1. התמודדות עם אירועי חירום המתרחשים בעורף בעתות שגרה ובעתות לחימה מחייבת היערכות מערכתית ובין-ארגונית של כל הגופים הרלוונטיים ואיגום ומיצוי של יכולותיהם להפעלה יעילה, מתואמת ומשולבת של כוח אדם וציוד בהיקפים גדולים. גם הפעילות באירוע השרפה בכרמל חייבה השקעה ממוקדת ומשמעותית של משאבים שהקצו גופים רבים.
המשטרה הייתה אחראית לניהול אירוע השרפה בכרמל ולטיפול בו, וצה"ל ומשרד הביטחון מילאו במהלך האירוע תפקיד חשוב כגופים מסייעים לכוחות ההצלה ובראשם המשטרה ושירותי כבאות והצלה: צה"ל העמיד לרשות המערכת האזרחית שטיפלה באירוע משאבים רבים, ומשרד הביטחון סייע, בין היתר, בהטסת חומרי כיבוי מחו"ל. כמו כן, צה"ל ריכז מאמצים בתחום הפיקוד והשליטה וחיל האוויר קלט והפעיל מטוסים זרים, שלט בכוח האווירי וביצע משימות חוזי אווירי להכוונת כוחות הכיבוי.
2. מערכת הביטחון השתלבה באירוע השרפה בכרמל בעיקר לאחר אירוע שרפת האוטובוס. משרד מבקר המדינה מציין בחיוב את התרומה החשובה של משרד הביטחון, ובייחוד של צה"ל, למאמצי הכיבוי, הסיוע וההצלה באירוע השרפה בכרמל. עם זאת, בביקורת נמצאו ליקויים המתייחסים להיערכות הלאומית הבין-ארגונית המשולבת, לטיפול במצבי חירום בעת שגרה, בממשקים שבין צה"ל ומשרד הביטחון לבין גופים אחרים שהשתתפו בטיפול באירוע השרפה בכרמל וכן בין גופי צה"ל ובינם לבין משרד הביטחון, בין היתר בתחום המבצעי של ניהול הפיקוד והשליטה. כמו כן נדרש להשלים את הפערים בתחום המבצעי ובתחום החקיקתי.
באירוע השרפה בכרמל נודעה חשיבות מיוחדת לסיוע הבין-לאומי, בעיקר בתחום הכיבוי המוטס. ראש הממשלה, מר בנימין נתניהו, פנה אישית לראשי מדינות זרות וכן לגורמים נוספים לצורך קבלת סיוע. שר החוץ, מר אביגדור ליברמן, שוחח עם שרי חוץ של מספר מדינות וביקש כי יסייעו בשיגור מהיר לארץ של חומרי כיבוי, מטוסים, מסוקים וכבאים; בעקבות הפניות נשלחו לארץ כוחות כיבוי ומטוסי כיבוי מחו"ל. כמו כן שכרה מדינת ישראל מחברה פרטית בארצות הברית את מטוס הכיבוי הגדול בעולם - "סופר טנקר". הכיבוי האווירי סייע במניעת התפשטות האש ובהגנה על יישובים.
פעולות הביקורת
בחודשים ינואר עד יולי 2011 בחן משרד מבקר המדינה היבטים בין-ארגוניים שעלו מתפקודם של גופים מרכזיים במערכת הביטחון שהשתתפו בטיפול בשרפה בכרמל - צה"ל, משרד הביטחון ורשות החירום הלאומית (להלן - רח"ל), כפי שבאו, בין היתר, לידי ביטוי בתחקירים ובסיכומים שקיימו גופים אלה וגופים נוספים לאחר אירוע השרפה.
הביקורת התייחסה לשרפה בכרמל כאל משל - מעין אירוע שניתן ללמוד ממנו באופן כללי על ההיערכות הלאומית הבין-ארגונית המשולבת במדינת ישראל להתמודדות עם מצבי חירום חריגים חמורים ורחבי היקף המתרחשים בעת שגרה ובהיבטים מסוימים גם בעת לחימה.
עיקרי הממצאים
א. היערכות צה"ל ומשרד הביטחון לטיפול באירועי חירום בעת שגרה
כאמור, אירוע השרפה בכרמל הוא מעין משל לסיכונים שבפניהם עלולה לעמוד המדינה בעתיד. על רקע הנחה זו יש לציין, כי בביקורת לא נמצא, שרח"ל בשיתוף צה"ל קבעו תרחישי ייחוס של אירועי חירום העלולים להתרחש בעת שגרה, כדי שצה"ל יגבש תפיסה מפורטת להיערכות ולהפעלה עבור יחידות צה"ל, בעת שיידרש לסייע באירועים כאלו בעתיד ולממש את יכולותיו הקיימות, וכדי שיתרגל תפיסה זו. היערכות מעין זו היא חשובה, ועל מערכת הביטחון לתת לכך תשומת לב.
ב. סדרי הניהול של הפיקוד והשליטה באירועי חירום בשגרה
באירועי חירום גדולים שבהם מעורבים גופים רבים, דוגמת השרפה בכרמל, הכרחי שיהיה אפשר לבצע במשולב ובמתואם את הניהול והשליטה. בביקורת לא נמצא שהמשטרה וצה"ל ביצעו הערכת מצב משותפת לכל הגופים המעורבים בטיפול באירוע השרפה בכרמל. זאת, לצורך ניהול נכון של האירוע וכדי לבחון האם המשטרה מסוגלת לנהל את האירוע או שיש להעביר לצה"ל את ניהולו, ובהתאם לכך לגבש המלצה לגורמים המחליטים.
מאירוע השרפה בכרמל עלה, כי צה"ל והמשטרה עדיין אינם מתואמים ביניהם באופן מספק בנושא ניהול אירועי חירום בעת שגרה בעורף ישראל, אף שכבר בהחלטת ועדת השרים מ-5.11.07 נקבע כי עליהם לסכם ביניהם את הנושא.
בעת השרפה בכרמל - לאחר האירוע של שרפת האוטובוס - הוקמו באזור האירוע חפ"קים (חבורות פיקוד קדמיות) של צה"ל ושל גופי ההצלה וגופים אחרים - ובהם המשטרה, שירותי כבאות והצלה, מד"א, פיקוד העורף וחיל האוויר - אך אלה פעלו לעתים בחוסר תיאום ביניהם. הדבר פגע, בין היתר, ביעילות הניהול של האירוע.
מהתחקירים של צה"ל ורח"ל עולה, כי על מנת לנהל אירועי חירום באופן המיטבי, חיוני כי כלל הגופים המטפלים באירוע יוכלו לקיים קשר ביניהם באמצעות מערכת משותפת של תקשורת ושליטה שחסרונה בלט באירוע השרפה בכרמל. במועד סיום הביקורת, יולי 2011, טרם הוסדרה מערכת תקשורת ושליטה ארצית המיועדת לעת חירום.
בעת שמתרחשים אירועי חירום רחבי היקף בעת שגרה ובעת לחימה, נודעת חשיבות מרובה להפעלת "חמ"ל (חדר מלחמה) לאומי" - מעין מרכז לאומי לניהול משברים המיועד לדרג מקבלי ההחלטות, כדי שבו הדרג הבכיר של מקבלי ההחלטות יוכל לרכז את המידע הכולל באירוע ולגבש תמונת מצב כוללת, ולגזור את המשמעויות הנדרשות מכך לטיפול ברמה הלאומית. בביקורת עלה, כי בזמן אירוע השרפה בכרמל לא פעל עדיין המרכז לניהול משברים לאומיים במשרד ראש הממשלה (להלן - המנ"ל) או כל "חמ"ל לאומי" אחר לניהול משברים ברמה הלאומית.
ממצאי התחקירים שנבדקו בביקורת, מלמדים על ליקויים בקשר לסדרי ההיערכות והמוכנות של הגופים השונים לקבלת סיוע בין-לאומי בעת אירועי חירום רחבי היקף המתרחשים בשגרה (להבדיל מעת לחימה). ליקויים אלה מקורם בעיקר בהיעדר היערכות מקדימה, מתואמת ומשולבת של הגופים השונים בנוגע לקביעת תפקידיהם, סמכויותיהם, סדרי התיאום ביניהם והפעולות שעליהם לבצע.
ג. התשתית הנורמטיבית לטיפול באירועי חירום
בדוח מבקר המדינה משנת 2007 על היערכות העורף ותפקודו במלחמת לבנון השנייה נרשם, בנוגע לבסיס הנורמטיבי לפעילות הגופים המטפלים בעורף בחירום, כי "התשתית הנורמטיבית הנוגעת לטיפול בעורף, שהיא חיונית למתן מענה מיטבי בתחום זה, מורכבת, מקשה על שיתוף הפעולה והתיאום בין הגופים העוסקים בכך ואינה מגדירה בבהירות את תחומי האחריות במצבים השונים". במועד סיום הביקורת, כחמש שנים לאחר תום מלחמת לבנון השנייה, לא היה עדיין הסדר חקיקתי מקיף, מאוחד ומתואם, שירכז את כל העניינים הנוגעים לטיפול בעורף בעתות חירום, יבהיר את מדרג הסמכויות ותחומי האחריות של כל אחד מהגופים המטפלים בעורף בחירום וכן יגדיר את קשרי הגומלין ביניהם. הדבר מעורר חשש שבזמן אירוע חירום לא יובאו לכדי מיצוי היכולות של כל הגופים המופקדים על הטיפול בעורף.
בדצמבר 2007 הוקמה רח"ל כדי שתשמש "גוף מטה מתאם ליד שר הביטחון ותסייע בידו לממש את אחריות-העל לטיפול בעורף בכל מצבי החירום". אולם, במצב חירום לא מוקנית לרח"ל הסמכות לתאם את פעילות הגופים השונים המטפלים בעורף. במצב דברים זה, במועד סיום הביקורת, יולי 2011, עדיין לא היה בישראל גוף מרכזי לאומי המאחד אחריות וסמכות בנוגע לטיפול בעורף, ואשר יכול לרכז קשב ומאמץ ולרכז את הטיפול בעורף גם בעתות שגרה וגם בעתות חירום.
בעת השרפה בכרמל התברר, כי צה"ל נדרש להקצות לשירותי כבאות והצלה ולמשטרה אמצעים ומשאבים רבים מכפי שנקבעו בתכנית-האב המיועדת לכך, וכי הסיוע ההדדי בין שירותי כבאות והצלה, המשטרה וצה"ל בכל הנוגע להיערכות לטיפול בשרפות, כפי שהדבר נקבע בפקודות של גופים אלו, היה מוגבל ולא שיקף את כלל היכולות והאמצעים שהיו ברשותו של כל אחד מגופים אלו.
סיכום והמלצות
כאמור, ניתן לראות באירוע השרפה בכרמל כמעין משל - אירוע שממנו ניתן וראוי ללמוד על ההיערכות הלאומית לטיפול במצבי חירום המתרחשים בעת שגרה. לנוכח זאת, להלן עיקרי המלצותיו של משרד מבקר המדינה בעניין זה:
צה"ל ומשרד הביטחון נדרשו לסייע באירועים רחבי היקף שהתרחשו בעבר, ובהם אירועי חירום, כפי שאירע בזמן השרפה בכרמל, והם השתתפו במשימת הטיפול באוכלוסייה האזרחית בעורף ועזרו לגופים האזרחיים העוסקים בסיוע ובהצלה. אירוע כמו השרפה בכרמל, המהווה סיכון אזורי או לאומי, עלול להתרחש שוב בצורה זו או באופן אחר. אשר על כן, על צה"ל ומשרד הביטחון ליישם את הלקחים שהפיקו מאירוע השרפה בכרמל ולראות בו משום אירוע חשוב שעל פיו יש לבחון את אופן היערכותם לסיוע באירועים חמורים ורחבי היקף שעלולים להתרחש בעתיד. בין היתר, על צה"ל ומשרד הביטחון להיערך כבר עתה למקרים שבהם יידרשו לטפל, בעת שגרה או בעת לחימה, במשימות לאומיות ובכלל זה בכל סוג של אירוע חירום. לכן על רח"ל בשיתוף צה"ל לגבש תרחיש ייחוס לאומי לאירועים חריגים חמורים ורחבי היקף העלולים להתרחש בעורף בעת שגרה, כדי שצה"ל יגבש תפיסה מפורטת להיערכות ולהפעלה לטיפול באירועים כאלו, וכדי שיתרגל תפיסה זו. כמו כן, על רח"ל לדאוג לתיאום בין כל הגופים והמשרדים המטפלים בעורף באירועי חירום כדי להבטיח פעילות רב-ארגונית משולבת ומתואמת.
על הגוף האחראי לניהול אירוע, בין אם המשטרה אחראית ובין אם צה"ל במקרים שבהם הוא נושא באחריות זו, להקפיד על ביצוע הערכת מצב משותפת של הגופים המעורבים בטיפול באירוע וזאת מוקדם ככל הניתן. הדבר נדרש לצורך ניהול נכון של האירוע, ליצירת תיאום מיטבי בין כל הגופים הפועלים באירוע וליצירת תמונת מצב אחידה וכן כדי לבחון האם המשטרה מסוגלת לנהל את האירוע או שיש להעביר לצה"ל את ניהולו, ובהתאם לכך לגבש המלצה לגורמים המחליטים.
מאחר שבאירוע השרפה בכרמל המשטרה וצה"ל לא היו מתואמים ביניהם באופן מספק בנוגע לניהול הפעילות בשטח, עליהם להשלים במשולב - בסיוע רח"ל המופקדת על תיאום ההיערכות הבין-ארגונית באירועי חירום המתרחשים בשגרה - את נוהלי שיתוף הפעולה ביניהם באופן שיאפשר לשפר את תפקודם המשותף ולפעול במתואם באירועי החירום המתרחשים בעורף בעת שגרה כבר בתחילתם. בכלל זה עליהם לתרגל במשותף את הנוהל שנחתם בין פיקוד העורף למשטרה ופורסם במאי 2011 וכן עליהם לקבוע נהלים ותרגולות משותפים, לפעולה משולבת ומתואמת של יתר גופי הסיוע וההצלה. הדבר נדרש כדי שבעת אירוע חירום המתרחש בשגרה יוכלו גופים אלה לפעול במשולב, במתואם וביעילות למילוי צורכי האוכלוסייה האזרחית בעורף. זאת, ברוח הדברים שקבע ראש אגף המבצעים בצה"ל בדצמבר 2010, כי "ההירתמות שנראתה באירוע על ידי כלל הגורמים ברמה הלאומית צריכה להוות מנוף לפיתוח תשתית אשר תבוא לידי ביטוי בקובץ פקודות מתואם ומחייב את צה"ל ושאר גופי ההצלה בהינתן אירוע אסון".
כיוון שלאחר התרחשותו של אירוע חירום יידרש שיתוף פעולה בין כל גופי ההצלה, חשוב מאוד כי הגופים האחראים לכך יהיו ערוכים היטב להקמת חפ"ק מרכזי אחוד בשטח, שבו יהיו נציגים של כל הגופים המטפלים באירוע ואשר יוכל לרכז ולגבש תמונת מצב כוללת ולנהל את האירוע תוך שליטה ובקרה מרביים. בחפ"ק זה חשוב לשלב את מכלולי הפיקוד והשליטה של כל הגופים המטפלים באירוע.
על כל הגופים הנוגעים בדבר, בראשות רח"ל, לפעול במשותף כדי להחיש את סיום הטיפול בהסדרת מערכת משותפת של תקשורת ושליטה לכל הגופים.
יש לבחון בהקדם כיצד להפעיל "חמ"ל לאומי" באירועי חירום רחבי היקף המתרחשים בעת שגרה ובעת לחימה כדי לרכז בו מידע בראייה לאומית ולגבש תמונת מצב כוללת על מנת שהדרג המדיני הבכיר של מקבלי ההחלטות יוכל לגזור מכך את המשמעויות הנדרשות לטיפול ברמה הלאומית ולקבל החלטות בהתאם. במסגרת זו יש לבחון גם האם ניתן להפעיל "חמ"ל לאומי" שכזה במסגרת המנ"ל החדש המוקם במשרד ראש הממשלה ואשר תורגל לראשונה ביוני 2011. מן הראוי שהמטה לביטחון לאומי (המל"ל) ירכז בחינה זו. כמו כן, על משרד הביטחון והמשרד להגנת העורף וכן צה"ל והמשטרה וכל משרדי הממשלה האחראים לטיפול באירועי חירום המתרחשים בעורף בעת שגרה ובעת לחימה, להיות שותפים לבחינת סוגיה זו.
אירוע השרפה בכרמל מלמד על מורכבות הפעולות הנדרשות לצורך תיאום קבלת סיוע בין-לאומי בעת אירועי חירום המתרחשים בשגרה. על השר לביטחון הפנים ושר הביטחון לדון ביניהם בנושא ההסדרים הנדרשים בתחום זה, בשיתוף ובמתואם עם משרדי ממשלה אחרים כמו משרד החוץ, ולקבוע מי הגוף שיערוך עבודת מטה שתבחן מהן התכניות והפעולות הנדרשות לצורך קבלת סיוע כאמור. בהתאם לתוצאות עבודת המטה ולפי הצורך, מן הראוי, כי הגופים הללו יעלו לדיון בפני הממשלה את נושא התיאום והארגון של קבלת סיוע מחו"ל למדינת ישראל באירועי חירום המתרחשים בעת שגרה.
בעניין היעדר הסדר חקיקתי מקיף לטיפול בעורף בחירום, מעיר משרד מבקר המדינה וחוזר על המלצתו בדוח על מלחמת לבנון השנייה, כי על הממשלה לתת דעתה לנושא התשתית הנורמטיבית לטיפול בעורף בחירום, כדי שתוכל להוציא לפועל באופן מיטבי את מדיניותה והחלטותיה בנושא שבחלוף כחמש שנים מאז מלחמת לבנון השנייה טרם הוסדר. לצורך כך ראוי שתקדם הכנתו של הסדר חקיקתי מקיף, מאוחד ומתואם שירכז את כל העניינים הנוגעים לטיפול בעורף בעתות חירום, יבהיר את מדרג הסמכויות ותחומי האחריות של כל אחד מהגופים המטפלים בעורף בחירום וכן יגדיר את קשרי הגומלין ביניהם.
בעניין היעדרו של גוף מרכזי לאומי בנוגע לטיפול בעורף, מעיר משרד מבקר המדינה וחוזר על המלצתו בדוח על מלחמת לבנון השנייה, כי על הממשלה לבחון את האפשרות שגוף לאומי מרכזי יחזיק בידיו את כלל הסמכויות ותחומי האחריות בנושא וירכז את כל הטיפול בעורף בעתות שגרה ובעתות חירום כאחד. בחלוף כחמש שנים מאז מלחמת לבנון השנייה, ראוי, כי העניין יעלה בהקדם לדיון בפני הממשלה לצורך קבלת החלטתה.
על כל גוף האחראי לטיפול בעורף במצבי חירום למפות את כל היכולות והאמצעים העומדים לרשותו כדי שניתן יהיה למצותם באופן המיטבי באירועי חירום המתרחשים בעת שגרה ובעת לחימה.
כאמור, בביקורת נמצאו ליקויים המתייחסים להיערכות הלאומית הבין-ארגונית המשולבת, לטיפול במצבי חירום בעת שגרה, בממשקים שבין צה"ל ומשרד הביטחון לבין גופים אחרים שהשתתפו בטיפול באירוע השרפה בכרמל וכן בין גופי צה"ל ובינם לבין משרד הביטחון, בין היתר בתחום המבצעי של ניהול הפיקוד והשליטה. כמו כן נמצאו פערים בתחום המבצעי ובתחום החקיקתי. על הגופים הרלוונטיים שטיפלו באירוע השרפה בכרמל ליישם את המסקנות והלקחים שעלו מהתחקירים שקיימו לאחר השרפה וכן לתת את דעתם להערותיו והמלצותיו של משרד מבקר המדינה המפורטות בדוח זה, כדי להיערך לטיפול טוב יותר בעתיד לתרחישי חירום בעת שגרה.