מרכז השלטון המקומי בישראל (להלן - המרכז) הוא עמותה רשומה המאגדת את העיריות והמועצות המקומיות בישראל - הוא הוקם בידן כדי לייצגן ולקדם את ענייניהן במסגרת המגזר הציבורי. אף שמן הבחינה הפורמאלית המרכז מעוגן כעמותה פרטית, יש לו מאפיינים של גוף ציבורי: הוא ממלא קשת של תפקידים שבמהותם הם בעלי אופי ציבורי, עיקר פעילותו ממומנת מתקציבי הרשויות, והיא אינה למטרת רווח. בשל אופיו הציבורי של המרכז חלים עליו ועל נושאי המשרה בו נורמות ציבוריות שונות, ובהן החובה לנהוג בסבירות, בשוויון ובשקיפות.
בתחילת שנת 2008 פרסם משרד מבקר המדינה דוח ביקורת בנושא המרכז , שעסק במכלול תחומים הנוגעים לאופן ניהולו ופעילותו בשנים 2004-2006 (להלן - הדוח הקודם). ממצאי הדוח הקודם לימדו שלפעולות רבות של המרכז בתחומי הארגון, כוח האדם והשכר לא קדמו תהליכי החלטה ואישור תקינים, כלומר המרכז חרג מכללי המינהל התקין המקובלים במגזר הציבורי, לרבות ברשויות המקומיות. עוד נמצא שמעורבותם והשתתפותם של נציגי הרשויות המקומיות במוסדות המרכז הייתה מצומצמת מדי.
פעולות הביקורת
בחודשים מאי-אוקטובר 2010 עשה משרד מבקר המדינה בדיקת מעקב על אופן טיפולו של המרכז בליקויים שפורטו בדוח הקודם (להלן - המעקב). הבדיקה התייחסה לפרק הזמן שבין ינואר 2008 ליוני 2010 והתמקדה בשלושה נושאים עיקריים: פעילות מוסדות המרכז, כוח אדם, שכר ותשלומים נלווים לעובדי המרכז. כן נבדק נושא העסקתם של עובדי עיריית מעלות-תרשיחא במרכז.
במועד פרסום הדוח הקודם כיהן בתפקיד יו"ר המרכז מר עדי אלדר, ראש עיריית כרמיאל (להלן - יו"ר המרכז הקודם), ומינואר 2009 מכהן בתפקיד זה מר שלמה בוחבוט, ראש עיריית מעלות-תרשיחא (להלן - יו"ר המרכז).
עיקרי הממצאים
כאמור, בינואר 2009 התחלף יו"ר המרכז. לדבריו, עם כניסתו לתפקיד ביקש ליישם את המלצות הדוח הקודם ולבצע לצורך כך בדיקה מקיפה של המרכז בתחומי המינהל והכספים. בניסיונותיו לעשות כן נתקל בהיעדר שיתוף פעולה ובקשיים שהערימו עליו גורמים מרכזיים במערכת, ואף על פי כן פעל לשינויים מרחיקי לכת בהתנהלות המרכז בהתאם לכללי מינהל תקין ולתיקון ליקויים שצוינו בדוח הקודם.
עם זאת, ממצאי המעקב מלמדים כי המרכז - אם בראשותו של יו"ר המרכז ואם בראשותו של יו"ר המרכז הקודם - לא פעל לתיקון חלק מהליקויים שהועלו בדוח הקודם, כמפורט להלן:
1. פעילותם של מוסדות המרכז - נמצא כי המרכז לא פעל כנדרש להסדיר את פעילותן של הנהלתו ושל ועדותיו: תדירות התכנסויותיה של הנהלת המרכז בתקופה המבוקרת הייתה נמוכה מהנדרש בתקנון המרכז; ההשתתפות בישיבות ההנהלה באותה תקופה הייתה מועטה ואף מועטה מאוד; ההשתתפות בישיבות הוועדות הייתה מועטה ; מאז חילופי יו"ר המרכז ובחירת הנהלה חדשה בפברואר 2009 ועד מועד המעקב לא מינתה הנהלת המרכז הנוכחית ועדת ביקורת, וכך אפוא לא פעלה במרכז ועדת ביקורת כשנה ומחצה.
2. טיפול המרכז בנושא כוח אדם - נמצא כי המרכז לא פעל כנדרש לתיקון הליקויים בדפוסי תפקודו שחרגו מן הנורמות הציבוריות: טרם הוגדרו סמכויותיהן של הוועדות המופקדות על נושא כוח האדם במרכז, ולא ברור מרחב אחריותן בדרך הניהול ואופן קבלת החלטותיהן בענייני העובדים; את מרבית ההחלטות בדבר קליטתם וקידומם של עובדים במרכז קיבל יו"ר המרכז. החלטות אלו לא הובאו לאישור הנהלת המרכז, ובמקרים רבים - אף לא לאישור ועדת כוח אדם; דרך קבלתם וקביעת תנאי עבודתם של שבעה עובדים בתפקידים ניהוליים בכירים במרכז משנת 2009 ואילך נמצאה חורגת מהכללים המקובלים בשירות הציבורי - כמה מהם מונו לתפקידים אלה בלי שהתקיים מכרז או כל הליך בחירה אחר. העסקתם של חלק מהעובדים החלה כמה חודשים קודם שנחתם עמם הסכם עבודה.
3. העסקתם של עובדי עיריית מעלות-תרשיחא במרכז - עוד העלה המעקב כי על פי הוראתו של יו"ר המרכז, שהוא כאמור גם ראש עיריית מעלות-תרשיחא (להלן - העירייה), עסקו שישה עובדים בתפקידים בכירים בעירייה בעבודות שונות הנוגעות למרכז, כגון איסוף ועיבוד של נתונים והפקת דוחות מעקב ודוחות בדיקה שונים בנוגע למרכז. העובדים ביצעו את העבודות האלה על חשבון שעות עבודתם בעירייה, ועבודתם מומנה אפוא, בין היתר, מכספי משלמי המסים הדרים בתחום שיפוטה של העירייה.
4. טיפול המרכז בנושא שכר ותשלומים נלווים לשכר - נמצא כי בחלק מהמקרים חרגו התשלומים לעובדים מהנורמות המקובלות לתשלום שכר במערכות ציבוריות ובשלטון המקומי. לדוגמה, בשנת 2008 ועד אפריל 2009 שולמו לשישה עובדים, מהם שני עובדים בכירים, תוספות שכר בעד שעות נוספות גלובליות לפי מכסות של עשרות שעות בכל חודש בשיעורים של 150%-125% מערך שעת עבודה רגילה. לאחד מהם שולמו בתקופה האמורה תוספות שכר בסך 255,000 ש"ח בקירוב, ולכל אחד מחמשת האחרים שולמו באותה התקופה תוספות שכר בסך עשרות אלפי ש"ח.
סיכום והמלצות
מרכז השלטון המקומי נועד לייצג את הרשויות המקומיות ולקדם את ענייניהן בקרב גורמים שונים במגזר הציבורי. משרד מבקר המדינה קבע בדוח הביקורת שפרסם בשנת 2008 כי נוכח פעילותו של המרכז בתחום הציבורי והיותו שליחם ונציגם של מאות גופים ציבוריים, עליו לאמץ תהליכי עבודה תקינים ולפעול על פי אמות מידה ציבוריות בתחומי הניהול, הארגון, כוח האדם והשכר. ממצאי אותה ביקורת העידו כי תפקודם של מוסדות המרכז לקוי, וכי יש פערים ניכרים בין הנורמות הנהוגות במערכות הציבוריות, ובכללן אלו שברשויות המקומיות, ובין דרכי טיפולו של המרכז בתחומי כוח האדם והשכר.
ממצאי המעקב מלמדים כי המרכז לא תיקן ליקויים מהותיים שהועלו כשנתיים וחצי לפני כן, בדוח הקודם: הוא לא הסדיר את פעילות ההנהלה והוועדות ולא תיקן דפוסי תפקוד לקויים בענייני כוח האדם.
עם זאת, ראוי לציין שהמעקב העלה כי תוקנו כמה ליקויים בתחום תשלום השכר לעובדים: התשלום בעד שעות עבודה נוספות גלובליות הופסק, תשלומים בעד צריכת דלק ושימוש במכשיר טלפון נייד הוגבלו וכן הונהגו נוהלי עבודה חדשים; לדברי יו"ר המרכז, חלה התייעלות בתחומים נוספים, ובהם רכש ותפעול.
לדעת משרד מבקר המדינה, על הנהלת המרכז לפעול לאלתר לתיקון הליקויים שהתגלו במעקב המלמדים על תפקוד לא תקין של המרכז לאורך זמן. עליו להסדיר את ניהולם ותפעולם של מוסדות המרכז וכן להסדיר את פעילותו בתחומי כוח האדם והשכר על פי הנורמות הציבוריות הקיימות. על המרכז לעשות בדק בית יסודי בכל הנוגע לתפקודו בתחומים האמורים ולפעול ככל שיידרש להסדרתה ולעיגונה של מערכת נורמות מפורטות בתחומים האלה, כדי להבטיח ניהול ופעילות תקינים.