לשכה של ראש רשות מקומית היא צומת מרכזי בהתנהלות ובניהול של הרשות המקומית: היא מתאמת פעולות הנוגעות לעבודתו של ראש הרשות המקומית (להלן - ראש הרשות או ראש העירייה) ומנהלת את לוח הזמנים שלו; מתקבלות בה החלטות משמעותיות ובעלות השפעה ישירה על תושבי הרשות המקומית. כדי לזכות באמון הציבור מחד גיסא, וליצור סביבת עבודה תומכת עבור ראש הרשות מאידך גיסא, על מנהלי הלשכה ועובדיה לתפקד ביעילות אך גם בהגינות, במתינות ובצניעות; עליהם להיות נגישים ואדיבים כלפי התושבים; עליהם לתעד כהלכה כל פנייה של גופים פרטיים, עסקיים וממלכתיים (וגם כל ישיבה ומפגש עמם); לטפל כראוי בפניות התושבים ולנתבן לכתובת המתאימה ברשות המקומית לצורך המשך טיפול. ואת כל אלה עליהם לעשות תוך הקפדה על קיום העקרונות הבסיסיים של מינהל ציבורי תקין - לרבות חוקיות, חיסכון ושקיפות. בהתאם לכך גם ראוי שלשכת ראש רשות תהיה מעוצבת בסגנון ייצוגי, מכובד ומהוגן, אך גם תשמור על סטנדרדים המתאימים לשירות הציבורי ללא ראוותנות מנקרת עיניים. הלשכה נועדה להיות נגישה וידידותית לפונים אליה, ולא ליצור תחושת ניכור וריחוק.
במאי 2004 איגד מינהל השלטון המקומי שבמשרד הפנים את חוזרי מנכ"ל המשרד משנים קודמות בחוברת ל"תנאי שכר ותנאים נלווים לראשי הרשויות המקומיות וסגניהם בשכר". בשנים שעברו מאז עדכן מנכ"ל משרד הפנים מפעם לפעם את ההוראות הנוגעות לשכר ולחלק מהתשלומים הנלווים.
בחוברת חוזרי מנכ"ל, וגם בחוזרי המנכ"ל שהוצאו מאז פרסומה (להלן - הנחיות משרד הפנים) לא נקבעו נהלים והנחיות שעניינם הוצאות אחרות על תפעול לשכת ראש הרשות, ובכלל זה לא נקבעו הנחיות הנוגעות לקיום מפגשים פנים-רשותיים או אירוח גורמים חוץ-רשותיים (מהם רמי מעלה); אופן ניהול הקופה הקטנה בלשכת ראש הרשות; סדרי אישור נסיעות לחו"ל של נבחרים ושל עובדי הלשכה וסדרי הדיווח על תוכן הנסיעות. בהיעדר נורמות כתובות בעניין, על לשכה של ראש רשות להתנהל בהתאם לחוקים השונים העוסקים בנושא, ובכלל זה פקודת העיריות [נוסח חדש] (להלן - פקודת העיריות), דינים מחייבים לגבי מכרזים, ניהול כספים, העסקת עובדים, ואיסור על תעמולה, וכן בהתאם לכללי המינהל התקין כפי שבאים לידי ביטוי בפסיקת בתי המשפט ובנורמות המקובלות.
פעולות הביקורת
בחודשים ספטמבר עד דצמבר 2010 בדק משרד מבקר המדינה את אופן התנהלותן של לשכות ראשי רשויות בשש רשויות מקומיות - עיריות אלעד, כפר סבא, נתניה, פתח תקווה, קריית גת והמועצה המקומית גדרה. הנושאים שנבדקו היו כדלקמן: התקצוב ועלות התפעול של הלשכה; המבנה הפיזי של הלשכה; המבנה הארגוני של הלשכה (מזכירות, יועצים, עוזרים); תנאי השכר של עובדי הלשכה, לרבות ראש הרשות (כגון תשלומים עבור שימוש בכלי רכב, טלפון נייד, מקדמות והלוואות); החזר הוצאות של ראש הרשות (כגון הוצאות אירוח, קניית מתנות ונסיעות לחו"ל); סדרי העבודה של ראש הרשות בעניינים הנוגעים לקיום פגישות עם גורמים חוץ-רשותיים.
עיקרי הממצאים
1. ראש עיריית נתניה הערימה קשיים על עבודת משרד מבקר המדינה והשהתה במשך חודש ימים את מתן פלטי המחשב הנוגעים ליומני הפגישות שלה. לאחר פגישה שקיים עמה לבקשתה מבקר המדינה, ניאות מבקר המדינה לאפשר לה למסור את פלטי המחשב לעובדי הביקורת תוך השמטות והבהרות שביקשה ראש העירייה מטעמי הגנה על הפרטיות. כשהמציאה לבסוף ראש העירייה את פלטי המחשב האמורים לידי עובדי משרד מבקר המדינה, לאחר דין ודברים ושיהוי נוסף שנקטה, התברר כי נוספו או נגרעו ביומני הפגישות גם נתונים רלוונטיים לביקורת. נמצא שנוסף על עניינים פרטיים גרדא, הושמטו מהפלטים גם נתונים על פגישות ענייניות ופרטים בדבר מקומן, ונוספו הבהרות ופרטים שהתגלו כלא נכונים. ראש עיריית נתניה הודיעה כי היא נוטלת אחריות למה שנעשה והביעה את צערה על שלא העבירה את דפי היומן כפי שהם, מאחר שאילו עשתה כן היו נחסכים אי ההבנה והטעויות שביצעה מנהלת הלשכה שלה, שעליה הטילה לטענתה את הכנת החומר. ראש העירייה מסרה עוד כי הטעויות האמורות נעשו בתום לב ולא מרצון להסתיר מידע או להפריע למהלך הביקורת.
2. הממצאים שנחשפו בדוח זה מלמדים כי במקרים רבים לא הקפידו לשכות ראשי הרשויות שנבדקו, אשר הוצאותיהן ממומנות מכספי ציבור, לשמור על אבני בוחן מתאימות לשירות הציבורי ולא תמיד השתמשו כהלכה בנכסים, בכספים ובמשאבים שהופקדו בידי הנבחרים בנאמנות. להלן עיקרי הממצאים:
פגישות עם גורמים חוץ-רשותיים
(א) בסדר יומו של כל ראש רשות נכללות פגישות עבודה רבות. לעתים קרובות נפגש ראש הרשות גם עם גורמים חוץ-רשותיים (להלן - גורמי חוץ) מתוקף תפקידו. מדובר בפגישות עם גורמים שלטוניים, כגון שרים ומנכ"לים של משרדי ממשלה, חברי כנסת ובעלי תפקידים בכירים בשירות הציבורי, ובפגישות עם גורמים פרטיים: יזמים, מתכננים, קבלנים, ספקים ונותני שירותים אחרים, וכן תורמים פוטנציאליים לרשות. בדינים החלים על השלטון המקומי לא נקבעו נהלים לקיום פגישות בין ראשי רשויות ובין גורמי חוץ (אשר מתקיימות בלשכה או מחוצה לה), ובהם כללים לרישום ותיעוד של הפגישות, כתיבת סיכומי הפגישות והפצתם.
(ב) הרשויות המקומיות שנבדקו לא גיבשו נוהל פנימי לקביעת סדרי הדיונים והפגישות שמתקיימים בלשכת ראש הרשות עם גורמי חוץ, ובהם בעלי הון המעוניינים לקיים את עסקיהם בתחום שיפוטה; הפגישות התקיימו בלי שהדרגים המקצועיים ברשויות הכינו חוות דעת לקראתן; לעיתים רחוקות בלבד התקיימו רישומים ופרוטוקולים במהלך הפגישות והדיונים, ולא נרשמו תוצאותיהם, לרבות הנחיות לביצוע; חלק מהפגישות האלה אף התקיימו בארבע עיניים, בין ראש הרשות לגורם הפרטי, מחוץ למשרדי הרשות, בדרך כלל במסעדה או בבית קפה, אף זאת ללא רישום ותיעוד של מהלך הפגישות ותוצאותיהן.
מבנה ארגוני ופיסי
נוכח ריבוי המשימות המוטלות על לשכות ראשי הרשויות ונוכח מורכבותן, יש צורך לבחון באופן מקצועי את המבנה הארגוני הרצוי להן. משרד הפנים לא קיים בחינה ארגונית כזאת, ואף לא קבע בחוזרי המנכ"ל הנחיות או קווים מנחים בנוגע להיקפן הרצוי. משרד הפנים גם לא הגדיר את תקני כוח האדם המקצועיים שלהן ואת הכישורים הנדרשים מעובדיהן. הוא גם לא קבע אילו פונקציות צריכות להתקיים במתחם הלשכות, לפי אילו אמות מידה ומפרט ייבנו הלשכות ואילו פריטי ריהוט הן יכילו. נמצא למשל כי לשכת ראש עיריית נתניה, ובייחוד חדרה של ראש העירייה, גדולים ומפוארים במידה ניכרת משאר הלשכות ושולבו בה אלמנטים שאינם מצויים בחדריהם של יתר ראשי הרשויות שנבדקו. עוד נמצא כי השטח של לשכה זו ושל לשכות נוספות גדול משטחן המקסימלי של לשכות שרים שנקבע בהנחיות מינהל הדיור הממשלתי.
תנאי שכר ותשלומים נלווים
(א) הועלו מקרים שבהם דרגתם ושכרם של עובדי הלשכות נקבעו שלא בהתאם לחוקת העבודה או להנחיות משרד הפנים. עניין העסקתו של מנהל לשכת הרשות המקומית אלעד, למשל, לא הובא לאישור מועצת הרשות - כמתבקש מהתקנות ומהנחיות משרד הפנים. כמו כן לא נחתם עמו חוזה מיוחד, ושר הפנים לא אישר את תנאי שכרו, שלא לפי ההנחיות. זאת ועוד, כמה מעובדי הלשכות באלעד ובפתח תקווה קיבלו הטבות שכר חריגות עבור מרכיבי שעות הכוננות או השעות הנוספות.
(ב) בנושא החזקת הרכב הועלו חריגות בתקופת שכירות כלי הרכב של ראש עיריית אלעד ומנהל לשכתו; בכיסוי התשלום עבור נזקים שנגרמו לכלי הרכב שהועמדו לרשותם של ראש עיריית אלעד ומנהל לשכתו, ראש עיריית קריית גת וראש המועצה המקומית גדרה; בתשלום קנסות בגין עברות מהירות או חניה שהוטלו על כלי הרכב של ראש עיריית אלעד ושל ראש המועצה הקודם בגדרה; נמצא גם שעיריות אלעד, נתניה והמועצה המקומית גדרה שילמו תשלומי יתר בגין נסיעתם של נבחריהן בכביש 6.
(ג) נמצא שהמועצה המקומית גדרה שילמה תשלומים חריגים עבור חשבונות הטלפון הנייד של ראשי המועצה הנוכחי והקודם. נמצא גם שעיריית אלעד נתנה הלוואות בתנאים מועדפים לראש העירייה, וכן נתנה מקדמות חריגות על חשבון המשכורת לראש העירייה ולשניים מעובדי לשכתו.
(ד) ראשי עיריות אלעד ונתניה, שבחרו לקבל סכום גלובלי במשכורתם עבור הוצאות אש"ל, הגישו לחשבות העיריות בקביעות חשבוניות "כיבוד ואירוח" במסעדות אף על פי שלא היו רשאים לעשות כן. הרשויות נשאו בעלות הוצאות האירוח האלו.
(ה) עיריית אלעד לא פעלה לפי הנוהל הפנימי שהיא עצמה הנהיגה בעת שרכשה מצרכים וכיבוד ללשכת ראש העירייה.
(ו) עיריית אלעד נתנה יד לשימוש לא ראוי בכספיה בכך שמימנה את הוצאות לשכת ראש העירייה על פרסומים בדבר פועלו של ראש העירייה ועל האדרת שמו, וכן מימנה את הוצאות הלשכה על אירוח בסוכת ראש העירייה ועל הזמנת מנות יקרות מחברת הסעדה יוקרתית לאירוע הוקרה ראוותני לראש העירייה היוצא.
נסיעות לחו"ל במימון הרשות המקומית
מרבית הרשויות המקומיות שנבדקו לא קבעו נהלים בכתב בנושא הנסיעות לחו"ל של נבחריהן; בחלק מהרשויות גם לא נדונו נסיעות ראשי הרשויות במליאות לפני הנסיעה. ראשי הרשויות גם לא דיווחו על תוצאות נסיעתם, לבד מנסיעה אחת של ראש עיריית נתניה.
סיכום והמלצות
דוח זה חושף ליקויים בהתנהלותן של שש לשכות של ראשי רשויות מקומיות בכל הנוגע לקיומם של הכללים הבסיסיים של מינהל ציבורי תקין - דהיינו חוקיות, חיסכון ושקיפות. הרשויות המקומיות המוזכרות בדוח, אשר נחשפו בהן ממצאים המעידים על התנהלות לא תקינה של לשכות ראשיהן, נדרשות לשנות את דרכן - בייחוד בכל הנוגע להוצאות מופרזות ומיותרות. זאת ועוד, בהיעדר נורמות ייחודיות לעניין זה, על הרשויות המקומיות שנבדקו לבסס את פעולותיהן ואת החלטותיהן בנושא על הנורמות שנקבעו בדין ולהשתמש כהלכה בנכסים, בכספים ובמשאבים שהופקדו בידי הנבחרים בנאמנות.
פגישותיהם של ראשי הרשויות עם גורמי חוץ, בעיקר עם גורמים פרטיים, צריכות להתקיים לאחר שהדרג המקצועי בהן חיווה דעתו על הנושא העומד על הפרק. לדעת משרד מבקר המדינה ראוי שעל פגישות עם בעלי הון תחול חובת שקיפות מורחבת, ומן הראוי שהרשויות המקומיות גם יתעדו בכתב כל ישיבה ופגישה המתקיימת עם גורמים פרטיים, לרבות ההנחיות לביצוע שנקבעו בהן. הליך כזה יועיל גם לצמצום טענותיהם ותביעותיהם האפשריות של הגורמים הפרטיים בעתיד, שייתכן כי לא הבינו את מהלך הדיונים והסיכומים שהועלו בישיבה או בפגישה כפי שהבינו אותם אנשי הרשויות המקומיות. כדי להגביר את אמון הציבור במערכת השלטון המקומי ולצמצם ככל האפשר את הקשר הלא תקין בין הון לשלטון, על ראשי הרשויות המקומיות להימנע מפגישות בארבע עיניים עם בעלי ההון ולהקפיד על נוכחותו של הדרג המקצועי בפגישות אלו.
על משרד הפנים מוטל לעשות את הפעולות האלה:
1. להמליץ על המבנה הפיזי הרצוי של הלשכות, לרבות שטחן, המפרט הטכני שלהן ופרטי הריהוט שיכילו, תוך מרווח סביר בהתחשב בשיקול דעתה של הרשות ובמאפייניה השונים כגון שטחה, מספר תושביה, והיקף פעילותה.
2. להגדיר את תקן כוח האדם בכל לשכה של ראש רשות מקומית, לבחון את המבנה הארגוני של כל רשות ורשות ולקבוע אם הוא עולה בקנה אחד עם מאפייניה היחודיים. כמו כן, לקבוע את התנאים הנלווים לשכרם של עובדי הלשכות בתפקידיהם השונים.
3. להסדיר את נושא שעות הכוננות של העובדים ברשויות המקומיות בכלל ואת אלה של עובדי לשכת ראש הרשות בפרט ולקבוע את אמות המידה ואת התנאים הנדרשים מעובדים לקבלת התוספת.
4. לפרסם הנחיות בנוגע לזכאות של ראש לשכת ראש רשות מקומית לרכב צמוד ובנוגע לסוגי ההוצאות שהוא זכאי להחזר עבורן, לרבות נושא הנזקים הנגרמים לכלי רכב הצמוד לראש הרשות (או לבעלי תפקידים בכירים אחרים ברשות).
5. להנחות את הרשויות המקומיות כי על פי החוק אסור שתשלום קנס בגין עברות תנועה וחניה שביצע ראש הרשות (או בעלי תפקידים בכירים אחרים ברשות) ימומן מקופת הרשות המקומית.
6. לקבוע הנחיות בנושאים שונים כגון: הנחיות בדבר תשלום עבור נסיעות של ראש הרשות ועובדי לשכתו בכבישי אגרה מקופת הרשות ובדבר מתן הלוואות ומקדמות חד-פעמיות לראשי רשויות מקופתן.
7. לקבוע בהנחיות או בנהלים אמות מידה ראויות וצנועות לסוגו ולכמותו של הכיבוד שיונהג בישיבות ובאירועים אחרים המתקיימים דרך קבע בלשכות ראשי הרשויות ולכמותו.
8. להסדיר בנוהל כתוב את נושא הנסיעות לחו"ל של ראשי הרשויות, של נבחרי הציבור ושל בעלי תפקידים בלשכות ראשי הרשויות.
9. לעקוב אחרי החזרים של כספים שהוצאו שלא כדין על ידי מקבליהם לקופות הרשויות המקומיות.
משרד מבקר המדינה ממליץ לממונה על השכר במשרד האוצר לבחון את מערכת התשלומים עבור שעות נוספות ושעות כוננות לעובדי עיריית אלעד בכלל ולבכירי העירייה בפרט וכן את התשלומים עבור שעות כוננות לבכירי עיריית פתח תקווה בכלל ולעוזר ראש העירייה בפרט.