לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור

תקציר

​דיני הרשויות המקומיות מקנים לרשויות, בהיותן נאמנות הציבור, סמכות לבצע עסקאות מסוימות במקרקעין שבבעלותן וקובעים את הכללים ואמות המידה להפעלת סמכות זו. בין אותן עסקאות נכללות מכירת מקרקעין, החלפתם, משכונם, השכרתם והרשאה לשימוש בהם.

ככלל, הדין מחייב כי קודם שתתקשר רשות מקומית בחוזה להעברת זכויות במקרקעין, עליה לקיים מכרז פומבי בנושא. ואולם רשות מקומית רשאית להתקשר בחוזה להעברת זכויות במקרקעין ללא מכרז למוסד ציבורי למטרות חינוך, תרבות, מדע, דת, צדקה, סעד, בריאות או ספורט, ובלבד שהמקרקעין מיועדים לאחת מן התכליות האמורות. בשנת 2001 גיבש משרד הפנים נוהל המסדיר את הנושא (להלן - הנוהל או נוהל ההקצאות).

נוהל ההקצאות נועד לקדם בתחום הקצאת המקרקעין את אלה: מינהל תקין, שמירת עקרון השוויון, החיסכון, היעילות והשקיפות וכן למנוע פגיעה בטוהר המידות. הנוהל קובע שככלל, הקצאת כל נכס בתחום שיפוטה של הרשות המקומית מותנית באישורה של מועצת הרשות ברוב חבריה ובאישורו של שר הפנים. תקופת ההקצאה לא תעלה על 25 שנה, ואפשר להאריכה בשתי תקופות נוספות שלא יעלו על עשר שנים כל אחת; הנוהל קובע את הליך ההקצאה לשלביו, לרבות הנחיות לרשות המקומית לגבי פעולות מינהליות ומקצועיות שונות הכרוכות במימושו. הרשות נדרשת בין השאר להכין פרוגרמה (תכנית אב) לשטחי ציבור, למנות ועדה מיוחדת לענייני הקצאות (להלן - ועדת ההקצאות), לאשר תבחינים להקצאת קרקעות  בתחומה (להלן - קריטריונים) ולפרסמם בהודעה לציבור ולאפשר לכל דורש לעיין בהם; כמו כן, עליה לנהל ספר הקצאות שירוכז בו כל המידע בנוגע להקצאות הקרקע באותה רשות  (להלן - ספר ההקצאות). להלן עיקרי השלבים של הליך ההקצאה שנקבעו בנוהל:

1. הקצאת קרקע, אפשר שתהיה לפי יוזמת הרשות המקומית או לפי פניית גוף  לרשות. הרשות תפרסם הודעה בעיתונות בדבר האפשרות להקצאת קרקע ותציין את מיקומה המדויק ואת השימוש המתוכנן בה על פי הפרוגרמה העירונית. הציבור יוזמן להגיש בקשות להקצאת הקרקע בכפוף לקבוע בפרוגרמה.

2. ועדת ההקצאות תבחן את הבקשות שהתקבלו; רשימת הבקשות תפורסם בעיתונות כדי לאפשר לציבור להגיש התנגדויות בעניין; הוועדה תיוועץ בגורמים המקצועיים הרלוונטיים באשר לחיוניות ולתועלת שבהקצאת הקרקע לצורך המבוקש, ובהתייחס להתנגדויות שהוגשו לה.

3. לאחר שנועצה עם הגורמים הרלוונטיים, תדון וועדת ההקצאות בבקשות ובהתנגדויות שהוגשו, ועל סמך הקריטריונים תגבש רשימה מומלצת ומנומקת בה ידורגו הבקשות לפי סדר עדיפויות להקצאת הקרקע. המלצת הוועדה תימסר למועצת הרשות המקומית כדי שזו תקבל החלטה בנושא.

4. מועצת הרשות המקומית תדון בהמלצת ועדת ההקצאות ותקבל את החלטתה. הודעה על ההחלטה תימסר לגוף שהוחלט להקצות לו קרקע וכן לשאר הפונים. יתר הפונים שבקשותיהם נדחו יהיו רשאים לעיין בהחלטה הסופית ובנימוקיה ולהגיש את התנגדותם להחלטה בתוך 30 יום ממסירתה.

5. בתום פרק הזמן האמור יגובש חוזה בין הגוף הנבחר לרשות המקומית. לאחר שמועצת הרשות המקומית תאשר את ההסכם ברוב מוחלט של חבריה, הוא יועבר לאישור שר הפנים.

בתיקון לנוהל ההקצאות מדצמבר 2002 (להלן - התיקון לנוהל) הובהר שכל ההתקשרויות להקצאת קרקע, לרבות אלו שאישרה מועצת הרשות המקומית לפני פרסום נוהל ההקצאות, כפופות לעקרונות שפירט בית המשפט העליון בנושא. למשל, פרסום בקרב הציבור, מתן הזדמנות להתנגד להקצאה ודיון מקיף במועצה בעניינה; בתיקון לנוהל נקבע גם נוהל במתכונת מקוצרת עבור הקצאות לתקופה של שנה לכל היותר, שאינה דורשת את אישור השר.

בשנת 2005 פרסם מנכ"ל משרד החינוך התרבות והספורט (להלן - משרד החינוך) נוהל בנושא טיפול במבנים מתפנים שנבנו מתקציבי מדינה. נוהל זה קובע כי רשות מקומית המבקשת להעמיד מוסד חינוך אשר נבנה מתקציבי מדינה לשימושו של מוסד חינוך שאינו רשמי או למוסד חינוך שאינו בבעלותה, צריכה לקבל לכך הסכמה לכך מראש ובכתב ממינהל הפיתוח במשרד החינוך.

פעולות הביקורת

מאוקטובר 2010 ועד פברואר 2011 בדק משרד מבקר המדינה את פעילותה של עיריית פתח תקווה (להלן - העירייה) בנושא הקצאת מקרקעין ללא תמורה, לצורכי ציבור בתחום שיפוטה. מנובמבר 1998 מכהן מר יצחק אוחיון כראש העירייה (להלן - ראש העירייה). במועד הביקורת שימש מר מוטי זפט כאחד מארבעת סגניו וממלא מקומו (להלן - ממלא מקום ראש העירייה).

עיקרי הממצאים

על פי המידע שבאגף הנכסים בעירייה (להלן גם - האגף), במועד סיום ביקורת משרד מבקר המדינה נמצאו 266 נכסים השייכים לעירייה בשימושם של גופים שונים. השימושים ב-244 מהנכסים החלו קודם שפורסם נוהל ההקצאות, והשימושים בשאר 22 הנכסים החלו לאחר פרסומו של הנוהל.

ממצאי הביקורת מלמדים כי העירייה לא פעלה כראוי בנושא הקצאת הנכסים בכמה מישורים: בסיס המידע על הנכסים והקצאתם, הסדרת השימושים שהחלו לפני פרסום נוהל ההקצאות, הקצאות שנעשו לאחר פרסומו של הנוהל, שימושים שהליך הסדרתם הוקפא.

1. אשר לבסיס המידע על נכסי העירייה והקצאתם, נמצאו ליקויים הקשורים באופן רישומו וניהולו: עד שנות התשעים של המאה העשרים נעשה רישום ידני ובלתי סדור של הנכסים שבבעלות העירייה. באותן השנים החלה העירייה בביצוע סקר נכסים בתחום שיפוטה (שבמועד סיום הביקורת - בחלוף שני עשורים - עדיין לא הושלם), וכן החלה להשתמש בתכנה ממוחשבת לניהול נכסיה. במסגרת המעבר לשימוש בתכנה זו הוזנו שלא במתכוון נתונים שגויים למערכת.

בהיעדר סקר נכסים ובשל הרישום השגוי של נתונים במערכת, המידע שבידי אגף הנכסים על נכסי העירייה וזהותם הוא חלקי בלבד ואינו עדכני; התכנה לניהול הנכסים שברשות האגף אינה מעודכנת, והאפשרות לאחזור המידע שהוזן במערכת היא מוגבלת ובעייתית. עקב כך אין בידי העירייה ספר הקצאות ממצה כנדרש על פי נוהל ההקצאות, שמרוכז בו מידע על כל ההקצאות שבתחום שיפוטה, לרבות אלו שאושרו בטרם פרסום הנוהל.

2. אשר להסדרת שימושים בנכסים שהחלו בטרם פרסום נוהל ההקצאות, חלקם שימושים הקיימים עשרות שנים, במועד סיום הביקורת - יותר מתשע שנים לאחר שפורסם הנוהל - נמצא כי טרם הוסדרו כנדרש השימושים ב-218 מ-244 נכסים השייכים לעירייה, וממילא שר הפנים לא אישר אותם. 139 מ-218 השימושים שטרם הוסדרו נמצאו בהליכים להסדרתם. יתר 79 השימושים לא נמצאו בהליכי הסדרה. להלן פירוט:

(א) לגבי 139 השימושים שנמצאו בהליכים להסדרתם - בסקירה אקראית של עשרות תיקים במהלך הביקורת נמצא כי רבים מההליכים להסדרת השימושים נמשכים חודשים רבים ואף שנים, בין היתר משום שהגופים המשתמשים בנכסים מתעכבים בהמצאת המסמכים הדרושים להסדרת שימושם בנכס.

(ב) לגבי 79 השימושים שלא נמצאו בהליכי הסדרה - נמצא כי 64 מהם טרם הוסדרו למרות ניסיונות חוזרים של אגף הנכסים להסדרתם, זאת מפאת היעדר שיתוף פעולה מצד העמותות המשתמשות בנכסים וחוסר היענותן לפניות האגף אליהן בעניין זה. כחצי מן הנכסים האלה מופעלים בתור רשת מוסדות חינוך של תנועת ש"ס. יודגש, כי סיעת ש"ס היא חברה בקואליציה במועצת העירייה; יתר 15 השימושים טרם הוסדרו שכן האגף לא נקט שום פעילות להסדרתם.

3. אשר להקצאות הנכסים שבוצעו לאחר פרסומו של נוהל ההקצאות, נמצא כי רוב רובן בוצעו שלא על פי הנוהל. כאמור, השימושים ב-22 נכסים ציבוריים בידי גופים שונים החלו לאחר פרסומו של נוהל ההקצאות - 16 שימושים מתוכם החלו מבלי שהליך ההקצאה בעניינם הושלם כנדרש על פי הנוהל או אף מבלי שההליך כלל החל, וממילא מבלי ששר הפנים אישר את ההקצאה, כמפורט להלן:

(א) חלק מן הנכסים הוקצו בעבר בהליך הקצאה מקוצר לתקופה של שנה, תקופת הקצאתם חלפה, ובפועל הוסיפו הגופים המשתמשים לפעול בהם שנים לאחר מכן ללא הסכם תקף עם העירייה; זאת שלא לפי התיקון לנוהל, שאינו מאפשר את הארכת תקופתן של הקצאות כאלה.

(ב) במרבית שאר הנכסים, השתמשו הגופים המפעילים לפני שהגישו בקשה להקצאה לאגף הנכסים; בכל הקשור לשימושים בנכסים אלה, לא התקיימו התנאים הבסיסיים הדרושים לקיומם על פי נוהל ההקצאות - למשל, הבקשות לא פורסמו לציבור, וממילא לא ניתנה לו האפשרות להשמיע את טיעוניו וההזדמנות להתנגד להקצאה בנסיבות העניין, לא נעשתה בחינה מקצועית לגבי החיוניות והתועלת שבהקצאת הנכסים לצורך המבוקש, וכן לא נבחן השימוש הציבורי הראוי ביותר לנכסים אלה בהתחשב בצורכי האוכלוסייה.

בדיקה של חמישה נכסים ציבוריים העלתה כי הם נמסרו לשימושם של גופים שונים על פי החלטתו של ראש העירייה בלבד, או על פי החלטתו ושיקוליו של ממלא מקומו, תוך כדי התעלמות בוטה מהוראותיו המחייבות של נוהל ההקצאות, כאילו לא היו נכסים אלה רכושו של הציבור אלא רכוש פרטי; יתרה מזו, מסירתם של הנכסים והוצאתם מחזקתה של העירייה נעשתה על ידם בלי שהביאו את הדבר לידיעתו של אגף הנכסים בעירייה, הגם שידעו שהוא המופקד על ניהול נכסי העירייה לפי דין ולפי כללי מינהל תקין.

בכך פעלו ראש העירייה וממלא מקומו שלא כדין והפרו את חובתם לנהוג בשוויוניות כלפי הציבור ומתוך דאגה לאינטרס הציבורי. כמו כן הם הפרו בכך את חובת הנאמנות החלה עליהם בכל הקשור לשמירת הרכוש הציבורי. הדבר חמור במיוחד לנוכח העובדה שלפי פקודת העיריות ראש העירייה הוא האחראי לכך שהעירייה תבצע כהלכה את תפקידה לפי כל דין.

השתלשלות העניינים בנוגע לשימוש שנעשה בחמשת הנכסים האמורים מלמדת שאגף הנכסים והלשכה המשפטית בעירייה אינם ממצים את הטיפול בנכסי העירייה המופעלים בידי אחרים. טיפולם בהסדרת השימוש בנכסים מתאפיין בהיעדר יכולת אכיפה של ממש ובחוסר הרתעה אפקטיבית כלפי הגופים המשתמשים בנכסים הללו; הטיפול של אגף הנכסים ושל הלשכה המשפטית בכל אחד מחמשת הנכסים שנעשה בהם שימוש שלא כדין הסתכם רק בהתרעה על פינוים האפשרי של הנכסים ובאיום בנקיטת צעדים משפטיים נגד מפעיליהם. בפועל לא פונו הנכסים, והעירייה לא נקטה שום צעדים משפטיים נגד גופים המשתמשים בהם. למעשה, המשך הפעלתם של הנכסים התאפשר, למרות התרעות האגף והלשכה המשפטית, בעזרת מי שהתיר מלכתחילה את השימוש בהם שלא כדין.

4. בביקורת נמצא כי מכלל השימושים שנמצאו בהליכים להסדרתם, הוקפאו ההליכים להסדרתם של השימושים ב-20 מוסדות חינוך שאת בנייתם מימן משרד החינוך. זאת, מכיוון שהעירייה לא קיבלה כל החלטה מחייבת בנוגע להיערכותה או לאופן פעולתה בשעה שנדרשה להסדיר את השימוש במוסדות אלה. כפועל יוצא מכך לא פעל אגף הנכסים להסדרת השימושים בנכסים אלה, הטיפול בהם הוקפא והפעילות בנכסים נמשכה ללא הפרעה.

5. עוד נמצא כי העירייה הקימה על חשבונה שלושה בתי כנסת שהגדירה כמוסדות ציבור - "בתי כנסת ציבוריים" - ולפיכך לא בוצעו הליכים להקצאתם ובנטל הפעלתם נשא אגף הספורט והמתנ"סים בעירייה; אף שהעירייה היא זו שנשאה בפועל בנטל הפעלתם של בתי הכנסת האמורים, עמותה פרטית ניהלה לפחות את אחד מבתי הכנסת, בלי שנדרשה, כאמור, לעמוד בתנאי הליך הקצאה ובלי שחויבה בהוצאות הפעלת המקום.

סיכום והמלצות

מממצאי הביקורת עולה דפוס פעילות של העירייה בנושא הקצאות המקרקעין שבתחומה שאינו עולה בקנה אחד עם הוראות החוק ועם כללי מינהל תקין. חומרתם של הדברים נעוצה בכך שהעירייה פעלה שלא לפי עקרונות השוויון והשקיפות ולא מילאה את חובתה לעשות למען טובת הכלל והאינטרס הציבורי מתוקף היותה רשות ציבורית.

תכליתן של המסגרות שנקבעו בדין היא לשמור על האינטרסים הציבוריים ועל טוהר המידות ולמנוע פעולות ממניעים אישיים או פוליטיים פסולים. פעילותם של העירייה ושל העומדים בראשה בדרכים העוקפות מסגרות אלה פוגעת אפוא באמון הציבור במערכת המוניציפאלית ובעומדים בראשה ועלולה להעצים את תחושת הציבור שהשלטון המקומי מתנהל באופן שרירותי, ולעתים אף שערורייתי. בייחוד הדברים אמורים בחלוקת נכסי הכלל בניגוד לקבוע בחקיקה ובנהלים, שכן עלול להיווצר הרושם שטיפולה של העירייה בנושא מושפע משיקולים פוליטיים הקשורים כאמור לכך שסיעת ש"ס היא חברה בקואליציה במועצת העירייה ושר הפנים הוא יו"ר המפלגה.

מתפקידה של העירייה לפעול, באמצעות אגף הנכסים האמון על ניהול נכסיה ובאמצעות הלשכה המשפטית שלה, להסדרת כל השימושים וההקצאות שבוצעו בתחום שיפוטה. עליה לעשות כן בהתאם לחובותיה ולסמכויותיה על פי הדין ובכפוף להוראות ולנהלים המחייבים בנושא זה; נוכח היקף השימושים שטרם הוסדרו בתחומה, ונוכח הבעיות הנלוות שהועלו במסגרת טיפולו של אגף הנכסים בעניין - על העירייה לגבש תכנית כוללת לטיפול שוויוני והוגן, ובד בבד תקיף, בכלל השימושים שטרם הוסדרו. זאת עליה לעשות בהתאם לנסיבותיהם, ומתוך ראייה כללית של מכלול האינטרסים הציבוריים והאחרים הנוגעים לדבר.

על העירייה לנקוט צעדים כדי להבטיח שעבודתם של אגף הנכסים וועדת ההקצאות יתבצעו ללא התערבותם או הכוונתם של גורמים שאינם בעלי סמכות לכך - לא כל שכן, ללא התערבותו והכוונתו של ראש העירייה או של ממלא מקומו, המנועים על פי דין מלהתערב בבקשת הקצאה קודם שהיא מונחת לפני מועצת הרשות לדיון . עוד עליה לעשות בדק בית יסודי בכל הנוגע לתפקודה בנושא הקצאתם ללא תמורה של נכסיה. אשר להבא, עליה לנקוט את כל הצעדים הנדרשים - לרבות הצעדים הארגוניים המתבקשים - על מנת להבטיח כי הקצאת נכסיה תיעשה באופן תקין, על פי כל הכללים המחייבים, מתוך הקפדה על טובת ציבור תושביה ועל טוהר המידות.