שטח השיפוט של עיריית חיפה (להלן - העירייה) משתרע על כ-64,500 דונם, והוא מרחב תכנון מקומי כמשמעותו בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה). בתחילת שנת 2010 מנתה אוכלוסיית העיר כ-270,000 תושבים . ראש העירייה מר יונה יהב משמש יו"ר הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה חיפה (להלן - הוועדה המקומית). בתפקיד יו"ר ועדת המשנה וממלאת מקום יו"ר הוועדה המקומית מכהנת סגנית ראש העירייה וממלאת מקומו, חברת המועצה גב' חדווה אלמוג. מהנדס העיר ומהנדס הוועדה המקומית הוא האדריכל אריאל וטרמן.
פעולות הביקורת
בחודשים מאי עד דצמבר 2010 בדק משרד מבקר המדינה היבטים של תכנון ובנייה בוועדה המקומית. בדיקות השלמה נעשו במועצה הארצית לתכנון ולבנייה, במינהל התכנון שבמשרד הפנים, בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז חיפה (להלן - הוועדה המחוזית), במחלקה לאכיפת דיני מקרקעין שבמשרד המשפטים, במשרד להגנת הסביבה מחוז חיפה (להלן - המשרד להגנת הסביבה), באיגוד ערים אזור מפרץ חיפה - הגנת הסביבה (להלן - איגוד ערים חיפה להגנת הסביבה) ובאיגוד ערים אזור חיפה - שירותי כבאות (להלן - איגוד ערים חיפה לכבאות).
עיקרי הממצאים
תכנון
1. תכנית מתאר מקומית: לעיר חיפה שתי תכניות מתאר תקפות. האחת חפ/229 משנת 1934 והאחרת חפ/222 (מפרץ חיפה) משנת 1938. בשנת 1967 הוכנה תכנית מתאר חפ/1400 אשר הופקדה לעיון הציבור ולהתנגדויות רק ביולי 1980, אך לא קיבלה תוקף. במרס 2003 הוחל בהכנת תכנית מתאר חדשה, חפ/2000, שהופקדה בתנאים בנובמבר 2010. הליך הכנתה של תכנית המתאר לעיר חיפה, קידומה ואישורה הן על ידי העירייה והן על ידי הוועדה המחוזית אטי ונמשך שנים רבות. משום כך, חלק ניכר מפעולות הבינוי והפיתוח של העירייה לא התבסס על תכנון מתארי כולל ועדכני, ובמהלך עשורים רבים התרחבה המגמה הזאת.
2. מסמכי מדיניות: משנת 2001 ואילך גיבשה העירייה, לפי דרישות הוועדה המחוזית ובמקרה אחד - ביזמתה שלה, ארבעה מסמכי מדיניות המשמשים בסיס תכנוני לאישור תכניות נקודתיות ולמתן היתרי בנייה בארבעה מתחמי תכנון: הדר הכרמל, מרכז הכרמל, ציר הרכס מוריה/חורב וציר אח"י אילת. מסמכי המדיניות אינם "תכנית" כהגדרתה בחוק התכנון והבנייה; הם גם לא עברו את הליכי האישור הסטטוטוריים, לא הובאו לידיעת הציבור ולא חל עליהם הליך של התנגדויות. הוועדה המקומית אישרה מאות תכניות נקודתיות (תכניות החלות על מגרש אחד או שניים), ובחלק מאותם אישורים התבססה על מדיניות התכנון שלה כפי שזו באה לידי ביטוי במסמכי המדיניות. הועלה כי הוועדה המקומית לא החילה את המדיניות באופן שוויוני ואחיד - לעתים אישרה תכניות בהתאם למסמכי המדיניות, ובפעמים אחרות אישרה תכניות בניגוד להנחיותיהם.
3. תכנון נקודתי: באזורים מסוימים בעיר שבהם הייתה בתוקף תכנית מפורטת החלה על המתחם כולו, אישרה הוועדה המקומית תכניות נקודתיות רבות מאד, אשר שינו את אופי הבנייה בהם. אישור תכניות נקודתיות ללא תכנון מפורט וכולל מגביל את התכנון בעתיד ועלול לאלץ את מוסדות התכנון להתאים את התכנון העירוני לתכנון הנקודתי. במקום להתבסס על תכנון כללי ומקיף פרי ראייה כוללת המביאה בחשבון את מגוון השיקולים הנוגעים לעניין, בחרה הוועדה המקומית להתבסס על תכנון נקודתי שהיקף השיקולים הנבחנים בו צר, והוא מציב בשטח עובדות מוגמרות שיש להתחשב בהן - בין היתר בבחינת בקשות דומות, בשל המחויבות לעקרון השוויון.
4. תכנון מבנה למגורים ומסחר בכיכר ספר: תכנית חפ/2158 כוללת שלוש חלקות, המהוות מתחם בגודל של כ-2.5 דונמים ברוטו, המוגדר במסמך מדיניות ציר מוריה כאזור לתגבור (מוקד ). התכנית מציעה את ביטול ההפקעה בהתאם לתכנית חפ/1590 , את הריסת שלושה מבנים הקיימים במתחם ואת איחוד החלקות למגרש אחד לצורך הקמת מבנה מגורים מעל קומת מסחר שנמצאת במפלס הרחוב.
ביולי 2010 דנה הוועדה המקומית בתכנית והמליצה לוועדה המחוזית להפקיד אותה בתנאים ובתיקונים.
(א) העירייה לא רשמה את ההפקעה לצורכי ציבור, כמתחייב בתכנית חפ/1590, חרף ההפקעה בפועל. הוועדה המקומית המליצה להפקיד את התכנית על בסיס שטח מתחם הגדול מ-2.5 דונמים, בלי להתחשב בשטח המיועד להפקעה ומשמש דרך מאושרת, וכך הגדילה באופן מלאכותי את זכויות הבנייה במתחם.
(ב) הוועדה המקומית אישרה תכנית בינוי המציעה בנייה גבוהה מאוד (18 - 20 קומות מעל קומת לובי וקומת מסחר) במתחם אחד בלבד במוקד (שעליו מוצעת תכנית חפ/2158), בלי שנבחנה השפעתה על המגרשים הסמוכים שבעניינם טרם הוגשו בקשות להגדלת זכויות הבנייה. יצוין כי בנייה גבוהה כל כך חריגה מאוד באזור.
(ג) הוועדה המקומית העניקה ליזם זכויות בנייה של 250% על מגרש ששטחו קטן מ-2.5 דונמים, ואישרה הקמת מבנה של 22 קומות, בניגוד להנחיות מסמך מדיניות ציר מוריה, הקובע כי במגרשים ששטחם שניים עד 2.5 דונמים תתאפשר בנייה עד שש קומות בלבד, ושטח הבנייה העיקרי לא יחרוג מ-180% בנייה, ובניגוד לעמדת מתכנן המחוז, בנייה עד 14 קומות מגורים.
(ד) הוועדה המקומית אישרה בנייה בצפיפות של 24.4 יחידות דיור לדונם במקום 22, בניגוד להוראות תמ"א 35 ותמ"מ 6.
(ה) התכנית אינה מותירה 25% מהמגרש כשטח פנוי לצורכי גינון, בניגוד להנחיות מסמך מדיניות ציר מוריה, שקובע כי יש לשמור על שטחים פנויים מבינוי בשטח שלא יפחת מ-25% קרקע טבעית משטח המגרש.
(ו) מרווחי הבנייה שאושרו בתכנית, הן למגורים והן למסחר, נוגדים את הנחיות מסמך מדיניות ציר מוריה.
שימוש חורג במקרקעין
הוועדה המקומית התירה לשני יזמים שימוש חורג בשני מבנים לתקופות ממושכות בניגוד לרוח החוק.
1. "סיטי סנטר": הוועדה המקומית התירה שימוש חורג בבניין ה"סיטי סנטר" - משרדים במקום שטח מלונאות - כ-12 שנה, בלי פתרון חלופי לשטחי המלונאות שהוסבו למשרדים - בניגוד לדרישות העירייה.
2. "גרנד קניון": השימוש החורג במרכז הקניות "גרנד קניון" - פארק שעשועים במקום שטח מלונאות - אושר על ידי הוועדה המקומית לשלש שנים. השימוש החורג נמשך כשש שנים נוספות ללא אישור הוועדה המקומית, בלי שהוסדר השימוש בשטחים באמצעות תכנית בניין עיר (להלן - תב"ע).
הענקת פטור מהסדרת מקומות חניה לאוטובוסים
אגף התנועה הכפוף למינהל ההנדסה אישר תכנית תנועה וחניה במתחם לב המפרץ, אף על פי שלא הוסדרה בה חניה לעשרים אוטובוסים, כנדרש בתקנות התכנון והבניה (התקנת מקומות חניה), התשמ"ג-1983, והוועדה המקומית פטרה את בעלי המתחם מהחובה להסדיר את מקומות החניה לאוטובוסים בשטח המתחם.
פיקוח על הבנייה
1. הפיקוח על הבנייה: בחלק מהמקרים הפיקוח שהפעילה הוועדה המקומית לא היה יעיל דיו, ועברות הבנייה התגלו בשלב בנייה מתקדם, לרוב רק לאחר שהוגשו תלונות בגינן.
2. הפיקוח על הבנייה בתחומי מפעלים אשר משתמשים ומאחסנים חומרים מסוכנים (להלן - מפעלים מסוכנים): המחלקה לפיקוח על הבנייה אינה מפקחת ביעילות ובמקצועיות על הקמת מבנים, מתקנים ותשתיות שיש בהם שימוש בחומרים מסוכנים (להלן - חומ"ס) בתחומם של מפעלים מסוכנים. היא אינה מכינה כלל תכניות עבודה לפיקוח על מפעלים אלו ואינה עורכת בהם ביקורות יזומות.
הכשרה בדיעבד של בנייה בלתי חוקית
הוועדה המקומית נוהגת לאורך שנים להכשיר בדיעבד בנייה בלתי חוקית ושימוש חורג במקרקעין בהיקף נרחב, וכך מעודדת עבריינות בנייה.
1. הכשרה בדיעבד של מבנים, מתקנים ותשתיות שיש בהם שימוש בחומ"ס: לאורך שנים הורחבו באזור מפרץ חיפה מפעלים, מתקנים ותשתיות שיש בהם חומ"ס, הוגדל בהם נפח האחסון של חומ"ס והוקמו מתקני עזר - ללא היתרי בנייה, כנדרש בחוק.
הוועדה המקומית לא פיקחה ביעילות ובמקצועיות על הפיתוח הרב במפעלים העוסקים בחומ"ס במפרץ חיפה ולא אכפה שם את חוקי התכנון והבנייה. המשך המצב הנוכחי, שבו דיני התכנון והבנייה אינם נאכפים על מפעלים אלה, טומן בחובו סכנה ממשית לאזור המפרץ כולו.
2. הכשרה בדיעבד של שימוש חורג במקרקעין: אזורים מסוימים בתחומה של העיר חיפה מאופיינים במגמה הולכת וגדלה של שימושים חורגים, בניגוד לחוק. למשל, דירות מגורים אוכלסו בבתי עסק, במשרדים, בחנויות, במסעדות, בבתי קפה ובפאבים (להלן - בתי עסק) בלא שניתן להם היתר לשימוש חורג תוך קביעת עובדות בשטח, ששינו את אופי האזורים שבהם החלו לפעול.
סיכום והמלצות
הביקורת שנעשתה בוועדה המקומית העלתה ליקויים, חלקם חמורים, בכל הקשור למילוי תפקידי התכנון והפיקוח שלה על הבנייה בשטח שיפוטה.
על הוועדה המקומית ועל הוועדה המחוזית לקדם את הליכי האישור הסטטוטוריים של תכנית המתאר הקבועים בחוק. עד אז על הוועדה המקומית להכין תכניות מפורטות וכוללות, על פי חוק התכנון והבנייה, ואל לה להסתפק בתכניות נקודתיות המבוססות על מסמכי המדיניות שאימצה. כך יוגשמו עקרונות השקיפות ושיתוף הציבור.
לאור המשמעויות התכנוניות שיש לשימוש המעורב בבניינים למגורים, לעסקים ולמקומות בילוי, על משרד הפנים להחיש את הטיפול בתכניות הסטטוטוריות באמצעות הליך חוקי שיבטיח את האיזונים הראויים בין צרכי תושבי המקום לבין תכניות עסקיות ואת שיתוף כל הנוגעים בדבר. על משרד הפנים ליזום הנחיות שיקצרו את תקופת השימוש במסמכי המדיניות עד ביטולם המוחלט.
על הוועדה המקומית לאשר שימוש חורג במקרקעין באופן מרוסן ולתקופות קצרות תוך התאמת הליכי התכנון לצרכים הסביבתיים.
לנוכח ההיקף הרחב של הבנייה הבלתי חוקית, על הוועדה המקומית לגבש למפקחי הבנייה תכנית סדורה ומחזורית, שתגדיר את תדירות הביקורות במרחב התכנון המקומי ובאתרי הבנייה, לרבות במפעלים מסוכנים, ולא תסתמך בעיקר על תלונות כדי להבטיח שבנייה בלתי חוקית תתגלה סמוך ככל שניתן למועדה.
לנוכח ריכוז מפעלים מסוכנים במפרץ חיפה והסכנות הטמונות באירועי חומ"ס בתחומיהם, על הוועדה המקומית להפעיל פיקוח מקצועי ויעיל בכל הקשור לבנייה ולהקמת מבנים, מתקנים ותשתיות שיש בהם חומ"ס בתחומי מפעלים מסוכנים הנמצאים בתחום שיפוטה, בין היתר באמצעות הכשרת כוח אדם מקצועי והכנת תכניות עבודה שוטפות ויזומות לפיקוח במפעלים אלה.
היעדר פיקוח מיידי, יזום וממוקד של הוועדה המקומית ושיטת הפעולה שלה בכל הנוגע להכשרת בנייה בלתי חוקית פוגעים בשלטון החוק, באינטרס הציבורי, בסביבה ובערכי טבע ונוף ויש בהם כדי לחתור תחת המטרה של מיגור עבריינות בנייה. מן הראוי שהוועדה המקומית תאמץ מדיניות נחושה, תיאבק בעבריינות הבנייה ותבטיח תכנון עתידי תקין.
על הוועדה המחוזית לפקח בדקדקנות על פעולות הוועדה המקומית: על הסדרת מסמכי מדיניות בתכניות בניין עיר סטטוטוריות ועל אישור תכניות, מתן היתרים והכשרה בדיעבד של בנייה בלתי חוקית כדי לוודא שהיא תפעל בנושאים אלו בהתאם לחוק, לתקנות התכנון והבנייה ולתכניות השונות.