תחום שיפוטה של עיריית אשדוד (להלן - העירייה), המשתרע על כ-49,145 דונם, הוא מרחב תכנון מקומי כמשמעותו בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה או החוק). משנות התשעים של המאה העשרים החל באשדוד תהליך של פיתוח מואץ בתחומי התשתיות והתחבורה והורחבו מתחמי מגורים.
בבחירות לרשויות המקומיות שהתקיימו בנובמבר 2008 נבחר ד"ר יחיאל לסרי לראשות העירייה (להלן - ראש העירייה), והוא מכהן גם כיו"ר הוועדה המקומית לתכנון ובניה אשדוד (להלן - הוועדה המקומית) וכיו"ר ועדת המשנה של הוועדה המקומית (להלן - ועדת המשנה).
בחלק משטחו של רובע הקריה באשדוד (הנקרא גם רובע הסיטי) שוכן מרכז עסקים ראשי - "אזור בעיר המשמש לעסקים ובו... מרכזי בדור ותרבות, משרדי ממשלה, משרדים של חברות פרטיות, בנקים וכדומה" . מרכז העסקים הראשי ברובע הסיטי באשדוד (המחולק לשני חלקים: צפוני ודרומי) ייקרא להלן - מע"ר. לפיתוח מרכזי עסקים, כדוגמת המע"ר באשדוד, נודעת חשיבות רבה באסטרטגיית הפיתוח של הרשות המקומית, משום שיש בכך כדי להביא לגידול בהיקף המסים שגובה הרשות המקומית וכדי לשפר את תפקודה של המערכת העירונית, ואף כדי לשפר את איכות החיים ברשות המקומית ואת דימויה בעיני תושביה.
המחזיקים העיקריים בזכויות במקרקעין של מע"ר דרום הם מינהל מקרקעי ישראל (להלן - ממ"י), המנהל כ-30% מהזכויות, וקבוצה ששותפות בה חברה א וחברה ג (להלן - קבוצה א') שהחזיקו בעבר את יתרת הזכויות - 70% מהן.
פעולות הביקורת
מספטמבר 2010 עד ינואר 2011 בדק משרד מבקר המדינה את הליכי התכנון של מע"ר דרום.
עיקרי הממצאים
על פי מדרג שנקבע בחוק התכנון והבנייה, תכנית מפורטת בתחום מרחב התכנון המקומי תתבסס על תכנית מתאר כוללת (שהיא תכנית בסמכות הוועדה המחוזית לתכנון ובניה) למרחב זה.
על השטחים שבתחום שיפוטה של עיריית אשדוד חלה תכנית מתאר מקומית (כוללת) משנת 1960 ולפיה רובע הסיטי (הקריה), שמע"ר דרום שוכן על חלק משטחו, מוגדר כאזור מיוחד למרכז עירוני, מסחרי ואזרחי ללא שטחים למגורים . בשנת 1976 אישרה הוועדה המחוזית את תכנית 113/03/3 , שחלה על שטח של כ-2,050 דונם, שעל חלק ממנו שוכן מע"ר דרום, המתירה בנייה של 750 יחידות דיור (להלן - יח"ד) במע"ר דרום. אף שהתכנית הוגשה ואושרה כתכנית מפורטת, ניתן להניח ממהות התקנון שלה הכולל הוראות שהן במהותן הוראות הכלולות בתכנית מתאר, כי מדובר בתכנית המהווה שינוי לתכנית המתאר.
בשנת 1996 הכינה עיריית אשדוד בליווי ועדת היגוי שכללה, בין היתר, את נציגי מינהל התכנון במשרד הפנים תכנית רוויזיה (ד/2000) לתכנית המתאר משנת (להלן גם - תכנית אב מנחה) 1960. אף שלתכנית הרוויזיה אין תוקף סטטוטורי , היא משמשת בפועל תכנית אב מנחה לפיתוח העיר אשדוד. בתכנית הרוויזיה מוגדר שטח המע"ר (צפון ודרום) כ"מרכז אזרחי מסחרי עירוני ראשי" שאינו כולל שטחים המיועדים למגורים.
כבר בדוח של משרד מבקר המדינה משנת 2000, אשר עסק בפעולותיה ובחשבונותיה של עיריית אשדוד בשנים 1997-1999 , העיר משרד מבקר המדינה לעירייה כי מן הראוי שתפעל רק על סמך תכניות שקיבלו תוקף סטטוטרי וכי בהעדר הליכי אישור, נמנע מהציבור מידע ונפגעת זכותו להגיש התנגדויות. אך גם במועד סיום הביקורת הנוכחית הדבר עדיין לא נעשה.
במאי 2006 קבע מנהל מינהל התכנון כי: "'תכנית הרוויזיה לתכנית המתאר (אשדוד) - ספטמבר 1996' עומדת בעינה ותמשיך לשמש כתכנית המנחה את התכנון המקומי בעיר אשדוד. תכנית שתבקש לחרוג מתכנית הרויזיה תובא בפני מנהל מינהל התכנון תחילה ובפני הולנת"ע [הוועדה לנושאים תכנוניים עקרוניים] בהתאם להחלטתה[ו] [ ]".
אולם הועלה כי תכניות מפורטות לגבי מע"ר דרום אושרו שלא לפי תכנית המתאר הכוללת על תיקוניה ואף לא על פי תכנית הרוויזיה. יתרה מכך, התכניות שאושרו לאחר קביעת מינהל התכנון ממאי 2006 אושרו מבלי שהוגשו לאישור מנהל מינהל התכנון ובלי שנבחן אם יש צורך להגישן לאישור הוולנת"ע, על אף שחרגו מתכנית הרוויזיה.
כמו כן, בדצמבר 2009 לאחר שהוגשו מספר תכניות מפורטות שהגדילו את מספר יח"ד במע"ר דרום מ-750 ל-1,674, הגיש יזם פרטי תכנית בינוי רעיוני למע"ר דרום שמטרתה להגדיל את מספר היח"ד מ-1,674 ל-3,524. לאחר בדיקות שעשתה מחלקת התכנון של עיריית אשדוד בנושא שטחי ציבור, תשתיות ודרכים, ולאחר שהיזם תיקן את התכנית החליטה מליאת הוועדה המקומית בינואר 2010 לאמץ את החלטת ועדת המשנה מ-22.12.09 ולאשר באופן עקרוני את התכנית, ובלבד שמספר יח"ד לא יעלה על 2,372.
נמצא כי הוועדה המקומית אישרה עקרונית, ובשינויים מסוימים, תכנית המשמשת מסגרת רעיונית למע"ר דרום שהגיש יזם בעל עניין בשטחים המתוכננים, בלא שהכינה פרוגרמה למסחר, לתעסוקה ולמגורים המבוססת על סקר בנושא ייעודי הקרקע הנדרשים והיקף הבנייה הנחוץ בהם.
זאת ועוד, אף שהוועדה המחוזית לתכנון ובניה דרום (להלן - הוועדה המחוזית) הדגישה לפני הוועדה המקומית כי עליה להכין תכנית כוללת למע"ר דרום שתיתן תוקף סטטוטורי להחלטות העקרוניות בדבר אופי הבינוי והיקפו במע"ר דרום, ואף שמינהל התכנון בעירייה היה ער לצורך בהכנתה של התכנית, לא נכללה בתכניות העבודה של העירייה והוועדה המקומית הכנת תכנית מסוג זה.
הכנת פרוגרמה למסחר לתעסוקה ולמגורים: עיריית אשדוד לא הכינה פרוגרמה למסחר, לתעסוקה ולמגורים בעיר. אמנם בשנים 2001-2010 היא ביצעה כמה בדיקות בנושאי תעסוקה ומסחר, אבל לא היה בהן כדי לספק את התשתית הנדרשת שתאפשר לקבוע על פיה תכניות מפורטות, וחסר בהן מידע על הצרכים העתידיים של העיר אשדוד בנושאי מסחר ומבני ציבור.
במספר מקרים שונו הוראותיהן של כמה תכניות מפורטות, והדבר בא לידי ביטוי בהוספת ייעודים למגורים על חשבון מסחר ושימושים נוספים, שאינם תואמים את הוראות תכנית המתאר התקפה (תכנית ד/313) על תיקוניה ואף לא את תכנית האב המנחה. סך שטח המסחר במע"ר דרום על פי המצב התכנוני שהיה קיים במועד סיום הביקורת עמד על כ-25 דונם (לא כולל שטחים בייעוד מגורים עם חזית מסחרית) לעומת כ-69.5 דונם בייעוד זה על פי תכנית 9/113/03/3 שאושרה ב-1994. בהיעדר ביסוס פרוגרמטי לצורך בשינויים שנעשו, לא ניתן לדעת מה היו מטרות השינויים.
מע"ר דרום: אף על פי שתכנית הרוויזיה לא שונתה, ואף שתכנית המתאר המתוקנת התירה לבנות לכל היותר 750 יח"ד במע"ר דרום ולא הוכנה פרוגרמה הכוללת שינוי בייעוד של המקרקעין, המליצה הוועדה המקומית על אישורן של כמה תכניות בניין עיר לשינוי ייעודי הקרקע, ואלה נדונו ואושרו בישיבות הוועדה המחוזית. במסגרת זו הוכנו תכניות מפורטות חדשות שאושרו בהן מאות יח"ד, נוסף על 750 יח"ד שהותר להקימן בתיקון לתכנית המתאר, דבר שצמצם את השטחים המיועדים לשימושים אחרים.
כך למשל בשנת 2004 קיבלה תוקף תכנית מפורטת (להלן גם תכנית בניין עיר מפורטת או תב"ע) החלה על רוב שטח מע"ר דרום ולפיה מספר יח"ד הוגדל מ-750 ל-1,620. כמו כן אושרה תכנית נוספת החלה על אזור ששטחו כ-10 דונם במע"ר דרום שלא נכלל בתכנית הקודמת. התכנית הנוספת הקנתה זכויות לבניית יחידות דיור רבות מאלה שחלו על השטח (ה-10 דונם) קודם לאישור התכנית - 90 יח"ד במקום 36, וכן הקנתה זכויות נוספות לבניית נכסים המשמשים למסחר ולתעסוקה. לאחר פחות משנה המליצה הוועדה המקומית לוועדה המחוזית להגדיל שוב את מספר היח"ד מ-90 ל-162 כנגד ביטול ייעודי המסחר והתעסוקה שנוספו בתכנית הקודמת. המלצה זו של הוועדה המקומית לא עלתה בקנה אחד עם החלטתה בדבר התנאים והעקרונות להמרת מקרקעין המיועדים למסחר במקרקעין המיועדים למגורים, עם החלטה בדבר צפיפות יח"ד, ואף לא עם הנחיות הוועדה המחוזית שלפיהן יש להעדיף קידום תכנית כוללת לכל מע"ר דרום לפני שיקודמו תכניות נקודתיות מקומיות.
הוועדה המקומית קיבלה החלטות אלה להגדלת מספר יח"ד על המגרש ששטחו כ-10 דונם, בתוקף הסכם שחתמה העירייה בעבר עם מחזיק בקרקע בשפת הים אשר תמורת פינויו "שילמה" בזכויות בנייה "צפות" אשר נמכרו לקבלן שביקש לממשן במע"ר דרום.
העברת זכויות בין חוף הים למע"ר דרום: משנת 2003 הוועדה המקומית מקדמת תכנית לחילופי קרקעות בין חוף הים למע"ר דרום. מטרת התכנית היא לצמצם את זכויות הבנייה בחוף הים ולשנות את ייעוד המגרשים לשטחי ציבור, ובתמורה לתת לבעלי הזכויות במגרשים בחוף הים קרקעות וזכויות בנייה במע"ר וברבעים אחרים.
במשך השנים גדל שווי הפיצוי שהציעה הוועדה המקומית לתת לחברות המחזיקות בזכויות בחוף הים, בלי שהוכנה חוות דעת שמאית לבחינת הגידול בסכום הפיצוי.
אף על פי שממ"י וקבוצה א' (המחזיקים העיקריים בזכויות במע"ר דרום) התנגדו לתכנית, משום שאישורה יביא לצמצום חלקם בזכויות הבנייה במע"ר דרום , המשיכה הוועדה המקומית בניסיונותיה לקדם תכנית מתוקנת ללא הסכמת בעלים. במועד סיום הביקורת עדיין לא צלחו ניסיונותיה אלו, בין היתר בשל התנגדותה של הוועדה המחוזית לאישור התכנית בשל העובדה שהוועדה המקומית קידמה באותה עת שתי תוכניות החלות על אותם שטחים.
סיכום והמלצות
העירייה והוועדה המקומית לא פעלו כנדרש להכנת פרוגרמה למסחר, לתעסוקה ולמגורים וכן להכנת תכנית מתאר מקומית למע"ר דרום, הגם שלתכניות אלה נודעת חשיבות יתרה בשל השפעתן הניכרת על פיתוחה ועל שגשוגה של הרשות המקומית ועל מידת הצלחתה בהשגת יעדיה. יתרה מזו, תכניות מפורטות אושרו שלא על פי תכנית המתאר התקפה על תיקוניה ותכנית האב המנחה של העיר אשדוד. לדעת משרד מבקר המדינה, גם אם התכניות לשינוי ייעודי הקרקע נועדו לממש, בין השאר, את מדיניות העירייה למתן פתרונות דיור על חשבון שטחים מסחריים, ראוי לעשות כן במתכונת שנקבעה בחוק התכנון והבנייה.
משרד מבקר המדינה הדגיש לפני העירייה ומינהל התכנון במשרד הפנים כי נודעת חשיבות רבה לעבודה על פי תכנית מתאר מקומית סטטוטורית, משום שזו הדרך הנאותה ליצירת נורמה המחייבת את מוסדות התכנון בבואם לאשר תכניות מפורטות. כמו כן וכפי שכבר נכתב בדוח מבקר המדינה משנת 2000 "הליכי האישור שנקבעו בחוק התיכנון [חוק התכנון והבנייה] מחייבים את הוועדה המקומית להביא לידיעת הציבור את קיומה של תוכנית מיתאר, כך שניתנת לציבור האפשרות להגיש התנגדויות לתוכנית. בהעדר הליכי אישור, נמנע מהציבור מידע ונפגעת זכותו להגיש התנגדויות" ואף על-פי כן לא קידמו העירייה והוועדה המקומית תכנית מתאר מקומית לתחום העירייה.
ראוי כי העירייה והוועדה המקומית יקדמו תכנית מתאר חדשה לעיר אשדוד ויפעלו לאישורה בוועדה המחוזית, וכי הוועדה המקומית תקדם בהקדם תכנית כוללת לשטחי המע"ר שתקבע את אופי הבנייה באזור ואת היקפה ותתאים את שיעורם של שטחי הציבור, התשתיות והדרכים לבנייה המתוכננת. כמו כן, ראוי כי העירייה והוועדה המקומית לא ישתמשו בזכויות בנייה "צפות" כתחליף לפיצוי כספי שכן מתן זכויות בנייה "צפות" עשוי למנוע מהוועדה לממש את מדיניותה התכנונית.