דוח זה מציג את תוצאות הביקורת על השלטון המקומי שנערכה בשנים 2023 - 2024.
השלטון המקומי בישראל נושא בשני תפקידים מרכזיים: הוא משמש זרועו הארוכה של השלטון המרכזי, והוא גם ממשל מקומי, אשר משרת את תושבי הרשות המקומית ומביא לידי ביטוי את הייחודיות שלה. השלטון המקומי אמון על אספקת שירותים ממלכתיים ומקומיים לתושביו, על דאגה לרווחתם ועל מתן מענה לצורכיהם היום-יומיים. לרשות המקומית יש מידה רבה של אוטונומיה בקבלת ההחלטות בתחומי אחריותה ובכל הנוגע לדרכים ולאמצעים למימוש תחומי אחריות אלה ולמשאבים הנדרשים לכך וכן לקביעת סדרי העדיפויות לפעולות בתחומים אלה. הרשות המקומית משמשת נאמן הציבור בכל פעולותיה, וככזאת היא מחויבת להפעיל את סמכותה בהתאם להוראות החוק.
בבוקר יום שבת, שמיני עצרת התשפ"ד, שבעה באוקטובר 2023, פתח ארגון הטרור חמאס במתקפת פתע רצחנית על יישובי עוטף עזה והסביבה, לצד ירי כבד של אלפי טילים ורקטות על דרום הארץ ומרכזה. במתקפת הטרור נחטפו 251 אנשים. עד תחילת יולי 2024 הושבו לישראל 116 חטופים חיים וחולצו 19 גופות. מאז הטבח ועד תחילת יולי 2024 נרצחו 822 אזרחים , נפלו 670 חיילי צה"ל ונפצעו 3,977. בימים שלאחר שבעה באוקטובר 2023 פונו מבתיהם עשרות אלפי תושבים ביישובי עוטף עזה, בעוד הם מתמודדים עם הטראומות הקשות שהיו מנת חלקם באותו יום. בעקבות התלקחות הלחימה בזירה הצפונית פונו מבתיהם גם עשרות אלפי תושבים ביישובי גבול הצפון.
כפי שהודעתי בעבר, משרדנו מקיים ביקורת מקיפה שתעסוק בכמה נושאים הנוגעים לטבח בשבעה באוקטובר 2023 ולמלחמת חרבות ברזל. לדידי, קיימת חובה ציבורית וערכית לקיים ביקורת אשר תבדוק את אופן תפקודם של כלל הדרגים ביום הטבח, בתקופה שלפניו ובתקופה שלאחריו.
בד בבד עם הביקורת בנושא המלחמה משרדנו המשיך לבצע את תפקידו ולעשות ביקורת גם בתחומים אחרים. פרקי דוח זה מעלים על סדר היום הציבורי ממצאי ביקורת חשובים העומדים בליבת העשייה של הרשויות המקומיות ונוגעים למגוון תחומים, ובכללם שקיפות והגנה על הפרטיות, המרחב העירוני, תחומי החברה ומערכות מידע. להלן סקירה של כמה מהפרקים הכלולים בדוח זה:
בעשורים האחרונים גובר השימוש בעולם ובישראל באמצעים טכנולוגיים המיועדים לפיקוח ולמעקב חזותי מרחוק על המרחב הציבורי, הבא לידי ביטוי בהצבת מצלמות וידאו במקומות רבים. הביקורת בנושא הפעלת מצלמות מעקב על ידי רשויות מקומיות במרחב הציבורי העלתה כי השימוש במצלמות מעקב על ידי הרשויות המקומיות צבר תאוצה בשני העשורים האחרונים בעקבות יוזמות של הממשלה לצד יוזמות של הרשויות עצמן. ממצאי הביקורת מעלים כי הרשויות המקומיות שנבדקו - דאליית אל-כרמל, בני ברק, נשר, חיפה וראשון לציון - שברשותן 111 - 1,354 מצלמות, אינן פועלות בכל הכלים העומדים לרשותן להגנה על פרטיות התושבים ולעמידה בהנחיית הרשות להגנת הפרטיות בנוגע למצלמות מעקב. כל הרשויות שנבדקו התקינו מצלמות מעקב לזיהוי אוטומטי של לוחיות רישוי, ללא הסמכה מפורשת לכך מעבר לסמכותן הכללית בפקודת העיריות. אף אחת מהרשויות שנבדקו לא ביצעה שימוע ציבורי, קודם הצבת מצלמות המעקב, כדי לשמוע את עמדות הציבור הרלוונטי בעניין. עיריות בני ברק, חיפה ונשר והמועצה המקומית דאליית אל-כרמל לא בחנו, קודם התקנת המצלמות, את הצורך להסוות את המרחבים הפרטיים בטווח הצילום של המצלמות. עוד נמצא כי נכון ליוני 2023 הקימו כ-40 רשויות מקומיות חיבור קבוע בין מערך מצלמות המעקב שלהן למשטרת ישראל, שבאמצעותו המשטרה יכולה לצפות בזמן אמת בצילומים, אף שהנושא טרם הוסדר בין משרד הפנים, המשרד לביטחון לאומי, משטרת ישראל ומרכז השלטון המקומי. על הרשויות המקומיות לשמור על זכות היסוד של התושבים לפרטיות ועל עקרון השקיפות. מומלץ כי הרשויות שנבדקו ישקלו להשתמש בכלים טכנולוגיים שיאפשרו להן לפקח ביתר קלות על הפעולות המתבצעות במערך המצלמות ויקטינו את החשש לשימוש לרעה בהן. נוכח הגידול הניכר בשימוש במצלמות מעקב, לצד ההתקדמות הטכנולוגית המואצת בשנים האחרונות ופוטנציאל הפגיעה בפרטיות הנובע מכך, מומלץ כי משרד המשפטים ישקול להסדיר בחקיקה את סוגיית השימוש במצלמות מעקב במרחב הציבורי על ידי הרשויות המקומיות.
עקרון השוויון המגדרי, האוסר על הפליה בין אישה לגבר, הוא אחד מנדבכיו של עקרון השוויון, ופגיעה בו עשויה להיחשב פגיעה בכבוד האדם. מימוש עיקרון זה קשור באופן הדוק לחוסנה הדמוקרטי של הרשות המקומית. ממצאי הביקורת בנושא קידום השוויון המגדרי בשלטון המקומי מצביעים על עומקם של הפערים המגדריים שעודם קיימים בשכרם של העובדים והעובדות בשלטון המקומי (השכר הממוצע לחודש של העובדות ביחס לעובדים עמד על כ-69%) וכן בשיעורן של הנשים מקרב נבחרי הציבור (כ-20%) ומקרב בעלי התפקידים הבכירים ברשויות המקומיות (כ-26%). בקרב ראשי הרשויות המקומיות וראשות הרשויות המקומיות עלה כי נכון לנובמבר 2023, בראש כ-5% מהרשויות המקומיות (14 מתוך 257) עמדו נשים. ניכר כי פערים אלו עמוקים אף יותר בהשוואה לשיעורן של הנשים מקרב כלל העובדים והעובדות בשלטון המקומי (כ-73%), והם עמוקים יותר גם ברשויות מקומיות המשתייכות למדד חברתי-כלכלי נמוך, רשויות פריפריאליות, רשויות לא-יהודיות, רשויות חרדיות ורשויות שאינן איתנות או יציבות. על רקע דברים אלה, ועל רקע דירוגה ההולך ופוחת של ישראל במדד הפער המגדרי העולמי, גוברת החיוניות בנקיטת פעולות יזומות לקידום השוויון המגדרי ולצמצום הפערים המגדריים ברשויות המקומיות.
מומלץ כי גופי השלטון המקומי, ובהם הרשויות המקומיות, יפעלו לגיבוש תוכנית אסטרטגית לצמצום הפערים המגדריים בקרב העובדים, שממנה ייגזרו תוכניות עבודה רב-שנתיות ושנתיות הכוללות יעדי ביניים ויעדים תוצאתיים מדידים וכן לוחות זמנים מוגדרים לביצוע, והכול במעורבותן ובהובלתן של היועצות לקידום מעמד האישה המכהנות ברשויות המקומיות. כדי להבטיח את תפקודן המועיל והמיטבי של היועצות, מן הראוי כי משרד הפנים, בשיתוף הרשות לקידום מעמד האישה ואיגוד היועצות, ישלים את גיבוש תפיסת התפקיד של היועצות ויבחן את הדרכים שבהן ניתן יהיה להבטיח את התקיימם של התנאים המוקדמים למילוי תפקידן באופן המיטבי. כמו כן, כדי להבטיח את מחויבותן של הרשויות המקומיות לקידום השוויון המגדרי, ולנוכח הקשר ההדוק בין הבטחת הייצוג השוויוני במוקדי קבלת ההחלטות ובין חוסנה הדמוקרטי של הרשות המקומית ואיכות תהליכי קבלת ההחלטות שלה, מומלץ כי גופי האסדרה השלטוניים יפעלו במשותף לקביעת יעדים לאומיים לצמצום הפערים המגדריים ולגיבוש מתווה פעולה סדור ושיטתי לבקרה ולאכיפה על עמידה ביעדים אלו.
השילוב וההכללה של אוכלוסיות שונות, בייחוד אוכלוסיות של עולים ומיעוטים, במארג הסבוך של החברה הישראלית מציבים לפני ממשלות ישראל לדורותיהן אתגר של ממש. אוכלוסיית יוצאי אתיופיה בישראל, אשר בסוף שנת 2022 מנתה כ-168,900 איש, היא אחת הקבוצות ששילובה המיטבי המיוחל בחברה טרם הושלם. יותר מ-40 שנה לאחר גלי העלייה הגדולים של יהודי אתיופיה לישראל, עדיין מסתמנים פערים של ממש בכל תחומי החיים בין יוצאי אתיופיה לשאר האוכלוסייה היהודית בישראל; כך למשל במחקר שפורסם בינואר 2023 נמצא כי השכר החודשי הממוצע של יוצאי אתיופיה ילידי 1978 - 1983 בשנת 2021 היה 4,595 ש"ח, שכר הנמוך בכ-33% מהשכר הממוצע של שאר תושבי ישראל היהודים ילידי שנתונים אלה שנבדקו, המסתכם ב-6,916 ש"ח. דוח זה כולל פרק בנושא פעילות הרשויות המקומיות לשילוב ולהכללה של יוצאי אתיופיה בחברה אשר ממצאיו מצביעים על כך שהתוכנית הממשלתית לשילוב יוצאי אתיופיה - "הדרך החדשה" - מתחילה להניב תוצאות והישגים ברשויות המקומיות, אולם עדיין נדרשים צעדים משמעותיים לקידומה, ונדרש להטמיע בקרב הרשויות את עקרונותיה, יסודותיה וערכיה של התוכנית. מהביקורת עלה כי לא מתקיים קשר בין מטה היישום של התוכנית במשרד ראש הממשלה למשרד הפנים: משרד הפנים כמעט לא מילא תפקיד במערך הביצוע של התוכנית - הן מבחינת הפעילות להשגת יעדי הייצוג ההולם והן מבחינת מעקב ובקרה בעניין יישום התוכנית ברשויות המקומיות. עוד מצביעה הביקורת על כך שבהיעדר מעקב ובקרה מצד משרדי הממשלה והרשויות המקומיות בנושא התקציב, נוצל שיעור חלקי ביותר של תקציבי התוכנית, לעיתים במידה המעוררת חשש לגבי טיבה והיקפה של הפעילות שבוצעה. כך, בשנים 2016 - 2022 חמישה משרדי הממשלה תקצבו את הרשויות המקומיות המשתתפות בתוכנית בסכום כולל של 203 מיליון ש"ח, ואולם ההעברות אליהן בפועל הסתכמו בכ-136 מיליון ש"ח בלבד (67% מהסכום שהוקצה להן). על מטה היישום לקבוע את יעדי התוכנית "הדרך החדשה" במדויק ולוודא כי הם ניתנים למדידה וכי ניתן לעמוד בהם, להקפיד על ניצול התקציבים ולפעול להעמקת מעורבות משרד הפנים ברתימת הרשויות לביצוע התוכנית. כמו כן, על המטה להטמיע את התוכנית גם בקרב ראשי הרשויות המקומיות והוועדות הרשותיות ולא רק בקרב המתכללים, וזאת לשם שילוב והכללה מיטביים של אוכלוסיית יוצאי אתיופיה בחברה הישראלית.
כאשר חלה השבחה במקרקעין בשל שינוי באסדרה (ברגולציה) התכנונית, בעלי המקרקעין נדרשים לשלם היטלי השבחה בשיעור של מחצית שווי ההשבחה. הבסיס הרעיוני להטלת ההיטל הוא עקרון הצדק החלוקתי, שלפיו ראוי שבעלי הנכסים יחלקו עם הציבור את הרווחים שיצרה ההשבחה ויישאו בחלק מהוצאות התכנון והפיתוח הפיזי-מרחבי. בשנת 2021 סך התקבולים מהיטלי ההשבחה שגבו הרשויות המקומיות היה 8.7 מיליארד ש"ח. בביקורת בנושא גבייה של היטלי השבחה והשימוש בהם נמצא כי מתכונתם הנוכחית של היטלי ההשבחה מגדילה את הפערים הכלכליים בין רשויות מקומיות במרכז הארץ לאלו שבפריפריה, ובין רשויות מקומיות בדירוג חברתי-כלכלי גבוה לאלו שבדירוג נמוך - 60% מסך היתרות שהיו צבורות בקרנות היטלי השבחה בשנת 2021 - 4.5 מיליארדי ש"ח מתוך 7.5 מיליארדי ש"ח - היו של רשויות המדורגות באשכולות 8 - 10 בדירוג החברתי-כלכלי, אשר בתחומן מתגוררים כ-20% מהאוכלוסייה. כמו כן, הממצאים על תוצאות בירור מחלוקות בעניין השומות מצביעים על תופעה נרחבת של פערים בין השומות שמכינות הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה לבין השומות הסופיות שקבעו שמאים מכריעים, והפערים הם לרעת החייבים - ב-80% מהמקרים שמאים מכריעים הפחיתו יותר מ-25% מסכום ההיטל שקבעו הוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה, לפי מדגם אקראי של 60 הכרעות משנת 2022 בנוגע לשומות שהכינו 34 ועדות מקומיות; הדבר עלול לפגוע באמון הציבור וכן בוודאות הנדרשת לפעילות כלכלית מושכלת בתחום הנדל"ן, ולכן מומלץ ליישם אמצעים שיאפשרו לטייב את השומות. עוד נמצא כי השקיפות לציבור בנושא השומות והחיובים בהיטל השבחה לוקה בחסר, ולכן מומלץ למחשב את המידע בתחום ולפרסמו לציבור. ליקויים נמצאו גם בתחום השירות לציבור, כגון מידע חסר על הנושא והיעדרם של שירותים מקוונים ושל אמנת שירות. על שר הפנים לפעול להקמת ועדה ציבורית לבחינת המנגנון של היטל השבחה, כפי שהחליטה הממשלה, כדי לפעול לתיקון הליקויים ולתת בידי הרשויות אמצעי יעיל, הוגן וודאי להגשמת עקרון הצדק החלוקתי ולמימון הפיתוח של המרחב הציבורי והקמת מבני ציבור, שיידרשו לנוכח הגידול הצפוי באוכלוסייה ותהליכי הציפוף של יישובים.
ההתפתחות הטכנולוגית המהירה השפיעה כמעט על כל תחומי החיים של הפרט והמגזרים במשק, לרבות המגזר הציבורי, ובייחוד על הרשויות המקומיות. ברשויות המקומיות מצטבר מידע אישי על תושביהן, ודבר זה מחייב אותן לנקוט פעולות לשמירה על המידע שנאסף בידיהן ולאבטחתו. רשויות מקומיות מתמודדות עם מגוון סיכונים, עם בעיות חוסן באבטחת המידע ועם איומי סייבר. התקפות סייבר ברשויות המקומיות עלולות לגרום נזקים להן ולכלל הציבור. יודגש כי בעקבות מלחמת חרבות ברזל התגברו הסיכונים להתרחשות אירועי סייבר בכלל הגופים במדינה, לרבות ברשויות המקומיות. בשנת 2022 דוּוחו 9,108 אירועי סייבר למערך הסייבר הלאומי. בשנת 2021 עלות נזקי הסייבר בעולם הייתה 6 טריליון דולר, ובישראל העלות הכלכלית השנתית מוערכת ב-12 מיליארד ש"ח בשנה לפחות. בדוח זה נכלל פרק בנושא אבטחת מידע של מערכות גבייה ברשויות מקומיות, שבו נבדקו בשש רשויות מקומיות ובמשרד הפנים הנושאים שלהלן: הנחיה מקצועית של הרשויות המקומיות בתחום הגנת הסייבר; ניהול מאגרי מידע של מערכת הגבייה; מדיניות ונהלים בתחום אבטחת המידע; תוכנית עבודה להתמודדות עם אירועי סייבר; הסמכה לפי תקן 27001ISO; התאוששות מאסון; אבטחה פיזית של מערכות גבייה; ניטור של פעולות במערכת הגבייה והבקרה בנושא; אירועי סייבר; זיהוי ואימות של משתמשים במערכת הגבייה; ניהול הרשאות גישה למערכת הגבייה; עריכת סקרי סיכונים; ביצוע מבדקי חדירה; דיווח ובקרה על ספקי שירות של מערכת הגבייה. ממצאי הפרק מעלים ליקויים ביישום דרישות המופיעות בחוק הגנת הפרטיות, בתקנות על פיו ובהנחיות מערך הסייבר הלאומי: היעדר גוף המשמש יחידה מגזרית של הרשויות המקומיות המנחה אותן מהבחינה המקצועית בהיבטי הגנת הסייבר וליקויים בניהול מאגר המידע של מערכת הגבייה על ידי הרשויות המקומיות; ליקויים אלה עלולים לחשוף את הרשויות המקומיות לאירועי סייבר. כמו כן נמצא כי הרשויות המקומיות לא ביצעו סקרי סיכונים ומבדקי חדירה למערכות הגבייה, כי הן אינן מבצעות בקרה שוטפת על ספקי השירות המחזיקים במאגרי המידע שלהן, וכי הן לא קיבלו מספקי השירות דיווחים תקופתיים על מידת עמידתם בחובותיהם לפי תקנות הגנת הפרטיות. כדי להפחית את החשיפה של הרשויות המקומיות לאירועי סייבר ולהבטיח שימוש יעיל באמצעי אבטחת מידע נאותים במערכות הגבייה שלהן ושמירה על המידע שבמערכות אלו, על משרד הפנים ומערך הסייבר הלאומי לפעול לקביעת הגורם אשר ישמש יחידה מגזרית עבור הרשויות המקומיות. נוסף על כך, על הרשויות המקומיות לפעול לתיקון הליקויים שהועלו בדוח כדי לשפר את יכולות השלטון המקומי להתמודד עם איום התקפות סייבר והשפעותיו, ובמסגרת זו לבצע ביקורת אבטחת מידע אצל ספקי השירות החיצוניים כדי לבחון את נאותות אמצעי אבטחת המידע שהם צריכים לנקוט.
מעקב אחר תיקון ליקויים שהועלו בדוחות קודמים הוא כלי חשוב שמטרתו לוודא כי הגופים המבוקרים אכן תיקנו את הנדרש. בדוח זה מובאים ממצאים של שתי ביקורות מעקב: התמודדותן של רשויות השלטון עם תהליכי הרס המצוק החופי; סוגיות נבחרות במשק המים בשומרון.
הדוח מקיף נושאים מגוונים, ומבוא זה עוסק רק במקצת הפרקים המופיעים בו. כל אחד ואחד מפרקי הדוח פותח לפני הציבור, ובתוכו מקבלי ההחלטות, צוהר לפעילות השלטון המקומי בישראל, שכן לשירותים שהרשות המקומית מספקת יש השפעה ישירה על איכות חייהם ורווחתם של התושבים ועל מצבם הכלכלי והחברתי.
הכנתו של הדוח הצריכה מאמץ רב של עובדי החטיבה לביקורת השלטון המקומי ושל עובדים בחטיבת המטה במשרד מבקר המדינה. כל אלה עמלו על הכנתו במלוא המקצועיות, היסודיות, ההגינות והקפדנות, והם ממלאים את תפקידם הציבורי מתוך הרגשת שליחות של ממש. תודתי נתונה להם.
חובתם של הגופים המבוקרים היא לפעול בדרך מהירה ויעילה לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה כדי לקדם את השירות הציבורי בישראל ובכך גם לשפר את איכות החיים של תושבי ישראל.
נמשיך להתפלל ולייחל לניצחון צה"ל ומערכת הביטחון במלחמה קשה זו שנכפתה עלינו על ידי המרים שבשונאינו המבקשים להשמידנו כעם וכמדינה, לחזרת החטופים לבתיהם ולימים שקטים ושלווים.
מתניהו אנגלמן
מבקר המדינה
ונציב תלונות הציבור
ירושלים, תמוז התשפ"ד, יולי 2024