דוח הביקורת השנתי המונח היום על שולחן הכנסת הוא חלק מהדין וחשבון השנתי של מבקר המדינה המציג את ממצאי הביקורת על הגופים המבוקרים לשנת 2023.
דוח זה הומצא לראש הממשלה וליו"ר הוועדה לענייני ביקורת המדינה ביום 25.7.23 והיה מתוכנן להתפרסם לאחר חגי תשרי התשפ"ד.
בבוקר יום שבת, שמיני עצרת התשפ"ד, 7.10.23, פתח ארגון הטרור חמאס במתקפת פתע רצחנית על יישובי עוטף עזה והסביבה, לצד ירי כבד של אלפי טילים ורקטות על דרום הארץ ומרכזה. ממשלת ישראל הכריזה על מלחמת "חרבות ברזל", וצה"ל וכוחות הביטחון יצאו ללחימה בזירה הדרומית בעזה וכן בזירה הצפונית. מאז חיילי צה"ל וכוחות הביטחון לוחמים יום וליל כדי להגן על תושבי ישראל.
בתיאום עם יו"ר הכנסת ויו"ר הוועדה לענייני ביקורת המדינה נדחה המועד להנחת דוחות אלו על שולחן הכנסת ופרסומם לציבור. עם זאת, בחלוף שלושה חודשים מאירועי הטבח מצאתי לנכון לפרסם את הדוח שעוסק בסוגיות חשובות שעל הפרק, על מנת להניע לתיקון הליקויים גם בתחומים אלו.
הדוח עוסק ברובו בביקורת בתחומי הכלכלה והתשתיות הלאומיות, שיש להם השפעה רבה על חיי היום יום של אזרחי המדינה ועל פיתוח המשק בשנים הבאות. במוקד פרקי הביקורת עומדים נושאים חשובים ומגוונים, ונושאים אלה נבחנים גם מנקודת המבט של הציבור ומבחינת השפעתם על חיי היומיום שלו.
הדוח כולל גם ביקורת על מערכת הביטחון בכמה נושאים ובכללם דוח מיוחד בנושא רפורמת "נפש אחת" - טיפול משרד הביטחון בנכי צה"ל וכוחות הביטחון. הביקורת העלתה כי הביצוע התקציבי המצטבר של תקציב הרפורמה "נפש אחת" בשנים 2021 - 2022 הסתכם בכ-443 מיליון ש"ח בלבד, כ-30% מסך התקציב שאושר; הביצוע התקציבי בתחומי המענה למתמודדים עם פוסט-טראומה עמד על כ-66 מיליון ש"ח מתוך 461 מיליון ש"ח שתוקצבו (14%), וזאת נוכח שיעורי מיצוי נמוכים של הזכויות על ידי נכי צה"ל; עוד נמצא כי הסעיפים בדבר כל ההטבות למעט בנוגע לרכב ולדיור עדיין לא הגיעו לכדי נוסח סופי, ותהליך תיקון חוק הנכים לא הסתיים. משאלון שהפיץ משרד מבקר המדינה בקרב נכי צה"ל עולה שהציון הממוצע של שביעות הרצון של כלל המשיבים מהיחס ומהשירות שהם מקבלים מאגף השיקום הוא נמוך ועומד על 53 מתוך 100.
הליקויים והפערים המפורטים בפרק זה, שכאמור נכונים לעיתוי שלפני פרוץ מלחמת "חרבות ברזל", נותנים משנה תוקף לחשיבות השלמת יישומה של רפורמת "נפש אחת" בכלל ובעת הזו בפרט, נוכח הגידול הצפוי באוכלוסיית נכי צה"ל וכוחות הביטחון.
כמו כן דוח זה כולל ממצאי ביקורת בנושא בריאות תעסוקתית בצה"ל - ביקורת מעקב וכן בנושא אישור מרחבים מוגנים על ידי פיקוד העורף ומכוני הבקרה כחלק מתהליך מתן היתר בנייה. בשנים האחרונות, וביתר שאת בתקופת המערכה הנוכחית - מלחמת חרבות ברזל, התממש בישראל איום ירי של טילים ורקטות, ואזרחי המדינה באזורים שונים בארץ נקראו להיכנס לפרקי זמן שונים למרחבים המוגנים. החוקים והתקנות בתחום הבנייה בישראל מחייבים לאשר נספח מיגון באמצעות פקע"ר או מי שהוסמך על ידו, כחלק בלתי נפרד מקבלת היתר בנייה. הביקורת העלתה כי בשנת 2022 היקף הבקשות לאישור נספח מיגון שאישר פקע"ר היה גדול בכ-53% בהשוואה לשנת 2019, ומספר התיקונים בבקשות (איטרציות) שנדרשו לשם אישור בקשות אלה היה גדול בכ-200%. נוסף על כך, תהליך אישורן במסגרת תהליך קבלת היתר הבנייה אורך 3 - 4 חודשים, אף שפקע"ר הגדיר פרק זמן של 18 ימים לטיפול בבקשה. פקע"ר ער למצב זה, בוחן הצעות ונוקט פעולות לשיפורו. ואולם למרות הכוונה להרחיב את השילוב של מכוני הבקרה בתהליך בקרת התכן בהתאמה לחקיקה הקיימת, נראה לפי פרסום תכולת ההרחבה המתוכננת כי בשנים הקרובות לא תצטמצם במידה ניכרת מעורבותו הרבה של פקע"ר בתהליך. כדי לייעל את הטיפול בבקשות להיתרי בנייה לצד שמירה על מעמדו של פקע"ר כמאסדר בתחום הנחיות המיגון והסמכת בקרים לבקרת נספחי המיגון, מומלץ כי מינהל התכנון ופקע"ר בשיתוף מכוני הבקרה יבחנו את הדרכים להרחבת פעילותם של המכונים כדי שיטפלו במרבית הבקשות לבנייה שבהן נדרש מרחב מוגן, ולהרחבת הסמכת מורשים (אדריכלים ומהנדסים) לאישור עצמי של נספחי מיגון מאידך גיסא.
להלן סקירה של כמה מפרקי הביקורת בתחומי הכלכלה והתשתיות הלאומיות.
בשנים האחרונות נדרש משרד מבקר המדינה בכמה דוחות לנושא צמצום הנסועה ברכבים פרטיים והפחתת זיהום האוויר מכלי התחבורה. לשימוש בתחבורה כבישית השפעות חיצוניות משמעותיות, ובכללן רעש, גודש בכבישים ובעיקר נזקי זיהום אוויר ופליטת גזי חממה. בביקורת בנושא פעולות הממשלה לצמצום זיהום האוויר שמקורו בכלי רכב וההיערכות למעבר לרכבים חשמליים עלה כי זיהום האוויר הוא גורם התמותה והתחלואה הסביבתי הגדול ביותר במדינת ישראל. כמו כן עלה כי עלות זיהום האוויר מהתחבורה הכבישית בשנת 2018 הייתה כ-7.2 מיליארד ש"ח, ושיעור העלות של זיהום האוויר מרכבים כבדים מתוך סכום זה נאמד ב-61%. אף על פי כן, למרות חלקם הגדול של משאיות שמשקלן מעל 4.5 טונות ושל אוטובוסים בעלויות זיהום האוויר מהתחבורה הכבישית - שיעור מס הקנייה על כלים אלה הוא 0%. עוד עלה בביקורת כי תהליכי הפחתת זיהום האוויר שמקורו בכלי רכב המונעים בבנזין ובסולר וההיערכות לכניסה נרחבת של כלי רכב חשמליים לישראל מחייבים פתרונות מערכתיים לאסדרה של התחומים השונים, ובהם טיפול בכלי רכב מזהמים כבדים, הסדרת עמדות טעינה בבתים משותפים ועמדות טעינה ציבוריות לכלי רכב חשמליים, היערכות משק החשמל לגידול בביקוש לחשמל בשל הגידול הצפוי במספר הרכבים החשמליים בשנים הקרובות, היערכות מערכת המס לכניסה של רכבים חשמליים לרבות שינוי וייעול של שיעורי העלויות הקבועות והעלויות המשתנות בהרכב המיסים וההפנמה של ההשפעות החיצוניות השונות של רכבים חשמליים ושל רכבים בעלי מנוע בעירה פנימית. על משרדי התחבורה, האוצר, הגנת הסביבה, האנרגייה והפנים, רשות המיסים, רשות החשמל, חברת נגה וחברת החשמל, לפעול בשיתוף הרשויות המקומיות, שיש להן תפקיד חשוב בייזום פעולות בשטחיהן, לתקן את הליקויים שעלו בביקורת זו. יישום ההמלצות עשוי לסייע בהפחתת זיהום האוויר מהתחבורה, לשפר את הפנמת העלויות החיצוניות השליליות של השימוש בתחבורה ולקדם היערכות לכניסת רכבים חשמליים וטכנולוגיות מתקדמות נוספות, וזאת בד בבד עם המשך פעולות הממשלה לקידום התחבורה הציבורית והרחבת השימוש בה.
בהחלטה משנת 2006 קבעה הממשלה כי המאבק בפשיעה החמורה ובפשיעה המאורגנת ובתוצריהן הוא יעד לאומי ארוך טווח. ב-2019 הוכרז כי נושא החשבוניות הפיקטיביות הוא אחד מהנושאים שיש לתת להם עדיפות במסגרת המדיניות המשולבת לאכיפה בתחום הפשיעה החמורה והפשיעה המאורגנת. הביקורת בנושא טיפול רשות המיסים בתופעת החשבוניות הפיקטיביות העלתה כי סך הגבייה משומות בנושא חשבוניות פיקטיביות בשנים 2019 - 2022 היה רק כ-180 מיליון ש"ח, זאת אף שהנזק המזערי לקופת המדינה בשל אי-תשלום מע"ם בשל השימוש בחשבוניות פיקטיביות נאמד בכ-2.51 מיליארד ש"ח בשנה; עוד עלה כי ב-59% (598) מ-1,019 תיקי השומות בנושא חשבוניות פיקטיביות שלגביהם נפתח דוח גילוי עבירה לא הוגשו כלל כתבי אישום ולא הוטל כופר. סך חיובי השומה בתיקים אלו היה כ-3.2 מיליארד ש"ח; זאת ועוד, 66% מההתראות של מערכת א' על חשד לניכוי מס מחשבוניות פיקטיביות לא טופלו במשרדי מע"ם ובמשרדי פקידי השומה בשנים 2017 - 2022. בעשור האחרון פעלה הרשות בכמה אפיקים למציאת פתרון ממוחשב לתופעה רחבת היקף זו. בשום אפיק לא הושלמו המהלכים שהרשות החלה בהם, ולמעשה אין בנמצא פתרון הוליסטי המשלב מניעה בשלב מוקדם ככל הניתן ואיתור מהיר ואכיפה אפקטיבית לאחר שמתגלות פעולות הפצה וניכוי של חשבוניות פיקטיביות. העיכוב הממושך בהקמת מערכות ממוחשבות למניעה, סיכול ובקרה שייעשו על בסיס המידע שיתקבל באמצעותן, והטיפול החלקי במפיצים ובמנכים של חשבוניות פיקטיביות, גרמו לאורך השנים לנזק של מיליארדים לקופת המדינה, וכן לאובדן הרתעה כלפי עברייני מס והתבססות ארגוני פשיעה המשתמשים בחשבוניות פיקטיביות לצורך הלבנת הון והסוואת פעילותם הפלילית. על רשות המיסים לפעול לתיקון הליקויים שהעלתה הביקורת. מוצע כי רשות המיסים תפעל לרתימת הפרקליטות והמשטרה כדי לאחד כוחות לטיפול מערכתי בתופעת החשבוניות הפיקטיביות. כל זאת כדי למגר את התופעה ולמנוע את המשך הפגיעה בקופה הציבורית, במשילות המדינה ובמלחמה הנדרשת בהלבנת ההון ובארגוני הפשיעה.
רשויות ציבוריות נועדו לשרת את הציבור, ועליהן לדאוג כי יסופק לו שירות יעיל, שוויוני ואיכותי. בשל החשיבות הרבה שאני מייחס לתחום השירות לציבור בדק משרדי את השירות לציבור בחברת החשמל לישראל בע"מ. חח"י מעניקה לכ-3 מיליון לקוחות שירות הכולל הן אספקת חשמל לצרכן והן שירות לקוחות נלווה בערוצי שירות שונים. הביקורת העלתה ליקויים באמינות אספקת החשמל לצרכני הקצה. כך למשל בשנים 2017 - 2021 נרשמה מגמת הרעה באמינות האספקה ללקוח, אשר התבטאה בעלייה במספר דקות אי-האספקה ללקוח (עלייה של 43 דקות) הנובעת מריבוי תקלות ומגידול במשך שיקום האספקה. עוד נמצא כי יש פערים ניכרים באמינות אספקת החשמל ובמשך שיקום האספקה בין הנפות. בנפת נגב, למשל, היה ממוצע אי-האספקה ללקוח 241 דקות בשנים 2013 עד 2021 - פי 4.1 מהממוצע בנפת גוש דן באותן שנים, 59 דקות. משך זמן השיקום הממוצע לשנים 2020 - 2021 בנפת נגב היה כ-70 דקות - פי 2.9 מזמן השיקום הממוצע בנפת ירושלים, כ-24 דקות; כן הועלה כי כ-158,000 זכאים (מתוך כ-471,000 זכאים) אינם מקבלים הנחות בחשבון החשמל, ובהם ניצולי שואה וחיילים בודדים. שיעור המיצוי נמוך במיוחד בקבוצת הזכאים של משפחות עם ארבעה ילדים. מרבית הזכאים שאינם מקבלים את ההנחה אינם רשומים כלקוחות החברה. עוד הועלה כי רמת השירות במוקד 103 של חח"י נמצאת במגמת ירידה זה כמה שנים, והגברת הפעילות בערוצים הדיגיטליים של החברה אינה מספיקה כדי להפחית את העומס במוקד 103. על חברת החשמל לפעול לשיפור אמינות האספקה ולצמצום הפערים בין הנפות, להפחית את עומס הפניות במוקד 103 על מנת להעלות את רמת השירות בו, לפעול לשיפור הטיפול בתלונות הציבור ולבחון דרכים להגדלת שיעור מיצוי הזכאות לתעריף מופחת.
על פי תפיסתי, יש לגוון את סוגי הביקורות המתבצעות במשרד מבקר המדינה ולהצעיד קדימה את תחום הביקורת הפיננסית. במסגרת זו ביצענו ביקורת פיננסית בחברת נתיבי הגז הטבעי לישראל.
ביקורת המעקב היא כלי חשוב לחיזוק השפעתה של ביקורת המדינה, להנעת הגוף המבוקר לתיקון הליקויים שהעלתה הביקורת ולמניעת הישנותם. לפיכך, על פי מדיניותי, משרדנו מרחיב את היקף דוחות המעקב מדי שנה. דוח זה כולל ביקורות מעקב בתחומים האלה: תאגידי המים והביוב - אסדרה, ניהול ופיקוח; תכנון וקידום של התחבורה הציבורית; כמו כן הדוח כולל ממצאי ביקורת מעקב מורחבת בנושא מוכנות המדינה לרעידת אדמה - תשתיות לאומיות ומבנים, ובה נמצא כי חמש השנים שחלפו מאז הדוח הקודם לא נוצלו לקידום פעולות שיביאו לשיפור של ממש בהיערכות לרעידת אדמה, וכי המדינה עדיין אינה ערוכה כנדרש לאירוע של רעידת אדמה. רעידת אדמה חזקה בישראל היא עניין של זמן. לכן יש חשיבות רבה להיערכות אליה. חשיבות ההיערכות לרעידת אדמה מתחזקת לנוכח אירועים שהתרחשו במדינות אחרות, ובהם היערכות מקדימה השפיעה באופן מכריע על היכולת להגן על חיי אדם ולהפחית את הנזקים לתשתיות, מבנים ורכוש. על ראש הממשלה, שר הביטחון, שר הבינוי והשיכון וכלל השרים החברים בוועדת השרים למוכנות הזירה האזרחית למצבי חירום, בשיתוף המל"ל וועדת ההיגוי הבין-משרדית להיערכות לרעידות אדמה, לפעול להאצת כלל הפעילות להגברת מוכנותה של מדינת ישראל להתמודדות עם רעידת אדמה, באמצעות גיבוש תוכניות פעולה ארוכות טווח והקצאת תקציב ייעודי רב-שנתי למימוש היעדים שהוגדרו בהם - ויפה שעה אחת קודם.
לסיום ברצוני להודות לעובדי משרד מבקר המדינה, בייחוד בחטיבה לביקורת תחומי כלכלה ותשתיות לאומיות ובמטה, על עבודתם המאומצת לביצוע תהליכי בדיקה וביקורת בצורה יסודית, מקצועית והוגנת ולפרסומם של דוחות ביקורת ברורים, אפקטיביים ורלוונטיים.
לא נעלם מעיניי כי בגופים המבוקרים נעשות פעולות חיוביות, והבולטות שבהן קיבלו ביטוי בפרקי הביקורת כנדרש בחוק מבקר המדינה. לצד זאת, מחובתם של גופים אלה לתקן את הליקויים שצוינו בדוח זה כדי לטייב את פעילותם וכדי לשפר את השירות לציבור בישראל.
מתניהו אנגלמן
מבקר המדינה
ונציב תלונות הציבור
ירושלים, שבט התשפ"ד, ינואר 2023