הדוח על הביקורת בשלטון המקומי לשנת 2023 עוסק במגוון נושאים העומדים בליבת העשייה של הרשויות המקומיות.
השלטון המקומי בישראל אמון על אספקת שירותים ממלכתיים ומקומיים לתושביו, דואג לרווחתם ונותן מענה לצורכיהם היום-יומיים. השלטון המקומי אחראי הן לתשתית הפיזית - סלילת כבישים מקומיים, בניית ערים ותכנונן, מערכות ביוב, תברואה ומים, והן לתשתית החברתית - שירותי רווחה ושירותי חינוך, תרבות וספורט. לרשות המקומית יש מידה רבה של אוטונומיה בקבלת ההחלטות בתחומי אחריותה, בכל הנוגע לדרכים ולאמצעים למימוש תחומי אחריות אלה ולמשאבים הנדרשים לכך וכן לקביעת סדרי העדיפויות לפעולות בתחומים אלה. זאת ועוד, הרשות המקומית משמשת נאמן הציבור בכל פעולותיה, וככזאת היא מחויבת להפעיל את סמכותה בהתאם להוראות החוק.
בהתאם לחזון מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור, אנו פועלים למצֵב את ביקורת המדינה כביקורת המניעה לפעולה, ביקורת חדשנית, רלוונטית ואפקטיבית, העוסקת בתחומי הליבה של הגוף המבוקר ומתמקדת הן בנושאים בעלי אופי חברתי ובשירות לאזרח והן בסיכונים המהותיים המשפיעים על פעילות המבוקרים. זאת לצד נושאים הנוגעים למינהל תקין ולטוהר המידות.
פרקי הדוח מעלים על סדר היום הציבורי ממצאי ביקורת חשובים הנוגעים למגוון תחומים, ובכללם רווחת הפרט, השירות לתושב, יעילות תוכניות הבראה, גביית ארנונה, השירות הווטרינרי, תכנון ובנייה ותחזוקת תשתיות. להלן סקירה של כמה מהפרקים הכלולים בדוח זה:
תוכנית הבראה נועדה להוביל לפתרון כולל לגירעונות ברשויות המקומיות, כך שתתאפשר בין היתר אספקה של שירותים מוניציפליים באופן שוויוני וביעילות מְרבּית לכלל תושבי המדינה. בשנים 2011 - 2020 פעלו 71 רשויות מקומיות במסגרת תוכניות הבראה. מהביקורת בנושא תוכניות הבראה ברשויות מקומיות עולה כי ארבע הרשויות המקומיות שנבדקו - בוסתאן אל-מרג', בית אריה, ג'יסר א-זרקא, וסאג'ור - לא עמדו ב-84 מתוך 186 מהדרישות שנקבעו באבני הדרך וביעדים הנוספים שהוגדרו להן במסגרת 13 תוכניות ההבראה, ובשל כך הן לא קיבלו הלוואות ומענקים. כתוצאה מכך הרשויות לא הצליחו להגיע לאיזון שנתי בתקציב הרגיל, והן המשיכו להתנהל עם גירעונות נצברים, למרות המענקים שהועברו אליהן בסכום כולל של 62.9 מיליון ש"ח ולמרות ההלוואות שניתנו להן בסכום כולל של כ-42.2 מיליון ש"ח. יוצא אפוא כי המנגנון שאימץ משרד הפנים להבראת אותן רשויות ולשיפור תפקודן אינו אפקטיבי דיו. הכישלון רב השנים בתוכניות ההבראה מחדד את הצורך בבחינה יסודית של מתכונתן הנוכחית. על הרשויות המקומיות להגדיל את שיעורי הגבייה הנמוכים של הארנונה (תשלומים שוטפים וחובות), בייחוד המועצה המקומית ג'יסר א-זרקא (35%) והמועצה המקומית סאג'ור (28%); לערוך סקרי נכסים במועד ולעמוד בכל היעדים שנקבעו להן בתוכניות ההבראה. אשר למועצה האזורית בוסתאן אל-מרג' ולמועצה המקומית בית אריה, עליהן להגדיל את גביית יתר ההכנסות העצמיות. משרד מבקר המדינה ממליץ למשרד הפנים לערוך הליך של למידה והפקת לקחים ולבחון אילו צעדים ואמצעים נוספים יש לנקוט כדי לסייע לרשויות המקומיות ולתושביהן. כמו כן מומלץ לשקול שינוי במתכונת תוכניות ההבראה לרשויות, בייחוד לנוכח אחריותו של משרד הפנים וסמכויותיו, כדי שרשויות אלה יצאו לעצמאות כלכלית וניהולית.
הארנונה היא המס העיקרי שהרשויות המקומיות בישראל גובות, והיא המקור העיקרי למימון ההוצאות עבור ביצוע תפקידיהן ועבור אספקת שירותים ממלכתיים ומקומיים לתושביהן. להכנסות מארנונה יש השפעה ניכרת על יכולתן של הרשויות המקומיות לספק שירותים, לחזק את העצמאות הכלכלית שלהן ולהפחית את תלותן בשלטון המרכזי. בביקורת בנושא ארנונה ברשויות המקומיות - אסדרה, הטלה ומתן הנחות הועלה כי בשנת 2020 חייבו הרשויות המקומיות את בעלי הנכסים שבתחום שיפוטן בארנונה בסך כ-34.6 מיליארד ש"ח, ומכלל זה גבו כ-24.2 מיליארד ש"ח שהיו כ-60% מהכנסותיהן העצמיות. יתרת החייבים בארנונה ברשויות המקומיות בסוף שנת 2020 הייתה 31.7 מיליארד ש"ח. בביקורת הועלו ליקויים בתחומי אסדרת הארנונה, צווי הארנונה והטלתה, שיטת מדידת שטחי הנכסים וחיובם, הגשת בקשות לאישור חריג לשינויי בארנונה והטיפול בהן, גביית הארנונה וטיפול בחובות ומתן הנחות. ממצאי הביקורת מלמדים כי תחום הארנונה דורש אסדרה, בין היתר בשל ריבוי סיווגים, תעריפים ושיטות מדידה, והוא מתאפיין בחוסר אחידות ובאי-שוויוניות. משרדי הפנים והאוצר היו ערים לליקויים ולעיוותים המאפיינים את מערך הארנונה ברשויות המקומיות, ובמשך השנים הוקמו ועדות בין-משרדיות לתיקונם, אך המלצות הוועדות לא יושמו. על עיריות אשדוד, כפר סבא ונוף הגליל, המועצות המקומיות קריית טבעון וריינה והמועצה האזורית עמק יזרעאל - לפעול לתיקון הליקויים ולבחינת ההמלצות שעלו בדוח, לפי העניין, ובין היתר עליהן לפעול להגדלת שיעורי גביית הארנונה (העומדת על כ-792 מיליון ש"ח בשש הרשויות) ולמתן הנחות על בסיס חוקי תוך הקפדה על שקיפות ושוויוניות. על משרדי הפנים והאוצר לבחון את ממצאי הביקורת, לדון בהמלצות של הוועדות והצוותים הבין-משרדיים שהוקמו לאורך השנים ולפעול במשותף להסדרת תחום הארנונה בישראל על כל היבטיו.
דוח זה כולל גם פרק בנושא ארנונה ברשויות המקומיות - השירות לתושב, שבו הועלו ליקויים בכל הקשור להיקף ולאיכות של השירות המקוון, של השירות הטלפוני ושל השירות הפרונטלי שהרשויות מציעות לתושביהן בתחום הארנונה וכן למידע שהן מפרסמות לציבור על זכויותיו וחובותיו בנושא הארנונה, הן במדיה הדיגיטלית והן בהודעות המופצות לבתי התושבים בדואר. ממצאי הביקורת מלמדים כי הרשויות המקומיות שנבדקו נבדלות ביניהן במידה ניכרת בשירות המקוון הזמין באתריהן במרשתת, וכי למרות פעולות הרשויות המקומיות שנבדקו לעידוד המעבר משוברי תשלום המופצים בדואר לשוברי תשלום דיגיטליים, מרבית הנישומים בתחומי שיפוטן עדיין מקבלים את הודעות תשלום הארנונה באמצעות הדואר.
הזדקנות האוכלוסייה היא תופעה כלל-עולמית המציבה אתגרים חדשים בפני גורמי מקצוע בתחומי החברה, הרווחה והרפואה. גם בישראל ניכרת מגמת עלייה בתוחלת החיים, ולשלטון המקומי תפקיד מרכזי במתן שירותים לאוכלוסיית האזרחים הוותיקים ובפיתוח פתרונות לצרכיה הייחודיים. דוח זה כולל פרק בנושא טיפול הרשויות המקומיות באזרחים הוותיקים שבתחום שיפוטן. בישראל חיים 1.16 מיליון אזרחים ותיקים, ושיעורם באוכלוסייה הכללית הוא 12%. הועלה כי גובה התקציב השנתי לאזרח ותיק שהקצה משרד הרווחה בשנת 2021 ברשויות המקומיות שנבדקו היה בין 141 ל-772 ש"ח. ממצאי הביקורת מעידים שהרשויות המקומיות שנבדקו לא ערכו סקרי צרכים ושביעות רצון ולא הכינו תוכניות אב להיערכות להזדקנות האוכלוסייה. מספר המשתתפים הממוצע בחודש במרכזי היום ובמועדונים מועשרים ברשויות המקומיות שנבדקו נמוך ונע בין 9% ל-30% מהאזרחים הוותיקים המטופלים במחלקות הרווחה. בעניין הנגשת המידע לאזרחים הוותיקים ומיצוי זכויותיהם עלה כי המידע באתרי המרשתת של הרשויות המקומיות אינו בולט ואינו זמין בקלות עבור אוכלוסיית האזרחים הוותיקים, וכי לא כולם ערים לזכויותיהם. עוד נמצא כי מספר המטופלים הממוצע למשרת עובד סוציאלי ביחידות לאזרחים ותיקים ברשויות האמורות היה 126 - 444, וכי משרד הרווחה לא קבע את המספר המרבי של אזרחים ותיקים מטופלים למשרת עובד סוציאלי ולא הגדיר דרישות ניסיון והכשרה ייעודיים לעובדים סוציאליים המטפלים באזרחים ותיקים. מסקר האזרחים הוותיקים שערך משרד מבקר המדינה עלה כי 42% מהם אינם מכירים את פעילויות הפנאי שמספקות הרשויות המקומיות, וכי 64% מהאזרחים הוותיקים המכירים את הפעילויות משתתפים בהן; מרבית האזרחים הוותיקים (63%) בוחרים שלא להשתתף במסגרות המוצעות להם בשל חוסר עניין. מומלץ שהרשויות המקומיות ירחיבו את ערוצי הקשר עם האזרחים הוותיקים שבתחום שיפוטן וישפרו את הנגשת המידע עבורם. עוד מומלץ למפות את הצרכים של אוכלוסיית האזרחים הוותיקים ולהכין תוכניות אב שיכללו מטרות ויעדים ארוכי טווח, שעל פיהם ייקבעו המענים לצרכים של אוכלוסייה זו, ששיעורה באוכלוסייה צפוי להמשיך לגדול בשנים הבאות.
בשנת 2020 חיו בישראל כ-1.6 מיליון אנשים עם מוגבלות, שהם כ-17% מכלל האוכלוסייה. במסגרת הביקורת בנושא השירותים שמספקות הרשויות המקומיות לאנשים עם מוגבלות - מרכז מול פריפריה התקיימו ארבעה מפגשים מקוונים של קבוצות מיקוד שבהם השתתפו אנשים עם מוגבלות, הורים לילדים עם מוגבלות מיישובים במרכז הארץ, הורים לילדים ולבוגרים עם מוגבלות מיישובים בפריפריה וכן אחים ואחיות של אנשים עם מוגבלות. הביקורת העלתה כי מגוון השירותים המיועדים לאנשים עם מוגבלות והיקף כוח האדם העוסק בתחום ברשויות הפריפריה מצומצמים לעומת השירותים הללו והיקף כוח האדם העוסק בתחום ברשויות המרכז. ברשויות הפריפריה מספרם של המועדונים החברתיים קטן, היציאה לנופשונים ממומשת בהן באופן חלקי, ובמרביתן אין גורם מתכלל מקצועי לתחום המוגבלות. עוד נמצא כי יותר מחמש שנים לא התאים משרד הרווחה את הוראות תקנון העבודה הסוציאלית, את התעריפים, את השירותים ואת מערכות המידע לתפיסה שלשמה הוקם מינהל המוגבלויות במשרד הרווחה, ולפיה הטיפול באנשים עם מוגבלות ייעשה על בסיס תפקוד ולא על פי האבחנה הרפואית. בשנת 2021 כ-26% מהרשויות המקומיות בישראל שבהן רוב התושבים יהודים לא עמדו ביעד הייצוג ההולם במלואו, ובקרב רשויות שרוב תושביהן לא-יהודים - 62% מהן לא עמדו ביעד הייצוג ההולם במלואו. כמו כן קיימים הבדלים ניכרים בין הרשויות בהעסקת עו"סים ייעודיים לתחום המוגבלויות - 78% מהרשויות המדורגות באשכול פריפריאלי גבוה מעסיקות עו"סים המטפלים רק בתחום המוגבלויות לעומת 15% מהרשויות המדורגות באשכול פריפריאלי נמוך. מנהלי המחלקות לשירותים חברתיים והעו"סים העוסקים בתחומי המוגבלות פעלו במקרים שהונחו לפתחם, ולא היו פנויים להרחיב את מעגל הזכאים ומיצוי זכויותיהם של האנשים שלא פנו למחלקות ביוזמתם. המצב כפי שהוא משתקף בביקורת זו מחייב את משרד הרווחה לפעול להרחבת השירותים הניתנים לאוכלוסיית האנשים עם מוגבלות, להתאים את השירותים והתעריפים לתפיסה החדשה של המשרד ולייחד מחשבה כוללת לנושא המוגנות של אנשים עם מוגבלות. מומלץ כי הגופים המופקדים על תחום המוגבלות - ובהם הרשויות המקומיות ומשרדי הרווחה, החינוך והפנים - יעמדו על הסיבות שהובילו לפערים הקיימים בין הרשויות ויגבשו פתרונות שיצמצמו פערים אלה. בנושא הנגשת השירותים - לרשויות המקומיות מומלץ לנקוט פעילות יזומה, ובשיתוף משרד הרווחה לאמץ פתרונות שיאפשרו את הנגשת השירותים. כל אלה יביאו לשיפור ברמת השירותים שמספקות הרשויות המקומיות לאנשים עם מוגבלות ולהפחתת הנטל הבירוקרטי המוטל עליהם ועל בני משפחותיהם.
לפעילות גופנית תרומה משמעותית לבני האדם, שכן היא גורמת להרגשה טובה, תורמת למניעת השמנה ומחלות כרוניות שונות ומשפרת את מצבם הגופני והנפשי הן של אנשים בריאים והן של הסובלים מבעיות בריאותיות, בכל גיל. לרשויות המקומיות יכולת השפעה רבה על בריאות תושביהן בהיבטים של פעילות גופנית ושמירה על אורח חיים בריא, הן באמצעות תכנון המרחב הציבורי שבתחומן והן בהשקעה ובארגון של פעילויות ספורט עממי. בביקורת בנושא ספורט עממי ברשויות המקומיות - תכנון והשקעה נמצא כי תקציב התמיכות הכולל שהעביר מינהל הספורט בשנים 2019 - 2021 גדל בשיעור של כ-29% (מכ-389.5 מיליון ש"ח לכ-504 מיליון ש"ח), ואילו תקציב סל הספורט לרשויות המקומיות, שהוא עיקר התמיכה התקציבית של מינהל הספורט בפעילויות הספורט העממי ברשויות המקומיות, גדל באותן שנים בשיעור של כ-9.5% בלבד (מכ-52.8 מיליון ש"ח לכ-57.8 מיליון ש"ח). עוד נמצא כי חלקו של סל הספורט מתוך סך התמיכות של מינהל הספורט פחת מ-13.6% בשנת 2019 ל-11.5% בשנת 2021. נמצא גם כי עד מועד סיום הביקורת כ-70% מהרשויות המקומיות לא הצטרפו לתוכנית הלאומית לקידום אורח חיים פעיל ובריא שאישרה הממשלה בנובמבר 2011. משאלון שהפיץ משרד מבקר המדינה עלה כי 78% מהמשיבים העריכו שהרשות המקומית מעודדת את התושבים לעסוק בפעילות גופנית במידה בינונית (39%) ומועטה (39%), ו-22% מהמשיבים העריכו שהרשות המקומית מעודדת את התושבים לעסוק בפעילות גופנית במידה רבה. נמצא כי 41% היו מרוצים במידה מועטה מהיצע פעילויות הספורט שמארגנת הרשות, 27% במידה בינונית ו-12% בלבד היו מרוצים מההיצע במידה רבה. עוד עלה כי התמיכה השנתית הממוצעת לתושב של מינהל הספורט באמצעות רכיבי סל הספורט הקשורים לספורט עממי בשנים 2018 - 2021 ברשויות שנבדקו נעה בין 1.2 ש"ח ל-9.7 ש"ח לתושב. הביקורת הצביעה על השונוּת במספר, במגוון ובאופן הפריסה של מתקני הספורט ברשויות ועל חוסר במתקנים בכמה מהן. יוצא אפוא כי הרשויות המקומיות פועלות לקידום הספורט העממי בהתאם ליכולתן הכלכלית ולפי סדרי העדיפויות שהן קובעות לעצמן, אף שהן רואות בכך נושא בעל חשיבות רבה לטובת התושבים. מומלץ כי הגורמים הרלוונטיים - ובהם משרד התרבות והספורט, משרד הבריאות, משרד החינוך ונציגי הרשויות המקומיות - ישקלו הקמת גוף מתאם או מרכֵּז שיגבש מדיניות לאומית כוללת וארוכת טווח לקידום הספורט העממי בקרב תושבי ישראל, לשם הגדלת מספר התושבים הפעילים בספורט ולמען בריאותם ורווחתם של כלל התושבים. עוד מומלץ כי בהיעדר מדיניות ואסטרטגיה לאומית לקידום הספורט העממי, הרשויות המקומיות ינצלו את כלֵי התכנון העומדים לרשותן לקידום אורח חיים פעיל ובריא בקרב תושביהן, יבדקו את הצרכים ואת הרצונות של התושבים לשם קבלת החלטות מיטביות בארגון הפעילויות של הספורט העממי ובהשקעה במתקני ספורט ויפעלו על פי תוכניות סדורות שיאמצו. כמו כן מומלץ כי הרשויות המקומיות יפרסמו לתושביהן את המידע על מתקני הספורט שבתחומן ויאפשרו להם להשתמש במתקנים אלו באופן שוויוני ועל פי קריטריונים ברורים.
הזכות לחינוך נחשבת זכות יסוד במדינת ישראל ובעולם. לפיכך יש חשיבות רבה בהקמת מערכת חינוך ובתמיכה בה כחלק מהשירות לאזרחים. השקעה בתחזוקה מיטבית של מוסדות החינוך, איתור מפגעי בטיחות בתחומם וטיפול בהם הם תנאי שעל הרשויות המקומיות לקיימו כדי לשמור על שלומם של כל הבאים בשערי המוסדות ולהבטיח סביבה לימודית נאותה, וכך לחתור לשיפור הישגי התלמידים. בביקורת בנושא תחזוקה ובטיחות של מוסדות חינוך - בתי ספר על-יסודיים הועלו ליקויים שונים בתחום תחזוקת בתי הספר, ובהם נזילות ורטיבות, שירותים מוזנחים, מזגנים לא-תקינים, תקלות בחשמל ובתאורה, מחסור בשטחי הצללה, שולחנות וכיסאות ישנים ומחסור במרחבי למידה. כמו כן נמצאו ליקויי בטיחות בבתי הספר שנבדקו, ובכללם ליקויי בטיחות חוזרים במבדקים השנתיים, אי-הקפדה על עריכת מלוא הבדיקות התקופתיות הנדרשות ובתדירות הנדרשת למבנים ולמתקנים, וכן ליקויים ממושכים בחיבור לחשמל, בדרכי הגישה לבתי הספר וליקויי בטיחות במעבדות. משרד מבקר המדינה ממליץ לרשויות המקומיות שנבדקו לשפר ולהגביר את פעילותן בכל הנוגע לתחזוקת מוסדות החינוך ואת טיפולן בהסדרת מפגעי הבטיחות למען הבטחת סביבה לימודית מיטבית ובטוחה לתלמידיהן. על הרשויות המקומיות לקבוע נוהלי עבודה המגדירים את יחסי הגומלין ואת חלוקת האחריות בין הגורמים המעורבים בנושא; לבצע בקרה ופיקוח על הטיפול בפניות בנושא התחזוקה והבטיחות בבתי הספר; לערוך את כל בדיקות הבטיחות התקופתיות ולדאוג לקבלת כל אישורי הבטיחות המקצועיים בהתאם להנחיות משרד החינוך.
מעקב אחר תיקון ליקויים שהועלו בדוחות קודמים הוא כלי חשוב שמטרתו לוודא כי הגופים המבוקרים אכן תיקנו את הנדרש. לפיכך פעלנו להרחיב את היקף ביקורות המעקב ולשכלל את אופן ביצוען. בדוח זה מובאים ממצאים של ארבע ביקורות מעקב: המבקר ברשות המקומית - תפקידו והתנהלותו; טיפול הרשויות המקומיות בהטרדות מיניות ובמניעתן; העסקת יועצים חיצוניים על ידי רשויות מקומיות; פעולות להגברת הבטיחות בדרכים בתחומיהן של רשויות מקומיות בחברה הערבית.
הדוח מקיף נושאים מגוונים, ומבוא זה עוסק רק במקצת הפרקים המופיעים בו. כל אחד ואחד מפרקי הדוח פותח לפני הציבור, ובתוכו מקבלי ההחלטות, צוהר לפעילות השלטון המקומי בישראל, שכן לשירותים שהרשות המקומית מספקת יש השפעה ישירה על איכות חייהם ורווחתם של התושבים ועל מצבם הכלכלי והחברתי.
הכנתו של הדוח הצריכה מאמץ רב של עובדי החטיבה לביקורת השלטון המקומי ושל עובדים בחטיבת המטה במשרד מבקר המדינה. כל אלה עמלו על הכנתו במלוא המקצועיות, היסודיות, ההגינות והקפדנות, והם ממלאים את תפקידם הציבורי מתוך הרגשת שליחות של ממש. תודתי נתונה להם.
חובתם של הגופים המבוקרים היא לפעול בדרך מהירה ויעילה לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה כדי לקדם את השירות הציבורי בישראל ובכך גם לשפר את איכות החיים של תושבי ישראל.
מתניהו אנגלמן
מבקר המדינה
ונציב תלונות הציבור
ירושלים, תמוז התשפ"ג, יולי 2023