פיתוחה וחיזוק מעמדה של ירושלים

"עתידה ירושלים ליעשות

 מטרופולין לכל הארצות" 

(רבי יוחנן, שמות רבה, כג)

פתח דבר

העיר ירושלים היא בירת מדינת ישראל. ההכרזה על מדינת ישראל התקיימה ביום ה' באייר התש"ח (14.5.48), וההכרזה על ירושלים כבירת ישראל ניתנה על ידי ראש הממשלה דוד בן-גוריון במליאת הכנסת בדצמבר 1949. ירושלים היא כיום הגדולה בערי ישראל, הן מבחינת שטח השיפוט שלה והן מבחינת מספר תושביה. מעמדה המיוחד של ירושלים קיבל ביטוי חוקתי בחוק יסוד: ירושלים בירת ישראל, הקובע כי "הממשלה תשקוד על פיתוחה ושגשוגה של ירושלים על ידי הקצאת משאבים מיוחדים, לרבות מענק שנתי מיוחד לעיריית ירושלים (מענק הבירה)". 

מעמדה של ירושלים כבירת ישראל וכמקום מושבם של מוסדות השלטון וסמליו בא גם הוא לידי ביטוי בחוק יסוד: ירושלים בירת ישראל. בחוק זה נקבע כי בירושלים יהא מושבם של נשיא המדינה, הכנסת, הממשלה ובית המשפט העליון, ובחוק יסוד: הממשלה נקבע כי "מקום מושבה של הממשלה הוא ירושלים". 

משרד מבקר המדינה מבצע בעת הזאת שורה של ביקורות בנושא ירושלים בירת ישראל. שני פרקי הביקורת המתפרסמים כאן הם הראשונים בסדרה. הפרק האחד עוסק בפעולות הממשלתיות לפיתוח כלכלי-חברתי של העיר, והפרק השני עוסק ביישום החלטות הממשלה בנושא מעבר יחידותיה לבירה. 

הפעולות הממשלתיות לפיתוח כלכלי-חברתי של העיר

פיתוחה של ירושלים, אשר סובלת מחולשה בתחום הכלכלי-חברתי, נשען בין השאר על תקצוב ממשלתי שוטף ועל תכנון ותקצוב של תכניות פיתוח רב-שנתיות ייעודיות. בשנת 2005 אישרה הממשלה תכניות רב-שנתיות לפיתוחה של ירושלים והקצתה לביצוען יותר משלושה מיליארד ש"ח. הביקורת העלתה ליקויים מקצועיים ומינהליים בהליכי הקצאת התקציבים ובניצולם. כן העלתה הביקורת כי פעמים רבות לא ניתן לעמוד על מידת האפקטיביות של תכניות הפיתוח. 

ביוני 2014 אישרה הממשלה את "התוכנית להגברת הביטחון האישי ולפיתוח כלכלי-חברתי בירושלים לטובת כלל תושביה". תכנית זו היא התכנית הממשלתית הראשונה שהתמקדה באוכלוסייה הערבית במזרח ירושלים. ואולם ההשפעה הכוללת של התכנית בשלוש שנות יישומה הראשונות על שכונות מזרח העיר הייתה זניחה והמיקוד שלה לא היה אפקטיבי מספיק. זאת בין השאר משום שהתכנית נוגעת רק לחלק קטן מהתושבים בחמש השכונות שנכללו בה. בתקציב שיועד למימון התכנית לצמצום הפערים - 200 מיליון ש"ח - לא היה די כדי להביא לשיפור של ממש בשום תחום מן התחומים שנכללו בה: החינוך, התעסוקה, הרווחה ותרבות הפנאי.

יישום החלטות הממשלה בנושא מעבר יחידותיה לירושלים

משרד מבקר המדינה עסק בנושא זה גם בדוח שפורסם בשנת 2013 בנוגע ל"יישום החלטת הממשלה בנושא מעבר היחידות הארציות של הממשלה לבירה". יחידות ארציות רבות של משרדי הממשלה קמו ושכנו במהלך השנים מחוץ לירושלים; ההערכה היא כי מדובר בכ-140 יחידות ארציות של 25 משרדי ממשלה, ובהן כ-2,700 עובדים. כמו כן, רובן המכריע של החברות הממשלתיות (57 מ-67) שוכנות מחוץ לירושלים, ורק כ-1,300 מכ-56,000 עובדי החברות הממשלתיות (2%) עובדים בירושלים.

משנת 2007 קיבלה ממשלת ישראל החלטות בדבר העברת היחידות הארציות של משרדי הממשלה לירושלים. ממצאי שני הדוחות מלמדים כי החלטות הממשלה נותרו במקרים רבים בגדר הצהרות חגיגיות, וכי הממשלה טרם יישמה באופן ממשי את החלטותיה לגבי המעבר לירושלים. בביקורת זו אף הועלה כי לא תוקנו ליקויים בעניין זה שצוינו בדוח משנת 2013, בין היתר עקב היעדר גורם אחראי ובעל סמכויות של ממש ליישום החלטות הממשלה, היעדר תשתית נתונים בסיסית, היעדר פתרונות לקשיים בתחום יחסי העבודה והיעדר יכולת להתמודד עם חסמים שזוהו. 

ממשלות ישראל לדורותיהן מצהירות לא פעם על מרכזיותה של ירושלים כבירתה הנצחית של ישראל ומשקיעות משאבים ניכרים בפיתוחה. ואולם על מנת להביא לשינוי משמעותי במעמדה של העיר לא די בהצהרות חגיגיות, אלא יש לעשות מעשים. על משרדי הממשלה להתמודד עם הקשיים ביישום החלטות הממשלה באופן תכליתי ונחוש, כדי להביא לצמצום חולשותיה של העיר בתחום הכלכלי ובתחום החברתי.

יוסף חיים שפירא, שופט (בדימ')

מבקר המדינה

ונציב תלונות הציבור

ירושלים, אייר התשע"ח

מאי 2018