לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור

פתח דבר

"ראה את מעשה האלוהים כי מי יוכל לתקן את אשר עִוְּתְּוֹ (קהלת, ז יג) – בשעה שברא הקדוש ברוך הוא את אדם הראשון, נטלוֹ והחזירו על כל אילני גן עדן ואמר לו: ראה מעשי כמה נאים ומשובחין הן, וכל מה שבראתי בשבילך בראתי. תן דעתך שלא תקלקל ותחריב את עולמי, שאם תקלקל אין מי שיתקן אחריך" (מדרש קהלת רבה, פרשה ז).

"The natural resources of the earth, including the air, water, land, flora and fauna and especially representative samples of natural ecosystems, must be safeguarded for the benefit of present and future generations through careful planning or management, as appropriate".

Declaration of the United Nations 

Conference on the Human Environment, 

Stockholm 16 June 1972

פתח דבר

דוח ביקורת מיוחד זה בנושא פעולות ממשלת ישראל והיערכותה למשבר האקלים מונח על שולחן הכנסת ומובא לפני הציבור לקראת ועידת האקלים העולמית COP26, שעתידה להתכנס בתחילת נובמבר 2021, בעיצומה של תקופה שבה מתקבלות בעולם הכרעות מדיניות אשר ישפיעו על האופן שבו נתמודד עם משבר עולמי זה, שצפוי ללוות אותנו בעשורים הקרובים. 

ייחודו של דוח ביקורת זה טמון בכמה היבטים. האחד, ביקורת המדינה בחרה לעסוק בנושא אשר מצוי בהתהוות, מתוך תפיסה צופה פני עתיד ומתוך הרצון להניח בידי מקבלי ההחלטות מסמך מקיף שיסייע בידם להיערך לנושא רב-ממדי זה ולהתמודד עימו. השני, הדוח כולל ניתוח של מערך הסיכונים בתחומים שונים - לרבות סיכונים פיננסיים, סיכונים פיזיים וסיכונים גיאופוליטיים, ומצביע על הצורך להטמיע סיכונים אלו באיום הייחוס הלאומי ובטיפול במכלול הנושאים האסטרטגיים שלהם נדרשת הממשלה. השלישי, פרקי הדוח מתמודדים עם סוגיה זו בכמה מישורים: המישור הבין-משרדי, הכולל עשרות משרדי ממשלה וגופים ציבוריים; המישור המגזרי - הציבורי, הפרטי והאזרחי; המישור הסקטוריאלי הכולל סקטורים כלכליים כמו אנרגייה ותחבורה; והמישור הבין-לאומי. מישורים אלו כרוכים זה בזה ומשלימים בחינה היקפית של הנושא. הרביעי, מתוך התפיסה ולפיה ביקורת המדינה מתחקה אחר בעיות שורש, פרק הסיכום בדוח זה מכיל בין היתר ניתוח של הפערים הארגוניים והתפקודיים אשר ההתמודדות עימם יכולה לתרום לטיוב פעילות הממשלה בטיפולה בנושא האקלים. 

על בסיס מחקרים מדעיים שהצטברו בעשורים האחרונים מתגבשת בעולם ההבנה כי המשך פליטות גזי חממה בהיקפים הנוכחיים יביא לעלייה בריכוזם באטמוספרה ולשינויי אקלים משמעותיים; כי כתוצאה מכך מתהווה והולך משבר חוצה גבולות ומגזרים אשר לפי התחזיות צפוי לכלול הידרדרות כלכלית, בריאותית ואקולוגית גלובלית; וכי כדי למנוע את התממשותו של תרחיש זה נדרשת פעולה גלובלית מקיפה של הפחתת פליטות גזי חממה באמצעות מעבר לכלכלה מאופסת פחמן. 

התמודדות אפקטיבית עם הפחתת גזי חממה והיערכות לנזקי האקלים דורשות אפוא שינוי תפיסתי ולפיו משבר האקלים אינו סוגיה סביבתית, אלא משבר מערכתי המאיים על מערכי חיים רבים, ועל כן הוא רלוונטי למכלול הפעולה הממשלתית. במדינות שונות הוכרז מצב חירום אקלימי, והוחל בנקיטת פעולות ברמה הלאומית והמקומית מתוך ההבנה שמשבר האקלים הוא רכיב משמעותי במפת הסיכונים, ושאין מדובר עוד בנושא סביבתי בעל השפעות מוגבלות, אלא במשבר שההיערכות המדינתית אליו היא מרכיב מרכזי באסטרטגיה הלאומית לחיזוק החוסן הציבורי והמוכנות המערכתית למשברים מרובי סיכונים.

מתוך ההבנה כי נדרשת פעולה ממשלתית מוקדמת על סמך בסיס הידע הקיים, משרד מבקר המדינה בחן בראייה היקפית את ההחלטות המדיניות ואת הפעולות שמדינת ישראל קידמה בשנים האחרונות בכמה תחומים עיקריים: הפעולות להפחתת פליטות גזי חממה (Mitigation); ההיערכות הרב-מגזרית לסיכונים הכרוכים בשינויי האקלים (Adaptation); הסיכונים המקרו-כלכליים והפיננסיים הנובעים משינויי האקלים; ואופן ההיערכות הארגונית של ישראל לטיפול בנושאים אלו. דוח הביקורת מכיל גם נדבך בין-לאומי הכולל סקירות השוואתיות של הנעשה במדינות אחרות, הצגת תוצרים של ארגונים בין-לאומיים מקצועיים בנושאי הדוח, סקירת מחקרים ומקורות בין-לאומיים, ניתוח מגמות עולמיות, פעולות והמלצות של מדינות וארגונים בין-לאומיים, ניתוחי סיכונים ומחקרים מדעיים. כמו כן במהלך הביקורת נפגש צוות הביקורת עם שורת מומחים וחוקרים ועם דרגי מטה ושטח בעשרות גופים ציבוריים, ובהם גופי המטה הלאומיים, מרבית משרדי הממשלה וגופי הסמך, נציגי התעשייה ועוד.  

בביקורת הועלו שורה של ממצאים שמעידים שבמדינת ישראל עדיין לא חל שינוי תפיסה: רק במיעוט הגופים הציבוריים נצפו פעולות לטיוב ההיערכות למשבר האקלים; ישראל היא מהמדינות המעטות בעולם שעדיין אינה פועלת על בסיס תוכנית היערכות לאומית מתוקצבת ומאושרת, זאת אף שהיא מצויה באזור "מוקדה" (Hot spot, בעל סיכון מוגבר), ולפיכך חשופה עוד יותר לסיכונים של שינויי האקלים; נמצא כי משבר האקלים עדיין אינו חלק ממפת האיומים הלאומית; טרם יושמו מנופי ההפחתה הדרושים להפחתת פליטות גזי חממה, וחילוקי דעות בין משרדי הממשלה עיכבו וצפויים לעכב את יכולתה של ישראל לעמוד בהתחייבויותיה וביעדיה להפחתת פליטות גזי חממה ולמעבר לאנרגייה מתחדשת; בישראל טרם הופנמו הסיכונים הגלומים בשינויי האקלים לכלכלה ולמערכת הפיננסית; ובתחום החדשנות האקלימית ישראל נמצאת בתחתית הרשימה מבין מדינות העולם שנסקרו.

דוח הביקורת ממליץ לבחון את הקשיים במבנה הארגוני והתפקודי הקיים לעניין זה, ובכלל זה ביזור סמכויות בין גורמי ממשלה וסגמנטציה בכל אחד מנדבכי הטיפול במשבר האקלים; ופער מובנה בין האחריות של גוף ציבורי לתחום מסוים לבין סמכותו לפעולה בתחום זה - המכבידים על יישוב קונפליקטים בין יעדים ציבוריים שונים של הממשלה ועל הכרעה ביניהם. עוד מומלץ לקבוע את העיסוק במשבר האקלים כיעד ליבתי שבאחריות הממשלה (כלל משרדי הממשלה), וכי הנושא יטופל בפלטפורמה לאומית שתאפשר הכרעה על בסיס איזון בין אינטרסים ציבוריים מתנגשים ותהליכי קבלת החלטות בתנאים של חוסר ודאות, אשר יש בהם כדי לשנות את המשק. הדבר יתרום לטיוב התכנון הממשלתי ארוך הטווח בראייה אינטגרטיבית להובלת מדינת ישראל לכלכלה דלת פחמן ויקדם את הטעמתם של שיקולי אקלים בעבודת הממשלה. בתוך כך הומלץ לחזק את בניית תשתית הידע המדעית, הכלכלית והטכנולוגית הדרושה לעניין ולפעול לכך שהתשתיות והמשאבים הלאומיים והמימון הציבורי והפרטי יתמכו במעבר של מדינת ישראל לכלכלה דלת פחמן ובקידום פעולות היערכות, וכן להביא לכך שהיא תעשה את כל הנדרש כדי לעמוד בהתחייבויותיה וביעדיה להפחתת גזי חממה. 

יצוין כי לקראת סיום הביקורת התקבלו כמה החלטות ממשלה הנוגעות להיבטים שונים של שינויי אקלים, ובהן נקבעו יעדים ופעולות לביצוע. 

לסיכום, בפני הממשלה עומד אתגר הכורך שאלות של ניהול סיכונים ברמה הלאומית וצורך בהתוויית מסלול שיוביל לכלכלה דלת פחמן, לצמיחה ירוקה ולמעבר לאנרגייה ירוקה מצד אחד - והיערכות מיטבית לסיכונים הנובעים משינויי האקלים לאדם, לתשתיות ולטבע מצד שני. אני מקווה כי ממצאי דוח זה והמלצותיו יסייעו בקידום הסוגיות הנוגעות למשבר האקלים ויניעו את הגופים המבוקרים לפעולה בתחום זה.

מתניהו אנגלמן

מבקר המדינה

ונציב תלונות הציבור

ירושלים, חשוון התשפ"ב

אוקטובר 2021


תוכן העניינים