יצחק טוניק
חוק יסוד: מבקר המדינה
הסתייגות מבקר המדינה מיום 25.3.1985
שהופנו לשר המשפטים, לוועדה לענייני
ביקורת המדינה ולוועדת חוקה חוק ומשפט,
אליהן העבירה הכנסת ביום 4.3.1985 את
הצעת חוק היסוד לדיון.
הצעת חוק יסוד: מבקר המדינה משנת 1985, לאחר שתאושר על ידי הכנסת אמורה להתחבר, בבוא הזמן, עם חוקי היסוד האחרים לחוקתה של מדינת ישראל.
אין ספק שמבחינת מעמדו, כאחת מהזרועות החיוניות של המדינה במשטר של דמוקרטיה פרלמנטרית, ראוי מוסד מבקר המדינה שייוחד לו מקום בחוקה, לצורך הגדרת מהותו ותפקידו הבסיסיים. בדומה למוסדות האחרים שיאוזכרו בחוקה, פרוט מלא של המבנה והתפקוד שלו יבוא בחוק נפרד.
מבחינת האמור לעיל, על אף שאני מברך על עצם העובדה שהצעת חוק יסוד: מבקר המדינה הגיע לשלב של דיון בוועדת החוקה, חוק ומשפט, לאחר שעברה כבר קריאה ראשונה בכנסת, אני בכל זאת מוצא לחובתי להביא שתי הסתייגויות שיש לי להצעת חוק זו. שתי ההסתייגויות הן בנושאים הבאים:
א. בהצעת החוק הושמטה ההוראה הקיימת בחוק עד עתה, שלפיה ביקורת המדינה היא "על משק הכספים וניהולו על הרכוש ועל המינהל ושל הגופים העומדים לביקורתו של מבקר…"
ב. בהצעת החוק גם שונתה ההוראה הקיימת כיום, לפיה "במילוי תפקידיו יהיה המבקר אחראי בפני הכנסת בלבד ולא יהיה תלוי בממשלה". במקומה מוצע לכתוב "מבקר המדינה יפעל מכח הכנסת, ימלא את תפקידיו לפי שיקול דעתו בלבד ולא תהיה עליו מרות הממשלה".
אדון להלן בשתי ההסתייגויות האמורות ביתר פירוט.
הסתייגות א'
1) העמדת משק הכספים, הרכוש והמינהל של המדינה בכללותם במרכז מטרות ביקורת המדינה, מקורה עוד בראשית הנחת היסודות של מוסד מבקר המדינה בשנת 1948, כאשר נקבע בסעיף 1 לחוק מבקר המדינה, התש"ט-1949 (החוק המקורי) -
"ימונה מבקר המדינה (בחוק זה - המבקר) לקיום הביקורת על משק הכספים של המדינה ועל ניהולו, על מפעלים כלכליים של המדינה ועל רכושה".
על סעיף זה העיר ח"כ ח. בן אשר, בשם ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, בעת הקריאה השנייה והשלישית בהצעת חוק (דברי הכנסת, כרך 1, עמ' 507) -
"מקופל בו למעשה הגרעין הקונסטיטוציוני של החוק. יש לו מטרה מרחיקת לכת: יציקת הדפוס של רשות מבקרת, בעלת סמכות סוברנית של עם שולט על עצמו ומבקר את עצמו".
ההוראה האמורה נשמרה בחוק מבקר המדינה מאז ועד עתה - זה שלושים ושש שנים.
2) יתרה מזו, עם חקיקת חוק יסוד: משק המדינה בשנת 1975, חוזקה משמעותה הקונסטיטוציונית של ההוראה, כאשר נקבע בסעיף 5 לחוק היסוד, הדן כולו בענייני משק המדינה, כי -
"משק המדינה יעמוד לביקורת מבקר המדינה"
אמנם לא היה בכך כל חידוש; אולם כפי שהדגיש שר המשפטים דאז, י.ש. שפירא, בהציגו את הצעת חוק יסוד: משק המדינה לקריאה ראשונה (דברי הכנסת, כרך 66, עמ' 1566) -
"אנחנו יודעים שיש חוק מבקר המדינה ומשק המדינה עומד לביקורת מבקר המדינה, אבל הפעם עשינו זאת בעקרון קונסטיטוציוני".
וח"כ י. בן מאיר (בעמ' 1571) עמד על החשיבות שיש לכך שהחוק-
"מכניס את הנושאים המרכזיים האלה למסגרת אחת משותפת של חוק יסוד הדן בתחומי היסוד של משק המדינה".
3) גם בהצעת חוק יסוד: מבקר המדינה, שהונחה על שולחן הכנסת במארס 1977, נשמרה ההוראה הנ"ל, אגב שינוי ושיפור נוסח, שלא היה בו כדי לפגוע בעצם ההוראה הנ"ל, אלא להפך, לחזקה ולפרשה. אותה הצעת חוק יסוד הוכנה על ידי הכנסת עצמה ולא על ידי הממשלה. הדיונים בה החלו בוועדת משנה לחוקי יסוד, שבראשה עמד ח"כ יורם ארידור, בתאריך 20.9.76 והם נמשכו על ל- 27.12.76, כאשר ההצעה שעובדה בוועדת המשנה הובאה לאישור המליאת של ועדת החוקה, חוק ומפשט ונתקבלה על ידה. מחשבה רבה הוקדשה בוועדת המשנה ובמליאת הוועדה לבעיית הניסוח של הסעיף הכללי, הדקלרטיבי, המתייחס לביקורת המדינה, לבסוף הוחלט להביא בפני הכנסת שתי גרסאות, שהן כדלקמן:
גירסה א': -
"תקויים ביקורת על המינהל והמשק של המדינה כדי להבטיח ניהול תקין, יעילות, חסכון וטוהר המידות במילוי תפקידי הממשל".
גירסה ב' :-
"תקויים ביקורת על המינהל והמשק של המדינה לשם שמירה על החוק, ניהול ביקורת תקין, יעילות, חיסכון וטוהר המידות במילוי תפקידי הממשל".
4) שתי הגירסאות הנ"ל המדגישות את ההיבט הכללי של ביקורת המדינה, שהיא ביקורת על המינהל והמשק של המדינה. ביקורת זו יכולה כמובן, להתבצע בעיקר על-ידי עריכת ביקורת על משרדי ממשלה, מוסדות המדינה, ומפעלים השונים לרבות רשויות מקומיות וגופים נוספים, אך היא תמיד צריכה להישאר בתוך ההקשר הכולל של המינהל והמשק הציבורי כולו, ולעיתים היא גם מקפת יותר מאשר גוף מבוקר זה או אחר.
5) בהצעת החוק, שהוגשה כעת על ידי הממשלה, נמחקה הקביעה הקונסטיטוציונית הבסיסית המפורשת הזאת. ולא זו בלבד, העיקרון האמור ימחק גם מחוק מבקר המדינה המפורט, וגם מחוק יסוד: משק המדינה.
6) בדיון בוועדת השרים לענייני חקיקה הוסברה והוצדקה השמטה זו בכך, כי הקביעה האמורה מיותרת נוכח ההוראה הכללית של סעיף 1 להצעת חוק יסוד: מבקר המדינה -
"ביקורת המדינה נתונה בידי מבקר המדינה".
וההוראה המפורטת של סעיף 2 להצעה בדבר הגופים העומדים לביקורת ומבחני הביקורת בהם.
7) לפי עניות דעתי הביטוי הכללי "ביקורת המדינה" בסעיף 1 להצעה הינו כשלעצמו ללא תוכן מהותי והוא מתמלא תוכן רק לפי יתר הוראות חוק היסוד.
אם אין מבהירים במפורש, שהביקורת מקיפה את משק הכספים, הרכוש והמינהל של המדינה בכללותם, יתפרש הביטוי האמור ממילא לפי הפירוט שבסעיף 2 להצעה, המתמקדת על הגופים המבוקרים האינדיבידואליים.
8) בכך טמונה הסכנה בהשמטה האמורה. עד עתה מוטלת בבירור על מבקר המדינה, על פי האמור, בתחילת חוק מבקר המדינה (סעיף 1) מטרת על גורפת ומקיפה: קיום הביקורת על משק הכספים, הרכוש והמינהל של המדינה בכללותם; יתר הוראות החוק, עם פירוט הגופים המבוקרים (סעיף 9) וקביעת היקף הביקורת ומבחינה (סעיף 10) באות להבטיח השגת מטרת העל האמורה. ואילו, אם יתקבל חוק היסוד כפי שהוצע, תתבקש אליה המסקנה, כי להשמטה משמעות מהותית: אין עוד מטרת - העל כוללת לביקורת; סמכותו של המבקר
9) מצטמקת ומצטמצמת והינה לבקר גופים מוגדרים, כל אחד בנפרד וכשלעצמו, כמעין מבקר פנימי נוסף לכל אחד ואחד מהם, ומבלי שהוא נדרש או אף מוסמך להקיף בביקורתו את משק הכספים, הרכוש והמינהל של המדינה בכללותם.
10) משוכנע אני, אפוא, שנוכח השינויים האמורים, הבאים לביטוי בשתי הצעות החוק הנ"ל, לא יוכלו פרשני החוק - ואף הציבור הרחב להסיק אלא זאת: הושמט יסוד מרכזי של ביקורת המדינה, נגרע מסמכויותיו של מבקר המדינה והוחלש מעמדו.
הסתייגות ב'
1) הצעת חוק יסוד: מבקר המדינה משמיטה גם אבן שנייה מאבני היסוד, שהונחו בחוק מבקר המדינה עוד בשנת 1949 - הוא העיקרון של אחריותו של מבקר המדינה מפני הכנסת בלבד, המעוגן היום בסעיף 5 לחוק מבקר המדינה התשי"ח- 1958 (נוסח משולב):
"במילוי תפקידיו יהיה המבקר אחראי בפני הכנסת בלבד ולא יהיה תלוי בממשלה".
2) בהצעת חוק היסוד נקבע תחת ההוראה האמורה:
"מבקר המדינה יפעל נוכח הכנסת, ימלא את תפקידיו לפי שיקול דעתו בלבד ולא תהא עליו מרות הממשלה."
3) אני איתן בדעתי - אותה הבעתי בפני שר המשפטים ובפני ועדת השרים לענייני חקיקה כי אין לוותר בחוק היסוד על עקרון "האחריות" שהוכיח את עצמו זה שלושים ושש שנים, ולהטביע תחתיו נוסחה חדשה.
4) "אחריותו" של מבקר המדינה בפני הכנסת בלבד מסכמת ומבטאת בצורה המושלמת ביותר את מעמדו הקונסטיטוציוני הנכון של מבקר המדינה, את מקומו בין רשויות השלטון ואת טיב יחסיו עם הכנסת. הכנסת היא שהיום ממליצה על מינויו ולפי ההצעה - תמנה אותו; היא שקובעת את תקציבו; היא שבפניה המבקר צריך לתת דין וחשבון על מילוי תפקידיו; והיא בסופו של דבר רשאית להעביר אותו מכהונתו. כל זאת, מבלי שהיא מוסמכת להתערב בביצועם השוטף של תפקידי המבקר. אלה הם הסימנים המובהקים של העצמאות המלווה באחריות של מוסד מבקר המדינה.
5) בדיונים עם שר המשפטים ובוועדת השרים הוסבר השינוי בהצעה לעומת החוק הקיים בכך, שהביטוי "אחריות" משמש בחוק יסוד: הממשלה, כדי לבטא את יחסיה של הממשלה עם הכנסת. אולם, עם כל הכבוד, אין עובדה זאת שוללת את השימוש באותו ביטוי, כדי לבטא את יחסיו של מבקר המדינה עם הכנסת - כאשר זהו הביטוי ההולם והביטוי, אשר כאמור מגדיר את מעמדו של מבקר המדינה עוד משנת 1949.
6) מהקביעה המוצעת, כי מבקר המדינה יפעל "מכח הכנסת" משתמעים יחסי שולח ושלוח, שאינם הולמים את מעמדו העצמאי של מוסד המבקר, וגם לא את היחסים החוקתיים שבין הכנסת ומבקר.
7) למעשה זו גם קביעה לא נכונה. שכן מבקר פועל "מכח החוק" המגדיר את סמכויותיו ואת תחומי פעולתו ולא "מכח הכנסת" שחוקקה חוק זה, וזאת בדומה לכל גוף סטטוטורי שהכנסת נותנת לו קיום וקובעת את סמכויותיו בחוק. כולם פועלים "מכח החוק ולא מכח הכנסת". אף על פי שהכנסת היא הריבון החקיקתי.
הדברים האמורים לעיל, בדבר העקרונות הקונסטיטוציוניים שביסוד ביקורת המדינה, אינם מעניינו של מבקר המדינה בלבד. הם מעניינו של הציבור כולו ובוודאי גם מעניינה של הכנסת עצמה, אשר בחיזוק הביקורת על הרשות המבצעת מתחזקת אף היא, ואילו בהחלשתה של הביקורת נחלשת אף היא.
דעתי, על כן, היא שיש לשלב בהצעת חוק יסוד: מבקר המדינה את שני העקרונות עליהם עמדתי לעיל; ולשם כך אני מציע, את הנוסח הבא לסעיפים 2 ו- 5 להצעה:
א. סעיף 2
(1) "מבקר המדינה יקיים ביקורת על משק הכספים, הרכוש והמינהל של המדינה ושל הגופים העומדים לביקורתו.
(2) הגופים העומדים לביקורתו של מבקר המדינה הם משרדי הממשלה, מוסדות אחרים של המדינה, רשויות מקומיות וגופים שייקבעו בחוק או לפיו.
(3) הביקורת תבחן את חוקיות הפעולות, טוהר המידות, הניהול התקין, היעילות והחסכון של הגופים העומדים לביקורתו."
ב. סעיף 5
"במילוי תפקידו יהיה מבקר המדינה אחראי בפני הכנסת בלבד ולא יהיה תלוי בממשלה".
כמובן שמקובלת עלי גם כל אחת משתי הגירסאות שהוצעו ב- 1976 על ידי ועדת החוקה חוק ומשפט, דאז, לגבי סעיף 1 של הצעת החוק משנת 1976.
יצחק טוניק
ירושלים, יוני 1985
הנספחים בקובץ המצורף
...