דוח על הביקורת ב“נתיב“ - לשכת הקשר

ב- 1952 החליט ראש ממשלת ישראל דוד בן-גוריון על הצורך להקים גוף "שינסה להגיע אל היהודים שנמצאו מעבר למסך הברזל, במזרח אירופה ובברה"מ". עסק בכך, מטעמו, שאול אביגור. כינויו של הגוף שהוקם, היה "ביל"ו", ובהמשך "נתיב".

מעמדו של ראש נתיב היה של ראש יחידה הכפופה ישירות לראש הממשלה. נתיב פעלה החל מ- 1954 ואילך בקרב היהודים שהיו אז בברה"מ, ועם פירוקה - במדינות חבר העמים והמדינות הבלטיות (להלן - חבר המדינות).

במשך השנים בנתה עצמה נתיב כארגון, שבו יחידות שטח ומטה המטפל בעצמו בנושאי מנהל, תפעול, ארגון ומבנה, כוח אדם ותקציב. לעובדי נתיב מעמד של עובדי המדינה. נציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם) נתנה יד לתהליך זה כשהתדיינה ישירות עם הנהלת נתיב, זאת ללא אישור מראש הממשלה או מטעמו. מעמדה של נתיב במסגרת משרד ראש הממשלה או במנגנון הממשלתי לא הוגדר פורמלית.

פעילויות נתיב במזרח אירופה ובארצות המערב התמקדו בשמירת הגחלת היהודית והציונית ובקיום הקשר בין מדינת ישראל לבין היהודים שמעבר למסך הברזל דאז. נתיב פעלה בקרב הקהילות היהודיות, אך גם מול ארגונים בינלאומיים וממשלות, כדי לסייע לעליית יהודים. גולת הכותרת של פעילות זו הייתה פתיחת שערי העלייה ליהודי ברה"מ (דאז) ומזרח אירופה בשנות ה - 70, וקבלת היתר מאת השלטונות המקומיים לפעול בגלוי לעידוד העלייה משם בשנות ה- 90. עד 1987 פעלו במסגרת נתיב שני גופים: נתיב, שעיסוקה העיקרי היה ביהדות ברה"מ ומזרח אירופה, ויחידת "בר", שהפעילה גורמים ממלכתיים ואחרים בארצות המערב למען שינוי מדיניות ברה"מ ומדינות נוספות מעבר למסך הברזל כלפי היהודים ולמען פתיחת שערי העלייה. שתי היחידות היו כפופות לראש "נתיב"/"בר". ב- 1987 בוטלה יחידת "בר", ושתי היחידות אוחדו בגוף אחד - "נתיב".

כתוצאה מהתמורות המפליגות שחלו במזרח אירופה ובברה"מ למן 1989 ואילך, שונו מן היסוד תנאי פעילותה של מדינת ישראל בברה"מ ובמזרח אירופה. ב- 1992 כוננו יחסים דיפלומטיים בין ברה"מ לבין ישראל, הותרו פעולות הסברתיות וחינוכיות לעידוד העלייה וקיום מגעים וקשרים חופשיים וגלויים בין נציגים ישראליים, כולל שליחי נתיב, לבין היהודים. מצב זה אפשר לנתיב למקם את נציגיה בשגרירויות ישראל ובמשלחות משרד החוץ במדינות העצמאיות (חבר המדינות), שקמו לאחר פירוק ברה"מ. לשלוחות כפופים מרכזים תרבותיים, שנתיב הקימה בערים שונות ברחבי חבר המדינות.

מסוף שנות ה- 80 עלו לישראל מחבר המדינות בין  0.5 ל- 0.7 מיליון יהודים. בחבר המדינות נותרו למעלה ממיליון יהודים - בעלי זכות עלייה לפי חוק השבות.

בשנים  1994 ו- 1995 בדק משרד מבקר המדינה את יחידת נתיב, ארגונה ופעולותיה. הביקורת נערכה במטה נתיב בארץ ובחלק מהשלוחות והמרכזים בחבר המדינות. נתוני השלמה, בין היתר, התקבלו ממשרד החוץ; משרד החינוך, התרבות והספורט; משרד האוצר; ומשרד המדע והאמנויות (להלן - משרד המדע); נציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם); והסוכנות היהודית. עם הנהלת נתיב התקיימו דיונים פרטניים בממצאי הביקורת.

ממועד הקמתה בראשית שנות ה- 50 ועד שנת 1989 היה ייעודה של נתיב "לשמור על הגחלת היהודית והציונית בקרב היהודים שמעבר למסך הברזל". מטרותיה היו: "להעניק להם סיוע כלכלי ורוחני", ו"להפעיל גופים וארגונים ממלכתיים ואחרים ברחבי העולם כדי לשנות את מדיניותה של ברה"מ ששללה את זכותם של היהודים לחופש דתי, רוחני, ולאומי ולפתיחת שערי העלייה".

המהפך העקרוני והמהותי במדיניות ברה"מ ב- 1989 לגבי הגירת היהודים בכלל ואפשרות העלייה לישראל בפרט, אפשרה למשרד החוץ ולנתיב להתחיל לפעול בברה"מ במסגרת שגרירות הולנד במוסקבה. נתיב הגדירה את עצמה "גוף הפועל בקרב יהודי ברה"מ, במטרה לגרום לעלייתם לישראל". עם פירוק ברה"מ והקמת רוסיה וחבר המדינות במקומה, וכינון היחסים הדיפלומטיים עם ישראל ב- 1992, כמתואר לעיל, הרחיבה נתיב בהדרגה את הגדרת פעילותה. ב- 1994 היה הייעוד שלה, לגרסתה, "להוות את הזרוע של ממשלת ישראל לביצוע מדיניותה" בקרב יהודי חבר המדינות.

בתשובותיו של ראש נתיב ממארס 1996 לטיוטת ממצאי הביקורת, מופיעות הגדרות שונות לייעוד נתיב ולמעמדה:

א. "לנתיב מטרה אחת - טיפול בשם מדינת ישראל ביהודי חבר המדינות".

ב. "חינוך, הסברה ועידוד העלייה אינם (הדגש הוסף) היעדים העיקריים של נתיב".

ג. "מטרת נתיב העיקרית היא הבאת מדינת ישראל לתודעת היהודים טרם הגעתם ארצה".

ד. "ייעודו העיקרי של נתיב - הערכת מצב היהודים".

ה. "נתיב מהווה את הזרוע לביצוע המדיניות של ממשלת ישראל ברחבי חבר המדינות. עידוד העלייה והעמקת הקשר עם היהדות הינן חלק ממטלות ושיטות של נתיב ואיננה המטרה של הארגון".

ו. "ייעודה של נתיב להוות כלי לגיבוש מדיניות של ישראל כלפי חבר המדינות".

יוצא, אפוא, שמראשית שנות ה- 90 קיימים הבדלים מהותיים בתפיסת ייעודה ותפקודה של נתיב. בהיעדר הגדרה מוצקה וברורה של ייעודה ומטרותיה, חסרה נורמה בדבר הדרך שבה על נתיב להיבנות ולהיערך, מה עליה לבצע ומה הם תחומי אחריותה. מצב דברים זה עמד בעינו בעת פרסום דוח זה.

בעקבות השינויים הפנימיים והמדיניים בחבר המדינות, החלו, כאמור, משרד החוץ, נתיב והסוכנות היהודית (להלן - הסוכנות) לפעול במדינות אלו בגלוי. בביקורת התברר, כי שלושת הגופים האמורים פעלו בקרב היהודים וכלפי השלטונות בנושאים שחלקם היו חופפים, וזאת כאשר גם ארגונים יהודיים אחרים, מקומיים ומערביים, פיתחו תחומי פעילות דומים בקרב הקהילות היהודיות בחבר המדינות.

כך נוצרה כפילות, שהביאה לתחרות ואף ליריבות בין הגופים, כאשר כל גוף מערער על סמכות זולתו בעניינים אלו ואחרים. היריבות התנהלה בדרגי המטה בארץ ובדרגי העבודה בשטח. המחלוקות העיקריות בין נתיב למשרד החוץ התרכזו בשאלה: מי הגוף האחראי לפעילות ההסברה בחבר המדינות, והאם פעילות זו תיעשה רק בקרב היהודים או תופנה גם לכלל האוכלוסייה והשלטון במדינת היעד. עוד נחלקו בסוגיות הבאות: מי האחראי להפעלת המרכזים הישראליים ברחבי חבר המדינות; היכן תיפתחנה קונסוליות ועל חשבון תקציבו של איזה גוף. מחלוקת נוספת נבעה מכך שנתיב קיימה מערכת יחסים מדיניים ואישיים ישירים עם השלטונות במדינות השונות בכל הקשור למדיניות של חבר המדינות כלפי היהודים והעלייה לישראל, כולל השלכות מדיניות ויחסיהן הכלליים של המדינות עם ישראל.

מחלוקות וכפילויות בין נתיב לסוכנות נוצרו בכל נושאי הפעילות בקרב הקהילות היהודיות והנוער בקשר למשימות "עידוד לעלייה", הייעוץ לקראת העלייה והקליטה בארץ, וכן סביב השאלה: מי הגוף הבכיר האחראי לפעילות זו בקרב האוכלוסייה היהודית על גווניה, אזורי מגוריה, ארגוניה ושכבות הגיל השונות. בשנים 1990 ו-  1991 ניסו הנהלת הסוכנות והנהלת נתיב, ללא הצלחה, לתאם ביניהן את תחומי אחריותן ופעילותן בחבר המדינות.

נוכח "ניגודים", "יריבויות" והאשמות הדדיות בין נתיב לבין הסוכנות, מינתה הממשלה ב- 1991 ועדה בראשות מ' דקל (להלן - ועדת דקל), כדי לבחון ולהמליץ על תפקידי נתיב והסוכנות. הוועדה הגישה את המלצותיה לראש הממשלה - י' שמיר - במאי  1992. עיקרן היה:

א.    "האחריות הכוללת לפעילות העלייה והקליטה מברה"מ תהיה ברשות ממשלת ישראל שתאציל סמכויות לנתיב, לסוכנות ולמשרדי הממשלה".

ב.     "תוקם ועדת תיאום ומעקב במשרד ראש הממשלה בראשות נציג של ראש הממשלה אשר תכריע במחלוקות בין הסוכנות ונתיב".

ג.      "משרדי הממשלה יפעלו בשטח באמצעות נתיב... שתקיים את הבסיס הארגוני והתשתית המתאימה לפעילותם של משרדי הממשלה. האחריות המקצועית תהיה על המשרדים עצמם".

ד.       "ייפתחו מרכזי תרבות ישראלים לכלל האוכלוסייה ולשירות היהודים".

ה.       "פריסת השליחים תתואם בין שני הארגונים ותאושר על ידי ועדת התיאום".

ו.        "כל ההחלטות בנושאי תכנון ופעילות יתקבלו בפורום המטות של הגופים בארץ".

אולם, לא זו בלבד שהמחלוקות והעימותים לא פסקו, אלא שהם החריפו. כל צד פירש את המלצות ועדת דקל לשיטתו ועשה בשטח כפי הבנתו. במסגרת זו ראתה עצמה נתיב כנציגה הרשמית והבלעדית של מדינת ישראל וממשלתה, המטפלת בכל הנושאים היהודיים. כמתחייב מפירוש זה, דרשה נתיב לעצמה מעמד בכיר בהשוואה לגופים אחרים בכל הקשור לפעילות, לא רק בקרב היהודים, אלא אף כלפי השלטונות ומדיניותם בהקשר לנושא היהודי והעלייה לישראל.

בספטמבר 1992, ארבעה חודשים ממועד הגשת המלצותיה של ועדת דקל לראש הממשלה דאז י' שמיר (מאי 1992), הטיל ראש הממשלה הנכנס מר י' רבין על האלוף (מיל') י' חופי "לבדוק את יחידת נתיב, הצורך בקיומה, תקציבה, כוח האדם, שיטות עבודתה וקשרי הגומלין בין נתיב לבין משרדי הממשלה, הסוכנות וגופים נוספים". האלוף (מיל') י' חופי הגיש את ממצאיו והמלצותיו לראש הממשלה בתחילת פברואר  1993 (להלן - דוח חופי).

עוד בטרם דן ראש הממשלה בדוח חופי, סייר מנכ"ל משרד ראש הממשלה (ביוני  1993) ברוסיה. בתחילת יולי  1993 דיווח המנכ"ל לראש הממשלה, וקבע בין השאר לאמור:

א.       "מצאנו תמונה קשה, שבמרכזה מתנהלת תחרות בלתי מבוקרת בין נתיב לסוכנות מי מביניהם יזכה בנתח גדול יותר ... התחרות כוללת השמצות משני עברי המתרס, וכאלה בסוכנות שהרחיקו לכת עד כדי הטחת ההאשמה בנתיב שהיא מכשילה את העלייה".

ב.        "נמצאו מערכות כפולות בתחום החינוך ולימוד עברית, שמוסיפות בלבול ומבוכה ... נודעו לנו פרטים בדיעבד ... על התקשרויות עם גורמים מקומיים שלא תמיד תאמו את המנדט הפורמלי שמתוקפו פועל אותו גוף ברוסיה". הסמכויות של הגורמים השונים לא הוגדרו במדויק. "שני הגופים מקיימים במקביל שתי מערכות נפרדות של יועצי עלייה בשכר, המבוססות על עובדים מקומיים ... קיים ויכוח בין הסוכנות לנתיב באשר לנוהלי הזכאות לעלייה...".

ג.       "נתיב והסוכנות מארגנות במקביל מחנות קיץ לנוער, סמינרים ותכניות לימוד מיוחדות לנוער היהודי. שני הגופים משגרים מורים לאותן מטרות והם מקיימים אולפנים לעברית לעתים לאותה אוכלוסייה. ... נתיב עוסקת בהכשרה מקצועית של עולים בעוד הסוכנות טוענת שהנושא מצוי בתחום אחריותה".

ד.        מנכ"ל משרד ראש הממשלה גם הצביע על "התנגשות" בין נתיב לבין משרד החוץ לגבי הפעלת מרכזי התרבות הישראליים שנתיב הקימה, מרכזים המשרתים רק את נתיב; משרד החוץ רוצה לנצלם גם לפעילות הסברה כוללת על ישראל, כלפי האוכלוסייה והשלטון המקומיים. המנכ"ל הוסיף ודיווח "נוצר מצב בו מתחייבת חלוקה ברורה בין נתיב לסוכנות ... המצב הקיים אינו יכול להימשך, הוא מנוצל על ידי יהודים מקומיים לצורכיהם והוא פוגע בדימויה של ישראל".

בתחילת אוגוסט 1993 דן ראש הממשלה בדוח חופי ובדוח מנכ"ל משרדו בהשתתפות שרים, נציגי הסוכנות ונתיב, האלוף (מיל') חופי ומנכ"ל משרד ראש הממשלה. ראש הממשלה סיכם את הדיון באומרו, בין היתר:

א.      "ברה"מ לשעבר שונה, לפחות בשלב זה, מאתרי עלייה אחרים בעולם הן בפוטנציאל הטמון בה והן במציאות הפנימית שטרם התייצבה בה. סך כל הפעילות של הגורמים מהווה רק טיפה בים, ואין ספק שהמאמץ העיקרי צריך להיות מכוון כלפי הדור הצעיר".

ב.       "לכן אין עדיין מקום לביטול מסגרות. יש לקבוע חלוקה מוגדרת יותר של התפקידים בין המסגרות הקיימות".

ג.          "נעל"ה(*) ועליית הנוער (**) - הוחלט בזמנו, כי השנה הנוכחית (1993) תהיה שנת ניסיון, וכי לקראת השנה הבאה (1994) ייבחן כל המבנה מחדש. ההחלטה התקבלה על דעת הסוכנות ואין מקום לעסוק בנושא במסגרת הדיון הנוכחי".

ד.            "יש צורך בקיום התשתית של נתיב", ויש מקום לפעולתה".

ה.         "הסוכנות תישא באחריות כוללת לארגון העלייה, תנועות הנוער, מחנות הקיץ והחורף, ההכשרה המקצועית".

ו.            "החינוך הפורמלי יהיה באחריות משרד החינוך ונתיב".

ז.          "המרכזים הישראלים יהיו באחריות השגרירות במוסקבה. השגריר במוסקבה יוכל לשמש כתובת לבירור חילוקי דעות בשטח".

ח.        "על בסיס הסיכום העקרוני, מנכ"ל משרד ראש הממשלה ירכז צוות בהשתתפות נציגי הסוכנות, משרדי הממשלה ונתיב. הצוות יגבש נהלים וסדרי עבודה להגדרה מדויקת יותר של תחומי האחריות בין הממשלה והסוכנות היהודית בקרב יהודי חבר המדינות".

ט.         "הנושא כולו ייבחן שוב כעבור שנה".

על בסיס סיכום ראש הממשלה, ובהתאם לסעיף ט', לעיל, קיים מנכ"ל משרד ראש הממשלה דיון עם נציגי הסוכנות ונתיב; באמצע נובמבר 1993 הוא הפיץ בין משתתפי הדיון את סיכומו:

א. באחריות הסוכנות היהודית:

  1) אחריות כוללת לארגון, קידום והכנת העלייה, כולל ייעוץ ועידוד.

  2) טיפול במועדוני נוער, מחנות קיץ, חורף וסמינרים.

  3) חינוך לא פורמלי.

ב. באחריות לשכת הקשר (נתיב):

  1) איסוף מידע על מצב היהודים בחבר המדינות.

  2) מערכת החינוך הפורמלי.

  3) הכשרה מקצועית.

ג. באחריות שגרירות ישראל:

  1) הפעלת המרכזים הישראליים (ניהול משותף של הסוכנות ונתיב).

  2) קשר עם השלטונות.

ד. תחומי אחריות משותפת:

  1) עיתונות יהודית - ייעשה תיאום בארץ בין הסוכנות לנתיב.

  2) פעילות במקומות נידחים ואזורי מצוקה.

  3) אירועים ארציים (יום העצמאות, יום ירושלים וכו').

ה. מנגנון לתיאום הפעילות:

  1) תיאום הפעולות בחבר המדינות ייעשה באופן שוטף באמצעות פגישות קבועות בין ראש משלחת הסוכנות לנציג נתיב ברוסיה.

  2) שגריר ישראל במוסקבה ישמש כתובת מיידית לבירור חילוקי דעות בשטח. נציגויות ישראל בחבר המדינות תהיינה בתמונת התיאום השוטף בתוקף היותן הנציגות הרשמית של מדינת ישראל במקום.

  3) ועדת מנכ"לים בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה תפעל כצוות היגוי לתיחום הפעילות המשולבת בחבר המדינות. הוועדה תתכנס על פי הצורך, בהשתתפות נציגי הסוכנות, משרד החוץ, משרד החינוך והתרבות, משרד העבודה והרווחה ונתיב. הוועדה תדון ותפסוק בנושאים שיהיו במחלוקת, אשר לא יגיעו לידי סיכום במסגרת התיאום השוטף בין הסוכנות לנתיב.

ו. על פי סיכום ראש הממשלה, הנושא כולו ייבחן שוב כעבור שנה.

ביולי 1994 כשמונה חודשים לאחר סיכום מנכ"ל משרד ראש הממשלה, עדכן המנכ"ל את החלטותיו, כדלהלן:

א.     "פעילות תנועות נוער ציוניות מהמערב בחבר המדינות - באחריות הסוכנות היהודית".

ב.    "פעילות תנועת נוער ישראליות בחבר המדינות - אחריות נתיב במרכזים הישראלים".

ג.      "בתי ספר יום א' - באחריות נתיב ומשרד החינוך כחלק מן המערך החינוכי הכולל".

ד.         "מחנות קיץ - באחריות הסוכנות".

ה.     "שיעורי עברית למבוגרים - הסוכנות היהודית ונתיב ימשיכו, כל אחד, במתן שיעורי עברית במסגרותיהן. צוות משותף לסוכנות, לנתיב ולמשרד החינוך יטפל בהכשרת מורים מקומיים לעברית".

ו.        "לגבי תכנית נעל"ה, כזכור סוכם כי הסוכנות תהיה אחראית על התכנית המאוחדת (נעל"ה- 16) כאשר נתיב שותף להפעלת התכנית, יחד עם כל שאר הגורמים".

בביקורת התברר, כי נתיב המשיכה בפעילויות, אשר לפי החלטות המנכ"ל (ראה לעיל) הן בתחום הסמכות והאחריות של הסוכנות או של משרד החוץ, כגון: מערך ייעוץ לעולים, מחנות נוער (קיץ וחורף), תנועות נוער, סמינרים ומועדונים. כל הפעילויות האמורות התקיימו במקביל עם הסוכנות ובאותם מקומות יישוב, ויצרו כפילויות.

כאמור לעיל, החלטות ראש הממשלה באוגוסט 1993 והחלטות מנכ"ל משרדו מנובמבר  1993 היו ברורות, ואין למצוא בהן עיגון להנחיותיה של נתיב לעובדיה, שהתבטאו בפעולות המקבילות לאלו של הסוכנות ושל משרד החוץ. אולם, לדעת משרד מבקר המדינה, מן הראוי היה שהנחיות ראש הממשלה ומנכ"ל משרדו יפורטו בנהלים, שיבהירו את תחומי פעולת הגופים - נתיב, הסוכנות ומשרד החוץ - ויגדירו את סדרי התיאום ביניהם. עוד היה מקום, שכל גוף יפרט לעצמו בנהלים פנימיים את סדרי העבודה והתיאום. בביקורת לא נמצא נוהל משותף, ברמת ההנהלות, לנתיב, למשרד החוץ ולסוכנות, שמגדיר בפירוט את תחומי האחריות, הנושאים ושיטות הטיפול בהם.

בביקורת במטה נתיב, במהלך הסיור במתקני נתיב בחבר המדינות ובפגישות עם אנשי הסוכנות ומשרד החוץ עלה, כי סיכום ראש הממשלה והחלטות מנכ"ל משרדו מ- 1993 ו- 1994 לא התממשו. התחרות, היריבות והעימותים בארץ ובחבר המדינות, כמומחש בתיאוריו של מנכ"ל משרד ראש הממשלה, נותרו בעינם. נמשכו המחלוקות שהיוו בשעתן את המניע להקמת ועדת דקל ואחר כך ועדת חופי, וכן להחלטות ראש הממשלה ומנכ"ל משרדו ב- 1993 נתיב, הסוכנות ומשרד החוץ - פעלו כל אחד לפי פרשנותו לסיכומים ולהחלטות. יתרה מזו, היחסים המשובשים שתוארו לעיל, הפכו למאפיינים קבועים של המצב בחבר המדינות, מה שהקרין על יחסי ההנהלות בארץ.

בפברואר 1995, שנה וחצי לאחר שראש הממשלה סיים את הדיון בדוח חופי וכשנה לאחר ההחלטות המפורטות של מנכ"ל משרדו, ערך המנכ"ל דיון נוסף על תחומי האחריות בין נתיב לסוכנות. המנכ"ל חזר על החלטותיו מנובמבר 1993 (ראה לעיל), וציין, בין השאר, כי: "הדיון בנושא נערך לאור דיווחים רבים על כפילויות, חוסר תיאום ותקלות בשטח".

יש לראות בדאגה את מצב הדברים המתואר לעיל. החלטות ראש הממשלה ומנכ"ל משרדו לא התמלאו; במקום לרכז מאמצים, חלו פירוד ותחרות בין הגופים השונים. שררו כפילות, בזבוז במשאבי כוח אדם ותקציב ורוח רעה. מבקר המדינה ממליצה, שראש הממשלה ישוב ויעריך את המצב בחבר המדינות; ובהתאם להערכתו, יחליט על מאפייני פעולתה של מדינת ישראל בחבר המדינות, וכמתחייב מכך על הייעוד, המטלות וההגדרה של תחומי האחריות של הגופים שיפעלו שם, באופן שימנע את המשך הליקויים המתוארים לעיל.

בפועל כפוף ראש נתיב לראש הממשלה, המאשר את תכניות העבודה השנתיות. ועדת הכספים וועדת חוץ וביטחון של הכנסת הן המאשרות את תקציבה של נתיב. אולם, בביקורת עלה מצב חריג, ולפיו התקיימו תהליכים אלה בלא שהייתה לנתיב הגדרה ארגונית. כלומר, נש"ם לא הגדירה בצורה רשמית את מעמדה הארגוני של נתיב במנגנון הממשלתי ואת יחסי הגומלין שלה עם משרד ראש הממשלה.

נש"ם הודיעה למשרד מבקר המדינה בפברואר 1996, כי "נתיב הציגה עצמה כיחידת סמך ונש"ם התייחסה אליה ככזאת". משרד מבקר המדינה לא מצא בתיעוד תימוכין להיותה של נתיב "יחידת סמך"(*) או "יחידה מנהלית", כהגדרתן בתקשי"ר(**). בביקורת עלה, שמשרד ראש הממשלה לא ביקש מנש"ם להגדיר את מעמדה של נתיב כמתחייב מהתקשי"ר; ועדת שירות המדינה לא דנה ולא בחנה את התנאים המתחייבים, בתחום הארגון, התקן והמבנה הפנימי של מטה נתיב ופריסת יחידותיה בחו"ל, כדי להגדיר את מעמדה הרשמי במנגנון הממשלתי. מכאן, שגם לא נקבעו באופן תקין הסמכויות של היחידה ושל מנהלה כנדרש בתקשי"ר.

משרד מבקר המדינה מדגיש, כי על רקע היעדר הגדרת מעמד ארגוני לנתיב במנגנון הממשלתי, ועל רקע כפיפותו הישירה של ראש נתיב לראש הממשלה, נהנה ראש נתיב בפועל ממעמד יוצא דופן ועצמאי כלפי משרדי ממשלה וגופים ממלכתיים וציבוריים, במיוחד בתחומי המנהל, הכספים ותהליך קבלת ההחלטות בנושאי פעילות. בה בעת לא היה פיקוח שוטף ופרטני על הנעשה בנתיב מצד משרדי הממשלה, ובמיוחד משרד ראש הממשלה ומשרד האוצר.

תנאי השירות, השכר והגמלאות של עובדי נתיב - במהלך שנות פעולתה עלה בידי ראש נתיב ליצור מצב ייחודי מבחינת תנאי השירות, השכר והגמלאות של עובדי נתיב. אף כי בחוק שירות המדינה (גמלאות) (נוסח משולב), התש"ל- 1970, אין כל אזכור המאפשר להקנות לעובדי נתיב זכויות מועדפות - שהחוק מקנה לעובדים במספר גופים ממלכתיים - הצליחו ראשי נתיב להחיל העדפות אלה על עובדי נתיב. מאותה עת נהנו עובדי נתיב מכל שיפור שזכו לו, כדין, עובדי הגופים האלה. אמנם, ראשי נתיב הכירו בכך "שמבחינת החוק יש לנו בעיה" - אך הבעיה הזו לא הוסדרה.

ב- 1993 העלה מבקר הפנים בנתיב בפני ראש נתיב את הצורך להגדיר את מעמדה הרשמי של נתיב, לרבות ההשלכות הנובעות מכך על תנאי השירות של העובדים. ראש נתיב דן בהשגותיו של מבקר הפנים, והחליט בספטמבר  1993, בין היתר:

א. "עדיף לא לעורר נושאים בעלי רגישות גבוהה, מה עוד שתיקון חקיקה הוא תהליך ארוך ..." (הכוונה לתיקון בחוק הגמלאות).

ב. המצב יישאר כמות שהוא, ונתיב לא תיזום שינויים, אלא אם גורם חיצוני יחייב זאת.

בתשובתו ממארס 1996 לטיוטת ממצאי הביקורת מסר ראש נתיב למשרד מבקר המדינה, כי החלטותיו הנ"ל הן "ברוח דברי ראש הממשלה (המנוח)". עוד הוא טען בתשובתו למשרד מבקר המדינה, כי לנתיב יש מעמד של "יחידת סמך בפועל" במשרד ראש הממשלה. אולם תשובה זו לא התבססה על תיעוד של משרד ראש הממשלה המאשר אותה, אף כי מדובר בנושא חשוב ומהותי. נש"ם השיבה, כאמור, למשרד מבקר המדינה בפברואר 1996 כי התייחסה לנתיב כאל יחידת סמך משום "שנתיב הציגה עצמה כיחידת סמך".

משרד מבקר המדינה מעיר, כי נוכח השינויים המהותיים שחלו במאפייני פעילותה של נתיב מסוף שנות ה- 80 ואילך, חל גם שינוי מרחיק לכת במעמד נתיב. ואולם, הפעולות המתחייבות משינוי זה לא נעשו - לרבות, הסדרה בחוק ובהגדרה מטעם נש"ם של מעמד נתיב. מן הראוי, שנוכח כל השינויים האמורים, יוסדר מעמד נתיב ועובדיה באופן פורמלי - כדי להתאים את תנאי הפעולה ותנאי השירות למציאות. בהסדרה כזו יש לתת

את הדעת, שלא לפגוע בזכויות המוקנות לעובדים הוותיקים ולגמלאים. משרד מבקר המדינה מוסיף: אין בתקשי"ר או בכתובים אחרים הגדרה של "יחידת סמך בפועל". לפיכך, לא ברור, כיצד אפשרו הגורמים השונים שנגעו לעניין להמשיך במצב הלא תקין במהלך השנים.

ביולי  1994, במהלך הביקורת בנתיב, פנה ראש נתיב לראש הממשלה וביקש, בין השאר, להגדיר את נתיב כיחידת סמך ולמסד את מעמדה כפי שביקש. עוד הוא ביקש, להעניק לראש נתיב "סמכות להתרות ולנזוף בעובדים, כמקובל ביחידות סמך".

אולם, רק בעקבות הגשת טיוטת ממצאי הביקורת של משרד מבקר המדינה ב- 1995 והמלצת האלוף (מיל') ורדי(*) הורה ראש הממשלה בפברואר 1997 ליועץ המשפטי של משרדו לפעול כדי להגדיר את מעמד נתיב כיחידת סמך במשרד ראש הממשלה. משרד מבקר המדינה ממליץ, כי הגדרת מעמדה של נתיב במנגנון הממשלתי - כיחידת סמך או כיחידה מנהלית במשרד ראש הממשלה - תידון בוועדת שירות המדינה בנש"ם. מן הראוי, שבדיון זה ייבחנו, בין היתר, גם המבנה הארגוני ותנאי השכר של העובדים, כעולה מהגדרת ייעוד נתיב שיאשר ראש הממשלה ובהתחשב בזכויות שהוקנו לעובדים הוותיקים ולגמלאים.