הפיקוח על מגזר הצדקה בראי ביקורת המדינה - אליעזר גולדברג

אליעזר גולדברג*

בדיחה ידועה מספרת על רב ששב הביתה מדרשת השבת, ושואלת אותו הרבנית: "על מה דרשת היום?" משיב לה הרב – "על מצוות הצדקה". שואלת הרבנית – "נו, ואיך הייתה הדרשה?" משיב לה הרב – "הצלחתי במחצית. הצלחתי לשכנע את העניים לקבל".

המחצית השנייה במלאכתו של הרב, לשכנע את העשירים לתת, מעלה את השאלה שבה בחרתי לפתוח: מה לביקורת המדינה ולמגזר הצדקה? אפשר להרחיב שאלה זו ולשאול: מה למדינה ולצדקה? שהרי צדקה – בלשון היום-יום – היא נתינה לנזקק מטוב לבו של הנותן, כרצונו, בשיעור הנראה לו ולמטרה הנראית לו. ואילו המדינה אינה פועלת על פי נטיית הלב. היא פועלת למטרות מוגדרות; לפי תקציב מאושר, בשוויון , ועל פי אמות מידה אחידות. ביקורת המדינה – על אחת כמה וכמה: היא מחפשת אחר הנהלים, המנהל התקין, היעילות והחיסכון, שהם, לכאורה, מושגים הרחוקים מעולמה של ה"צדקה", במובנה המקובל.

הנה כי כן, דיוננו נפתח לכאורה בפרדוקס: מדינה וצדקה. בהשאלה בלבד מאמרת חז"ל (שנאמרה בהקשר אחר לחלוטין): "והלא כל מקום שיש משפט – אין צדקה, וצדקה – אין משפט" . המדינה מזוהה עם הדין והמשפט ולא עם חסד וצדקה. על כן עלינו להבהיר לעצמנו מהם פניה של הצדקה, ועד כמה קשורה היא בטבורה לַמדינה, לַפיקוח הציבורי, ומכאן גם לביקורת המדינה.

מתחייבת כאן הערה סמנטית באשר למובנו של המונח "צדקה". מונח זה מופיע בשמו של יום העיון כתרגום של המונח האנגלי "charity". המונח charity, אינו מתאר רק סיוע לנזקקים, אלא הקדשת משאבים למגוון רחב של מטרות חברתיות, בתחומי החינוך, הבריאות, התרבות ועוד. מטרות אלה כרוכות יחד באנגליה כבר חמש-מאות שנה ויותר, וגם בישראל מתייחסים אֲליהן בהקשרים שונים כמקשה אחת. המכנה המשותף למגזר הצדקה במשמעות שאנו נזקקים לה, הוא שמדובר בפעילות שאינה מתבצעת על ידי רָשויות ממלכתיות, וגם לא על ידי גופים עסקיים הפועלים למטרות רווח. לכן הוא חלק ממה שמכונה "המגזר השלישי".

היקפו של המגזר השלישי מבחינה כלכלית הוא גדול, כעשירית מכלל הפעילות הכלכלית במשק (כך לפי נתוני מחקר המתייחסים לשנת 1995). באותה שנה הוציא המגזר סכום העולה על שלושים-ושלושה מיליארד שקלים, והעסיק כוח אדם בכ-150,000 משרות.

מאפיין בולט של מגזר הצדקה המודרני הוא תמיכתה הגדולה של המדינה בו. לתמיכת המדינה במגזר הצדקה ביטויים שונים. ראשית – תמיכות כספיות ישירות של משרדי הממשלה, שעליהן חולש סעיף 3א לחוק יסודות התקציב. לפי ההסדר הזה, נקבעים בחוק התקציב השנתי סעיפים בתקציבו של כל משרד ממשלתי, המיועדים לתמיכה בסוג מסוים של מוסדות ציבור. "מוסד ציבור", לעניין זה, הוא גוף שאינו מוסד ממוסדות המדינה, הפועל למטרה של חינוך, תרבות, דת, מדע, אמנות, רווחה, בריאות, ספורט או מטרה דומה. ועדת התמיכות של משרד מצֻוָוה לחלק את הסכום בין מוסדות ציבור הנמנים עם אותו סוג, לפי מבחנים שוויוניים.

סכום התמיכה הממשלתית במוסדות ציבור לפי הסדר זה מגיע למיליארדי ש"ח בשנה, ואין הוא משקף את מלוא התמיכה הממלכתית הישירה במגזר הצדקה. נוסף על משרדי הממשלה, נהנים מוסדות ציבוריים מתמיכות נוספות. באלה נמנים, בין היתר, כספי עזבונות שקיבלה המדינה, המחולקים על ידי ועדת העזבונות הפועלת במשרד המשפטים; משאביהן של רשויות מקומיות התומכות בגופים מקומיים, בכסף, בהעמדת נכסי מקרקעין, ובדרכים אחרות וכך גם מועצות דתיות; הנחות בתשלום דמי חכירה למינהל מקרקעי ישראל; ועוד.

נוסף על התמיכה הישירה בכסף ובמשאבים אחרים נהנים גופים הפועלים למטרות ציבוריות מתמיכה בדמות הטבות מס. "מלכ"רים" – מוסדות ללא כוונת רווח המוגדרים בחוק מס ערך מוסף , נהנים מפטור מתשלום מע"מ ; מפטור ממס על ההכנסה ; פטור מאגרה בעד רישום שכירות במקרקעין או רישום משכנתה ; מהקלות במס שבח מקרקעין  ובמס רכישה ; והתורמים להם נהנים מזיכוי ממס בגין תרומותיהם. גם במסים עירוניים ניתנות הטבות . אין נתונים מלאים על שווי הטבות המס.

אפילו מוסדות העוסקים בצדקה במובנה הצר של סיוע לנצרכים, מקבלים לעתים תמיכה מהמדינה. משרד העבודה והרווחה, למשל, תומך בעמותות המחלקות "קמחא דפסחא" . אני מציין דוגמה זו, משום, שלכאורה, למדינה מנגנונים ממוסדים לסיוע למי שאין בידם לרכוש מזון, ובהם קצבאות הביטוח הלאומי והסיוע של לִשְכות הרווחה. אפשר לתהות אפוא על שום מה מוסיפה המדינה ומעבירה משאבים לצורך זה באמצעות עמותות?

מכל מקום, משאבים ציבוריים גדולים מופנים כיום אל מגזר הצדקה. המדינה נטלה על עצמה לממן חלק מפעילותו של המגזר. נוצרה תופעה רחבת היקף של "צדקה ממלכתית". אם ציפינו כי יימתח גבול בין צדקה למדינה, באשר הצדקה באה להשלים את שהמדינה מחסירה, הנה גבול זה אינו קיים.

כאשר פעילות נשענת על משאבים ציבוריים, נדרש פיקוח על ניצולם. גם עניינה של ביקורת המדינה הוא לבדוק אם נשמרים העקרונות החולשים על ניצול משאבים ציבוריים, ואם מנגנוני הפיקוח משיגים את מטרתם. לאמור, שהמשאבים יחולקו בשוויון ללא העדפה ומשוא פנים; ושינוצלו למטרות שלשמם יועדו, ביעילות ובחיסכון, תוך שמירה על מנהל תקין ועל טוהר המידות.

אך לא רק בשל התמיכה הממלכתית לבדה קיים פיקוח ציבורי על מגזר הצדקה. המדינה רואה לנכון לקיים פיקוח על מגזר זה, באמצעות גופי פיקוח מרכזיים, שהם רשם העמותות ורשם ההקדשות, והיקף הפיקוח שלהם אינו מצטמצם לגופים המקבלים משאבים מאוצר המדינה. גם ביקורת המדינה מגלה עניין במגזר השלישי ובפיקוח עליו שלא בהקשר לַתמיכה הממלכתית דווקא. שאילולא כן, היו עומדים במוקד הביקורת רק פעילות הפיקוח של הגופים המשלמים את התמיכה ושל שלטונות המס. בדו"חות מבקר המדינה הופיעו דו"חות על פעולות הפיקוח של רשויות הפיקוח המרכזיות. בדו"ח השנתי שפרסמתי לפני כמה חודשים יש פרק ובו ממצאים אודות פעולות הפיקוח והבקרה של רשם ההקדשות  ובפרק אחר ממצאים אודות פעולות הפיקוח והבקרה של רשם העמותות . הביקורת ביחידת רשם העמותות היא למעשה ביקורת מעקב, שבדקה את תיקון הליקויים שתוארו בביקורת קודמת, שפורסמה בדו"ח השנתי בשנת 1997.

השאלה מדוע מוצאת ביקורת המדינה עניין בפעולתם של גופים אלו איננה פשוטה, והיא מעסיקה אותי, בבואי להחליט על עריכת ביקורת בתחום הפיקוח על מגזר הצדקה; ואדגיש: גם כשאין היא כרוכה במשאבים ציבוריים דווקא, אלא במשאבים פרטיים – תרומות ועזבונות. עשויה להישמע טענה, כי ככל שמדובר במשאבים פרטיים המופנים לצדקה, עניינם של התורמים הוא לפקח על השימוש בהם, ולא של המדינה. המדינה אינה צריכה להפנות משאבים ציבוריים יקרים לפיקוח, וודאי שביקורת המדינה אינה צריכה לחקור אם יש חללים בפיקוח.

התשובה לטענה זו טמונה בתפיסה הבאה המנחה את מבקר המדינה: פעילות תקינה של מגזר הצדקה חשובה לציבור כולו. הלוא מדובר בפעילות למטרות שכלל הציבור נהנה מהן. המשאבים הם בחלקם פרטיים – אך התפוקות ציבוריות. הפעילות היא כזו, שאם לא הייתה מתקיימת על ידי גופים מהמגזר השלישי, הייתה המדינה צריכה לקיימה, או לפחות חלק ממנה. גם כשהמדינה תומכת בתקציבם של אותם גופים, היא מניחה שהחלק האחר ימומן ממקורות פרטיים, נדבניים, ובכך תגדל התועלת לציבור. המדינה מפיקה תועלת מנדבנות למטרות ציבוריות. היא צריכה ליצור אקלים המעודד זאת. עליה להבטיח כללי משחק, שבהם נדבנים פרטיים יוכלו לסמוך על כך שכספם משמש למטרות שלשמן הם ייעדו אותו. השיטה צריכה להיות כזאת, המצמצמת, ככל האפשר, ניצול לרעה של הכסף. אלה אפוא שני האדנים שעליהם ניצב הפיקוח הציבורי על מגזר הצדקה: המשאבים הציבוריים המופנים אליו – מזה, והעניין הציבורי בעידוד נדבנוּת פרטית – מזה. לאור אלה מונחה גם מבקר המדינה בביקורתו. 

כאשר משרד מבקר המדינה ניגש לעריכת ביקורת בתחום מסוים, הוא משרטט לעצמו את מפת הסיכונים המאפיינים את אותו התחום. הכוונה היא לסיכונים להימצאותם של ליקויים אופייניים שהם מעניינה של הביקורת, דוגמת בזבוז כספים, מנהל לא תקין ופגיעות בטוהר המידות שיכולות להגיע עד כדי שחיתות של ממש.

 

אחד ממושגי המפתח בעולם הביקורת הוא Accountability. אין למונח זה תרגום מדויק בעברית, ומשמעותו היא "נשיאה באחריות", לאמור, חובתו של גורם המופקד על עניין מסוים לתת דין וחשבון כלפי הממונה עליו על מעשיו ועל הישגיו. במגזר העסקי נושא המנהל הכללי באחריות כלפי הדירקטוריון , והדירקטוריון נושא באחריות כלפי בעלי המניות. במגזר הציבורי, נושא כל שר באחריות כלפי ראש הממשלה, והממשלה נושאת באחריות כלפי הכנסת.

מגזר הצדקה סובל מכשלים ב-Accountability. לעמותה יש אמנם חברים מייסדים, אך במקרים רבים פעילותה, הכנסותיה והוצאותיה חורגים הרבה מעבר לעניינם של המייסדים. במקרה של הקדש הבעיה עשויה להיות אף קשה יותר, משום שבמקרים רבים הקדש נוצר מכוח צוואה, ומי שיש לו עניין בפיקוח על השימוש בכספי ההקדש אינו עוד בין החיים. כלפי מי נושאים נאמני ההקדש באחריות? כלפי מי נושאת הנהלת העמותה באחריות? האם כלפי התורמים? האם כלפי הציבור בכללותו? במוסדות הצדקה חסרה לעתים קרובות הייררכיה ארגונית מפותחת, אשר מסדירה את שרשרת האחריות וחובות הדיווח. הם חופשיים יחסית מאילוצים בירוקרטיים.

לדעתי, גורמי הפיקוח הציבוריים הם שצריכים למלא, גם אם במידה חלקית, את תפקיד "המשגיח" בשם כלל הציבור, הדורש דין וחשבון על הנעשה במשאבים שיועדו למטרות ציבוריות.

בעניין זה, בולטות המלצות הביקורת להגביר את חובות הדיווח המוטלות על עמותות. הדיווח הוא כלי בקרה חשוב בידי "בעלי עניין" (stake holders) שונים, ובהם תורמים ורָשויות שלטוניות. האמירה כי שקיפות מונעת שחיתות הפכה כבר לקלישאה, אך תקפותה לא פחתה משום כך.

לפי חוק העמותות, נדרשות עמותות להגיש לרשם העמותות דו"ח כספי, לפחות אחת לשנה . עוד בשנת 1997, הצביע דו"ח מבקר המדינה בנושא הפיקוח והבקרה על עמותות, על ההבדל בין הדו"חות הכספיים שמגישות פירמות עסקיות לבין דו"חות כספיים שמגישים גופים הפועלים שלא למטרות רווח. דו"ח כספי, שמטיבו מתאים לשיקוף מצבו של גוף הפועל למטרות רווח, אינו מקנה מידע מספיק על יעדיו של גוף ללא מטרות רווח ועל השגתם. כך למשל, תיאר דו"ח המבקר  עמותה, שנוסדה למטרות תמיכה בישיבות, ונהנתה מתרומות ומהקצבות במיליוני שקלים, ובמהלך חייה החלה לעסוק בבניית דירות. הדו"ח הכספי של העמותה לא נתן לכך כל ביטוי. לפיכך המליץ דו"ח המבקר  לחייב עמותות להוסיף על הדו"ח הכספי דו"ח מנהלים מילולי, שבו יתוארו, בין היתר, היעדים והשגתם, המערך הארגוני, שינויים בתחומי הפעולה, קשרי גומלין עם עמותות אחרות ואירועים חריגים.

ביקורת המעקב שנערכה לפני כשנה הצביעה על שיפורים רבים במערך הפיקוח על עמותות . אולם, לצערי, בנושא הדו"ח המילולי לא חל כל שינוי, אף שהכנסת החליטה שעל רשם העמותות, על משרד הפנים ועל משרד המשפטים להכין הצעה לתיקון חוק העמותות שתכלול חובה להגיש דו"ח מילולי.

לא אחת התייחסנו בדו"חות לעמותות המגייסות כספים מהציבור הרחב. רוב התורמים תורמים סכומים קטנים, ואין להם כלים לדעת מה באמת נעשה בכספי העמותה. עמותות כאלה מחדדות עד הקצה את בעיית ה-Accountability במגזר הצדקה. מן הצד האחד, מדובר בכספים פרטיים, ולא בכספים שהוצאו על ידי המדינה, ואין כל משרד ממשלתי שמוטלת עליו חובה לבדוק מה נעשה בכסף. מן הצד האחר, אין מדובר בהון גדול של אדם אחד, אשר יצר הקדש למטרות ציבוריות. אי-אפשר אפוא לבוא ולומר: "יתכבד יוצר ההקדש ויפקיד את ניהול ההקדש בידי אנשים נאמנים". דומני כי לא אטעה אם אומר, שלעתים מזהה הציבור ארגונים כאלה עם הממסד, והוא מניח, שכספיהם מתנהלים ככספי ציבור ממש.

איני מבקש לפגוע חלילה בארגונים המתרימים, העושים פעולות חשובות. אולם אין לך ארגון החסין מפני פיקוח ובקרה, ואם אין פיקוח ובקרה, עלול, חלילה, הסיאוב לחלחל פנימה.

בדו"חות מבקר המדינה יש התייחסות לצורך בהסדרה של תחום זה. לכל הפחות, באמצעות הגברת חובות הדיווח לציבור, בין היתר באשר לנעשה בכספי התרומות, עלויות הגיוס, יעדי העמותה, והאופן שבו היא פועלת לממשם.

המחשנו זאת בדו"ח האחרון בדוגמאות. כך, למשל, עמותה פלונית הוקמה למטרה חד-פעמית – גיוס תרומות למימון השתלת כִּליה לחולה. לאחר שנה של פעילות, ביקשה העמותה מרשם העמותות להימחק, מכיוון שהחולה עבר כבר את ההשתלה. העמותה לא דיווחה לרשם כמה כספים היא גייסה, איזה חלק מהם שימש למימון הטיפול, ומה נעשה בעודפים, אם נותרו. מדו"חות כספיים של עמותה אחרת, שגייסה שני מיליון ₪, עולה, כי עלות הגיוס הגיעה ליותר מחמישים-וחמישה אחוזים . בהיעדר דו"ח מילולי, אי-אפשר היה ללמוד מדוע הוצאות ההתרמה כה גבוהות.

בעיית הנציג קיימת בכל עולם הנאמנויות והתאגידים . זוהי בעיית ניגוד האינטרסים המובנה בתפקידו של כל אדם המופקד על רכושו של אדם אחר: הניגוד בין האינטרס האישי של אותו מנהל או נאמן, לבין האינטרס של בעל הרכוש. בעיית הנציג חריפה במיוחד במגזר הצדקה בשל היעדר מנגנונים הממתנים בעיה זו, כמו אלה הקיימים בפירמה עסקית. יש גם לתת את הדעת לכך שבעמותה הפועלת למטרות ציבוריות, והממומנת מכספי ציבור, השאלה מיהו השולח ומיהו השלוח לובשת ממד שונה: למעשה, השולח הוא הציבור עצמו, והעמותה כולה, לרבות חבריה המייסדים, הם השלוח.

ואכן, דפי דו"חות מבקר המדינה מלאים בתיאורי מקרים, שבהם התממשה בעיית הנציג במלוא עוזה. לא אחת הצבענו על ניצול משאבי עמותות לצורך רווחתם האישית של נושאי התפקידים בהן, והדרכים לכך הן מגוונות : תשלומי שכר גבוהים; הטבות נלוות לשכר; התקשרויות עם קרובי משפחה וחברים; וכיוצא באלה. שתי דוגמאות שהבאנו בדו"ח האחרון מתייחסות לעמותות , ששילמו מיליוני שקלים בשנה לחברות ניהול, אשר הן בעצמן היו קשורות לחברי ועד בעמותות.

התאוריה הכלכלית דורשת מקסימיזציה. ארגון נדרש להפיק את מרב התועלת מכמות נתונה של משאבים. הוא נדרש לצמצם את עלויות הניהול והמנגנון, ולהפנות את מרב משאביו לפעילות שלשמה הוא קיים. תנאי לכך הוא, שהמשאבים יהיו בני מדידה, וניתנים לחלוקה. על הארגון להיות מסוגל להשיב לשאלה מה הוא מפיק,  כיצד הוא מפיק, ומהי התועלת. לשם כך, המשאבים והתפוקות חייבים להיות רשומים, ובערכים של כסף מזומן. הבעיה במגזר הצדקה היא, שלעתים קרובות הוא עוסק בדברים שאין להם שיעור. בצד התפוקות, העוני אין לו שיעור. גם תרבות ואומנות אין להן שיעור. בצד התשומות, לעתים מקורותיהם של מוסדות צדקה הם אינם בכסף, כי אם בשווה כסף. מגזר הצדקה נעדר אפוא מדדי תשומה ותפוקה נאותים, ולכן אין בו תמריצים מספקים לייעול, לשוויון ולבקרה.

ביקורת המדינה מתייחסת לא אחת לגורם סיכון זה. למשל, בכל הנוגע לתמיכה הניתנת לעמותות הפועלות למטרות ציבוריות, ואפילו ליחידים, ב"שווה כסף". ברשויות המקומיות בולטת התופעה, שעמותות מקבלות מהרשות המקומית נכס מקרקעין לפעילותן, על מנת לסייע להן . באותו אופן, מוסדות ציבור שונים נהנים מהקצאת קרקעות על ידי מינהל מקרקעי ישראל תמורת דמי חכירה נמוכים, ומשרד הביטחון מקצה חיילים למספר עמותות. בהסדרים כגון אלה טמון כשל כלכלי וניהולי, באשר מדובר בתמיכה שקשה למדוד אותה ולרשום אותה בספרים, וגם לא הופנמה החובה לעשות זאת. בנסיבות כאלה, קשה להבטיח שוויון בחלוקת התמיכה; קשה לקיים פיקוח על השימוש בנכס ולהבטיח שהוא יהיה אופטימלי; אין גם תמריץ לשימוש אופטימלי בנכס. כבר שנים שמבקר המדינה מתריע על מקרים שבהם החלטות על מתן תמיכות ב"שווה כסף" לא הובאו כלל להחלטה, בניגוד להחלטות על תמיכה בכסף, וממילא, ההחלטות לא נתקבלו על יסוד קריטריונים שוויוניים. לפני כשנה, הוציא משרד הפנים   "נוהל להקצאת קרקעות ומבנים ללא תמורה או בתמורה סמלית", שאמור להיטיב את תהליכי קבלת ההחלטות , אך הבעיה העקרונית שתמיכה בשווה כסף מעלה, נותרה בעינה.

נושא השכר הגבוה משקף התלבטות אמיתית בסוגיה עקרונית בפיקוח על מגזר הצדקה – האם להסתפק בהטלת חובות גילוי נאות, ולסמוך כי "מנגנוני שוק הצדקה" יביאו להסדרה עצמית, או להטיל מגבלות רגולטוריות מהותיות, דהיינו, איסור קבלת שכר מעל סכום מסוים. חוק העמותות דורש כבר שנים מכל עמותה לדווח על חמשת מקבלי השכר הגבוה בעמותה . תכליתה של חובה זו היא הרתעה מפני תשלומי שכר גבוהים, מתן אפשרות לרשם לאתר חלוקת רווחים במסווה של תשלומי שכר, ולאפשר לתורמים לעמותות לדעת אם כספם אינו משמש בעיקר לתשלומי שכר . בפועל, נמצאו בביקורות עמותות המשלמות שכר גבוה מאוד, ויש כאלה שתקציב שכר הבכירים בהם מגיע לכשמונים אחוזים מתקציב העמותה. נשאלת השאלה אם רגולציה בדרך של גילוי משרתת את מטרתה. אפשר שיש צורך לאסור ממש תשלומי שכר מעל סכום מסוים או לפחות להתנות תמיכות ממשלתיות – ישירות ועקיפות – בתשלום שכר סביר. עד היום לא נפלה החלטה בעניין זה.

מפת גורמי הפיקוח הנפרשת לעיני הביקורת נחלקת לשני רכיבים מרכזיים. האחד, הגורמים העוסקים בתמיכה – ישירה או עקיפה – למגזר הצדקה, ובהם משרדי הממשלה השונים, רשויות מקומית, ועדת העזבונות, משרד המשפטים, החשב הכללי וכן שלטונות המס – נציבות מס הכנסה ומיסוי מקרקעין ואגף המכס ומע"מ. הואיל שבתחום זה מדובר בכספי ציבור ממש, ובסכומים גדולים, לא תמצאו דו"ח ביקורת שאין בו כמה התייחסויות לנושא התמיכות.

תיאור ממצאי הביקורת ולקחיה מחייב הרצאה נפרדת. אומר רק, בקליפת האגוז, כי זהו נושא אשר נמצא בהתפתחות מתמדת מזה למעלה מעשור. זהו אחד התחומים הבולטים שבהם ניכרת תרומתה של ביקורת המדינה לשיפור המנהל התקין. בדרך כלל, נלקחות הערות הביקורת ברצינות רבה, והחלטות רבות נתקבלו בעקבותיהן. נוצר תהליך שגרתי, שבו מדי שנה מאיר פנס הביקורת על כמה בעיות בנושא התמיכות, וגופי הפיקוח המרכזיים מנסים לסתום את הפְרָצות. בשנים שלאחר מכן בוחנת הביקורת את הפתרונות, מצביעה על בעיות חדשות וחוזר חלילה.

נוגעות יותר לענייננו היום הן רשויות הפיקוח העוסקות ברישום מוסְדות הצדקה ובמעקב כללי אחר פעילותן. הכוונה היא כמובן לרשם העמותות, לרשם ההקדשות, ובמידה מסוימת גם לרשם החברות, שכן מוסד צדקה יכול להתאגד גם כחברה. כאן הציגה הביקורת לאורך השנים סוגיות מהותיות באשר למטרות הפיקוח, לתפקידם של הרשמים, ולאופן ביצועו.

לתפיסת עולמה של ביקורת המדינה, הרשמים ממלאים תפקיד מרכזי בשמירה על הגינותו של מגזר הצדקה. תפקידם להגן על ציבור "בעלי העניין" (stake holders) במוסדות – ולעתים מדובר בציבור רחב – מפני ניצול לרעה של המשאבים. עסקנו בכך בהרחבה בדו"ח בנושא הפיקוח והבקרה על העמותות משנת  1997, ושוב בדו"ח משנת2002 . הצבענו על החשש שחברי עמותה או מנהליה ינצלו את משאביה לרווחתם האישית, והבאנו דוגמאות לכך. הצבענו על תופעה של קשירת עסקאות עם מקורבים לעמותות בתנאים שאינם תנאי שוק. תיארנו גם תופעה של עמותות מעטות, שמספר חבריהן ונושאי המשרה בהן קטן, והם קשורים זה לזה בקרבת משפחה או בחברות. במקרים כאלה, נפגעים סדרי הבקרה הנאותים המחייבים הפרדה – בעמותה עצמה – בין גופי ביצוע לגופי בקרה.

הבענו את העמדה כי תפקידו של רשם העמותות למנוע, באמצעות כלי הפיקוח שבידיו, ניצול לרעה של המשאבים המיועדים למטרות ציבוריות. לפחות, באמצעות הגברת השקיפות והדיווח. המלצנו על תיקוני חקיקה שיָקנו לרשם סמכויות נוספות.

היבט אחר החותך את דו"חות הביקורת, הוא השאלה אם פיקוח הרשמים צריך להיות פסיבי או אקטיבי. דו"חות הביקורת העלו בדרך כלל תמונה של פיקוח פסיבי. הדו"ח על רשם העמותות משנת 1997 הצביע על כך שמרבית העמותות לא הגישו דינים וחשבונות לרשם, אך הרשם לא פעל בשיטתיות בעניין זה. הרשם גם לא ניצל את סמכויותיו למנות חוקרים שיחקרו חשדות לניהול לא תקין של עמותות . הדו"ח משנת 2002 הצביע על שיפור ניכר בעניין אצל רשם העמותות, תוך נקיטת גישה אקטיבית יותר בפיקוח – אך תיאר בעיה זהה – הפעם אצל רשם ההקדשות. בדו"ח על רשם ההקדשות נכתב, כי אין הוא פועל בשיטתיות לאיתורם של מאות הקדשות וחברות לתועלת הציבור, שלא נרשמו אצלו, וכי אין ממומשת סמכות הרשם לחקור חשדות לאי-קיום הוראות החוק או תנאי ההקדש.

גישתה של הביקורת היא כי נדרש פיקוח אקטיבי. זאת, בעיקר נוכח גורמי הסיכון האופייניים למגזר הצדקה, שעליהם עמדתי בחלקה הראשון של ההרצאה.

סוגיה נוספת עניינה חלוקת האחריות בין רשויות הפיקוח השונות והתיאום ביניהן. אלה מביניכם העוקבים אחר דו"חות מבקר המדינה כבר למדו בוודאי, כי בעיות בתחום זה הן רעה חולה במנהל הציבורי הישראלי, וגם בתחום הפיקוח על מגזר הצדקה היא נותנת את אותותיה.

דו"ח הביקורת בנושא פיקוח על הקדשות וחֲבָרות לתועלת הציבור משנת 2001, העלה היעדרו של שיתוף פעולה מספיק בין רשם ההקדשות לבין שלטונות המס. כך, למשל, מצא רשם ההקדשות כי הקדש שנועד לשמש בית מחסה ליתומים שילם מיליוני שקלים כמלגות וכתמיכות, הוצאה שאיננה אופיינית לבתי יתומים. הרשם אמנם נקט הליכים משפטיים נגד ההקדש, אך לא העביר את המידע לשלטונות המס כדי שיבדקו אם מדובר בתשלומים חייבי מס . המלצתי בדו"ח למסד את שיתוף הפעולה בין גופים אלה, וממכתב שקיבלתי לאחרונה מאת מנכ"ל משרד המשפטים, למדתי לדעת כי כבר ננקטו צעדים בכיוון זה.

סוגיה אחרת המחייבת התייחסות, ושבה עסקתי בדו"ח האחרון בנושא פיקוח על עמותות, היא התאגדות מוסדות צדקה כחֲבָרוֹת במקום עמותות. מוסד ציבורי יכול להתאגד כחֶברה לפי חוק החברות, ואף לזכות בתמיכות ובהטבות מס, אם בתקנון החברה נקבע, כי היא הוקמה להשגת מטרות ציבוריות בלבד, והוא אוסר חלוקת רווחים לבעלי מניותיה . גם בעבר, פקודת החברות הכירה במוסד של "חברה לתועלת הציבור" . הגברת הפיקוח מצד רשם העמותות בשנים האחרונות, הביאה יועצים יודעי ח"ן להמליץ ללקוחותיהם, אשר ביקשו להתאגד כמוסד למטרות צדקה, להתאגד כחברה מלכ"רית דווקא, ולא כעמותה. זאת, משום שחברה נתונה לפיקוחו ההדוק פחות של רשם החברות, ולא לפיקוח רשם העמותות. חברות כאלה אמנם כפופות גם לפיקוחו של רשם ההקדשות, אך לפחות עד לדו"ח האחרון בנושא זה, גם פיקוח זה לקה בחסר.

מקרה מעניין במיוחד, שבו התחדדה סוגיית חלוקת האחריות בין רשויות הפיקוח השונות ותפקידה של כל רשות הוא הניסיון למכור רשת שפעילותה בתחום הרווחה. זו רשומה כחברה לתועלת הציבור, והשליטה בה היא בידי חברת העובדים, ולמעשה, בידי ההסתדרות הכללית. לרשת נכסי נדל"ן יקרי ערך. ההסתדרות, הנמצאת במצוקה כספית, החליטה, בשנת 1998, למכור את השליטה ברשת לגוף עסקי. מדובר כמובן במלכ"ר, הפועל למטרות ציבוריות ונהנה מהטבות מס, כך שהחברה קיבלה את נכסי הנדל"ן למעשה ללא תמורה ראלית, במידה מסוימת על חשבון הציבור הרחב, וגם במימון של ציבור חברי ההסתדרות (באמצעות המס האחיד). אילו הייתה הרשת נמכרת, הייתה ההסתדרות נהנית מהכנסה הונית גדולה כנגד נכסים שלא שילמה עבורם תמורה ראלית, ומנגד, ספק רב אם מי שאמורים ליהנות משירותי הרשת יכלו לממש את זכותם. הכלל הוא ש"מוסד ציבורי", הנהנה מהטבות מס, לא יכול לעבור מהעולם אלא אם כן נכסיו ממשיכים לשמש למטרות ציבוריות. שלטונות המס אף דורשים שנורמה זו תעוגן במסמכי ההתאגדות של מוסד שנהנה מהטבות.

במקרה דנן, כלל זה עמד להיות מופר. נציבות מס הכנסה לא ניסתה למנוע את העסקה, ורק דרשה למסות אותה. במיסוי אין כמובן פתרון מלא לבעיה.

בשלב זה נכנסו עובדי משרד מבקר המדינה לעובי הקורה. דבר זה הוא חריג, שכן כעיקרון מבקר המדינה אינו מתערב בתהליכים במגזר הציבורי בעודם מתרחשים, אלא הוא עורך את ביקורתו בדיעבד. אולם כאן, חששתי מתקלה ציבורית גדולה, והסכמתי לבדוק את העניין בהתהוותו. פנינו לנציבות מס הכנסה וביקשנו הסבר. תשובת הנציבות הייתה, כי אמנם הפיכת הרשת לעסק היא הפרת תנאי יסודי הקוטע את הפעילות למען המטרה הציבורית, אולם הנציבות נעדרת סמכות חוקית לסכל את העסקה. נציבות מס הכנסה אף לא העבירה את המידע לרשם ההקדשות כדי שיפעל בהתאם לסמכויות המוקנות לו בחוק הנאמנות.

העובדות שתיארתי מעלות את השאלה: מי היא הרשות שצריכה למנוע, בדרך של שגרה, מצבים כאלה? אם לא רשויות המס, אפשר שרשם ההקדשות צריך לעמוד על המשמר, וגם אליו פנינו בעניין. אולם כמסתבר, החברה, כמאות חברות אחרות לתועלת הציבור, לא הייתה רשומה כלל אצל רשם ההקדשות. לא הנחנו לעניין, ופנינו ליועץ המשפטי לממשלה. היועץ הביע את התנגדותו לעסקה בפני ההסתדרות, והיא לא יצאה לפועל. הנה במקרה זה, נמנעה פגיעה באינטרס ציבורי, גם בזכות ביקורת המדינה. ואף נורמה עקרונית נחרתה, שלפיה חברים במוסד ציבורי אינם יכולים למכור את השליטה בו תוך הפיכתו לגוף עסקי. אולם מסופקני אם נקבעו הסדרים מניחים את הדעת לאכיפתה של נורמה זו.

דברים אלה מובילים אותי לנקודה האחרונה בדבריי. השאלה מהו רוחב יריעת המבט של המנהל הציבורי על מגזר הצדקה עדיין טעונה ליבון והכרעה. במצב הנוכחי קיימים הסדרי פיקוח בלתי אחידים על הקדשות, עמותות, וחברות מלכ"ריות. זאת, אף שהאינטרס הציבורי בפיקוח הוא דומה, ומתבקשים הסדרים אחידים. לא ברור אם יש מי שבוחן את מגזר הצדקה מתוך ראייה כוללת. לדעתי, הפעילות לצורכי צדקה היא המכנה המשותף המהותי לכל הגופים הפועלים במגזר הצדקה, וצורת ההתאגדות היא משנית. הדו"ח האחרון של מבקר המדינה נתן ביטוי לגישה זו, ואף המליץ לבחון החלתם של הסדרי פיקוח אחידים.

מגזר הצדקה עוסק בפעילויות רבות וחשובות, שיש בהן תועלת לכלל. בעורקיו זורם היפה שבאדם. אך ככל תחום שמעורבים בו כספים רבים, בני אדם, אינטרסים ויצרים – יש מקום להשגיח כי הטוב לא ינוצל לרעה. הביקורת, כמובן, מבליטה את הפגמים. לא הייתי רוצה להניח, כי בבואת מגזר הצדקה, כפי שהיא משתקפת לעתים בדו"חות מבקר המדינה, היא הבבואה האמיתית של המגזר בכללותו. אך יש להמשיך בעקשנות בביקורת, על מנת לחשוף מעשים בלתי תקינים ולהרתיע מביצועם. מבקר המדינה עורך לעתים ביקורת במוסְדוֹת הצדקה עצמם, אך חשוב מכך, הוא בוחן את פעילותם של המנגנונים הממשלתיים המופקדים על הפיקוח בעבודתם היומיומית, וממליץ על שיפורים בעבודתם.

ביקורת המדינה היא בפרטים. אולם יש לדעת להסתכל גם על התמונה השלמה. ניסיתי להמחיש בדבריי, כי הביקורת אינה פועלת בחלל ריק, אלא יש לה תפיסת עולם. התמקדתי בדבריי בתיאור סוגיות עקרוניות המעסיקות את הביקורת בהקשר של מגזר הצדקה, תוך המחשתן בדוגמאות מדו"חות הביקורת.

בתחילת דבריי דיברתי על הפרדוקס הטמון, לכאורה, בצמדי המילים "מדינה וצדקה", "משפט וצדקה". אולם לאמיתו של דבר, מובנו הראשון של המונח צדקה הוא לא נדבה לנצרכים, כי אם צדק, יושר וכנות. תפקידו של הפיקוח הציבורי על מגזר הצדקה הוא להבטיח כי מגזר הצדקה יתנהל ביושר, תוך שמירה על מנהל תקין, ותיעול עיקר המשאבים המופנים לצדקה למטרות שלשמן יועדו.