הדוח העשרים וחמישה במניין והעשירי בתקופת כהונתי הוא האחרון המוגש על ידי כנציב תלונות הציבור בישראל.
המודעות בציבור לקיומו של המוסד גברה במהלך השנים. יעידו על כך עשרות אלפי התלונות שהתקבלו בנציבות תלונות הציבור בעשר שנות כהונתי. התלונות הן בנושאים שונים ומתקבלות מכל שכבות האוכלוסייה, החל ב"האיש הקטן", מבני המיעוטים, עולים חדשים וכלה בחברות מסחריות גדולות ומבוססות, ולא נפקד גם מקומם של חברי הכנסת המוסמכים לפי החוק להגיש תלונה לנציב גם אם לא נפגעו אישית. דוגמאות לכך מצויות בדוח זה.
בנציבות תלונות הציבור מתקבלות בממוצע כ-7,000 תלונות בשנה. בכמחציתן הסתיים הבירור בהכרעה לגופו של עניין. מתוך מחצית זו כ-35% נמצאו מוצדקות. משמע שבמשך עשור כ-15,000 אזרחים קבלו סעד נגד השלטונות. זהו לכל הדעות מספר מרשים, אך למרבה הצער הוא גבוה מדי בהשוואה לכמה מדינות מתקדמות בעולם ומעיד על שיעור חריג של פעולות בלתי תקינות בשרות הציבורי שלנו.
כל תלונה של עובד שטען כי חשף שחיתות בגוף המבוקר בו הוא עובד קבלה טיפול מעמיק. אם עקב כך (ובכפוף לתנאים מסוימים) נשקפה לו סכנת פיטורין או שכבר פוטר בפועל ממש, אם נמצאו שנתקיימו התנאים הנדרשים להגנתו, הוצא צו, שיש לו נפקות משפטית, להמשך העסקתו. הוצאו גם צווים להגנת מבקר פנימי מפני התנכלות במסגרת מילוי תפקידו.
כפי שציינתי בדוחות קודמים, פועלים הגופים המבוקרים (הנלונים) כמעט ללא יוצא מן הכלל, ליישום הצבעותי ומתקנים את הליקויים שהועלו. רק במקרים נדירים ביותר נתקלתי בחוסר נכונות, אך לאחר שהשתמשתי במקרים אלו בסמכותי והבאתי את העניין בפני השר הנוגע בדבר, או בפני הוועדה לענייני ביקורת המדינה בכנסת, באו גם ליקויים אלו על תיקונם.
בדוח זה מועלית, בין היתר, הבעיה הבאה: כיצד על הגוף המבוקר (הנלון) לפעול כאשר מונחת בפניו, בשאלה משפטית, חוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה (להלן - היועץ), מחד גיסא, וקביעת סותרת של נציב תלונות הציבור מאידך גיסא, בהעדר הלכה מחייבת בפסיקתו של בית המשפט כיצד חייב, או רשאי, אותו גוף לפעול.
לא זה המקום, במסגרת של דברי מבוא גרידא, להתייחס לשאלה נכבדה זו בהעמקה. יחד עם זאת, לא למותר לציין כמה טעמים בסיסיים המצביעים, לדעתי, לכיוון המסקנה שבמצב המתואר אין חובה על הגוף המבוקר לפעול דווקא לפי פרשנותו של היועץ, כך שהוא רשאי לאמץ את הפרשנות המקובלת על הנציב חרף היותה שונה, או סותרת.
חוק יסוד: מבקר המדינה [ס' 2(ב)] מחייב אותו לבחון את חוקיות הפעולות של הגופים המבוקרים. משמע שלנציב מעמד של פיקוח על הרשות המבצעת אשר היועץ גופו נמנה עליה. גישה זו אינה סותרת את מסקנתה של ועדת אגרנט, מתחילת שנות השישים של המאה, שכרגיל חוות דעתו של היועץ, בשאלה משפטית, מחייבת את הרשות המבצעת "פנימה". אגב, בעת שהוועדה הנכבדה ישבה על המדוכה, נציבות תלונות הציבור עדיין לא היתה קיימת. ולכן ברור שלא לגביה נאמרו הדברים הכלולים במסקנותיה.
ברי, שאם יוצאת לאחר חוות דעתו של היועץ, פסיקה סותרת מלפני בית המשפט העליון משתנה גם החובה בהתאם. הנציב הוכר בפסק-דין מנחה (פס"ד איתורית)* כ"מסלול חילופי" לבג"צ (וערכאות שיפוטיות אחרות) והובהר שם שהנציב חייב לדון בתלונה המגלה עילה, גם אם נושא התלונה כפוף לביקורת שיפוטית. אכן, אם המתלונן לא בא על סיפוקו (ואולי גם הנלון) רשאי הוא לעתור לבג"צ כדי שיקבע את הפרשנות המחייבת. אולם בהעדר עתירה כזאת, גוברת לדעתי פרשנותו של הנציב על זו של היועץ, כך שהיא מאפשרת לרשות המבצעת לפעול על פיה. הנימוק היחיד לעמדתי שהגוף המבוקר רק רשאי לפעול על פי פרשנותו של הנציב היא שהצבעתו - כלומר מסקנתו - הינה מעצם טיבה וטבעה רק בגדר המלצה. אולם לגרוס פחות מזה פירושו לעשות את סמכות הפיקוח על חוקיות פעולותיה של הרשות המבצעת פלסתר. זה גם יצמצם את מסגרת המקרים שבהם יוכלו מתלוננים לפנות לנציב בתלונה שזכויותיהם נפגעו, כל אימת שפירושו של היועץ אינו תומך בעמדתם וזאת על אף האפשרות שדעתו של הנציב תהיה אחרת, כלומר תתמוך בעמדתם. היותו של היועץ חלק מהרשות המבצעת אך מאששת דעה זו, חיזוק נוסף מצוי בעודה שמבקר המדינה, בשני תפקידיו, הוא זרוע של הכנסת שתפקידה לפקח על הרשות המבצעת.
יודגש שפרשנותו של היועץ אינה חלק מן הדין, והראיה שכל בית משפט מוסמך (ואף חייב) להפעיל את הפרשנות המקובלת עליו, גם אם זו סותרת את הפרשנות של היועץ. אכן, פסיקתו מחייבת רק את בעלי הדין במקרה הקונקרטי, כך שחוות דעתו של היועץ נשארת כללית בעינה, ורק פרשנותו של בית המשפט העליון לדבר החקיקה מחייבת כולי עלמא. ניתן מבחינה זו לראות בפרשנותו הסותרת של הנציב החלטה בין "הצדדים". קרי - המתלונן והגוף המבוקר, ורק אם השאלה תובא בפני בית המשפט העליון - תחייב הפרשנות את כולם.
נסחפתי והרחבתי את הדיבור, אולי מעבר למידה, אך ודאי בפחות מההעמקה הנדרשת כדי לבחון לעומקה סוגיה חשובה זו. ניתן להסביר את טיפולי בבעיה במסגרת זו בעובדת פרישתי הקרובה וכהזדמנות אחרונה להעלות על הכתב סוגיה שהעסיקה אותי בעשור האחרון.
לבסוף ברצוני לפנות לציבור הרחב שיעשה שימוש גובר באפשרות להשתמש ב"מסלול החילופי", ואם בכך יקל העומס הכבד הרובץ על בית המשפט הגבוה לצדק, ולו אך במקצת, יהיה גם בכך משום תועלת. בנוסף יקבלו יותר אזרחים עזרה חינם אין כסף לשם הגנה על זכויותיהם, גם בעניינים אשר יקר ולא כדאי להטריד בהם את הערכאה השיפוטית העליונה.
מרים בן-פורת
מבקר המדינה
ונציב תלונות הציבור
ירושלים, סיוון, התשנ"ח
יוני, 1998