פתח דבר
דוח ביקורת זה לשנת 2014 מביא את עיקרי הביקורת שנעשתה בשלטון המקומי, והוא כולל פרקי ביקורת על נושאים מערכתיים ועל נושאים ממוקדים אשר עוסקים במגוון עניינים הנמצאים בלב העשייה של השלטון המקומי בישראל ומשפיעים על חיי הקהילה המקומית ועל התשתיות והשירותים הניתנים לה. לצד המשך המאבק בשחיתות הציבורית ולמען טוהר המידות מדגיש משרד מבקר המדינה גם את הטיפול בנושאים כלכליים וחברתיים, אשר להם השפעה מכרעת על חלקים ניכרים באוכלוסייה. המשרד מייחד משאבים רבים לתחומים אלה, בפרט בשלטון המקומי, ושם דגש מיוחד על בדיקת תקינות הליכי המכרזים ושמירה על טוהר המידות ברשויות המקומיות.
ארנונה ברשויות המקומיות: חיובי הארנונה הם המקור העיקרי להכנסות העצמיות של הרשויות המקומיות. חיובים אלה מהווים נטל של ממש על בעלי הנכסים בתחומי הרשויות המקומיות, בין שנכסים אלה מיועדים לצורכי מגורים ובין שהם מיועדים לצרכים עסקיים או אחרים. חובות הארנונה לרשויות הם אפוא בהיקף עצום, ובשנת 2012 הם הסתכמו בכ-27.5 מיליארד ש"ח. המעקב אחר החובות וגבייתם על ידי הרשויות המקומיות לוקים בחסר. נמצאו ליקויים משמעותיים וחוסר אחידות בהיבטים רבים הקשורים להטלת הארנונה על ידי הרשויות המקומיות. מנגנון החיוב בארנונה מורכב ומסורבל בשל ריבוי סיווגים, תעריפים ושיטות מדידה, מתאפיין בחוסר אחידות ואינו שוויוני. הבדיקה העלתה גם ליקויים בנוגע למתן ההנחות למחזיקים בנכסים השונים הזכאים לכך, מחיקת חובות ארנונה שלא כדין והיעדר פיקוח ובקרה נאותים של משרד הפנים על הרשויות המקומיות בתחום זה. משרדי הפנים והאוצר והרשויות המקומיות נדרשים לבחון מחדש את נושא ההנחות בארנונה, שיעוריהן והמבחנים לקבלתן על מנת ליצור אחידות ושוויוניות בתחום חשוב זה.
ניצול קטינים לזנות: נושא חברתי חשוב הוא טיפול הרשויות המקומיות בתופעה הקשה של ניצול קטינים לזנות - תופעה נפוצה אך נסתרת מן העין המתרחשת לרוב במקומות סגורים. בקרב אנשי המקצוע יש הסכמה שלתופעת הזנות בקרב קטינים יש קשר הדוק לרקע של התעללות מינית, הזנחה, בעיות בבית הספר, מעמד חברתי-כלכלי נמוך, חברות בקבוצות שוליים עברייניות, היעדר מקלט בטוח וחיים ברחוב. אולם קיימים הבדלים ניכרים בהגדרת התופעה בין אנשי המקצוע, ואין נתונים מדויקים על היקפה. הנתונים שבידי השירותים החברתיים אינם מלאים, ואין בהם כדי להציג תמונה מלאה של מספר הקטינים המנוצלים לזנות בתחומי הרשויות המקומיות ושל הקשיים שעמם הם מתמודדים. נמצאו ליקויים בתכניות ממשלתיות שנועדו לטפל בתופעה של ניצול קטינים לזנות ובפעולות לאיתור קטינים המנוצלים לזנות, המלמדים שהטיפול בתופעה זו בידי משרד הרווחה ובידי הרשויות המקומיות לא הביא לאורך השנים לתוצאות המקוות. לפיכך, נדרש לפעול נמרצוֹת לצמצום התופעה הקשה של ניצול קטינים לזנות. טיפול אפקטיבי בתופעה מחייב שיתוף פעולה בין כל גורמי האיתור והטיפול - משרד הרווחה, מערך הרווחה ברשויות המקומיות, מערכת החינוך ומשטרת ישראל. על גורמים אלה לקדם תכניות שייתנו פתרון הולם בתחומי המניעה, האיתור, האכיפה, הטיפול והשיקום ולפעול למיצוי הדין עם המנצלים קטינים לזנות, הן במישור הארצי הן במישור המקומי, זאת כדי לחלץ את הקטינים ממעגל הזנות ולהחזירם לחיים נורמטיביים. על הממשלה ועל הרשויות המקומיות מוטלת האחריות המרכזית לטיפול בנושא זה, ואסור להן לסמוך, בתחומים אלה, רק על פעילותו החשובה של המגזר השלישי.
שימוש אסור במשאבי הרשות המקומית לצורכי בחירות: על פי החוק, במסגרת תעמולת בחירות לא ייעשה שימוש בכספים, במקרקעין או במיטלטלין של גוף ציבורי. בתחום זה נבדקו היבטים של שימוש במשאבי הרשויות המקומיות במערכות הבחירות. נמצאו ליקויים משמעותיים בכל הנוגע למימון פרסומים בעלי אופי תעמולתי על חשבון הקופה הציבורית. נמצאו מקרים שבהם הרשויות המקומיות נשאו בהוצאות על פרסומים בעלי אופי תעמולתי לטובת ראש רשות מכהן שהתמודד בבחירות לרשויות המקומיות. זאת בניגוד להוראות ובאופן שמקנה לראש הרשות יתרון על פני מתחריו באמצעות מימון ציבורי מקופת הרשות המקומית נוסף על המימון הממלכתי שהוא זכאי לו על פי דין. פרסומים במקומונים במימון של הרשות שמציגים את הישגי הרשות, ופרסומים בצירוף שמו ותמונותיו של ראש הרשות עלולים להיחשב שימוש אסור במשאבי הרשות המקומית במסגרת תעמולת בחירות גם אם פורסמו יותר משישה חודשים לפני הבחירות. חלק מהפרסומים וההודעות שיזמו הרשויות כללו מידע בעל אופי תעמולתי בעד ראש הרשות. הכנתם על ידי עובדי הרשות תוך שימוש במתקניה וניצול מעמדו של ראש הרשות ליצירת יתרון על מתחריו אינם עולים בקנה אחד עם הוראות החוק. על הרשויות המקומיות להימנע מהוצאת פרסומים שהם בבחינת תעמולת בחירות, ועל משרד הפנים לפעול במקרים המתאימים כדי לאכוף על הרשויות המקומיות למלא את חובתן להשיב כספים שהוציאו מהקופה הציבורית למימון מערכת הבחירות.
קרינה בלתי מייננת במוסדות חינוך: קרינה בלתי מייננת (לרבות קרינה אלקטרומגנטית) היא מפגע סביבתי ובריאותי שהחשיפה אליו מגדילה את הסיכון לחלות בסרטן. ילדים רגישים יותר ממבוגרים לגורמים מסרטנים ובכלל זה לקרינה אלקטרומגנטית. הביקורת בנושא זה העלתה ליקויים בפעולות של הרשויות המקומיות ושל בעלי מוסדות חינוך פרטיים וכן בפעולות האסדרה שמבצע משרד החינוך בכל הנוגע לאיתור קרינה בלתי מייננת החורגת מהסף המותר במוסדות החינוך ולטיפול במפגע זה. רובם המכריע של הרשויות המקומיות ובעלי מוסדות החינוך הפרטיים שנבדקו לא ביצעו מדידות קרינה כוללות בסביבת התלמיד בכל מוסדות החינוך שבאחריותם. משרד החינוך לא מיפה את מקורות הקרינה בסביבת התלמיד ולא דרש מהרשויות המקומיות ומבעלי מוסדות החינוך לבצע מדידות קרינה כוללות במוסדותיהם. משרד החינוך, המשרד להגנת הסביבה והרשויות המקומיות נדרשים לפעול בדחיפות לתיקון הליקויים בתחום חשוב זה, אשר עלולה להיות לו השפעה על בריאותם של תלמידי מוסדות החינוך.
מתן שירותים לזקן ברשויות המקומיות: מחלקות הרווחה ברשויות המקומיות אחראיות לטיפול באוכלוסיות החלשות שבתחומיהן, לרבות אוכלוסיית הזקנים, באמצעות עובדים סוציאליים. בדיקת נושא זה העלתה ליקויים ניכרים בטיפול באוכלוסיית הזקנים בתחומים שונים: איתור זקנים הזקוקים לסיוע בקהילה; עומס עבודה של העובדים הסוציאליים במחלקות הרווחה; התקשרויות עם הגופים המפעילים את מרכזי היום לזקן; פעולות היועצים לאזרחים ותיקים; מתן שירותים ויישום תכנית האב "חיים בגיל" שיזם המשרד לאזרחים ותיקים. תהליך הזדקנות האוכלוסייה המתרחש בקצב מוגבר מעלה את הביקוש לשירותים ציבוריים ופרטיים הנוגעים לטיפול בזקן. הביקוש ההולך וגדל לשירותים אלה מחייב את תיקונם המידי של הליקויים שנמצאו ואת היערכותם המתאימה של הרשויות המקומיות, של משרדי הממשלה ושל הגופים הנוספים הנוגעים לתחום זה.
התקשרויות עם קבלנים לפינוי פסולת: אחד השירותים החיוניים ביותר שעל רשות מקומית לספק לתושביה הוא פינוי הפסולת מרשות הרבים ופינוי האשפה הביתית. בתחומי הרשויות מצטברת פסולת מסוגים שונים: אשפה שמקורה במשקי בית, בבתי עסק ובתעשייה; גזם ואשפה אורגנית שמקורה בצמחייה; אשפה שמקורה בגרוטאות רכב ואחרות; פסולת מפעילות בנייה. כמות הפסולת שנוצרת גדלה משנה לשנה, ובשנת 2012 נוצרו בישראל כ-5.3 מיליון טון פסולת. בתחום זה נבדקו התקשרויות של רשויות מקומיות עם קבלנים לאיסוף פסולת ופינויה, ונמצאו בהן ליקויים משמעותיים: התקשרויות ללא מכרז, היערכות בלתי מספקת לקראת מכרזים, היעדר שקיפות במשא ומתן, שינוי תנאי מכרזים לאחר פרסומם, ופיקוח ובקרה לא יעילים על עבודת הקבלנים ועל איכות השירות. הרשויות המקומיות מחויבות להקפיד על קיום הוראות הדין בעריכת המכרזים ובניהולם על מנת להבטיח את השגת ההצעה המיטבית מבחינת השירות והמחיר באופן הוגן, שוויוני ושקוף. כללי מינהל תקין מחייבים את הרשויות להקפיד על קיום הוראות החוזים שהן חתומות עליהם ולהפעיל פיקוח ובקרה על מנת לשמור על האינטרסים של הרשות ועל טובת הציבור כולו.
מתקני ספורט ציבוריים ברשויות המקומיות: הקמה ותחזוקה של מתקני ספורט ברמה גבוהה בתחומי שיפוטן של הרשויות המקומיות הן שירות חשוב לתושבים, שכן מתקנים אלה מעודדים עיסוק בספורט ובכך תורמים לבריאות, לרווחה ולהעצמה אישית. מנגד, מתקנים שאינם מתוחזקים כראוי עלולים להוות סכנה לציבור. למרבה הצער, בשנים האחרונות אירעו כמה מקרים של קריסת מתקנים, כגון עמודי כדורסל ושערי כדורגל, אשר גרמו לפגיעות קשות בילדים ואף למוות. בתחומי הרשויות המקומיות בישראל מצויים כ-6,700 מתקני ספורט ציבוריים מסוגים שונים המשמשים למגוון פעילויות ספורט. נמצא כי התקן הנוגע לאלפי מתקני הספורט האלה אינו מחייב, וכי תחום מתקני הספורט נותר ללא אסדרה ופיקוח נאותים. רשויות מקומיות לא תחזקו את מתקני הספורט המצויים בתחומי שיפוטן ולא פיקחו על בטיחותם כראוי. על מנת למנוע סכנה לשלום הציבור, הרשויות המקומיות נדרשות להקים את מתקני הספורט בהתאם לצורכי התושבים, לתחזק אותם באופן שוטף ולהבטיח את תקינותם ובטיחותם. על משרד הפנים לגבש בשיתוף משרד התרבות והספורט ומשרד הכלכלה הנחיות ברורות ומפורטות לתחזוקת מתקני הספורט המצויים בתחומי שיפוטן של הרשויות המקומיות, לרבות הנחיות בדבר הבטחת הנגישות אליהם.
כללי: נושאים מערכתיים אחרים שנבדקו עוסקים בשירותים נוספים שעל רשות מקומית לספק לתושביה: תאורת הרחובות, הפעלת מסגרות משלימות בשעות אחר הצהריים (צהרונים), תכנית העשרה בצוהרי יום וניהול רשומות ברשויות המקומיות. נמצאו ליקויים של ממש בטיפולן של הרשויות המקומיות בנושאים אלה. כמו כן נבדקו נושאים ממוקדים בתחומים שונים, ובהם החברה העירונית אריאל בירושלים, שיפוץ בניין היכל התרבות בתל אביב, הקמת קריית הספורט בחיפה, עסקאות מקרקעין בבאר שבע, מתן תמיכות על ידי עיריית פתח תקווה, היבטים בהתנהלות המועצה האזורית מטה יהודה, הוועדה המקומית לתכנון ובנייה רחובות, וזיהום אוויר מאוטובוסים בתחנה המרכזית בירושלים.
איכות חייו של התושב מושפעת במידה רבה מרמת השירותים שהרשות המקומית מספקת לו ומשמירתה על שלומו, בריאותו ובטיחותו. דוח זה כולל נושאים רבים ומגוונים בתחום פעולותיהם של הרשויות המקומיות ומשרדי הממשלה, אשר בהם הועלו ליקויים משמעותיים רבים. חובתם של הרשויות המקומיות ומשרדי הממשלה היא לפעול בדרך מהירה ויעילה לתיקון הליקויים שהועלו בדוח על מנת לשפר את השירות הניתן לתושבים.
יוסף חיים שפירא, שופט (בדימ')
מבקר המדינה
ונציב תלונות הציבור
ירושלים, כסלו התשע"ה
דצמבר 2014