פתח דבר
דוח הביקורת השנתי 65א הוא החלק הראשון בדין וחשבון השנתי של מבקר המדינה על תוצאות הביקורת על הגופים המבוקרים לשנת 2014, והוא מוקדש בעיקרו לנושאים בתחומי הכלכלה והתשתית החשובים לניהול התקין של ענייני המדינה. חשיבותם של הנושאים הכלכליים ניכרת במיוחד בעת האחרונה, בעקבות מבצע "צוק איתן" והמשמעויות התקציביות הניכרות הנובעות ממנו ביחס לצורכי הביטחון, לצורך לסייע לאוכלוסיות שנפגעו במהלך המבצע ובעקבותיו ולצרכים אחרים. במציאות כזאת גוברת החשיבות של פעילות כלכלית תקינה, יעילה וחסכונית.
בדוח זה הושם דגש מיוחד על המאבק בהון השחור. מלבד העובדה שסכומי הכסף הגדולים של ההון השחור יכולים להיות מקור לגידול של ממש בהכנסות המדינה, למאבק לצמצום ההון השחור יש גם השפעות חברתיות, בהן הבטחת נשיאה שוויונית בנטל המסים על ידי אזרחי המדינה, צמצום הפערים, הבטחת צדק חברתי ושמירה על שלטון החוק. בדוח מובאים ממצאי ביקורת המעלים ליקויים משמעותיים בכמה נושאים הנוגעים לתחום זה: "קו הצדק" ומתן גמול למודיעים; יחידות החקירה של רשות המסים בישראל; מתן פטור מדיווח לעולים חדשים ולתושבים חוזרים ותיקים; מבצע משותף של רשות המסים והמשטרה למאבק בפשיעה; ומעקב אחר הליכי גילוי מרצון ברשות המסים. יצוין כי ביוני 2014 עשתה רשות המסים צעד חשוב כששלחה
לכ-105,000 תושבים מכתבים ובהם דרישה לדיווח פרטים שונים על הכנסותיהם, במטרה להרחיב את מאגר הנתונים שלה במסגרת המאבק בהון השחור ובהעלמת הכנסות, וכחלק ממהלך רחב להגדלת מספר המדווחים לרשות. זאת לצד תיקוני חקיקה שהושלמו לאחרונה, שמטרתם הגברת היכולת של רשות המסים לבצע פעולות אכיפה וגביית חובות מס.
ממצאי הביקורת מצביעים על כך שיש לייעל ולהגביר את האכיפה של תשלום מס אמת במדינה, ואין להשלים עם מצב שבו "חוטא יוצא נשכר", כאשר מעלימי המס והמשתמטים מתשלום מס אמת מרגישים שהם יכולים להמשיך במעשיהם ללא מורא מהחוק. מדובר בצורך לשנות תרבות שהולכת ומשתרשת בקרב חלק מציבור הנישומים במדינה. חיזוק האכיפה בתחומי המסים וייעולה מחייבים לא רק את רשות המסים, אלא גם גופי אכיפה אחרים הפועלים עמה בתיאום ושיתוף פעולה, כמו משטרת ישראל, הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור, משרד המשפטים ועוד.
תחום חשוב נוסף שבו עוסק הדוח הוא העסקת קרובים ומקורבים בתאגידים ממשלתיים. חיזוק אמון הציבור בממשלה ובמוסדות המדינה צריך להיעשות, בין היתר, באמצעות השמירה על מינהל תקין והימנעות מתפקוד במצבים של ניגוד עניינים. לשם מניעת מצבים כאלה יש לפעול להפסקת התופעות של העסקת קרובים ומקורבים היוצרות חשש לניגודי עניינים. בדוח מובאים ממצאי הביקורת בנושא העסקת קרובים ומקורבים בשישה תאגידים. ביקורת זו היא למעשה מעקב אחר ממצאי הביקורת בנושא העסקת קרובים בתאגידים שנכללו בדוח שנתי 58א, שפורסם בנובמבר 2007. הביקורת מצביעה על כך שלא זו בלבד שחלק מהליקויים שהועלו בדוח הקודם לא תוקנו, אלא שנמצאו מקרים שבהם המצב אף החמיר.
העסקת קרובים בשיעורים גבוהים בכלל ובגופים המבוקרים בפרט, בכפיפות או במצב של ניגוד עניינים, פוגעת בצורה קשה ביכולת הניהול התקין של אותם גופים ובאמון הציבור בממשלה. על כן, אין לעבור על כך לסדר היום ויש להילחם באופן שיטתי, נחוש ונמרץ כדי לשרש תופעה זו. יש לשמור על העקרונות שביסוד ההליכים המכרזיים על מנת לאפשר תחרות ושוויון הזדמנויות לכלל הציבור בקבלה לעבודה בגופים ממשלתיים. משרד מבקר המדינה מייחס חשיבות רבה לצמצום הנגע של העסקת קרובים ומקורבים, והוא יוסיף ויבדוק תופעה זו בגופים נוספים בעתיד.
הדוח עוסק גם בביקורת על ניהול פרויקטים של תשתית וחברות ממשלתיות, כמו תכניות לפיתוח מערך הרכבות במדינה; פיקוח על הפעלת הרכבת הקלה בירושלים; ארגון מחדש של התחבורה הציבורית בירושלים. הביקורת העלתה ליקויים בתהליכי קבלת החלטות, בעבודת מטה ובהתקשרויות, וכן חריגות מלוח הזמנים וביצוע תשלומים חריגים.
משרד מבקר המדינה הצביע בדוחות קודמים על ניהול לקוי של פרויקטים בתחום התשתית. ואולם נראה שמשרדי האוצר, התחבורה והבטיחות בדרכים, התשתיות הלאומיות והאנרגיה והמים לא הפיקו את הלקחים הנדרשים ואינם ממהרים לתקן את הליקויים. התוצאה היא פגיעה ברמת השירות לציבור, חוסר יעילות והגדלת ההוצאה הציבורית. מאחר שאין מדובר בגזרת גורל ובכוח עליון אלא במעשי ידי אדם, יש לעשות את כל הדרוש כדי לתקן את הליקויים האמורים ולשפר את הניהול של הפרויקטים התשתיתיים. מדובר בשירותים חיוניים לציבור ובעלויות כספיות לא מבוטלות, שהרי כל פרויקט גדול בתחום התשתית כרוך בהוצאה כספית של מיליארדי ש"ח.
משרד מבקר המדינה מפנה תשומת לב מיוחדת למשרד האוצר לאור מרכזיותו בניהול הכלכלה והכספים של המדינה. הדוח על "מאזן המדינה ליום 31.12.12 - הגירעון החשבונאי הממשלתי", שפורסם ב-13.5.14, הצביע על ליקויים בטיפול במאזן המדינה ובגירעון החשבונאי המצטבר בסך כ-1.5 טריליון ש"ח. בדוח הנפרד על "הכנת תקציב 2011-2012 ועמידה ביעד הגירעון", שפורסם ב-12.8.14, הצביע משרד מבקר המדינה על ליקויים בהכנת תחזית ההכנסות, בטיפול בגירעון בשנת 2012 ובסדרי האישור והתיעוד של התהליכים וההחלטות. בדוח הנוכחי מצביע משרד מבקר המדינה על תהליך לקוי של הכנת תכניות העבודה באגפים של משרד האוצר. תכנון תקין של עבודת האגפים במשרד האוצר וניהול תקין של תקציב המדינה, תחזיות ההכנסות, הגירעון ומאזן המדינה הם תנאים הכרחיים לניהול מקצועי ומוצלח של הכלכלה ומשק הכספים של המדינה.
על משרד האוצר מוטלת אחריות כבדה בתחומים האמורים. לפיכך חובה עליו להפיק את הלקחים המתחייבים מהערות משרד מבקר המדינה, לתקן את הליקויים ללא דיחוי ולנהוג במלוא השקיפות ועל פי חובת מתן דין וחשבון כלפי הציבור ונציגיו.
גם תהליכי ההיערכות של המדינה לביצוע הפרטות של חברות ממשלתיות והטיפול בהסרת חסמי יבוא, שנועדו לייעל את המשק מהבחינה הכלכלית והחברתית, טעונים שיפור. הביקורת העלתה כי רשות החברות הממשלתיות מתקשה להוציא מן הכוח אל הפועל החלטות ממשלה בדבר ביצוע רפורמות והפרטות. קושי זה בא לידי ביטוי הן בהפרטות מורכבות דוגמת נמל אילת ונמל אשדוד, הן בהפרטות ושינויים מבניים בחברות עירוניות-ממשלתיות והן בהפרטות פשוטות יותר. במקרים שבהם הרשות נתקלת בהתנגדות של שרים להחלטת הממשלה או בהתנגדות של נציגות עובדים לביצוע הפרטה, אין היא מצליחה לבצע את החלטות הממשלה וועדת השרים. לא זו אף זו, הרשות ושר האוצר אינם מיידעים את הדרג הנבחר בקשיים שבהם נתקלו בניסיונות לבצע את החלטות הממשלה וועדת השרים, ובהפסקת ביצוען בשל כך. דרך פעולה זו הופכת את החלטות הממשלה וועדת השרים ל"אות מתה" ומותירה את ההחלטה על ביצוע ההפרטה והשינויים המבניים לרשות ומשרד האוצר בלבד, ללא פיקוח ובקרה נאותים של הממשלה.
נוכח החשיבות הגוברת של נושאים כלכליים והשפעתם הרבה על הציבור והחברה בישראל מצא לנכון משרד מבקר המדינה לייחד בכל שנה כרך נפרד של הדוח השנתי שיעסוק בתחומי התשתית והכלכלה. בדוח שלפנינו מובאים נושאים רבים שיש להם השפעה ניכרת על תחומי החיים של כלל אזרחי המדינה. מס אמת, צדק חברתי ושוויון בנטל אינם אך ססמאות, אלא ערכי יסוד לבניית מדינה ובה חברה בריאה, שנדרש לצקת בהם תוכן ממשי. לשם כך יש חשיבות רבה גם לפעולות נחרצות לתיקון הליקויים המובאים בדוח. על הגופים המבוקרים לפעול בדרך מהירה ויעילה לתיקון הליקויים שטרם תוקנו, כפי חובתם בחוק. משרד מבקר המדינה ימשיך לעקוב אחר תיקון הליקויים ולוודא שהתיקונים נעשים.
יוסף חיים שפירא, שופט (בדימ')
מבקר המדינה
ונציב תלונות הציבור
ירושלים, מרחשוון התשע"ה
אוקטובר 2014