פתח דבר
דוח מבקר המדינה השנתי 66א הוא החלק הראשון בדין וחשבון השנתי של מבקר המדינה על תוצאות הביקורת בגופים המבוקרים לשנת 2015. הביקורת בדוח זה עוסקת בעיקר בתחומי הכלכלה והתשתית החשובים, אשר להם השפעה רבה על חיי היום יום של אזרחי המדינה ועל פיתוח המשק בשנים הבאות.
משרד מבקר המדינה הקדיש השנה תשומת לב מיוחדת להתמודדות הממשלה עם הריכוזיות במשק ועם המונופולים. כך, ביולי 2015 פרסם משרד מבקר המדינה דוח נפרד על "פיתוח משק הגז הטבעי" הנשלט על ידי מונופול פרטי. דוח זה (דוח שנתי 66א) כולל פרק על הריכוזיות במשק וכן פרק על הכשל בהתמודדות עם המונופול של חברת החשמל והצורך להוציא מן הכוח אל הפועל את הרפורמה שעליה הוחלט עוד ב-1996, בהתאם לחוק על משק החשמל.
לעלייה ביוקר המחיה תורמת הריכוזיות הקיימת בענפי המשק השונים, ובהם משק החשמל. במצב זה לא נוצרים תנאי תחרות אמיתיים במשק ומונופולים ממשיכים לשלוט בענפים השונים. נראה כי הריכוזיות מתאפשרת, בין היתר, נוכח העובדה שהצרכנים אינם מיוצגים בגופים האחראים לאסדרה. לפיכך, האינטרסים שלהם אינם מיוצגים כראוי, אף שהם אלה שנדרשים לשלם עבור השירותים השונים. מצב זה מחייב להידרש לצורך לפקח על המחירים, כל עוד לא נוצרים תנאי תחרות אמיתיים במשק. לא זו בלבד שוועדות המחירים שהקימה הממשלה מתפקדות בצורה לקויה, אלא שלמרות שהממשלה החליטה בעקבות המלצות "ועדת טרכטנברג" לנהל מעקב אחר יישומן, הרי שהממשלה לא עשתה די ליישומן. על הממשלה לפעול ליצירת "חומת מגן" לצרכנים ולעמוד כצוק איתן אל מול חברות בעלות כוח שוק ריכוזי, לחזק את המקצועיות של הגופים המקצועיים והמאסדרים, וכן לשלב מידע שנאסף מכלל גופי הממשלה ולהביא לידי שיתוף פעולה ותאום ביניהם.
דוח זה עוסק גם בהגנה על הזכויות החברתיות והכלכליות של ציבור משלמי המיסים בכלל ושל השכבות החלשות בפרט. אמון הציבור במערכת המס מבוסס מצד אחד על כך שכל אזרח משלם מס אמת ומצד שני, כאשר יש גבייה ביתר - שרשות המיסים תפעל לספק לנישום את המידע והשירות הנדרשים לשם מיצוי זכויותיו וקבלת כספו, שנגבה ביתר, בחזרה. גם החוק להגדלת שיעור ההשתתפות בכוח העבודה ולצמצום פערים חברתיים (מס הכנסה שלילי), התשס"ה-2007, נועד לשפר את המצב של השכבות החלשות במדינה. הממצאים בעניינים אלה מלמדים שרשות המיסים לא עשתה די כדי לאפשר לנישומים אלה למצות את זכויותיהם, וכי השירות שהיא מספקת להם לקוי והוא אינו מספיק שקוף ונגיש דיו. תהליך מיצוי הזכויות מסורבל וקשה במיוחד עבור נכים, עיוורים, ואזרחים שאינם שולטים מספיק בשפה העברית. בדרך זו נותרים בקופת רשות המיסים הטבות והחזרים שהנישומים זכאים להם על פי הדין, ובהיקפים משמעותיים, עקב שירות לקוי שהרשות מספקת.
הפרק על ניהול החוב הממשלתי והתחייבויות הממשלה למוסד לביטוח לאומי מצביע על חוסר שליטה בהנפקת אג"ח מיועדות ועל הסובסידיה בגינן הניתנת ללא הרשאה תקציבית מפורשת. במיוחד ראוי להסב את תשומת הלב לעובדה שייעודן של השקעות המוסד לביטוח לאומי על ידי הממשלה, שהסתכמו בסוף 2014 בכ-180 מיליארד ש"ח, אינו נקבע על ידי המוסד ובכך המוסד ומשרד האוצר אינם ממלאים זה כ-40 שנה את הסעיף בחוק הביטוח הלאומי (נוסח משולב), התשנ"ה-1995, הנוגע לאופן ההשקעות של כספי המוסד. יתר על כן, משרד האוצר לא הביא לדיון בממשלה את ההצעה לטיפול בכשלים שהעלתה הוועדה שהוקמה לבחינת השמירה על האיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי בטווח הארוך. משרד האוצר אף לא הביא לממשלה הצעה לפתרון בעיית הגירעון האקטוארי הצפוי של המוסד לביטוח לאומי, אשר עלול לסכן בעתיד הן את האפשרות לשלם את הקצבאות לאזרחים על ידי המוסד ובכך לפגוע בזכויותיהם והן את הקיימות הפיסקלית של תקציב המדינה.
בפרק על מתן האשראי למשקי בית ועל נותני שרותי מטבע הועלו ליקויים בפיקוח ובאסדרה של תחומים אלה. אף כי מדובר בתחומים אשר בהם האינטרס הציבורי מחייב הגנה על לווים והתמודדות עם בעיות של הלבנת הון ופשיעה מאורגנת, הטיפול בהם לא מספק.
נבדקו גם התקשרויות וניהול פרויקטים בגופים מבוקרים מתחום התשתית: משרד התחבורה והבטיחות בדרכים וחברת נתיבי איילון בע"מ. הבדיקה העלתה ליקויים רבים ומהותיים בגופים אלה, בהם העברת פעולות ליבה, סמכויות ואחריות מידי משרד התחבורה לחברות פרטיות בתהליך לא תקין ותוך איבוד שליטה ובקרה ראויות. שיטת התקשרות זו מצביעה על גישה ניהולית לא תקינה של הנהלת משרד התחבורה. הן משרד התחבורה והן חברת נתיבי איילון נוהגים לבצע התקשרויות רבות בפטור ממכרז או כהתקשרויות המשך, ללא הצדקה ובניגוד לתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993. חברת נתיבי איילון אף הגדילה לעשות כאשר בכמה מכרזים שעל פיהם התקשרה בחוזים לפי מדידה, שינתה לאחר מכן את החוזים לחוזים פאושליים תוך ייקור ההתקשרות בעשרות אחוזים. יש לראות דרך פעולה זו בחומרה, שכן היא פותחת פתח לפגיעה בטוהר המידות, ועל החברה להפסיקה לאלתר. גם בפיתוח תחום המטענים והתחזוקה של חברת רכבת ישראל נמצאו ליקויים רבים המצביעים על בעיות בטיחות ואי-מתן עדיפות ראויה לתחומים חשובים אלה.
הפרק על פיתוח ותחזוקה של שדות תעופה פנים ארציים דן בהחלטה לסגור בזמן הקרוב את שדה התעופה בהרצלייה ואת שדה דב בת"א מבלי שהוכנה חלופה מתאימה, אף שעניין זה היה ידוע שנים רבות לכל הנוגעים בדבר - משרד התחבורה, משרד הביטחון, רשות שדות התעופה והמועצה הארצית לתכנון ולבנייה. אף שהממשלה החליטה עוד ב-2009 על בחינה וקידום של חלופה לשדה תעופה פנים-ארצי בעין שמר, טיפלו משרד התחבורה ורשות שדות התעופה במשך שנים ארוכות באופן כושל בכל הנוגע לפיתוח של תשתיות תעופה פנים-ארציות. התוצאה היא, ששדות התעופה דלעיל אמורים להיסגר בקרוב ללא שהוכנה חלופה מתאימה. יש לברך על הצורך בבניית דירות מגורים באזורי הביקוש במרכז הארץ, אולם אין לפגוע בזכויות האזרחים לתעבורה פנים-ארצית, וצעד זה עלול להביא לשיתוקה.
לסיכום, מתן שירות נאות לאזרח, שינויים מבניים במשק ופיתוח התשתיות מיועדים בראש ובראשונה לשרת את אזרחי המדינה ולהבטיח את זכויותיהם החברתיות והכלכליות לטווח ארוך. דוח זה מצביע על ליקויים שונים בפעולות להשגת מטרות אלה. חובתם של הגופים המבוקרים היא לפעול בדרך מהירה ויעילה לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה על מנת לקדם את השירות הציבורי בישראל. משרד מבקר המדינה מצידו יוסיף לעקוב אחר תיקון הליקויים. על הממשלה לוודא שהמטרות האמורות יושגו כדי להפחית את יוקר המחיה, לאפשר מיצוי זכויות ולהבטיח שיוויון הזדמנויות לאזרחים.
יוסף חיים שפירא, שופט (בדימ')
מבקר המדינה
ונציב תלונות הציבור
ירושלים, מרחשוון התשע"ו
אוקטובר 2015