דוח שנתי 67ב

תקציר

רקע כללי

הסוכנות היהודית לארץ-ישראל (להלן - הסוכנות) היא התאגדות עצמאית מרצון, המורכבת מההסתדרות הציונית העולמית ומארגונים וגופים אחרים. הסוכנות הוקמה בשנת 1929 על ידי התנועה הציונית כזרוע המבצעת של ההסתדרות הציונית העולמית והנהיגה את הפעולות המדיניות, הכלכליות והביטחוניות של התנועה הציונית ושל היישוב היהודי בארץ עד קום המדינה.

לסוכנות יש מעמד ממלכתי ייחודי במדינת ישראל, והוא מעוגן בחוק מעמדן של ההסתדרות הציונית העולמית ושל הסוכנות היהודית לארץ ישראל, תשי"ג-1952 (להלן - חוק המעמד). על פי חוק זה הסוכנות פועלת במדינת ישראל בתחומים שבחרה בהסכמת הממשלה, והממשלה הכירה בה כסוכנות המוסמכת לפעול לפיתוח הארץ ויישובה, לקליטת עולים מהתפוצות ולתיאום פעולותיהם של מוסדות ואיגודים יהודיים הפועלים בישראל בתחומים אלו. מכוח החוק נכרתה בשנת 1954 אמנה בין ממשלת ישראל ובין הסוכנות ונקבעו בה תפקידיה של הסוכנות ותחומי פעילותה, ובשנת 1979 נכרתה אמנה חדשה שהחליפה את קודמתה (להלן - האמנה).

בשנת 2016 היו לשישה משרדי ממשלה ושלושה תאגידים סטטוטוריים 26 התקשרויות- מהן התקשרויות רב-שנתיות - עם הסוכנות ועם חברות בת שלה. הסכום הכולל של ההתקשרויות במועד זה היה כשלושה מיליארד ש"ח, הרוב (2.4 מיליארד ש"ח, 78%) במימון הממשלה, והשאר במימון הסוכנות (21%) או במימון של גורמים אחרים (1%). הסכום הכולל של ההתקשרויות לשנת 2016 היה כ-600 מיליון ש"ח, 70% מסכום זה מימנה הממשלה. חלקה של הממשלה במימון ההתקשרויות המשותפות היה כ-29% מתקציב הסוכנות לשנת 2016, שהסתכם בכ-1.45 מיליארד ש"ח.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-יולי 2016 בדק משרד מבקר המדינה מספר היבטים הנוגעים לשיתוף הפעולה של הממשלה עם הסוכנות, לרבות התחומים שבהם מתקיימות הפעילויות המשותפות; החלטות של משרדי ממשלה על אישור התקשרויות עם הסוכנות בדרך של פטור ממכרז; פיקוח ובקרה של משרדי הממשלה על התקשרויות עם הסוכנות; והיבטי מיסוי. בביקורת זו נבדקו רק פעולות משותפות שתקציבן כלל מימון ממשלתי. הבדיקה נעשתה במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם), במשרד האוצר, במשרד הבינוי, במשרד החינוך, במשרד העלייה והקליטה (להלן - משרד הקליטה), במשרד לשירותי דת, במשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל, ברשות לפיתוח ירושלים וברשות לפיתוח הנגב.

הליקויים העיקריים

התקשרויות של משרדי הממשלה עם הסוכנות בפטור ממכרז

כשליש מהמימון הממשלתי הניתן לפרויקטים משותפים עם הסוכנות מיועד לחיזוק הזהות היהודית בתפוצות, וכשליש ממנו - לדיור ציבורי.

בתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 (להלן - תח"ם) נקבעה הוראה המתירה למשרד ממשלתי להתקשר עם הסוכנות או עם קרנות ומוסדות הנשלטים בלעדית בידיה ללא עריכת מכרז אם זו נעשית למטרות ציבוריות כמפורט בתקנות (להלן - פטור הסוכנות). המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) (להלן - המשנה ליועמ"ש) קבעה בנובמבר 2015 כי יש לפרש את המונח "מטרות ציבוריות" בפרשנות מצמצמת, ולכן יש להגביל את פטור הסוכנות רק למקרים שבהם תחום ההתקשרות תואם לתפקידי הסוכנות לפי חוק המעמד והאמנה, ולמטרות ההתיישבות המפורטות בתקנה.

25 מתוך 26 התקשרויות של גופים ממשלתיים עם הסוכנות שהיו בתוקף בשנת 2016 נעשו בפטור ממכרז בהסתמך על הוראת הפטור האמורה. שמונה מההתקשרויות האלה משקפות לדעת משרד מבקר המדינה פרשנות מרחיבה ביותר, לעתים יתר על המידה, של תפקידי הסוכנות שנקבעו באמנה, לדוגמה - לחיזוק הזהות היהודית בתפוצות, למימון לימודים בבתי ספר יהודיים בחו"ל ולשיכון גרעיני התיישבות. שלוש משמונה ההתקשרויות האלה אף לא תאמו את תפקידי הסוכנות לפי האמנה: לצורך העמקת הזהות היהודית בקרב חיילים משוחררים; לצורך מתן הלוואות לבעלי עסקים בירושלים; ולצורך מתן תמריצים לסטודנטים לרפואה. את שלוש ההתקשרויות האלו לא היה מקום לאשר בפטור ממכרז לפי פטור הסוכנות. ככלל, יש להקפיד כי הבקשות להתקשרויות ייעשו בעתיד רק אם הן תואמות את תפקידי הסוכנות על פי האמנה וחוק המעמד.

האמנות שחתמה הממשלה עם הסוכנות משקפות את תפקידי הסוכנות ואת החשיבות שנודעה לביצועם בתנאים ששררו באותן שנים (1954, 1979). חלפו קרוב לארבעים שנה מאז שתוקנה האמנה בשנת 1979, ומאז חלו שינויים מפליגים בשירות הציבורי והיום הוא מספק שירותים לציבור גם באמצעות מאות גופים מהחברה האזרחית. כמו כן חלו שינויים מפליגים בחקיקה, שביססו מערכים מקיפים למתן שירותים חברתיים. פרשנות מרחיבה יתר על המידה לעניין התקשרויות של משרדי הממשלה עם הסוכנות היהודית בהתאם לפטור הסוכנות עלולה לפגוע ביכולתם של גופי המגזר השלישי להתחרות על אספקת שירותים לממשלה. פגיעה כאמור ביכולת התחרות של גופים אלה עלולה לגרום גם לפגיעה ביכולתם של משרדי הממשלה להשיג את המטרות שעליהן מתבססת החובה לקיים הליך של מכרז שנקבעה בדין.

התקשרות לצורך הקמה ותחזוקה של דיור ציבורי

בדצמבר 2015 התקשרו משרד הבינוי ואגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) עם הסוכנות לצורך הקמה ותחזוקה של 2,650 דירות שמיועדות לדיור ציבורי במשך 25 שנים עם אופציות להארכה ל-20 שנים נוספות. סכום ההתקשרות עד לתום תקופות האופציות הוא כ-1.9 מיליארד ש"ח בערכים שוטפים (מימון רב-שנתי, מעודכן לשנת 2016), ועל פי תנאי ההתקשרות, את רובו עתידה לממן המדינה.

ממצא הביקורת מעלה ספק אם ההליך שקיימו משרד הבינוי ואגף החשכ"ל הבטיח את השאת היתרונות הכלכליים למדינה, משום שלא נערכה בחינה מעמיקה של האפשרות לבצע את ההתקשרות באמצעות הליך תחרותי בין כמה מציעים, ולא נבחנו חלופות אחרות והעלויות הכלכליות הגלומות בהן, בטרם החליטו ועדות הפטור של משרד הבינוי ואגף החשכ"ל לאשר את ההתקשרות עם הסוכנות.

פיקוח ובקרה של משרדי הממשלה על ההתקשרויות עם הסוכנות

נמצא כי בשלוש מארבע תכניות שבהן התקיים שיתוף פעולה בין משרד רה"ם ומשרד החינוך עם הסוכנות והשקיעו בהן כ-200 מיליון ש"ח בשנים 2015-2011 - לא נקבעו יעדים מדידים ולא נבדקה האפקטיביות שלהן. לדוגמה: תכנית חפציב"ה (חינוך פורמאלי ציוני יהודי בברית המועצות לשעבר) פועלת במשך שני עשורים וחצי והממשלה השקיעה בה מאות מיליוני ש"ח בשנים האלה.

תכנית "מסע" מיועדת ליהודים בני 30-18 המתגוררים בחו"ל, ומטרתה להעמיק את הזהות היהודית שלהם ולחזק את זיקתם לישראל. בשנת 2015 העבירו הממשלה והסוכנות סכום של כ-100 מיליון ש"ח כל אחת למימון התכנית. נמצא כי מלבד היעד בנוגע למספר המשתתפים בתכנית מדי שנה, לא קבעו משרד רה"ם וחברת מסע יעדים מדידים בנוגע למטרות האחרות של התכנית, לרבות חיזוק הזהות היהודית של משתתפיה והקשר שלהם לישראל. העדר יעדים מדידים פוגע באפשרות למדוד את מידת האפקטיביות של התכנית. כמו כן משרד רה"ם לא בדק את כל המידע שהעבירה אליו חברת מסע במסגרת דרישותיה לתשלום, לא עמד על קבלת כל המידע שהיה עליה להעביר אליו וסמך על הבקרה העצמית שהיא עשתה בכל הנוגע לאיכות מאות התכניות החינוכיות.

האגף האחראי לתכנית "פותחים עתיד" במשרד החינוך לא קיים בקרה על יישום התכנית: לא היו בידיו נתונים בסיסיים כמו רשימת בתי הספר שבהם פועלת התכנית ורשימה של שמות הילדים המשתתפים. האגף גם לא פיתח כלי בקרה שיטתיים לבדיקת אופן יישום התכנית ואישר את התשלום לסוכנות בלי שבדק אם הדיווחים שלה מדויקים.

משנת 2000 התקשרו משרדי ממשלה שונים עם חברת בת של הסוכנות - המכון ללימודי יהדות, להפעלת תכנית לימודים המוכרת על ידי אגף הגיור כתכנית הכנה לגיור. אגף הגיור לא בחן את תקציב המכון ללימודי יהדות לעומת שיעור המתגיירים מכלל תלמידיו, ולא הציג את ממצאיו לממשלה כדי שתבדוק את יעילות פעילותו של המכון בתחום זה ואת מידת השגתם של היעדים להגדלת מספר המתגיירים כפי שנדרש לעשות על פי דוח מבקר המדינה לשנת 2013. אף על פי כן, אישר המשרד לשירותי דת את המשך ההתקשרות עם הסוכנות בשנים 2014 ו-2015.

בקרת אגף החשכ"ל על ההתקשרויות עם הסוכנות היהודית

ב-2012 מיפתה יחידת הביקורת באגף החשכ"ל את כל ההתקשרויות של משרדי הממשלה עם הסוכנות וחברות הבת שלה ובחנה את מידת הפיקוח של חמישה משרדי ממשלה על הפרויקטים המשותפים עמן. אגף החשכ"ל העלה, בין השאר, שהמשרדים הסתמכו במידה רבה מאוד על הנתונים שהעבירה להם הסוכנות והיקף המידע שהיה בידי המשרדים על פעילות שמתבצעת בחו"ל לא היה מספק. נמצא כי אגף החשכ"ל לא העביר לידיעת חמשת משרדי הממשלה שנבדקו את ממצאי הביקורת, לצורך תיקון הליקויים שנמצאו. בינואר 2014, החל צוות מטעמו לקיים דיונים כדי להסדיר את שיתוף הפעולה בין משרדי הממשלה לסוכנות, והחליט לגבש הוראת תכ"ם (תקנון כספים ומשק) להתקשרות של משרדי הממשלה עם הסוכנות. ואולם, אגף החשכ"ל לא הפיץ הוראת תכ"ם או כל הנחייה אחרת למשרדי הממשלה להסדרת הנושא. במקום זה מינתה החשבת הכללית במאי 2015, כמעט שלוש שנים לאחר שהאגף סיכם את ממצאי בדיקתו על ההתקשרויות, צוות נוסף לבחינת הנושא.

על אף שחלפו מאז שנת 2012 כארבע שנים עדיין לא עשה אגף החשכ"ל בתחום זה שום פעולות אופרטיביות לקביעת דפוסי פעולה ולהפצת הנחיות ברורות למשרדי הממשלה לפעולה ולבקרה הנדרשת בתחום זה.

היבטי מיסוי

חוק המעמד קובע שהסוכנות, קרנותיה ושאר מוסדותיה יהיו פטורים ממסים ומתשלומי חובה ממשלתיים אחרים לפי ההגבלות והתנאים שייקבעו באמנה. משרד האוצר טען כי החיסרון הגדול של הטבות המס נובע מהיעדר דיון ציבורי בהן. נמצא כי מינהל הכנסות המדינה ורשות המסים במשרד האוצר, האמונים על הכנת תחזית הטבות המס לא אמדו את שווי הפטור ממסים שניתן לסוכנות ומוסדותיה. גם בידי אגף התקציבים לא היה אומדן כזה.

מנתוני רשות המסים עולה שהיא לא עמדה על כך שהסוכנות תגיש את הדוחות הכספיים כסדרם, כנדרש בפקודת מס הכנסה, במהלך השנים 2011-2003 וכן בשנת 2013. עוד עלה כי מדוחות התקציב שהסוכנות הגישה לרשות המסים לא ניתן היה לדעת אם היו לה הכנסות שבגינן היה עליה לשלם מס על פי האמנה.

ההמלצות העיקריות

לנוכח חוות הדעת של היועצת המשפטית של משרד רה"ם וההנמקות המפורטות בה בדבר פרשנות תפקידי הסוכנות על פי חוק המעמד והאמנה, על היועץ המשפטי לממשלה להכריע בהקדם איזו פרשנות יש לתת לתפקידי הסוכנות על פי חוק המעמד והאמנה, כדי להנחות את משרדי הממשלה כיצד לנהוג בעת שהם נדרשים לבחון בקשות לפטור כאמור. יודגש כי אין הכוונה לבחון את מידת נחיצותן של תכניות כאלה או אחרות, אלא רק לשקול אם לצורך ביצוען יש להתקשר עם הסוכנות בפטור מחובת מכרז על פי פטור הסוכנות.

על משרד המשפטים, משרד האוצר ומשרד רה"ם לפעול בהקדם להבהרתם של תחומי הפעילות שבהם יינתן לסוכנות או למוסדותיה פטור ממכרז לפי התקנות האמורות. זאת - באופן שיעלה בקנה אחד עם חוות הדעת המשפטית האמורה של המשנה ליועמ"ש ועם השינויים שחלו במהלך השנים. עד השלמתה של הפעולה הזאת יש להקפיד שהפרשנות למונח "מטרות ציבוריות" בקבלת החלטות על התקשרויות עם הסוכנות בפטור ממכרז תהיה בהתאם לתפקידיה על פי חוק המעמד והאמנה ולא יותר מכך.

לנוכח עמדת משרד המשפטים בנוגע לחלות חוות הדעת של המשנה ליועמ"ש על תאגידים ציבוריים, על היועץ המשפטי לממשלה להבהיר למשרדי הממשלה ולתאגידים הציבוריים את תחולת הנחיותיו בנושא זה על התאגידים.

אם תוגש בעתיד בקשה לפטור לתכנית מסע הנסמכת על תקנה 3(19), יהיה על משרד רה"ם ואגף חשכ"ל לבחון בקשה זו ולקבל החלטה בעניינה לנוכח חוות הדעת של היועצת המשפטית של משרד רה"ם. במסגרת בחינה זו יהיה צורך לשקול אם יש מקום לפטור את ההתקשרות ממכרז לביצוע פעולות המכוונות בעיקר ליהדות התפוצות, תוך שימוש בפטור הסוכנות או בפטור ממכרז לפי תקנה אחרת בתח"ם - אם בנסיבות העניין ממלאת הסוכנות את התנאים שנקבעו בתקנות, ולחלופין יש לבצע את ההתקשרות באמצעות הליך תחרותי.

על משרד רה"ם לוודא שאגף הגיור יקיים את הבחינה הנדרשת להתאמת התקציב הניתן למכון ללימודי יהדות לשיעור המתגיירים מכלל תלמידיו, ואף להתנות את חידוש ההתקשרות עם הסוכנות בקיום הבחינה ובממצאים המעידים על אפקטיביות מספקת עד אותה עת. כמו כן עליו לקבוע לאגף הגיור יעדים מדידים בנוגע למספר המתגיירים.

בשל הפעלתה הממושכת של תכנית מסע והסכומים הגבוהים ששולמו לחברת מסע - גובר הצורך בבקרה מקיפה של משרד רה"ם על התכנית, ובכלל זאת קבלת כל המידע הנדרש ובדיקתו גם לצורך ביצוע התשלומים. על משרד רה"ם לבצע את כל אלה, ולהקפיד לפעול על פי הוראות התכ"ם.

ועדת ההיגוי של תכנית מסע היא בעלת הסמכות העליונה בתכנית. בראש ועדת ההיגוי עומדים מזכיר הממשלה ומנכ"ל המחלקה לחינוך בסוכנות היהודית, וחברים בה נציגים של הממשלה והסוכנות. משרד מבקר המדינה מעיר לנציגי משרדי הממשלה המשמשים כחברים בוועדת ההיגוי של תכנית מסע כי יש לקבוע יעדים מדידים נוספים לתכנית ולמדוד את מידת העמידה בהם, ולעדכן לפיהם את המסקנות בנוגע לאפקטיביות של התכנית. עוד עליהם להציג אותן לפני הגורמים האחראים לתכנית מסע במשרד רה"ם ולפני ועדת הפטור באגף החשכ"ל, גם לצורך הדיון בהמשך ההתקשרות עם הסוכנות ועם חברת מסע לצורך הפעלת התכנית.

אם משרד החינוך יחליט להתקשר בעתיד עם הסוכנות לצורך המשך הפעלת תכניות חפציב"ה, חי"ל ומורשה בהתאם לפטור הסוכנות, עליו לתת את הדעת קודם לקבלת ההחלטה לספק בדבר היות שלוש התכניות תואמות את תפקידי הסוכנות על פי האמנה. במידת הצורך, עליו להתייעץ בנושא זה עם היועץ המשפטי לממשלה לצורך הכרעה אם יש מקום לפטור את ההתקשרויות האלה מחובת מכרז לפי פטור הסוכנות.

על משרד החינוך לבחון את מידת האפקטיביות של תכניות "פותחים עתיד" וחפציב"ה לפי יעדים מדידים שייקבעו מראש על ידי אנשי מקצוע, ולוודא שהארכת משך ההתקשרות עם הסוכנות לביצוע תכניות אלו תותנה בקיום הבחינות האלה ובממצאים המלמדים על אפקטיביות מספקת. עוד על המשרד לפתח כלי בקרה שיטתיים שיאפשרו לו לקבל מידע מקיף על יישומה של התכנית פותחים עתיד.

על המשרד לשירותי דת להקפיד להימנע מלאשר התקשרויות עם הסוכנות לפי פטור הסוכנות, לצורך ביצוע תכניות שאינן תואמות את תפקידי הסוכנות על פי האמנה.

על המשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל להקפיד על מתן פטור להתקשרויות, לשיפוץ ולתחזוקה של מבנים לשיכון גרעיני התיישבות ביישובים עירוניים ולמתן תמריצים לסטודנטים בגליל לפי תקנת הפטור לסוכנות. אם הדבר נדרש, עליו להיוועץ ביועץ המשפטי לממשלה לצורך הכרעה אם יש מקום לפטור התקשרויות כאלה מחובת מכרז לפי פטור הסוכנות.

לנוכח עמדת משרד המשפטים בדבר תחולת הנחיותיו על תאגידים ציבוריים, על הרשות לפיתוח ירושלים (להלן - הרל"י) לקבל החלטות בדבר התקשרויות כאלה, בין היתר בהתאם להנחיות המשנה ליועמ"ש.

על משרד הבינוי ומשרד האוצר להקפיד שהחלטות בנוגע להתקשרויות עם הסוכנות בפטור ממכרז ייעשו רק לאחר בחינת החלופות והאפשרות לקיים מכרז, כדי להבטיח את השאת היתרונות הכלכליים ואת השגת מטרות דיני המכרזים.

על אגף החשכ"ל להפיץ בדחיפות כללים בנוגע להתקשרויות של משרדי הממשלה עם המוסדות הלאומיים, ובכללם הסוכנות, ולוודא שמשרדי הממשלה פועלים לפיהם.

יש מקום לחשב את שווי הפטור ממסים שניתן לסוכנות, ולהציג את היקף הפטור בתחזית הטבות המסים שתצורף לחוק התקציב השנתי. על משרד האוצר לערוך תחשיב זה ולהציגו כאמור. יודגש כי אין באמור כדי להביע דעה בדבר עצם הפטור עליו החליטה המדינה.

סיכום

עוד לפני קום המדינה, ואף לאחר שקמה, נוטלת הסוכנות היהודית לארץ ישראל חלק פעיל בקליטת העלייה, בבניין הארץ ויישובה ובתחומי פעילות רבים ומגוונים. מאז חקיקת חוק המעמד ב-1952 וחתימת הממשלה על האמנה עם הסוכנות ב-1979, חלו שינויים מפליגים הן באיתנותה של המדינה וביכולתה לספק שירותים שונים, הן בחקיקה בתחום המכרזים שנועדה, בין היתר, גם לעודד תחרות ושוויון בין מתחרים, והן בפעולות הממשלה לעידוד מעורבותם של מאות גופים בקרב החברה האזרחית בפרויקטים משותפים עם הממשלה.

בשנת 1952 העניקה המדינה לסוכנות מעמד ממלכתי ייחודי שבא לידי ביטוי גם במתן פטור ממכרז בהתקשרויות שלה עם משרדי הממשלה בתחומים שנמנו עם תפקידיה לפי האמנה, וכן במתן פטור מתשלום מסים ותשלומי חובה ממשלתיים מסוימים. הביקורת העלתה כי משרדי הממשלה התקשרו עם הסוכנות לביצוע תכניות בתחומים רבים ומגוונים, בהם תחומים שספק אם הם תואמים את תפקידי הסוכנות שפורטו באמנה, וכי כמה מההתקשרויות אף לא היה מקום לאשר בפטור ממכרז על פי תקנת הפטור הייחודית לסוכנות. הרחבה כזאת של מגוון ההתקשרויות הפטורות מחובת מכרז עלולה לפגוע בתכלית פעולות הממשלה כאמור - לעודד מעורבות של החברה האזרחית בפרויקטים בשיתוף הממשלה, והיא אף עלולה למנוע ממשרדי הממשלה להשיא את היתרונות הגלומים במכרזים פומביים.

המשך התקשרויות של משרדי ממשלה עם הסוכנות, ובהן התקשרויות החוזרות והנשנות זה שנים רבות וכן אלו שהממשלה השקיעה בהן משאבים ניכרים - מחייב לבדוק באופן סדיר ושיטתי את מידת האפקטיביות של התכניות שנכללות בהן. ואולם בכמה מקרים לא נעשו בדיקות כאלה, והמשרדים ממשיכים בהתקשרויות בלי לבדוק לעומק את התועלת שהן מביאות לציבור.

אגף החשכ"ל במשרד האוצר היה מודע עוד בשנת 2012 לחלק מהממצאים שעלו בביקורת הנוגעים לפיקוח על ההתקשרויות, והחל בפעולות ראשוניות להסדרת אופן ביצוע ההתקשרויות של משרדי הממשלה עם הסוכנות, ואולם במשך ארבע השנים שחלפו מאז לא גיבש מערכת הנחיות לפעולה ובקרה על סמך המידע והתובנות שהעלה.

על היועץ המשפטי לממשלה להכריע בהקדם איזו פרשנות יש לתת לתפקידי הסוכנות על פי האמנה, כדי להנחות את משרדי הממשלה כיצד לנהוג כשהם נדרשים לבחון בקשות לפטור כאמור. על אגף החשכ"ל במשרד האוצר, להפיץ בדחיפות כללים להתקשרויות של משרדי הממשלה עם המוסדות הלאומיים, ובכללם הסוכנות, ולוודא שמשרדי הממשלה פועלים לפיהם.

תקציר

רקע כללי

חלק ניכר מהציבור היהודי במדינת ישראל מקפיד על צריכת מזון כשר ונותן את אמונו במערך הפיקוח על הכשרות. רוב המרכולים, השווקים וחנויות המזון מוכרים אך ורק מוצרי מזון כשרים. היצרנים, הספקים, בתי האוכל והמסעדות המספקים מזון למגזר הציבורי, לרבות לבתי החולים ולצה"ל, נדרשים לספק מזון שיהיה "כשר". לכן חשוב מאוד להבטיח שמערך הפיקוח על הכשרות יהיה אמין, מקצועי ומועיל. הפיקוח על כשרות המזון הוא אחד השירותים הבסיסיים והחשובים שהמועצות הדתיות מספקות, ועליו להיעשות על פי הנורמות ההלכתיות שהרבנות הראשית קובעת. להפעלת מערך הכשרות ישנה עלות כלכלית לא מבוטלת המתווספת למחירי המזון ומשפיעה על יוקר המחיה של כלל האוכלוסיה. על כן, לדעת מבקר המדינה, ראוי להפעיל את מערך הכשרות לפי שני עקרונות מרכזיים: האחד, להבטיח רמה מקצועית גבוהה של הפיקוח על הכשרות כדי למנוע פגיעה באורח חייו של הציבור המקפיד על כשרות מזונו, והשני - להבטיח שתוספת העלות בשל הכשרות תהיה קטנה ככל הניתן.

הגורמים המעורבים בפיקוח על כשרות המזון הם אלה:

המשרד לשירותי דת: המשרד לשירותי דת (להלן - המשרד) מופקד בין היתר על הפיקוח המינהלי על פעילות המועצות הדתיות, על ניהול כוח האדם שלהן ועל תקציביהן, לרבות תקני מחלקות הכשרות.

הרבנות הראשית לישראל: הרבנות הראשית לישראל (להלן - הרבנות) פועלת כיחידת סמך של המשרד מכוח חוק הרבנות הראשית לישראל, התש"ם-1980. חוק זה מטיל על הרבנות ועל המועצה שלה (להלן - מועצת הרבנות) בין היתר לתת תשובות וחוות דעת בענייני הלכה וכן לתת תעודות הכשר.

המועצות הדתיות: בישראל יש 132 מועצות דתיות המופקדות על מתן שירותי דת מתוקף חוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], התשל"א-1971 (להלן - חוק שירותי הדת), ובין היתר על הטיפול בעניינים המינהליים הכרוכים במתן תעודות הכשר. חוק שירותי הדת היהודיים קובע כי המועצה הדתית וחבריה יפעלו לפי פסיקת הרבנות הראשית לישראל (והרבנות המקומית), בכל עניין שבתחום סמכותה של המועצה הדתית.

הרבנים המקומיים: רב עיר, רב מועצה אזורית, רב מושב ורב קיבוץ (להלן - הרבנים המקומיים או הרבנות המקומית) מופקדים על הטיפול בעניינים ההלכתיים הנוגעים לשמירה על הכשרות בתחומם. לרב המקומי סמכות לחתום על תעודות הכשר מטעם המועצה הדתית, ובחתימתו הוא מאשר את הכשרות בבתי העסק המחזיקים בתעודת הכשר.

פעולות הביקורת

בשנת 2009 פרסם משרד מבקר המדינה דוח בנושא "הפיקוח על כשרות המזון" (להלן - הדוח הקודם). בחודשים מרץ-ספטמבר 2016 שב ובדק משרד מבקר המדינה את מערך הפיקוח על כשרות המזון בישראל. בין היתר נבדקו נושאים אלה: עבודת המועצות הדתיות בתחום הכשרות; ממשק העבודה בין המשרד לשירותי דת, הרבנות הראשית, הרבנות המקומית והמועצות הדתיות; תקינת כוח אדם בתחום הכשרות במועצות הדתיות; מועצת הרבנות וועדותיה; אגף הכשרות ברבנות; היחידה הארצית לאכיפת חוק איסור הונאה בכשרות, התשמ"ג-1983 (להלן - חוק איסור הונאה בכשרות); הפיקוח של המשרד לשירותי דת על המועצות הדתיות בתחום הכשרות; והנטל הכלכלי של הכשרות.

הביקורת נעשתה במשרד לשירותי דת, במועצת הרבנות, ברבנות ובשבע מועצות דתיות: ירושלים, תל אביב-יפו, חיפה, נתניה, אשדוד, באר יעקב ורחובות; כמו כן, נעשתה בדיקה ברבנות לכשרות הארצית - גוף שהקימה הרבנות הראשית לצורך טיפול במתן תעודות הכשר ביישובים שאין בהם מועצה דתית, בעיקר במגזר הלא יהודי. במסגרת הביקורת ביקש משרד מבקר המדינה מכל 132 המועצות הדתיות למסור לו נתונים הנוגעים לעובדי המועצות, לחברי המועצות ולמשגיחי הכשרות שהן מפעילות. בדיקת השלמה נעשתה באגף התקציבים שבמשרד האוצר, ברשות המסים בישראל, במשרד הכלכלה והתעשיה ובמשרד המשפטים.

הליקויים העיקריים

בדוח הקודם הועלו ממצאים חמורים שנגעו גם לעבודתן של המועצות הדתיות בתחום הכשרות. בעקבות פרסום הדוח הקודם הפיץ המשרד נוהל בדבר אופן הפעלת מערך הכשרות בידי המועצות הדתיות, ובשנה וחצי האחרונות יזם המשרד פעולות ראשוניות לשיפור התנהלותו בכל הנוגע לנושא הסדרת מערך הכשרות - קידום מערכת מחשוב לתמיכה בפעילותן של המועצות הדתיות, לרבות בתחום הכשרות; ייזום רעיון לשינוי באופן הפעלת מערך הכשרות ולהקמת חברה ממשלתית; ותחילת מיפוי המידע על מחלקות הכשרות במועצות הדתיות. עם זאת, גם בביקורת הנוכחית עלו ממצאים חמורים הנוגעים לתפקודן של המועצות הדתיות בתחום הכשרות המלמדים על כך שלא חל שיפור של ממש בתפקודן בעניין זה. אף שחלף כעשור ממועד הביקורת הקודמת לא תיקנו המועצות הדתיות את מרבית הליקויים שהועלו בה ולא שיפרו את תפקוד מערך הכשרות הממלכתי.

משגיחי הכשרות: ניגודי עניינים, היקף העסקה בלתי סביר ותשלומים במזומן

מעמדם של המשגיחים: מספר המשגיחים הכולל המופעל בידי המועצות הדתיות נאמד בכ-3,900-3,800. כ-95% מהמשגיחים מועסקים בידי בתי העסק שעליהם הם משגיחים (יתרתם עובדי המועצות הדתיות ועובדי חברות חיצוניות). משרד מבקר המדינה המליץ בעבר כי הרבנות ומשרד הדתות יפעלו להסדרת מעמדם של המשגיחים, לביטול תלותם בבעלי בתי העסק המושגחים המעסיקים אותם, כדי למנוע את ניגוד העניינים שמקורו בתלות זו. בשנת 2004 עתרה התנועה להגינות שלטונית לבג"ץ וביקשה כי יוציא צו שיורה כי משגיחים לא יקבלו שכר במישרין מבתי העסק המושגחים, וכי הרבנות תקבע נהלים להעסקת המשגיחים ולהכשרתם. במועד סיום הביקורת עתירה זו עדיין תלויה ועומדת.

על אף חלוף הזמן, הוועדות שהוקמו לטיפול בעניין זה וההצעות שהוצעו בנושא, לא השכילו המשרד והרבנות לגבש ולקדם מתווה חדש להסדרת מעמדם והעסקתם של משגיחי הכשרות. במהלך דיוני בג"ץ בעתירה של התנועה להגינות שלטונית, בשנים 2011 ו-2014, מסר המשרד לבית המשפט כי הוא מקדם פיילוט שבמסגרתו תימסר האחריות למתן שירותי השגחה לידיה של חברה זכיינית. החברה תעסיק את המשגיח ותגבה את שכרו מבית העסק, וכך יימנע מצב של ניגוד עניינים. נכון לינואר 2017 הפיילוט אינו מופעל ולא נראה באופק המועד שבו יוכל המשרד להפיק לקחים מהפעלת פיילוט שכזה ולבחון אם שיטה זו תוכל לפתור את סוגיית מעמד המשגיח, ובהתאם לכך להטמיע אותה בכל המועצות הדתיות.

משגיחי כשרות המועסקים בהיקף שעות עבודה בלתי סביר: לשיעור ניכר של משגיחים במועצות הדתיות ירושלים, נתניה ורחובות נקבע במצטבר, בכמה בתי עסק, היקף עבודה בלתי סביר לחלוטין - 24-12 שעות השגחה מדי יום; במועצה הדתית ירושלים 40 מתוך 412 משגיחים אמורים לעבוד יותר מ-16 שעות מדי יום, ומתוכם 16 אמורים לעבוד 24-20 שעות מדי יום! מדובר בהעסקת משגיחים בהיקף בלתי סביר של שעות השגחה, שלא ניתן לבצעו.

העלמת עין של המועצות הדתיות: המועצות הדתיות שחתמו על הסכמים למתן שירותי כשרות עם בתי העסק שבהם הועסקו המשגיחים היו חייבות לדעת על כך ולא לאפשר זאת, אך הן העלימו עין. הדבר מעורר חשש שמדובר בהקצאה כוזבת של שעות השגחה, ומשתמע מכך שבתי העסק נדרשו, כתנאי לקבלת תעודת הכשר, לשלם עבור שעות עבודה בהיקף שאינו ניתן לביצוע או שהסיכוי לביצועו המלא נמוך ביותר.

היעדר פיקוח על תשלום שכר המשגיחים: מועצות דתיות שנבדקו אינן מפקחות על עמידתם של בעלי בתי העסק המושגחים בחובותיהם כמעסיקים כלפי המשגיחים, לרבות החובה להעניק להם את כל התנאים הסוציאליים המגיעים להם על פי חוק. במועצות הדתיות ירושלים ונתניה שיעור ניכר מבתי העסק המושגחים לא הפרישו לטובת המשגיחים מיסי חובה, הפרשות פנסיוניות, דמי חופשה ודמי הבראה, כנדרש בחוק. במקרים רבים שילמו בתי העסק המושגחים את שכר המשגיחים במזומן או בהמחאה בלי למסור להם תלוש שכר, דבר המהווה עבירה על חוק הגנת השכר, התשי"ח-1958. היעדר אסמכתאות על תשלום שכר במזומן מעלה גם חשש לביצוע עבירות בתחום המס. אמנם המשגיחים אינם עובדי המועצה הדתית, אך היא זו המקשרת בין המשגיח לבית העסק והיא זו הקובעת את היקף העסקתו ואת מאפייניה ואף את גובה שכרו. אשר על כן, המועצה אינה יכולה להתנער מאחריותה כלפי המשגיחים, הסדרי העסקתם ואופן תשלום שכרם.

תמונת מצב זו מעוררת חשש כבד כי מדובר במצב נוח ומתאים לכל הצדדים. בתי העסק משלמים עבור שעות ההשגחה, אך היא נעשית באופן חלקי המאפשר להם גמישות ונוחות, והמשגיחים, האמורים לוודא כי בתי העסק מבטיחים את הכשרות הנדרשת, שותפים לרידוד היקף ההשגחה וזוכים להכנסה קבועה ושוטפת גם עבור שעות עבודה שלא בוצעו, על חשבון בתי העסק שבסופו של דבר "מגלגלים" את ההוצאה לפתחו של הציבור. זהו מצב בלתי נסבל שיש בו משום פגיעה באמון הציבור בכל הנוגע לרמת הכשרות ולתפקודן של המועצות הדתיות.

עבודה נוספת של עובדי מועצות דתיות כמשגיחי כשרות נעשית ללא היתר

שיעור גבוה של עובדים ומפקחים במועצות הדתיות ירושלים ונתניה עובדים גם כמשגיחי כשרות, ללא היתר ובהיקפי שעות רחבים. היקף העסקתם של חלק מהמפקחים במועצות דתיות אלה כמשגיחים, אפילו אם הדבר אינו בניגוד ל"נוהל הפעלת מערך הכשרות במועצות הדתיות", (להלן - נוהל הכשרות), הוא לעתים חריג ובלתי סביר; עולה אפוא החשש שהם מקבלים שכר מבתי העסק ומהמועצות הדתיות עבור שעות שאינם מבצעים בפועל. כמו כן, מתן האפשרות למפקחים למלא את תפקידם כמפקחים מטעם המועצה הדתית ובה בעת לעבוד גם כמשגיחים מעלה שאלות קשות הנוגעות ליכולתם למלא כראוי ובאופן מיטבי את שני התפקידים; הדבר עלול להעמידם במצב של ניגוד עניינים, ואף יותר מזה - לפגוע באמון הציבור במערך הכשרות ובמועצות הדתיות. מצב זה עלול לפגוע הן באיכות עבודת הפיקוח שלהם והן באיכות ההשגחה שלהם.

רוב המשגיחים אינם מוסמכים כנדרש ועד לאחרונה לא הורשו נשים לגשת למבחני הסמכה

הסמכת משגיחים: אף שכבר עברו יותר משש שנים מאז פרסם המשרד את נוהל הכשרות, ובו חלה חובת ההסמכה באמצעות מבחן הסמכה של הרבנות, ואף שבנוהל ניתנה למועצות הדתיות ארכה של חצי שנה להסמכת המשגיחים הוותיקים, שיעור גבוה מהם עדיין אינו מוסמך; רק כ-35% מהמשגיחים מחזיקים בתעודת הסמכה מהרבנות (משגיח על כשרות מזון). לדוגמה, בנתניה - 10% מהמשגיחים מחזיקים בתעודת הסמכה, בירושלים - 17%, ברחובות - 25%, בחיפה - 35%, בתל אביב - 58% ובאשדוד - 64%.

העסקת משגיחות כשרות: עד אפריל 2014 לא איפשרה הרבנות לנשים לגשת לבחינות ההסמכה למשגיחי כשרות. באפריל 2014 עדכן המשרד את נוהל הכשרות וציין בו בהערת שוליים כי "האמור מתייחס לגברים ונשים כאחד". מאז הוסמכו לתפקיד זה 12 נשים בלבד; בין 178 המשגיחים שנקלטו במועצות הדתיות בפרק הזמן ינואר 2015-יוני 2016, לא הייתה ולו אישה אחת. הרבנות לא הנגישה מידע לידיעת הציבור בדבר האפשרות שניתנה לנשים לגשת למבחני ההסמכה למשגיחי כשרות - לא באתר האינטרנט שלה ולא בכל דרך אחרת. מצב שבו שיעור הנשים מכלל משגיחי הכשרות הוא פחות מאחוז אחד, משמעותו הדרה של נשים מעיסוק זה - דבר שאינו עולה בקנה אחד עם הדרישה למתן שוויון הזדמנויות בתעסוקה.

המשרד לשירותי דת, הרבנות הראשית, הרבנות המקומית והמועצות הדתיות אינם מתואמים ביניהם

ממשק העבודה בין המועצה הדתית לרבנות המקומית: חלוקת התפקידים בין המועצה הדתית ובין הרבנות המקומית מושתתת על "תקנות נוהל לתאום והגדרת תפקידים בין הרבנות למועצה דתית, התשמ"ה-1985". בדוח שנתי 44 ובדוח הקודם קבע משרד מבקר המדינה שאין די בתקנות הנוהל שקבע משרד הדתות בעניין התיאום בין הרבנות המקומית ובין המועצה הדתית, מכיוון שאין בכוחן ליישב חילוקי דעות בין רב העיר ובין המועצה הדתית. עד מועד סיום הביקורת טרם הסדיר המשרד בחקיקת משנה את נוהלי הפעולה של לשכות הרבנות המקומית ושל המועצות הדתיות. במצב זה אין בכוחה של הרבנות לכפות את הנחיותיה על הרבנים המקומיים, ואלה קובעים הנחיות כשרותיות על פי השקפתם. כמו כן, וכפי שהדבר בא לידי ביטוי גם בדוח ביקורת זה, ראשי המועצות הדתיות לעתים אינם רואים עצמם כפופים להנחיות המשרד לשירותי דת. פועל יוצא - היעדר תיאום בין הרב המקומי למועצה הדתית, בלבול וחוסר יעילות של השירות לציבור, וכן גם עלולים להיווצר פערים בעלויות הכשרות בין מועצות דתיות שונות.

ממשק העבודה בין המשרד לרבנות הראשית: המשרד והרבנות אינם פועלים בתיאום ביניהם ואינם חולקים ביניהם את הידע הנצבר בנושאים רבים הנוגעים לתחום הכשרות. למשל, נוהל הכשרות שהפיץ המשרד ביולי 2010 גובש ללא תיאום עם הרבנות; צוות לבחינת מערך הכשרות בישראל שמינה הרב הראשי לישראל במרץ 2016, במטרה לבחון את מכלול ההיבטים הנוגעים למערך הכשרות ולהציע דרכים לתקן את ההסדרים הקיימים בו, לא כלל נציג של המשרד; דוחות של ביקורות שעורך המשרד במועצות הדתיות, לרבות בנושאי כשרות אינם מועברים לידיעת אגף הכשרות ברבנות, ולהיפך. ייתכן שיחסה הספקני של הרבנות לנוהל הכשרות היה גורם משמעותי שהשפיע על המועצות הדתיות עד כדי זלזול חריף בנוהל הכשרות של המשרד ואי-יישומו כמעט באופן גורף.

המשרד לשירותי דת אינו ערוך למלא את תפקידו בתחום ניהול מערך הכשרות במדינת ישראל

המשרד אינו מחזיק במידע ובכלים הנחוצים לו למימוש אחריותו לתחום ניהול הכשרות במועצות הדתיות ולצורך גיבוש תמונת מצב והערכת פעילותן של המועצות הדתיות בתחום זה. הנתונים שבידיו הנוגעים למספרם ולתפקידיהם של עובדי המועצות הדתיות לפי תחומי עיסוקם, ובפרט מספרם של העובדים בתחום הכשרות, אינם מהימנים. כמו כן, אין בידיו נתונים על מצבת המשגיחים ועל הסמכתם. אין במשרד מידע מפורט על אופן הפעולה של המועצות הדתיות בכל הקשור לניהול תיקי משגיחים ותיקי בתי עסק מושגחים. המשרד לא בדק קיומם של ניגודי עניינים בין בעלי תפקידים במועצות הדתיות ובין משגיחים, וממילא הוא חסר מידע גם בעניין זה. אשר לבעלי תפקידים בתחום הכשרות, במשרד אין תקן משרות סדור בעבורם, דהיינו רשימת משרות ודרגותיהן הצמודות. כל אלה פוגמים ביכולתו של המשרד לנהל ביעילות את כוח האדם במועצות הדתיות הפועל בתחום זה.

אגף הכשרות ברבנות לא פיתח יכולות לפקח על פעולות מחלקות הכשרות

לאגף הכשרות ברבנות - הגוף המקצועי מטעם מועצת הרבנות האחראי לתחום הכשרות - אין תכנית עבודה שנתית וממילא גם הוא לא קבע יעדים מרכזיים שיש להשיגם. בהיעדר תכנית ויעדים מרכזיים לא ניתן להעריך את עבודת האגף ואת הישגיו. זאת ועוד, האגף אינו מחזיק במידע על מערך המפקחים והמשגיחים במועצות הדתיות ואף אינו יודע מי מהמשגיחים הוסמך לתפקיד על ידי הרבנות; לכן, אין לו יכולת למלא את חובתו לפקח על פעילותן של מחלקות הכשרות בכל הקשור לפיקוח על הכשרות.

אי-הגשת כתבי אישום נגד מקבלי קנסות מינהליים שביקשו להישפט

חוק איסור הונאה בכשרות קובע כי עבירות מסוימות הן עבירות פליליות שהעונש עליהן הוא עד שנת מאסר אחת. בתקנות שהותקנו מכוח חוק העבירות המינהליות, התשמ"ו-1985, נקבע כי עבירות אלה הן בגדר עבירות מינהליות. התקנות הסמיכו את מפקחי יחידת האכיפה להטיל קנסות מינהליים קצובים על עברייני הונאה בכשרות. על פי החוק האמור, מקבל הקנס המינהלי יכול להודיע בתוך 30 ימים מקבלת ההודעה על הטלת הקנס כי ברצונו להישפט על העבירה; במקרה כזה יגיש תובע מוסמך כתב אישום.

המלצת משרד מבקר המדינה מהדוח הקודם להעביר תיקים בהם ביקשו מקבלי קנסות מינהליים להישפט לייצוג משפטי חיצוני בפיקוח הפרקליטות טרם יושמה, ובתקופה 2016-2009 לא הוגשו כתבי אישום בלמעלה מ-800 מקרים שמקבלי הקנסות ביקשו להישפט. בנוגע לרוב המבקשים להישפט כבר חלה התיישנות על העבירה שביצעו וכבר לא ניתן להעמידם לדין. התנהלות זו יוצרת אפוא מצב שבו המבקשים להישפט מופלים לטובה לעומת אלה שהעדיפו לשלם את הקנס, משום שבסופו של דבר, חלקם לפחות לא יועמדו לדין.

המועצות הדתיות אינן מקיימות את הדרישות שנקבעו בנוהל הכשרות

אי-יישום נוהל הכשרות במועצות הדתיות: במקרים רבים המועצות הדתיות אינן מקיימות את הדרישות שנקבעו בנוהל הכשרות. היקף התופעה כה נרחב עד כדי כך שעולה ספק בנוגע למידת מחויבותן ליישום הוראות הנוהל. אי ציותן של המועצות הדתיות לנוהל הכשרות גורם לחלק ניכר מהתופעות המתוארות בדוח ביקורת זה, כגון: העסקה לא מאושרת של בעלי תפקידים בעבודה נוספת; היעדר פיקוח על תשלום שכר המשגיחים; ניגודי עניינים בהעסקת משגיחים; היעדר הסמכה של משגיחים; ועוד.

ניהול לקוי של תיקי משגיחים ושל תיקי בתי עסק מושגחים: במועצות דתיות מסוימות ישנם תיקי בתי עסק מושגחים מסודרים, ומועצות דתיות אחרות כלל אינן מנהלות תיקי בתי עסק מושגחים; המועצות הדתיות ירושלים ובאר יעקב והרבנות לכשרות ארצית אינן מנהלות תיקי משגיחים ותיקי בתי עסק מושגחים, כנדרש בנוהל הכשרות. לעומת זאת, יתר המועצות שנבדקו מנהלות תיקים כאלה ברמה סבירה, אך יש צורך להשלים בהם מסמכים על פי הנדרש בנוהל, כגון: פרטים על צוות המטבח, דרישות כשרות או הגבלות מיוחדות מול בית העסק, סוג ההשגחה, רמת הכשרות, היקף שעות ההשגחה ותיעוד הפיקוח שנעשה או תכתובות עם בית העסק במהלך השנים. במצב דברים זה המועצות הדתיות שאינן מנהלות תיקי משגיחים כנדרש אינן מחזיקות בכלים הבסיסיים לצורך ניהול המשגיחים שהן מפעילות והפיקוח עליהם. עקב כך, גם אין ביכולתן לעקוב באופן שיטתי אחר התנהלות בתי העסק בכל הנוגע לעמידתם בתנאים הכשרותיים שנקבעו להם.

המועצה הדתית ירושלים מפרה באופן בוטה את נוהל הכשרות

הממצאים על מערך הכשרות בעיר ירושלים מצביעים על פגיעה חמורה בסדרי המינהל התקין ועל הפרה בוטה של נוהל הכשרות. ההתנהלות הבלתי תקינה של המועצה איפשרה מתן היתרים בעל פה לעבודה נוספת של עובדיה בסיטונאות וללא הבחנה, ללא הענקת היתר מפורש ותוך עצימת עיניים מהנסיבות שנוצרו - בתי עסק משלמים עבור שעות השגחה שקרוב לוודאי אינן מבוצעות, או לפחות לא מבוצעות במלואן, כשבה בעת, לנוכח המשרות הנוספות שעובדי המועצה מבצעים בהיותם גם משגיחים, ספק אם הם יכולים למלא את תפקידיהם במועצה באופן ראוי ומלא. בכך עושה המועצה הדתית ירושלים פלסתר את נוהל הכשרות, את הוראות חוקת העבודה ואת ההסכם הקיבוצי המחייב את עובדי המועצה הדתית. המועצה והעומד בראשה נותנים יד להפרה חמורה ושיטתית של סדרי מינהל תקין עד כדי חשש להטעיה של בתי העסק והציבור הסומכים ידם על כשרות המזון ועל בתי העסק.

ב-20 מועצות דתיות יש קרבה משפחתית אסורה על פי נוהל כשרות

ב-20 מועצות דתיות נמצאו מקרים של קרבה משפחתית אסורה על פי נוהל הכשרות בין בעלי תפקידים במועצה ובין משגיחים הפועלים בתחומה. יש בתופעה זו כדי להביא לידי מצב של ניגוד עניינים ולתפקוד בלתי תקין של מערך הפיקוח על הכשרות.

בזבוזים, כפילויות ופעולת מערך הכשרות שלא לפי כללי מינהל תקין גורמים להגברת הנטל הכלכלי על הציבור

לכשרות ישנה השפעה על יוקר המחיה בכלל ועל עלויות המזון של משקי הבית בפרט. התופעות שהועלו בביקורת זו מבטאות אסדרה לא יעילה של תחום הכשרות - מצדם של המשרד לשירותי דת, הרבנות ומשרד האוצר - ומביאות לידי עלויות כשרות עודפות. הליקויים הם בין היתר אלה: קביעות דרישות כשרות חמורות רק ביישובים מסויימים, דבר הגורם לתחרות בין מעטים בלבד; יצירת חסמי כניסה למוצרים ויצרנים בכמה מועצות דתיות; אי-קביעת מפתח מחייב לשעות השגחה, על פי מאפייני בתי העסק; שונות רבה ולא מוצדקת במספר שעות ההשגחה שנקבעו לעסקים דומים הפועלים באותו ענף; קביעת עלות שונה לשעת השגחה לעסקים מושגחים דומים; קביעת היקף שעות השגחה בלתי סביר למשגיח; היעדר נוכחות של משגיחים בחלק ניכר מהזמן שנקבע להם והיעדר פיקוח על כך; גביית אגרות השגחה מבעלי עסקים במגזר הלא יהודי בניגוד לחוק.

האחריות לתופעות אלה מתחלקת בין הגורמים המאסדרים - הרבנות הראשית והמשרד לשירותי דת. אף שגורמים אלה מודעים זה זמן רב לתופעות האלה, טרם עלה בידם למפות את היקפן וליזום מהלכים של ממש לצמצום הנטל העודף.

גביית אגרות כשרות שלא כדין: אף שהדין ונוהל הכשרות מאפשרים למועצה דתית לגבות רק אגרת כשרות עבור טיפולה בהוצאת תעודת הכשר, המועצה הדתית ירושלים והרבנות לכשרות ארצית גובות גם תשלומים עבור שירותי הפיקוח שהן מעניקות לבתי עסק מושגחים. גביית אגרת פיקוח משפיעה על עלות המוצרים ומפלה בין בתי עסק מושגחים שבמגזר המיעוטים ובין בתי עסק מושגחים הנמצאים בתחומי מועצות דתיות אחרות.

הגבלה על הכנסת מזון לתחום העיר: הרבנויות בירושלים ובנתניה מטילות הגבלות על הכנסת מזון שקיבל הכשר ממועצות דתיות אחרות לתחום שיפוטן. הדבר מצמצם את אפשרויות הבחירה של בעלי בתי העסק המושגחים ומשפיע על עלויות המזון ועל יוקר המחיה.

ביקורת לא יעילה של המשרד לשירותי דת על המועצות הדתיות בתחום הכשרות

אגף הסדרה פיקוח ובקרה (להלן - אגף בקרה) שבמשרד לשירותי דת מבצע ביקורות במועצות הדתיות באמצעות משרדי רואי חשבון; בשנים 2015-2012 מבין 48 מועצות דתיות שבוצעו בהן ביקורות, נעשתה ביקורת מקיפה על פעילות מחלקת הכשרות רק בחלקן, ואילו ברובן נעשתה ביקורת חלקית - לעתים רק על נושא גביית האגרות. האגף לא עקב אחר תיקון הליקויים שנמצאו בביקורות של משרדי רואי החשבון.

ההמלצות העיקריות

על הדרגים הבכירים ביותר במשרד וברבנות, לרבות השר לשירותי דת, הרבנים הראשיים ומועצת הרבנות, לנקוט את כל האמצעים כדי לקדם פתרון לסוגיית מעמדם של משגיחי הכשרות ותלותם בבתי העסק המושגחים. בראש ובראשונה עליהם להיות מעורבים בפעולות הנעשות בנושא זה ולעקוב אחריהן מקרוב, לפעול בשיתוף פעולה ביניהם ולהשתמש בכלי הניהול העומדים לרשותם.

על המשרד, בתיאום עם הרבנות, לבחון את שיטת העסקת המשגיחים ולקבוע בדחיפות מתכונת יעילה, בת-ביצוע ושוויונית להעסקתם. כל עוד לא נקבעה שיטת העסקה אחרת, הרי המועצה הדתית היא זו הצריכה לתפוס את העסקת המשגיחים בראייה כלל-ארגונית, ובהתאם לכך לקבוע את שיבוץ המשגיחים בהיקף שעות השגחה סביר ובאופן שיעמוד בהוראות חוק שעות עבודה ומנוחה, התשי"א-1951, ויעלה בקנה אחד עם עיקרון השוויון.

לנוכח ההיקפים המשמעותיים של בעלי תפקידים במועצות הדתיות המועסקים כמשגיחים, על המשרד לבחון את סוגיית מתן האישורים לעבודה נוספת של עובדי המועצות הדתיות, גם במקרים שהדבר כבר אינו מצוי כיום בגדר האיסורים שבנוהל הכשרות. חומרת הממצאים העולים מעבודת המפקחים כמשגיחי כשרות מחייבת את המשרד לבחון מחדש את הכללים שהוא קבע בנוהל הכשרות, לרבות האיזונים שבין מתן האפשרות למפקחים לשמש משגיחים, אל מול הסיכון העולה מהעובדה שקיים חשש שלא ניתן למלא את שני התפקידים באופן מלא ותקין. על המשרד להביא בחשבון את החשש להיקלעות המפקחים למצב של ניגוד עניינים, ובייחוד בנוגע למצב שבו מפקח משמש גם משגיח המפוקח בידי עמיתו, ולהיפך; על המשרד לפעול באופן מידי למניעת מצבים כאלה.

משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את יוזמת המועצות הדתיות תל אביב-יפו ואשדוד לשיפור מערך הבקרה והפיקוח על עבודת המשגיחים, ורואה בה שינוי רצוי וחדשני שבכוחו להגביר את אמון הציבור במערך הכשרות העירוני. על המשרד לעודד את המועצות הדתיות כולן ליישם מערכת דיווח סדורה לדיווחי הנוכחות של המשגיחים.

על המשרד ועל הרבנות לפעול בשיתוף פעולה ובנחישות לעיגון נוהלי הפעולה של לשכות הרבנויות המקומיות ושל המועצות הדתיות בחקיקה, וזאת כדי לייצר תיאום בין פעילותם של הרבנים המקומיים ופעילותם של עובדי המועצות הדתיות. כמו כן, על המשרד ועל הרבנות לשפר את התיאום ביניהם בהפעלת מערך הכשרות.

על המשרד לנקוט את האמצעים הנדרשים להשלמת המידע הנחוץ לו למילוי התפקידים הנגזרים מאחריותו לתחום הכשרות. בין היתר עליו להקים בסיס נתונים מקיף ועדכני שיכיל פרטים על העובדים במועצות הדתיות לפי תחומי עיסוקם, לרבות העובדים בתחום הכשרות, וכן בסיס נתונים שיכיל פרטים מלאים על המשגיחים הפועלים מטעם המועצות הדתיות. עליו גם לקבוע תקן כוח אדם למחלקות הכשרות שבמועצות הדתיות.

על המשרד, על הרבנות ועל המועצות הדתיות לעשות עבודת מטה משותפת לבניית תכנית להסמכת המשגיחים, כדי להבטיח שרמת הידע המקצועי שלהם תהיה הולמת ובאופן זה לשמר את אמון הציבור במערך הכשרות.

על אגף הבקרה ליישם מדיניות עקבית ואחידה הנוגעת לפיקוח על המועצות הדתיות ולעקוב אחר תיקון הליקויים שנמצאו בביקורות שביצעו משרדי רואי החשבון מטעמו.

על המשרדים המעורבים - משרד האוצר, המשרד לשירותי דת והרבנות - לגבש מסד נתונים מוסכם בעניין אומדן עלויות הכשרות והנטל הכלכלי המוטל על המשק. מסד נתונים זה חשוב לצורך גיבוש מדיניות מוסכמת שתביא לידי צמצומן של עלויות הכשרות. על כל הגורמים המעורבים בהסדרת מערך הכשרות לפעול בתיאום וללא דיחוי לבחינת האפשרויות לצמצומן של עלויות אלה.

לנוכח הממצאים החמורים המועלים בדוח ביקורת זה בכל הנוגע לפעולות המועצות הדתיות בתחום הכשרות, ראוי ונכון הוא שהשר לשירותי דת יפעיל את סמכותו המוענקת לו בחוק שירותי הדת ויתערב ללא דיחוי לצורך הנהגתה של רפורמה מקיפה להסדרת מערך הכשרות במועצות הדתיות.

סיכום

חלק ניכר מהציבור היהודי במדינת ישראל מקפיד על צריכת מזון כשר. לפיכך הפיקוח על כשרות המזון הוא אחד השירותים הבסיסיים והחשובים שמספקות המועצות הדתיות.

ממצאי הביקורת מעידים על כשל חמור של המועצות הדתיות שנבדקו, ובהן המועצות הדתיות ירושלים ונתניה, בכל הנוגע לאכיפת הוראות נוהל הכשרות. המועצות הדתיות מאפשרות העסקה בלתי תקינה של משגיחי כשרות, ובכלל זה העסקה בהיקף שעות עבודה שלא ניתן לבצעו בפועל. הדבר מעמיד בספק את איכות עבודת המשגיחים. מדובר בעצימת עיניים חמורה ביותר של המועצות הדתיות, העלולה לפגוע ברמת הכשרות ובאמון הציבור במערך הכשרות שהמדינה אמורה להבטיח את קיומו, ואף בהטעיה של בתי העסק המשלמים בעבור שעות השגחה שלא תמיד מבוצעות בפועל. אגב כך, נוצר מצב נוח ומתאים לכל הצדדים, דהיינו - בתי העסק משלמים עבור ההשגחה אך היא מתבצעת באופן חלקי המאפשר להם גמישות ונוחות; המשגיחים מצדם משתפים עמם פעולה וזוכים להכנסה נוספת קבועה ושוטפת.

המצב הנוכחי - שבמסגרתו משגיחי הכשרות מועסקים בניגוד עניינים באמצעות בית העסק שהם משגיחים עליו ותלויים בו לפרנסתם - גורם לפגיעה במערך הכשרות ובמוטיבציה של המשגיחים לדווח על תקלות כשרות. הדבר גם פותח פתח לדיווחים כוזבים בנוגע לנוכחות המשגיחים בבית העסק, לאי-גביית מס כנדרש, לאי-תשלום הפרשות מעבידים לפנסיה ולמוסד לביטוח לאומי, לניגודי עניינים חמורים ולפגיעה באמון הציבור במערך הכשרות ובמועצות הדתיות. מבקר המדינה כבר עסק בעבר בסוגיית התלות של המשגיח במושגח, שמקורה בכך שהמושגח משלם למשגיח ישירות את שכרו, ובניגוד העניינים המובנה הנוצר עקב כך. גם בג"ץ עוסק בכך משנת 2004; אולם במועד סיום הביקורת עדיין לא השכילו הרבנות והמשרד לשירותי דת לקדם פתרון שיביא לשינוי במעמדם של משגיחי הכשרות.

קיום שירותי הפיקוח על הכשרות כרוך בעלות כלכלית שאינה מבוטלת, המתווספת למחירי המזון. ממצאי הביקורת מעידים שמערך הפיקוח על הכשרות אינו מנוהל באופן יעיל ומסודר; בתי עסק משלמים בעבור שעות השגחה רבות משעות ההשגחה בפועל; המועצות הדתיות נבדלות זו מזו במידה רבה מבחינת תעריפי ההשגחה ושעות ההשגחה; רבנויות מקומיות מטילות הגבלות על הכנסת מוצרי מזון שקיבלו הכשר בעיר אחרת. עקב כל אלו מוטל על הציבור נטל כלכלי עודף המתבטא בהעלאה מיותרת של יוקר המחיה.

על המשרד ומועצת הרבנות לנקוט צעדים נחושים ומעשיים להסדרת סוגיית מעמד המשגיח, שבמועד סיום הביקורת טרם הושג פתרון מחייב בעניינה. הוועדה לבחינת מערך הכשרות בישראל, שאותה הקים הרב הראשי לישראל, נדרשת אפוא להתמודד עם בעיה שאחרים לא פתרו, אם בשל פעולות מועטות שננקטו, אם בשל חוסר נחישות להגיע לפתרון כולל, ואם בשל שתי הסיבות גם יחד. ראוי כי הרב הראשי, שמינה את צוות הבחינה, יקבע לוחות זמנים מפורטים להשגת יעדי ביניים, כדי שבסופו של דבר תושג המטרה - הסדרת מערך הכשרות בכלל ומעמד המשגיח בפרט. לנוכח מתכונת העסקתם של המשגיחים, שבמסגרתה חלקם מועסקים בהיקף שעות בלתי סביר ובתנאי העסקה פוגעניים, מתעורר ביתר שאת הצורך לבחון אותה מחדש.

על הדרגים הבכירים ביותר במשרד וברבנות, לרבות השר לשירותי דת, הרבנים הראשיים ומועצת הרבנות, לנקוט את כל האמצעים העומדים לרשותם כדי לקדם את הסדרתן של הסוגיות שעלו בדוח זה. בראש ובראשונה עליהם להיות מעורבים בפעולות המתבצעות בעניינן של סוגיות אלו, לעקוב אחריהן בקפידה, לשתף פעולה ביניהם ולהשתמש בכלי הניהול העומדים לרשותם. לנוכח הממצאים החמורים המועלים בדוח ביקורת זה בכל הנוגע לפעולות המועצות הדתיות בתחום הכשרות, ראוי ונכון הוא שהשר לשירותי דת יפעיל את סמכותו המוענקת לו בחוק שירותי הדת ויתערב ללא דיחוי לצורך הנהגתה של רפורמה מקיפה להסדרת מערך הכשרות במועצות הדתיות.

תקציר

רקע כללי

משלהי המאה העשרים פועלת מדינת ישראל לשילוב טכנולוגיות תקשוב במשרדי הממשלה ולשיפור השירות לציבור באמצעים טכנולוגיים. בממשלה מנוהלים מאות פרויקטים להקמתן ולתחזוקתן של מערכות מידע ותשתיות בתחום התקשוב בהיקף כספי של כמה מיליארדי ש"ח, ומועסקים בהם אלפי עובדים. מערכות אלו משולבות בכל תהליכי העבודה של משרדי הממשלה וביחידות הסמך ומסייעות להם רבות בייעול עבודתם ובקידום מטרותיהם.

עד מרץ 2011 רוכזה הפעילות בנושא התקשוב הממשלתי ב"וועדה מרכזית לענייני תקשוב" באגף החשב הכללי שבמשרד האוצר (להלן - החשכ"ל או החשכ"לית). במרץ 2011 התקבלה החלטת ממשלה 3058 להקמת "מטה התקשוב הממשלתי" (להלן - מטה התקשוב) במשרד האוצר.

בהחלטת ממשלה מדצמבר 2013 נקבע שבמטרה לקדם צמיחה כלכלית, להגדיל את הרווחה החברתית ולצמצם פערים חברתיים באמצעות טכנולוגיות מידע ותקשורת, תגובש מדיניות לאומית לשימוש בטכנולוגיות מידע ותקשורת ויישומה (להלן - המיזם הלאומי ישראל דיגיטלית). כמו כן נקבע בהחלטה כי במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"ם) יוקם מטה תיאום למיזם הלאומי ישראל דיגיטלית (להלן - מטה ישראל דיגיטלית) שיתאם ויתכלל את פעולות המיזם.

באוקטובר 2014 התקבלו שלוש החלטות ממשלה בנושא התקשוב הממשלתי: בהחלטת ממשלה 2097 הורחבו תחומי פעילותו של מטה התקשוב; בהחלטת ממשלה 2099 שונה שמו ל"רשות התקשוב הממשלתי" (להלן - רשות התקשוב) והיא הועברה ממשרד האוצר למשרד רה"ם. זאת בשל הזיקה למטרות וליעדים של משרד רה"ם ובהם יצירת סינרגיה בין רשות התקשוב לגופים טכנולוגיים אחרים שפעלו אז במשרד זה כמו מטה ישראל דיגיטלית. בהחלטת ממשלה 2100 הוחלט להקים ועדת שרים לתקשוב, שיפור השירות הממשלתי לציבור וממשל פתוח (להלן - ועדת השרים לתקשוב). במאי 2015 החליטה הממשלה להעביר את מטה ישראל דיגיטלית ממשרד רה"ם למשרד לשוויון חברתי.

בהחלטת ממשלה 2097 נקבע כי רשות התקשוב תשמש מרכז ידע ויועץ מקצועי לממשלה בתחום התקשוב. המשימות שהוטלו על הרשות הן: לפעול לייעול מערך התקשוב ולקידום חדשנות טכנולוגית במשרדים; להעמיד טכנולוגיות מתקדמות לשיפור השירות הממשלתי לציבור; להפחית את הנטל הבירוקרטי ולקדם מדיניות של "ממשל פתוח". במועד סיום הביקורת בספטמבר 2016, הוחלו סמכויותיה של רשות התקשוב על 73 משרדי ממשלה, יחידות משרדיות ויחידות סמך (להלן - המשרדים). ברשות התקשוב הועסקו באוגוסט 2016 349 עובדים: 95% מהם עובדים חיצוניים ויתרם עובדי מדינה וסטודנטים. התקציב השנתי של הרשות בשנים 2016-2014 היה כ-135 מיליון ש"ח, כ-150 מיליון ש"ח וכ-190 מיליון ש"ח בהתאמה.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-ספטמבר 2016 בדק משרד מבקר המדינה את מידת קידום המשימות שהוגדרו בתחום התקשוב הממשלתי בשנים האחרונות. הנושאים שנבדקו בעיקר: אי-התכנסות ועדת השרים לתקשוב; גיבוש מדיניות הממשלה בתחום התקשוב ואישורה; פיצול הטיפול בנושא התקשוב הממשלתי בין משרד רה"ם ובין המשרד לשוויון חברתי; גיבוש מתודולוגיה לניהול פרויקטים; הליווי והפיקוח של רשות התקשוב על פרויקטים מרכזיים בתחום התקשוב; ניהול סיכונים בתחום התקשוב; בקרה על תכניות העבודה השנתיות של המשרדים בתחום התקשוב; ניהול פרויקטים ברשות התקשוב; הטיפול של רשות התקשוב בהרחבת השירותים המקוונים וייזום פרויקטים רוחביים וניהולם. הבדיקה נעשתה במשרד רה"ם - ברשות התקשוב. בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר - במינהל הרכש הממשלתי שבאגף החשכ"ל; במשרד המשפטים - בנציבות לשוויון לאנשים עם מוגבלויות; במשרד לשוויון חברתי - במטה ישראל דיגיטלית; במשרד רה"ם - ביחידת הממונה על היישומים הביומטריים, באגף ממשל וחברה ובמזכירות הממשלה; וכן באגפי מערכות מידע בכמה משרדים. חלק מהממצאים עודכנו לדצמבר 2016.

הליקויים העיקריים

אי-ההתכנסות ועדת השרים לתקשוב

באוקטובר 2014 החליטה הממשלה להקים את ועדת השרים לתקשוב, אך עד מועד סיום הביקורת בספטמבר 2016 עדיין לא התכנסה ועדת השרים שהוטל עליה לגבש את המדיניות בתחום התקשוב ולהחליט אם לאשר את תוצרי עבודתם של צוותים בין-משרדיים שגיבשו תכניות בנושאים המשפיעים על תחום התקשוב.

גיבוש מדיניות הממשלה בתחום התקשוב ואישורה

כבר בשנת 2009 קבע החשכ"ל כי יש לגבש מדיניות לאסטרטגיית התקשוב בממשלה, ובשנת 2011 החליטה גם הממשלה על כך. ואולם - עד ספטמבר 2016 טרם אישרה הממשלה מדיניות ממשלתית בתחום התקשוב.

פיצול הטיפול בנושא התקשוב הממשלתי בין משרד רה"ם ובין המשרד לשוויון חברתי

החלטת ממשלה 36 ממאי 2015 על העברת מטה ישראל דיגיטלית ממשרד רה"ם למשרד לשוויון חברתי אינה עולה בקנה אחד עם דברי ההסבר להחלטת הממשלה 2099 שהתקבלה רק כחצי שנה קודם לכן. לפי דברי ההסבר רשות התקשוב תעבור למשרד רה"ם בשל הזיקה ליעדיו ובהם יצירת סינרגיה בין רשות התקשוב לגופים טכנולוגיים אחרים ובהם מטה ישראל דיגיטלית.

במצב שנוצר קיימות בממשלה שתי יחידות העוסקות בקידום התקשוב הממשלתי, והן פועלות בשני משרדים שונים שהם בעלי זיקות שונות - רשות התקשוב במשרד רה"ם ומטה ישראל דיגיטלית במשרד לשוויון חברתי.

עד מועד סיום הביקורת, ספטמבר 2016, כמעט שלוש שנים לאחר מועד החלטת הממשלה מדצמבר 2013, מטה ישראל דיגיטלית טרם השלים את גיבוש התכנית הדיגיטלית הלאומית, וממילא היא טרם הובאה לאישור הממשלה.

גיבוש מתודולוגיה לניהול פרויקטים

באוקטובר 2014 הטילה הממשלה על רשות התקשוב לגבש מתודולוגיה חדשה לניהול מחזור החיים של מערכות מידע ולניהול יעיל של פרויקטים במקום נוהל מפת"ח. מאחר שגיבוש מתודולוגיה חדשה הוא תהליך ממושך והדרגתי שיארך מספר שנים, קבעה הרשות כי על המשרדים לשלוח לה הצהרה בנוגע למתודולוגיה המחייבת את המשרד בכל אחד מהתהליכים העיקריים - ואם לא יתקבל מהם דיווח יהיה המשרד כפוף לנוהל מפת"ח. ואולם, עד ספטמבר 2016 לא דרשה הרשות מהמשרדים שהצהירו כי פעלו לפי מתודולוגיה פנים-משרדית את מסמכי המתודולוגיה, וזאת כדי לבחון אם המתודולוגיה שלפיה פעלו כוללת לפחות את נושאי החובה שהוגדרו בהנחיות הרשות, ואף לא וידאה שהמשרדים שלא הצהירו על המתודולוגיה שהם עובדים לפיה אכן פועלים לפי נוהל מפת"ח כפי שנקבע.

החלטת ממשלה 2097 מאוקטובר 2014 הטילה על הממונה על התקשוב הממשלתי לפרסם הנחיות מקצועיות מחייבות בתחומי סמכותו למנהלי האגפים של מערכות המידע במשרדים. עד אמצע דצמבר 2016 פרסמה רשות התקשוב רק כשליש מההנחיות המתוכננות, ואף אלו לא מקיפות את נושאי החובה שהיא עצמה קבעה שמתודולוגיה סדורה צריכה לכלול.

רק שבעה (כ-10%) מ-73 המשרדים דיווחו לרשות התקשוב שהם פועלים על פי הנחיותיה בנושא מחזור חיי מערכת המידע, אך הרשות לא ביצעה בקרה על האופן שבו יושמו הנחיותיה. כ-11 (כ-15%) מהמשרדים דיווחו שהם טרם התחילו לפעול על פי הנחיות אלו. רוב המשרדים (כ-75% מהם) לא דיווחו לרשות כלל, והרשות אף לא דרשה זאת מהם.

הליווי והפיקוח של רשות התקשוב על פרויקטים מרכזיים בתחום התקשוב

בהחלטת הממשלה מאוקטובר 2014 נקבע כי רשות התקשוב אחראית לליווי ובקרה של פרויקטים "משמעותיים" (מרכזיים) בתחום התקשוב, אך רק ביוני 2016 בחרה הרשות בשמונה פרויקטים מרכזיים שאחריהם תבצע מעקב.

אף שהחלטת ממשלה מדצמבר 2013 קבעה שעל החשכ"לית בשיתוף הממונה על התקשוב הממשלתי לבחון את התאמתה של מדיניות הרכש הממשלתי בנושא תקשוב ולגבש פתרונות, הצוות לבחינת הנושא הוקם כשנה וחצי ממועד החלטת הממשלה, ועד דצמבר 2016 טרם אישרה החשכ"לית את מסקנות הצוות.

אף שכבר בשנת 2015 קבעה רשות התקשוב כי יש לפרסם מכרז להעסקת שלושה יועצים בכירים, במועד סיום הביקורת בספטמבר 2016 טרם פורסם המכרז, כך שעדיין לא נבחרו יועצים שאמורים ללוות את הפרויקטים שמפותחים באגפי מערכות המידע, לתמוך בפרויקטים ולבצע בקרה בעניינם.

עד מועד סיום הביקורת בספטמבר 2016 לא היו בידי רשות התקשוב נתונים מלאים בדבר המשרדים שבהם פועלות ועדות היגוי משרדיות בתחום התקשוב, וממילא לא היה בהן משקיף מטעם הרשות.

ניהול סיכונים בתחום התקשוב

בספטמבר 2016, כשנתיים לאחר החלטת הממשלה, וכשנתיים וחצי לאחר פרסום ההנחיות בנושא ניהול סיכוני תקשוב, טרם הוקמה יחידת ניהול סיכוני תקשוב ברשות התקשוב; לא מונה מנהל סיכוני תקשוב ראשי, והרשות לא הנחתה את מנכ״לי המשרדים למנות אחראי לניהול סיכוני תקשוב ביחידותיהם.

עד ספטמבר 2016 לא הטמיעה רשות התקשוב את ההנחיה מאפריל 2014 בנושא ניהול סיכוני תקשוב בשום משרד ואף לא הכינה תכנית ליישומה; היא לא התחילה בפיקוח, בקרה ומעקב אחר יישום הנחייתה במשרדים; ואף לא גיבשה תמונת מצב ממשלתית בעניין הסיכונים.

ניהול פרויקטים ברשות התקשוב

בהחלטת ממשלה 2097 מאוקטובר 2014 נקבע כי רשות התקשוב אחראית, בין היתר, להובלת ארבעה פרויקטים בתחום התקשוב: הקמת אתר אחוד; הקמת רשת תקשורת פנים-ממשלתית; העברת תשתיות התקשוב של המשרדים למודל "מחשוב ענן"; ותכנית ההאצה. רשות התקשוב לא הכינה מסמכי ייזום לשלושה מארבעה הפרויקטים שהיא מובילה - אתר אחוד, מחשוב ענן ותכנית האצה; לא קבעה לכל פרויקט את מדדי ההצלחה שלו; לא הכינה תכניות עבודה רב-שנתיות בעבורם; ואף לא ניהלה סיכונים בעבורם. בהיעדרם של כל אלה אין הרשות יכולה לבחון בכל שנה את מידת עמידתה בביצוע של כל פרויקט לעומת התכנון, לזהות פערים בעוד מועד ולפעול לצמצומם.

בניגוד להחלטת הממשלה שקבעה כי על רשות התקשוב לגבש תכניות מפורטות לשלושת הפרויקטים האמורים עד סוף יוני 2015 – עד ספטמבר 2016 לא הכינה רשות התקשוב בעבורם תכניות עבודה מפורטות ורב-שנתיות ייעודיות, ואף לא תכניות שנתיות. רק בשנת 2016 הכינה הרשות תכנית חצי שנתית לאתר האחוד (לתקופה שבין יוני 2016 - סוף ינואר 2017) ותכנית שנתית לשנת 2016 לרשת התקשורת הפנימית.

רשות התקשוב ביצעה אומדן עלויות חלקי לפרויקט אתר אחוד ולתכנית ההאצה; היא גם לא ביצעה בקרה על העלויות בפועל לעומת עלויות התכנון בפרויקט הענן הממשלתי ובתכנית ההאצה.

יותר מ-40% מכלל אתרי האינטרנט של המשרדים לא עברו להתארח בחוות השרתים הממשלתית כנדרש בהחלטת הממשלה מאוקטובר 2014, והאחראים על אתרים אלו אף לא פנו לוועדת החריגים בבקשה להחריגם מהמעבר.

הטיפול של רשות התקשוב בהרחבת השירותים המקוונים

בספטמבר 2016 עדיין לא היה בידי רשות התקשוב מיפוי שירותים עדכני הכולל מידע חיוני על כל השירותים הממשלתיים, והיא לא גיבשה תכנית מפורטת לדיגיטציה של השירותים השימושיים ביותר. זאת - על אף שהיה עליה להציגה לפני ועדת ההיגוי של ישראל דיגיטלית עד סוף שנת 2015.

בשנת 2015 פרסמה הרשות דוח שעסק בין היתר, בבחינת מצב השירותים הממשלתיים המקוונים. מהדוח עולה כי איכות השירותים המקוונים שניתנים לציבור והיקפם בינוניים בלבד.

עד ספטמבר 2016 עדיין לא אישרה הממשלה את המדיניות של "הזדהות בטוחה", ובשל כך נבצר מיחידת ממשל זמין ברשות התקשוב להקים את תשתית ההזדהות ולפתח שירותים הדורשים הזדהות.

ייזום פרויקטים רוחביים וניהולם

מאז הקמת מטה התקשוב במרץ 2011 ועד ספטמבר 2016 לא הוקמו פרויקטי מחשוב רוחביים ממשלתיים, כנדרש בהחלטות ממשלה שהתקבלו בשנים 2011 ו-2014.

ההמלצות העיקריות

ראוי כי ועדת השרים לתקשוב תכונס לאלתר, תגבש ותאשר מדיניות בתחום התקשוב, תפקח על השלמת תוצרי עבודתם של הצוותים הבין-משרדיים ותחליט אם לאשרם.

על הממשלה לקבוע כלים ומנגנוני אכיפה שיאפשרו לרשות התקשוב להתמודד עם משרדים שאינם פועלים לפי הנחיות רשות התקשוב.

על רשות התקשוב לבחון בחינה פרטנית של המתודולוגיות שנבחרו בכל משרד, כדי לוודא שהן מספקות לפחות דרכים הולמות לטיפול בנושאי החובה שהגדירה.

על רשות התקשוב לנהל תהליך מובנה לבחירת פרויקטים מרכזיים, וכן עליה לקבוע מדדים בעבור כל קריטריון, כמו ההיקף הכספי המינימלי של כל פרויקט שייבדק, מידת הסיכונים הכרוכים בביצועו, והסטטוס שלו (כדי שניתן יהיה ליישם את ההמלצות). כמו כן על הרשות לתעד את תהליך קבלת ההחלטות ובכלל זה לתעד את שיקוליו של ראש הרשות, כדי להבטיח שהמשאבים של הרשות יושקעו בפרויקטים הראויים ביותר לליווי.

על רשות התקשוב ללוות ולבקר בהתמדה את הפרויקטים המרכזיים שהגדירה, ולא להסתפק בדיוני סטטוס. זאת בשל העובדה שהם פרויקטים מורכבים בהיקף של מאות מיליוני ש"ח, וחלקם אף נמצא בסיכון או שלא עמד בתכולות, בזמנים ובתקציב שתוכננו להם.

על רשות התקשוב לפרסם הוראה מחייבת שגם פרויקטים של מחשוב בהיקפים כספיים גדולים שמפותחים במשרדים בידי כוח אדם תקני או חיצוני, ולא רק במיקור חוץ - יובאו לפניה לפני התחלתם, וקבלת חוות דעתה המקצועית תהיה תנאי להתנעתם.

על רשות התקשוב לבחון את הצורך ליזום שינוי בהחלטת הממשלה שיחייב את המשרדים להקים ועדות היגוי משרדיות בתחום התקשוב, ולא תשאיר למשרדים את ההחלטה אם להקים ועדה כזאת. כמו כן ראוי שרשות התקשוב תמנה משקיף מטעמה בוועדות היגוי שעוסקות בפרויקטים מורכבים בהיקפים כספיים גדולים.

על רשות התקשוב להקים את היחידה לניהול סיכוני תקשוב, לאכוף על המשרדים לטפל בנושא על פי הנחייתה ולגבש תמונת מצב ממשלתית בעניין הסיכונים.

על רשות התקשוב לפעול בהתאם לנוהל הייזום שכתבה ולהגדיר לכל פרויקט מטרות, מדדי הצלחה רב-שנתיים, הערכת לוחות זמנים כוללת, הערכת עלויות כוללת וניהול סיכונים שישקפו את העמידה ביעדי הפרויקט.

על רשות התקשוב לגבש תכנית עבודה רב-שנתית מפורטת בעבור כל פרויקט ולבצע בקרה על מידת התקדמותו ביחס לתכנון; כמו כן עליה לכלול בהערכת העלויות של כל פרויקט את כל מרכיבי העלויות בשלב הפיתוח ובשלב התחזוקה במשך חמש שנים ולרכז נתונים על העלויות בפועל.

על רשות התקשוב לכנס את ועדת החריגים ולהפעיל לאלתר את המנגנון שנקבע בהחלטת הממשלה - להנחות את הממונה על התקציבים במשרד האוצר להפחית את תקציבי המשרדים שיסרבו להעביר את אתריהם לחווה הממשלתית.

על רשות התקשוב לסיים את המיפוי של כלל השירותים הממשלתיים, ולהנחות את המשרדים בנוגע לחובה לעדכן אותה בכל שירות ממשלתי חדש שהמשרד מספק ובמידע הנדרש על כל שירות. זאת – כדי שהמיפוי ישאר עדכני לאורך זמן.

סיכום

בשנת 2009 החלה מדינת ישראל לפעול לשילוב טכנולוגיות תקשוב במשרדי הממשלה ולשיפור השירות לציבור באמצעים טכנולוגיים. בשנת 2011 הוקם מטה התקשוב הממשלתי במשרד האוצר כדי לקדם, לייעל ולשפר את מערך התקשוב הממשלתי ואת רמת השירות לאזרח. באוקטובר 2014 החליטה הממשלה להעביר את מטה התקשוב לאחריותו של משרד רה"ם, שמו שונה ל"רשות התקשוב הממשלתי" ותחומי פעילותו הורחבו.

מאז הקמת רשות התקשוב בתחילת 2015 ומינויו של ראש רשות התקשוב הממשלתי במאי 2015, יש התקדמות ניכרת בעשייה בתחום התקשוב הממשלתי בתחומים רבים. הדבר בא לידי ביטוי, בין היתר, בנושאים אלה: פרסום תכנית אסטרטגית של רשות התקשוב לשנים 2018-2016; הקמת האתר האחוד שיארח אתרי אינטרנט של משרדי ממשלה במתכונת אחידה כדי להנגיש את המידע הממשלתי לציבור באופן נוח ופשוט; גיבוש מדיניות בנושא הנגשת מאגרי מידע ממשלתיים; גיבוש מדיניות בנושא העברת מידע בין גופים ציבוריים; הקמת רשת תקשורת פנים-ממשלתית שתאפשר חיבור בין המשרדים.

עם זאת יש לתת את הדעת על כך שבידי רשות התקשוב אין עדיין תמונה מערכתית מקיפה על מצבם של כל הפרויקטים בנושא התקשוב בממשלה; אין לה תמונת מצב על הסיכונים בתחום התקשוב בממשלה שהתממשותם עלולה לגרום נזקים ולפגוע ביעדי המשרדים ובאיכות השירות הניתן לאזרחי המדינה; הרשות מעורבת באופן חלקי בלבד בפיקוח על פרויקטים מרכזיים ועל הפעילות של יחידות המחשוב בממשלה; הרשות טרם גיבשה מתודולוגיה מלאה לניהול מחזור החיים של מערכות מידע ולניהול יעיל של פרויקטים; מרבית השירותים הממשלתיים הניתנים לאזרח אינם מקוונים מקצה לקצה, והוא עדיין נדרש להגיע למשרדים הממשלתיים כדי לקבל את השירות.

כדי לשפר את המצב ולתקן את הליקויים - על הממשלה לפעול לכינוסה של ועדת השרים לתקשוב שהחליטה על הקמתה, כדי שתגבש מדיניות תקשוב ממשלתית; עליה לבחון את המבנה התפקודי הקיים, ולפיו העיסוק בתחומים האמורים מפוצל בין משרד רה"ם ובין המשרד לשוויון חברתי; עליה לקבוע מנגנוני אכיפה וכלים שיאפשרו לרשות התקשוב להתמודד עם משרדים שאינם פועלים בהתאם להחלטות הממשלה ולפי הנחיותיה.

על רשות התקשוב להכין תכניות עבודה רב-שנתיות מפורטות לפרויקטים שהיא מנהלת; להגדיל את מעורבותה בפעילות של אגפי התקשוב במשרדי ממשלה ובפיקוח עליהם; לקדם את השיתוף בידע מקצועי בין המשרדים וכן להרחיב ולשפר את השירותים המקוונים לציבור, כדי לקדם את היעדים של שיפור השירות הממשלתי לציבור והפחתת הנטל הבירוקרטי.

תקציר

רקע כללי

נכסי המדינה הנכללים בדוחות הכספיים של הממשלה כוללים השקעות בישויות מוחזקות. ב-19.7.16 הגיש שר האוצר למבקר המדינה את הדוחות הכספיים של ממשלת ישראל ל-31.12.15. לפי הדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה יתרת שווי השקעות המדינה בישויות מוחזקות היא כ-3.2 מיליארד ש"ח, ולפי הדוחות הכספיים של הממשלה-סולו (להלן - הדוחות הכספיים הנפרדים של הממשלה) היתרה היא כ-83.4 מיליארד ש"ח. כמו כן, בדוחות הכספיים הנפרדים של הממשלה הוצגה יתרת התחייבויות בגין הפסדי ישויות מוחזקות בסך של כ-376.1 מיליארד ש"ח. עיקר הישויות המוחזקות שבהן משקיעה המדינה הן חברות ממשלתיות.

פעולות הביקורת

בחודשים יוני-ספטמבר 2016 בדק משרד מבקר המדינה היבטים ברישום, בדיווח ובבקרה בנוגע להשקעות המדינה בישויות מוחזקות על פי הדוחות הכספיים ליום 31.12.15. הבדיקה נעשתה באגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - אגף החשכ"ל). בדיקות השלמה נעשו בחשבויות משרדי ממשלה שונים וכן ברשות החברות הממשלתיות שבמשרד האוצר (להלן - רשות החברות או רשות החברות הממשלתיות).

הליקויים העיקריים

אגף החשכ"ל עדיין לא סיים את תהליך יישום מבחני השליטה של המדינה בתאגידים הציבוריים לצורך איחוד דוחותיהם עם דוחות הממשלה

אף שחלפו כשש שנים מאז הערת משרד מבקר המדינה בעניין, דוחותיהם של 22 בלבד מהתאגידים הציבוריים אוחדו עם הדוחות הכספיים של הממשלה, רובם בשנת 2015, ואגף החשכ"ל עדיין לא סיים את תהליך יישום מבחני השליטה של המדינה בכ-66% מהתאגידים הציבוריים, והדוחות של מספר רב של תאגידים ציבוריים אינם נכללים אפוא בדוחות הכספיים של הממשלה.

הצגה חלקית במאזן המדינה של היקף ההשקעות בישויות מוחזקות

מאחר שכ-51% מהדוחות הכספיים של הישויות המוחזקות שנכללו במאזן המדינה לשנת 2015 אינם מבוקרים ומאחר שנתוניהן הכספיים של חלק מן הישויות לא נכללו כלל בדוחות - המידע שבדוחות הכספיים של הממשלה לקוי וחסר ואינו משקף כיאות את השקעות המדינה בישויות מוחזקות.

היעדר גילוי בדבר הבדלים במדיניות החשבונאית שלפיה אוחדו הדוחות הכספיים

בדוחות הכספיים המאוחדים של הממשלה לא ניתן גילוי בדבר הבדלים במדיניות החשבונאית לגבי מחויבות בגין הטבות לעובדים, הנדרש עקב החלטה שלא ליישם מדיניות חשבונאית אחידה בהתאם לתקן 6.

חוסר אחידות בטיפול החשבונאי בדוחות הכספיים של משרדי הממשלה

אין אחידות בכל הנוגע לבניית דוחות כספיים מאוחדים ולהצגת הנתונים בדוח המאוחד ובדוח הנפרד, זאת כפי שנקבע בתקני החשבונאות הממשלתית העוסקים בשליטה בישויות ובהשקעה בהן.

אי-הגשת דוחות כספיים של חברות ממשלתיות במועד הנדרש

נמצא כי מאחר שדוחות כספיים של חברות ממשלתיות לא הוגשו במועד הנדרש, דוחותיהן הכספיים של כ-45% מן החברות הממשלתיות שנכללו בדוחות הכספיים של הממשלה לא היו מבוקרים.

אי-קידום הסדרה כוללת של פעילות התאגידים הציבוריים

אף שחלפו יותר מ-13 שנים מאז הוגש דוח המועצה לתאגידים ציבוריים ועל אף הערות של מבקר המדינה בדוחות קודמים, הנהלת משרד המשפטים והנהלת משרד האוצר טרם פעלו לקדם הסדרה כוללת של פעילות התאגידים הציבוריים ושל הפיקוח והבקרה עליהם.

ההמלצות העיקריות

1. על אגף החשכ"ל להשלים בהקדם את מבחני השליטה לגבי 43 התאגידים הציבוריים שדוחותיהם הכספיים לא אוחדו, ואם יתברר כי מתקיימת לגביהם שליטה של המדינה, יש לאחד את דוחותיהם עם הדוחות הכספיים של הממשלה.

2. על החשבונאי הראשי באגף החשכ"ל לסיים בהקדם את בחינת הצורך בהצגת דוחות כספיים מאוחדים במשרדי הממשלה השונים, ולקבוע קריטריונים ברורים בעניין האופן הראוי ליישום התקינה בכל משרד.

3. על רשות החברות להמשיך לנקוט את כל האמצעים החוקיים העומדים לרשותה כדי להביא לכך שהחברות הממשלתיות, ובפרט המשמעותיות שבהן, יגישו את הדוחות הכספיים המבוקרים לפני מועד פרסומם של הדוחות הכספיים של הממשלה.

4. על אגף החשכ"ל ורשות החברות להמשיך לפעול ביתר נחישות ולנקוט את כל האמצעים העומדים לרשותם, ובכלל זה לשקול ליזום שינויי חקיקה, כדי שהדוחות הכספיים של החברות המעורבות הנכללים בדוחות הכספיים של הממשלה יהיו מבוקרים.

5. על הנהלת משרד המשפטים והנהלת משרד האוצר לסיים בהקדם את תהליך ההסדרה הכולל של פעילות התאגידים הציבוריים ושל הפיקוח והבקרה עליהם תוך קביעת מנגנון הסדרה ראוי שיכלול כלי פיקוח ובקרה על פעילותם של כלל התאגידים הציבוריים שמחזיקה המדינה והגברת השקיפות והדיווחיות במסגרת ניהולם.

סיכום

הדוחות הכספיים של הממשלה אמורים לספק תמונה רחבה על פעילותה, על נכסיה ועל התחייבויותיה, והם הכלי המרכזי המאפשר שקיפות וגילוי נאות בכל הנוגע לפעילות הכספית של משרדי הממשלה והישויות שהיא מחזיקה בהן. מטרת הדוחות הכספיים של הממשלה היא לספק את המידע השימושי הנדרש לקבלת החלטות בנוגע להקצאת המשאבים, ולהראות כיצד נושאת הממשלה במחויבות הציבורית (accountability) בנוגע למשאבים שהופקדו בידיה. כדי להשיג מטרות אלו על הדוחות הכספיים של הממשלה להיות מלאים, מהימנים ומבוקרים.

ממצאי דוח זה מעלים כי כ-51% מהדוחות הכספיים של הישויות המוחזקות שנכללו במאזן המדינה לשנת 2015 אינם מבוקרים, וכי הנתונים הכספיים של חלק ניכר מן התאגידים הציבוריים לא נכללו כלל בדוחות. כיוון שהמידע על הישויות המוחזקות הוא מהותי לדוח, המידע שבדוחות הכספיים של הממשלה בדבר השקעות בישויות מוחזקות לקוי וחסר ואינו משקף כיאות את השקעות המדינה בישויות מוחזקות לשנת 2015. עוד נמצא כי עדיין יש אי-אחידות בהצגת הדוחות הכספיים המאוחדים של משרדי הממשלה.

כדי להשיג את מטרות הדיווח הכספי על אגף החשכ"ל להמשיך לפעול לשיפור איכות הנתונים הכספיים שעליהם מתבססים הדוחות הכספיים המאוחדים, ובכלל זה לפעול לאיחוד נתוני יתר התאגידים הציבוריים החסרים, אם יתברר כי קיימת בהם שליטה. כן עליו לפעול לכך שכלל הדוחות הכספיים של הישויות המוחזקות הכלולות בדוחות הכספיים של הממשלה יהיו מבוקרים לתאריך המאזן. כמו כן, על הנהלת משרד המשפטים והנהלת משרד האוצר לסיים בהקדם את תהליך ההסדרה הכולל של פעילות התאגידים הציבוריים ושל הפיקוח והבקרה עליהם.

תקציר

רקע כללי

ניתוחים הם פעילות ליבה בבתי החולים. חדרי ניתוח הם אחד הצמתים המרכזיים והחיוניים ביותר במרכזים הרפואיים, וכיום אופן הפעלתם גורם להיווצרות "צוואר בקבוק" במערכת הבריאות הגורם להתארכות התורים. חדרי הניתוח על צוותיהם הם משאב תשתיתי יקר ערך, שזמינותו ומוכנותו משפיעות על חיי אדם ואיכותם. לניהול נכון של חדרי הניתוח ולניצולת אופטימלית שלהם יש חשיבות רבה; ניהול לא יעיל יביא לעיכוב של ניתוחים, לדחייתם ואף לביטולם. תוצאת הדבר היא הארכת התורים לניתוחים, הוצאות מיותרות ובזבוז של משאבי המדינה - משאבים כלכליים, משאבי כוח אדם והתשתיות עצמן. מדובר גם בפגיעה במטופל ובקרוביו, הן בשל הסבל הפיזי שנגרם למטופל והפגיעה באיכות חייו, והן מאחר שהדבר מעורר בו ובמקורביו תחושת חרדה ואי-ודאות. נוסף על כך, וחשוב לא פחות, יש בכך גם כדי לפגוע באמון של הציבור במערכת הבריאות הציבורית, ולהביא לכך שהוא יעדיף את מערכת הבריאות הפרטית על פניה.

חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994 (להלן - החוק), קובע כי ביטוח הבריאות יושתת על עקרונות של צדק, שוויון ועזרה הדדית וקובע כי כל תושב זכאי לשירותי הבריאות הקבועים ב"סל שירותי הבריאות הממלכתי". בתוספת השנייה לחוק נקבע, בין היתר, כי כל תושב זכאי לפעולות ניתוחיות, והאחריות למימון אספקתן מוטלת על ארבע קופות החולים.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-אוגוסט 2016 בדק משרד מבקר המדינה את הפעלת חדרי הניתוח בבתי החולים הכלליים. הבדיקה נעשתה במשרד הבריאות (להלן - המשרד), בשירותי בריאות כללית (להלן - הכללית), במרכז הרפואי וולפסון בחולון (להלן - וולפסון), במרכז הרפואי לגליל בנהריה (להלן - נהריה) ובמרכז הרפואי בילינסון שבפתח תקווה (להלן - בילינסון) שבבעלות הכללית. הביקורת התמקדה בחדרי ניתוח כלליים בלבד. במסגרת הביקורת נשלחו 21 שאלונים לכל בתי חולים כלליים ממשלתיים, בתי החולים של הכללית (להלן גם - מרכזים רפואיים) ובתי חולים ציבוריים (המרכזים הרפואיים הדסה עין כרם והדסה הר הצופים).

הליקויים העיקריים

משרד הבריאות כמאסדר

אף שמשרד הבריאות גיבש נהלים עבור חדרי הניתוח, הוא לא קבע תורה סדורה וכוללת שתשמש מסגרת שעל פיה ינהלו בתי החולים את מערך חדרי הניתוח ולפיה הם יקבעו נוהלי עבודה פנימיים ומפורטים המתאימים לצורכיהם. את תורת ההפעלה יש לקבוע על סמך תכנית אסטרטגית המשקפת את תפיסתו של משרד הבריאות ואת תפיסת ההפעלה של בתי החולים. בהיעדר תורת הפעלה כאמור, בעניינים רבים כל בית חולים נוהג על פי ראות עיניו. אף שפעילות חדרי הניתוח דורשת בקרה ניהולית ופיקוח על מנת להשיג את התפוקה המרבית בהם, למשרד אין מידע מלא ואמין ובנושאים רבים הוא אינו מודד תפוקות. כך שהמשרד אינו ממלא כראוי את תפקידו כרגולטור - הגורם המאסדר והמפקח (להלן - מאסדר).

אגף תקצוב, תמחור ותכנון במשרד הבריאות והנהלת המשרד הגדירו באוקטובר 2013 את החשיבות והצורך באיסוף נתונים ובהקפדה על ניצול חדרי הניתוח, אולם המערכת הממוחשבת שהמשרד הקצה לבתי החולים הממשלתיים, ושהוא עצמו משתמש בה לצורך הערכת הניצולת של השימוש בחדרי הניתוח, היא כלי שאין בכוחו לתת תמונת מצב אמינה על מיצוי משאב חדרי הניתוח.

מיצוי בחסר וכשלים בהפעלת חדרי ניתוח

בבתי החולים שנבדקו: הממשלתיים (וולפסון ונהריה), ושל הכללית (בילינסון) - נמצא שאין הקצאה יעילה ואופטימלית של חדרי הניתוח, שיבוץ ניתוחים וביצועם כמתוכנן, תוך התחשבות במקרים בלתי מתוכננים, ניתוחים דחופים, ביטולים ושינויים. המשרד לא קבע תקן לאירועים בלתי צפויים ולא דרש זאת מבתי החולים; הקצאת חדרי ניתוח למחלקות אינה מתבצעת באופן המיטבי; המחלקות עצמן ממלאות את ההקצאה שניתנה להן בחסר, וחלקן אף אינן מנצלות ביעילות את הזמן שהוקצה להן לניתוחים. בבתי החולים שנבדקו אין מערכת ממוחשבת התומכת בכל שלב בתהליך; וולפסון ונהריה אף אינם מבצעים מדידה וניטור מלא של ניצולת חדרי הניתוח.

בבילינסון, בוולפסון ובנהריה נמצאו תהליכי עבודה בלתי תקינים. אף שבבתי החולים האמורים יום הניתוחים אמור להתחיל ב-7:30, בפועל הוא מתחיל באיחור של יותר מ-40 דקות, וזאת כדבר שבשגרה. זמן המעבר בין הניתוחים, בכמעט מחצית מהניתוחים במהלך היום, עמד על כ-40 דקות ויותר, פי שניים מהזמן הנדרש על פי הנחיות המשרד והכללית. בוולפסון זמן המעבר בין ניתוחים במחלקה מסוימת בשעות הבוקר הוא 17 דקות בממוצע, ואילו בשעות אחר הצהריים, שבהן צוות חדר הניתוח משתכר לפי פעולות (ססיות), זמן המעבר הוא פחות מחמש דקות בממוצע. אף שיום הניתוחים אמור להסתיים ב-15:00, בכמעט מחצית מהניתוחים האחרונים המתבצעים במשמרת הבוקר בבילינסון ובמרביתם בוולפסון סיימו צוותי הניתוח עוד לפני השעה 14:00. בנהריה אין דוחות אמינים שמהם ניתן להפיק מידע זה. פערים אלה אינם עולים בקנה אחד עם הנחיות משרד הבריאות והכללית לשעות הפעלת חדרי ניתוח, והם מעידים על בזבוז המשאבים הקריטיים של בית החולים, על פגיעה בשירות שמקבל הציבור, הבאים לידי ביטוי בהתארכות זמן ההמתנה של הציבור לניתוחים.

פעילות חדרי הניתוח בשעות אחר הצהריים: בתי החולים הממשלתיים ושל הכללית מפעילים מעט חדרי ניתוח לאחר השעה 15:00, במשך חמישה ימים בשבוע ולפיכך חדרי הניתוח פועלים באופן מלא רק בשליש משעות היממה. עקב כך בתי החולים אינם מנצלים ביעילות תשתיות טכנולוגיות יקרות - חדרי ניתוח וציוד רפואי. הדבר גם גורם להארכת תורים לניתוחים. כמות הפעולות המבוצעות תלויה במידה רבה בתקציבים של תאגידי בתי החולים או בסכום שמקצה הכללית לפרויקט קיצור תורים. למשרד ולכללית מידע חלקי בדבר ניצולת חדרי הניתוח בשעות אחר הצהריים.

ביטול או דחייה של ניתוחים: ביטולים ודחיות של ניתוחים פוגעים בחולה ובמשפחתו, מאריכים ימי אשפוז, מאפשרים שינויים לא ראויים בסדרי העדיפויות הרפואיים לניתוחים ועלולים להביא במקרים מסוימים להחמרה במצבם הרפואי של המטופלים; בוולפסון ובנהריה לא מתעדים דחיות ניתוחים וביטולם, לא ממפים את הנתונים על היקפם, ולא מנתחים את הסיבות לכך בשום שלב. בשנת 2015 מסר משרד הבריאות למשרד מבקר המדינה כי יגדיר מדד ייעודי למדידת שיעור הביטולים והדחיות של ניתוחים ויפעל להעלאת המודעות לנושא, אולם באוגוסט 2016 הוא עדיין לא עשה זאת חרף ביקורת קודמת בנושא. כל בית חולים פועל כראות עיניו, ואף שהמשרד משמש כמאסדר של בתי החולים אין בידיו מידע על היקף התופעה. גם לכללית אין מדד לביטולי ניתוחים.

יחידת התאוששות

יחידת ההתאוששות נועדה לקלוט חולים לאחר ניתוחים אשר בוצעו בהרדמה כללית או אזורית. מטרת השהות בהתאוששות היא לאפשר חזרה לתפקוד מלא ולמנוע סיבוכי הרדמה. בחלק מבתי החולים, הליקויים בהפעלת יחידת ההתאוששות גורמים להיווצרות "צוואר בקבוק".

לפי הסטנדרט העולמי (האמריקני והאירופאי) מספר עמדות ההתאוששות צריך להיות ביחס של 1.5 עד 2 עמדות התאוששות לכל עמדת חדר ניתוח. יש בתי חולים ממשלתיים ושל הכללית שבהם יחס זה עומד על פחות מכך, והדבר גורם לעיכובים, שאורכם כמה דקות עד כשעה, בהעברת מטופלים מחדר הניתוח ליחידת ההתאוששות מפאת חוסר מקום. יש בתי חולים ממשלתיים ושל הכללית שבהם לא ניתן להעביר מטופל מעמדת ההתאוששות למחלקה במשך כמה שעות, והדבר לא מאפשר פינוי של עמדת ההתאוששות. בתי החולים אינם עוקבים אחר עיכובים אלה ואינם פועלים לקצר את משכם.

תורים ממושכים לניתוחים

המתנה ארוכה לניתוח עלולה להחמיר את הבעיה הבריאותית של המטופל ולפגוע באיכות חייו. פעמים רבות תור ארוך לניתוח הוא עילה לפנייה של מטופל למערכת הבריאות הפרטית. ניהול מושכל של תורי ההמתנה לניתוחים הוא משימה מורכבת, רבת שיקולים ורבת השפעה מהבחינה הכלכלית, שעמה מתמודדים ארגונים רבים שנדרשים לנהל תור כדי להקצות שירות ללקוחות.

(א) המשרד לא קבע תורה סדורה ונהלים שעל פיהם ינהלו בתי החולים את תהליך קביעת התור לניתוח.  (ב) אין אחידות בנתונים ובאופן שבתי החולים מדווחים על תחילת זמן ההמתנה לניתוח, למרות הנחיות המשרד והכללית בנושא. (ג) משרד הבריאות החל באיסוף נתונים על אורכי התורים בשנת 2013, אולם באוגוסט 2016, מועד סיום הביקורת, הוא עדיין לא פרסם בפומבי נתונים אמינים לציבור. הדבר גורם לפגיעה בשקיפות המידע המוצג לציבור ועלול לגרום לפגיעה באמון הציבור במערכת הרפואית ולמנוע את מיצוי המנגנון שעשוי להביא לשיפור תהליכי עבודה.  (ד) משרד הבריאות לא ביצע בדיקה שיטתית לעדכון מחירי ניתוחים שונים, הוא לא ניתח את תופעת התורים הארוכים לעומת העלויות ולא בחן אם המחירים הם חסם לביצוע הפעולות בבתי החולים הציבוריים.

התכנית לקיצור תורים של משרד הבריאות: משרדי הבריאות והאוצר ערים זה שנים לתופעת התורים הארוכים במערכת הציבורית. רק בסוף שנת 2015 סיכמו משרד הבריאות ומשרד האוצר לתקצב תכנית לקיצור תורים. בנובמבר 2016 משרדי הבריאות והאוצר עדיין לא גיבשו את מתווה התכנית.

מערך כוח האדם בחדרי ניתוח

תקינה ארכאית של כוח אדם רפואי וסיעודי: להפעלת חדרי הניתוח נדרש צוות רפואי וצוות עזר תומך וסיעודי - רופא מנתח (כירורג), רופא מרדים, שתי אחיות וסניטרים. תקְנון כוח האדם הרפואי והסיעודי, שחושב לפני שנים רבות, מבוסס על מספר עמדות האשפוז ועמדות הניתוח ברישיון של בית החולים, אולם אף שבשנים האחרונות חלו בתחום זה שינויים רבים - בכלל זה בהיבט הטכנולוגי - לא נבחן הנושא מחדש. למקצועות שאינם רפואיים, אלא מתחום המינהל והמשק (כגון כוחות עזר וסניטרים) - לא נקבע תקן כלל.

מחסור ברופאים מרדימים: באוגוסט 2016 הועסקו בבתי החולים כ-800 מרדימים מומחים, מתמחים בהרדמה ורופאים תחומיים. להערכת יו"ר איגוד המרדימים חסרים בבתי החולים כ-150 מתמחים וכ-150 מומחים, ולהערכתו עד שנת 2030 המחסור יסתכם ב-1,000 מרדימים. המחסור גורם לפגיעה בבטיחות ההרדמה, בבטיחות המנותח וכן יוצר "צוואר בקבוק" המשליך לרעה על זמני ההמתנה לניתוחים.

מחסור באחיות חדר ניתוח: לפי נתוני משרד הבריאות משנת 2014, מאז שנת 2010, על אף שחלה עלייה קלה בשיעור אחיות חדר ניתוח ביחס למספר עמדות ניתוח, עדיין קיימת מצוקת אחיות חדרי ניתוח. מחסור זה מהווה גורם מעכב בביצוע ניתוחים, ומגביל בפתיחת חדרי ניתוח ובשל כך גורם להתארכות ההמתנה לניתוחים.

מחסור בסניטרים, בטכנאים מסייעים ובכוחות עזר: בבתי חולים רבים יש מחסור בצוות שמסייע לחדרי ניתוח ובכך גורם לעיכוב משמעותי בתחילת הניתוחים ובמהלך התקין של הניתוח.

תשתיות וציוד ישנים והיעדר תכנית אב

בבתי חולים אחדים, הן ממשלתיים והן של הכללית, חדרי הניתוח מיושנים מאוד ולהם תשתיות שאינן עומדות בסטנדרטים העכשוויים והם אינם ממוגנים לעתות חירום כנדרש בתקנות; המכשור בבתי חולים ממשלתיים אחדים כה מיושן עד שלעיתים הוא גורם להשבתת חדר ניתוח.

למשרד הבריאות אין תכנית אב רב-שנתית לפיתוח חדרי ניתוח בכלל בתי החולים בארץ שלפיה תיבחן הבקשה של בתי חולים הממשלתיים ושל הכללית, לבינוי חדרי ניתוח חדשים. יתרה מזו, למשרד אין תכנית אסטרטגית בנוגע למספר חדרי הניתוח העתידיים הנדרשים ובנוגע לאפיוניהם על פי הצרכים השונים, למשל - הנתונים הדמוגרפיים של האוכלוסייה, שיעור התחלואה וסוגי הניתוחים, וכן אין לו צפי לגבי הפיזור הגאוגרפי הנדרש של חדרי הניתוח.

ההמלצות העיקריות

על משרד הבריאות לגבש תורת הפעלה סדורה וכוללת שתשמש מסגרת בסיסית שעל פיה ינהלו כלל בתי החולים את מערך חדרי הניתוח; מסגרת זו תמסד את תהליכי העבודה הראשיים, ובכלל זה את התהליכים המתבצעים לפני הניתוח ולאחריו, ותקבע כללים מחייבים, למשל בנוגע לזמני המתנה לניתוחים שונים, ופרקי זמן מקסימליים לביצוע פעולות שונות, ועל בסיסה יקבעו בתי החולים נוהלי עבודה פנימיים, מפורטים.

על המשרד ובתי החולים למסד תהליך שיטתי ומובנה באמצעות מערכת ממוחשבת ייעודית שתלווה את שרשרת ההפעלה של חדרי הניתוח, לרבות ניהול התורים לניתוחים. כמו כן, על הנהלות בתי החולים הממשלתיים ושל הכללית לבצע עבודה מטה ובמסגרתה לנתח את הסיבות לבזבוז של תשתיות חדרי הניתוח ואת החסמים לניצולם היעיל בדגש על ניצולת של חדרי הניתוח.

על המשרד לבנות מנגנון שיאפשר לעדכן במערכת הממוחשבת את הסיבות וההנמקות לביטול ניתוחים. כמו כן, על המשרד והכללית להגדיר בהקדם מדד ייעודי לנושא דחייתם וביטולם של ניתוחים, לצמצם את היקף התופעה ולהציע דרכים להתמודד עמה.

על משרד הבריאות למפות את כל בתי החולים שבהם מספר עמדות ההתאוששות הנדרש אינו עומד בסטנדרט הרצוי, לגבש ולבצע תכנית לסגירת הפערים. על הנהלות בתי החולים לעקוב אחר ההמתנות לעמדה ביחידת התאוששות ולעיכובים של פינוי מטופלים ממנה, ולייעל את אופן השימוש בחדרים.

על משרדי הבריאות והאוצר לגבש לאלתר תכנית לאומית לקיצור תורי הניתוחים ולהפעילה בהקדם האפשרי.

על משרדי הבריאות, האוצר ונציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם) בשיתוף האיגודים המקצועיים לבחון מחדש את תקינת כוח האדם הרפואי והסיעודי, בהתאם לנתוני כוח האדם בכל מקצוע, באופן שהפעילות בחדרי הניתוח תהיה יעילה ומתאימה לצרכים העכשוויים.

על משרדי הבריאות והאוצר לקיים עבודת מטה סדורה לגיבוש תכנית רב-שנתית להקמה ולחידוש של תשתיות והצטיידות של חדרי ניתוח - אם במסגרת כוללת לתכנית אב לקידום מערכת הבריאות ואם כמטלה לאומית ייעודית. עליהם גם לקבוע תכנית תקציב רב-שנתית אופרטיבית בדבר סדרי העדיפות להקצאת המשאבים.

סיכום

ניתוחים הם פעילות ליבה בבתי החולים. הפעלה לקויה שלהם גורמת להיווצרות "צוואר בקבוק", המשפיע על הפעלת בית החולים כולו. בכוחה של הפעלה מושכלת להביא לקיצור התורים לניתוחים, לשיפור השירות לציבור, להגברת האמון במערכת הבריאות הציבורית ולצמצום המעבר ממנה אל הרפואה הפרטית, וכן למיצוי המשאבים הכספיים שהם כספי ציבור.

משרד הבריאות אינו ממלא כראוי את תפקידו כמאסדר וכגוף מנחה של מערכת הבריאות. אין לו תורת הפעלה מלאה של חדרי הניתוח, והוא מסתפק בהנחיות אקראיות ונפרדות שהוא מפרסם לבתי החולים בנושאים שונים הנוגעים להפעלת חדרי הניתוח. כמו כן המשרד מעולם לא ביצע עבודת מטה שתכליתה לקבוע תכנית אסטרטגית להערכת הצרכים העתידיים בחדרי ניתוח על פי מאפייניהם השונים ופריסתם הגאוגרפית, וגם אין לו תכנית אב רב-שנתית לפיתוח ולהצטיידות של חדרי הניתוח.

ממצאי הדוח מלמדים על מיצוי לא יעיל של חדרי הניתוח ושל מערך המשאבים הכרוך בהפעלתם - צוותים רפואיים, צוותי סיעוד וכוח עזר. חדרי הניתוח מנוהלים באופן לא סדור ולא מערכתי תוך בזבוז של שעות רבות שבהן חדרי הניתוח אינם בשימוש. הסיבות לכך רבות והן נוגעות לכל חוליה וחוליה בשרשרת ההפעלה של מערך חדרי הניתוח - החל בשלב הקצאת חדרי הניתוח, עבור בתכניות ניתוחים שאינן מלאות וכלה בהיעדר ניצול מלא של שעות הפעילות של חדרי הניתוח. גם תופעת הביטולים והדחיות של ניתוחים רווחת. כמו כן, מערך ניהול התורים לניתוחים נמצא כושל. ברבים מבתי החולים התורים מנוהלים ברמת המחלקות ללא ראייה כוללת, מערכתית ואף ארצית. הדבר גורם לפגיעה ניכרת בשירות לציבור המטופלים, באמון הציבור במערכת הבריאות הציבורית, ואף עלול לגרום למעבר של מטופלים למערכת הבריאות הפרטית.

על משרד הבריאות ובתי החולים לקדם עבודת מטה שתכליתה לייעל את מערך הפעלת חדרי הניתוח בישראל. על מנהלי בתי החולים הכלליים לתת עדיפות לנושא זה.

תקציר

רקע כללי

לכ-10% מהילדים שגילם עד 18 בארץ יש עיכוב ניכר בהתפתחות, וחלקם מקבלים טיפולים בתחום התפתחות הילד. מדובר בבעיות התפתחות כמו הפרעות בתקשורת, אוטיזם, שיתוק מוחין ומוגבלות שכלית התפתחותית. התערבות טיפולית מוקדמת מגדילה את סיכויי הילדים לשילוב מהיר וטוב יותר בחינוך הרגיל ובחברה.

רופאים ומטפלים פרה-רפואיים במגוון תחומים מאבחנים ומטפלים בהפרעות התפתחות, ובהם רופאים מומחים לנירולוגיית ילדים ולהתפתחות הילד; קלינאי תקשורת; פיזיותרפיסטים; מרפאים בעיסוק; פסיכולוגים; עובדים סוציאליים ומטפלים רגשיים באמנויות.

האמנה הבין-לאומית בדבר זכויות הילד שאושררה על ידי מדינת ישראל מכירה בכך ש"המדינות החברות מכירות בזכותו של ילד הלוקה בכושרו לטיפול מיוחד וידאגו, במסגרת המשאבים הזמינים, להעניק לילד ולאחראים לטיפול בו, את הסיוע המבוקש המתאים למצב הילד ולתנאי קיומם של ההורים ושל אנשים אחרים המטפלים בילד".

ילדים אלו זכאים לסלי שירותים ייעודיים לאבחונים ולטיפולים בהתאם לגילם, סוג הליקוי שיש להם והמסגרות שהם שוהים בהן:  (א) סל אבחונים וטיפולים על פי חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994 (להלן - חוק ביטוח בריאות);  (ב) סל שירותים על פי חוק מעונות יום שיקומיים, התש"ס-2000 (להלן - חוק מעונות יום שיקומיים);  (ג) סל שירותים פרה-רפואיים במערכת החינוך המיוחד (גני ילדים ובתי ספר) מכוח חוק חינוך מיוחד, התשמ"ח-1988;  (ד) סל טיפול בריאותי מקדם (להלן - טב"ם) על פי התוספת השלישית לחוק ביטוח בריאות. הטב"ם ניתן לילדים על רצף האוטיזם בגני תקשורת הפועלים במערכת החינוך המיוחד (להלן - חנ"ם) ולפעוטות על רצף האוטיזם במעונות יום שיקומיים.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-ספטמבר 2016 בדק משרד מבקר המדינה את נושא הטיפולים הפרה-רפואיים לילדים עם בעיות התפתחות. נבדקו בעיקר הנושאים האלה: פעילות המכונים והיחידות להתפתחות הילד; זמני ההמתנה לאבחונים ולטיפולים הפרה-רפואיים; טיפולים הניתנים במוסדות החנ"ם, במעונות היום השיקומיים ובמסגרת טב"ם; ניצול סל הטיפולים על פי חוק ביטוח בריאות; ומצוקת כוח האדם בתחומים פרה-רפואיים ורפואיים.

הבדיקה נעשתה במשרד הבריאות, במשרד החינוך, במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה), ובארבע קופות החולים (להלן גם - קופות). בדיקות השלמה נעשו במועצה להשכלה גבוהה (להלן - מל"ג).

הליקויים העיקריים

צורך באיגום משאבים בשל פיצול בין הגורמים המעניקים טיפולים

נמצאו נזקים חמורים הנגרמים מפיצול האחריות לאספקת שירותי התפתחות הילד בין גורמים רבים, כגון קופות החולים, בתי חולים, משרד הבריאות, משרד החינוך, הרשויות המקומיות, עמותות ומטפלים פרטיים.

אי-ניצול סל הטיפולים הרפואיים והפרה-רפואיים בידי ילדים הזקוקים להם

הקופות ומשרד הבריאות לא בחנו את היקף התופעה של אי-ניצול סל השירותים על פי חוק ביטוח בריאות ולא זיהו את החסמים למימוש הסל, והקופות אינן פועלות באופן פרו אקטיבי לניצולו.

זמני המתנה ממושכים לאבחונים ולטיפולים במכונים וביחידות ונזקיהם

זמני ההמתנה לאבחון ולטיפול בתחום התפתחות הילד חורגים בהרבה מאלה שקבע משרד הבריאות - עד שלושה חודשים. לעתים זמני ההמתנה מתמשכים במידה בלתי סבירה - שנה ויותר. בניסיונו לקצר את זמני ההמתנה לטיפולים בתחום התפתחות הילד ולאפשר לילדים לממש את זכאותם, קבע משרד הבריאות בחוזר משנת 2010 בנושא מתן השירותים בתחום התפתחות הילד כי אם יתעכב האבחון או מתן הטיפול יותר משלושה חודשים, יהיה הילד זכאי להחזר בגין רכישת השירות באופן פרטי. בשנת 2013 ניתנו החזרים כספיים לכ-84,000 (6%) מהמטופלים. מגישה זו עולות כמה בעיות עקרוניות: עידוד של הרפואה הפרטית על חשבון המדיניות הלאומית המוצהרת של משרד הבריאות לעודד את הרפואה הציבורית; יצירת "רפואה לעשירים" - ילדים למשפחות ששפר עליהן גורלן הכלכלי יוכלו לקבל טיפולים שהם זקוקים להם במועד מוקדם, לעומת ילדים אחרים שלא יזכו לכך; פגיעה באיכות הטיפול, עקב היעדר קשר מקצועי רציף בין המטפלים הפרטיים למטפלים מטעם קופות החולים; המתנה של חודשים רבים להחזרים בגין הטיפולים הפרטיים, מאחר שמשרד הבריאות לא קבע כללים בנוגע למועד ההחזר; תעריפון הטיפולים נקבע לפני כ-20 שנה, והוא נע בין 120 ל-150 ש"ח לטיפול. ואולם בפועל עלות הטיפולים הפרטיים נעה בין 250 ל-350 ש"ח לטיפול. עקב כך ההחזר בגין התשלום לטיפול הפרטי הוא חלקי ביותר ואת הפער נאלצים ההורים להשלים.

חסמים במתן טיפולים פרה-רפואיים במסגרות החינוך המיוחד (חנ"ם)

משרד החינוך כשל במתן מענה טיפולי פרה-רפואי לילדים הזקוקים לו: לגבי שנת הלימודים התשע"ו (2016-2015), אגף חנ"ם במשרד החינוך לא הקצה למחוזות, והמחוזות לא הקצו למרכזי התמיכה היישוביים-אזוריים (להלן - מתי"אות) שבתחומם סל שעות לשירותי החנ"ם (להלן - סל שח"ם) על פי מלוא מכסת הזכאות המחושבת. המחוזות והמת"יאות מקצים למוסדות החנ"ם שעות סל שח"ם בהיקף קטן מההיקף המזערי הנדרש - 70% מהשעות הנגזרות ממכסת הזכאות המחושבת. המחוזות והמתי"אות אינם מקצים גם את מלוא 30% הנותרים לטיפולים פרה-רפואיים, אלא למטרות אחרות כגון שעות הוראה. משנת 2006 אין למשרד החינוך נתונים עדכניים על כמות הטיפולים הפרה-רפואיים שניתנו לכל אחד מ-120,000 הילדים המשולבים במערכת החינוך הרגיל.

הטיפולים הפרה-רפואיים שמקצה משרד החינוך לכל מסגרות החינוך אינם מלווים במערך פיקוח ובקרה ולכן אין למשרד יכולת לוודא כי הטיפולים ניתנים, וכי הם ניתנים בהתאם לצורכי התלמידים ולסטנדרטים מקצועיים.

למשרד הבריאות אין מענה למקרים בהם לא ניתנים טיפולים פרה-רפואיים לפעוטות על רצף האוטיזם במעונות יום ולילדים על רצף האוטיזם בגני תקשורת, אף שהם זכאים לקבלם במסגרת הטב"ם; כמו כן, לעתים לא ניתנים במעונות יום שיקומיים טיפולים פרה-רפואיים לפעוטות שזכאים לקבלם מכוח חוק מעונות יום שיקומיים. במקרים אלו הפעוטות והילדים אינם זכאים להשלים את החסר בקופות החולים, על פי חוק ביטוח בריאות.

חסמים לקבלת טיפולים פרה-רפואיים על פי סל שירותי הבריאות

קופות החולים מסרבות בחלק מהמקרים לתת טיפולים המגיעים לילדים הלומדים בחנ"ם מכוח חוק ביטוח בריאות, ועולה חשש למדיניות מכוונת במטרה לצמצם את ההוצאות. משרדי הבריאות והחינוך וקופות החולים לא הסדירו את הממשק שבין החנ"ם לבין הקופות, כדי שתתאפשר קבלת טיפולים בקופות במקרים אלו.

חסמים בקבלת טיפולים במכונים וביחידות להתפתחות הילד

המכונים להתפתחות הילד שבבתי החולים סובלים ממצוקה כספית, ובשל כך נסגרו כמה מהם, וחלקם מצויים בסכנת סגירה. למשרד הבריאות אין עמדה לגבי אופן תפעול מערך המכונים להתפתחות הילד (38 מכונים) ולגבי השאלה מתי יש להפנות ילדים למכונים בבתי חולים ומתי למכונים בקהילה. קופות החולים מעדיפות לתת את הטיפולים במכונים וביחידות שבבעלותן ובניהולן וממעטות להפנות למכונים בבתי חולים ממשלתיים ושל שירותי בריאות כללית (למעט הכללית עצמה). משנת 2009 נסגרו שש יחידות להתפתחות הילד, חלקן בפריפריה ובמגזרי המיעוטים, והמשרד לא בחן את ההשפעה של סגירתן על אספקת השירותים. קופות החולים מתקשרות עם היחידות להתפתחות הילד לאספקת חלק מהטיפולים, ואת יתר הטיפולים הן מספקות בעצמן, בניגוד לחוזר המשרד המחייב מתן טיפולים לילדים להם בעיות מורכבות תחת קורת גג אחת. מרבית תעריפי הטיפולים נקבעו בשנת 1997, והמשרד לא בחן אם יש צורך לעדכנם.

חסמים בקבלת טיפולים בשל מצוקת כוח אדם פרה-רפואי ורפואי

שיעור המטפלים הפרה-רפואיים באוכלוסייה בדרום הארץ הוא נמוך לעומת שיעור המטפלים האמור בכל הארץ, ונמוך מאוד לעומת שיעור המטפלים האמור באזור המרכז. משרד הבריאות לא קבע תקנים למספר העובדים הפרה-רפואיים הנדרשים בארץ, על פי מקצועותיהם (פיזיותרפיסטים, קלינאי תקשורת ומרפאים בעיסוק), המגזרים השונים ואזורי הארץ. המשרד לא קבע לגבי העובדים הפרה-רפואיים מה הצרכים הצפויים לשנים הבאות, ואין לו מדיניות אסטרטגית ותפעולית בנוגע להעסקת קלינאי תקשורת ומרפאים בעיסוק.

על אף מחסור חמור בכוח אדם, משרד הבריאות לא קידם פתיחת תכניות לימודים נוספות לקלינאי תקשורת ומרפאים בעיסוק. המשרד והמל"ג לא מיפו את המקומות להכשרה מעשית לקלינאי תקשורת ולמרפאים בעיסוק ולא קידמו פתיחת מקומות נוספים להכשרה מעשית שיאפשרו פתיחת תכניות לימודים נוספות כנדרש; המשרד לא מימש תקציב ייעודי של 20 מיליון ש"ח שהקצתה הממשלה בשנת 2012 לצורך עידוד תעסוקת סטודנטים בדואים במקצועות פרה-רפואיים בדרום הארץ.

משרד הבריאות לא נקט פעולות לעידוד רופאים להתמחות בנירולוגיית ילדים ובתחום התפתחות הילד. המשרד לא טיפל במחסור הקיים בפסיכולוגים התפתחותיים, דבר הגורם לליקויים במתן השירות, להמתנה ממושכת לטיפולים ולמתן טיפול על ידי פסיכולוגים מתחומי התמחות אחרים.

ההמלצות העיקריות

הנזקים הנגרמים עקב פיצול האחריות על אספקת שירותי התפתחות הילד מחייבים את משרדי הבריאות, החינוך והרווחה, את קופות החולים ואת יתר הגורמים המספקים שירותים לשקול לאגם את המשאבים המיועדים לטיפולים הפרה-רפואיים, מכוח חוק ביטוח בריאות, חוק חנ"ם וחוק מעונות יום שיקומיים. איגום המשאבים יאפשר הקצאה יעילה ושוויונית של המשאבים וניצולם, שמירת הרצף הטיפולי והקלה של הנטל הבירוקרטי הכרוך בניסיון למצות את סלי הטיפולים.

על קופות החולים ומשרד הבריאות לבחון באופן כולל, את היקף התופעה של אי-ניצול סל השירותים, בנושא טיפולים פרה-רפואיים, על ידי הילדים הזכאים להם; על הקופות לפעול באופן פרו אקטיבי כדי לוודא כי מלוא הטיפולים הנחוצים והחיוניים להתפתחות הילדים, אכן יינתנו להם.

על משרד הבריאות לבחון מדי פעם בפעם את הרלוונטיות של תעריפון הטיפולים בתחום התפתחות הילד ולעדכנו וכן לקבוע לקופות החולים פרק זמן מירבי למתן החזרים עבור טיפולים אלו. הדבר יצמצם את הנטל הכלכלי המוטל על הורי הילדים. על המשרד בשיתוף קופות החולים, לקבוע מתכונת לקיום קשר מקצועי רציף בין המטפלים הפרטיים ובין יתר הגורמים המטפלים, וכן לקבוע גורם מתאם ומתכלל בקופת החולים שבה מבוטח הילד שיופקד על עניין זה. על המשרד גם לבחון את הבעיות העקרוניות שעוררו החוזרים משנת 2010 ומשנת 2013 בנושא השירותים בתחום התפתחות הילד, זאת כדי להביא לקיצור זמני ההמתנה לטיפולים לילדים ולהבטיח שכל הילדים יקבלו את הטיפולים שהם זכאים וזקוקים להם במועד הנדרש, ללא תלות ביכולות הכלכליות של הוריהם.

על משרד החינוך לייעד את שעות סל השח"ם לטיפולים פרה-רפואיים לילדים ו"לצבוע" למחוזות שעות אלו, על מנת שלא יופנו למילוי צרכים אחרים, כגון שעות הוראה.

על משרד החינוך לקבוע מנגנון לפיקוח ובקרה על הטיפולים הפרה-רפואיים שניתנים במסגרת החנ"ם, אם באמצעות כלים משלו ואם באמצעות משרד הבריאות.

על משרדי הבריאות, החינוך והרווחה לגבש מנגנון שיבטיח שפעוטות וילדים על רצף האוטיזם יקבלו את מלוא הטיפולים הפרה-רפואיים המגיעים להם במסגרת הטב"ם, אם במוסדות החינוך שהם שוהים בהם ואם באמצעות קופות החולים ושינכו מהכספים שהן משלמות לצורך טב"ם את עלותם של טיפולים אלה. כן עליהם לגבש מנגנון שיאפשר לפעוטות לקבל במעונות יום שיקומיים את מלוא הטיפולים שהם זקוקים להם, אם במעונות ואם באמצעות הקופות ושינכו מהתקציב שהן משלמות למעונות את עלותם של טיפולים אלה.

על משרדי החינוך והבריאות ועל קופות החולים ליצור ממשק בין החנ"ם לקופות בנוגע לקבלת טיפולים בקופות לילדים שלומדים בחנ"ם ולילדים הלומדים בשילוב (ילדים הזקוקים לחינוך מיוחד ולומדים במסגרת החינוך הרגיל).

על משרד הבריאות, קופות החולים ובתי החולים המפעילים מכונים להתפתחות הילד לבחון את יחסי הגומלין בין בתי החולים לבין קופות החולים, לרבות את גובה התשלום והסדרי ההתחשבנות ביניהם, וכן לבחון את הצרכים הנוכחיים והעתידיים של המכונים בבתי החולים.

על משרד הבריאות, משרד החינוך וקופות החולים לקבוע את המתכונת למתן הטיפולים, באופן שימנע ככל האפשר פיצול שלהם בין גורמים שונים. במקרה שהפיצול הוא בלתי נמנע, יש לקבוע מתכונת לשמירת הרצף בין המטפלים. על משרדי הבריאות והאוצר לבחון את הצורך בעדכון תעריפי הטיפולים בתחום התפתחות הילד שלא עודכנו מאז 1997. על משרד הבריאות לבחון צעדים שיבטיחו את האיתנות הכלכלית של יחידות התפתחות הילד ופריסה גאוגרפית הולמת של יחידות אלה.

על משרד הבריאות לגבש בהקדם, בשיתוף המל"ג, שהיא המאסדרת של מערכת ההשכלה הגבוהה, תכנית כוח אדם ארוכת טווח לקלינאי תקשורת ומרפאים בעיסוק, מקצועות הנדרשים בייחוד באזור הדרום ותכנית הכשרה מתאימה; על המשרד והמל"ג לבצע מיפוי של המקומות להכשרה מעשית במקצועות אלה ולגבש, בשיתוף משרד הרווחה, משרד החינוך וקופות החולים, תכנית להוספת מקומות להכשרה מעשית. הדבר יאפשר פתיחת עוד מסלולי לימוד לקלינאי תקשורת ולמרפאים בעיסוק כנדרש ובמיוחד בדרום.

על משרד הבריאות, בשיתוף האיגוד המקצועי לנירולוגיה של הילד והתפתחותו, לבחון את המחסור הקיים במומחים בנירולוגיית ילדים ובתחום התפתחות הילד, למפות את הצרכים במומחים כאלה ברחבי בארץ מול המצבת הקיימת; לגבש תכנית רב-שנתית להשלמת המחסור במומחים כאמור ולבחון צעדים לעידוד התמחות בתחומים אלה.

סיכום

לכ-280,000 מילדי ישראל יש עיכוב בהתפתחות. לעתים זהו עיכוב קל שניתן להתגבר עליו באמצעות טיפול מתאים שניתן בזמן, ולעתים מדובר בעיכוב הנגרם ממוגבלויות קשות שאינן הפיכות, כמו שיתוק מוחין, פיגור שכלי, או אוטיזם. טיפול נכון, מוקדם ורציף עשוי לקדם במידה ניכרת ילדים עם מוגבלויות כאמור. מכוח האמנה הבין-לאומית בדבר זכויות הילד, על מדינת ישראל להעניק לילד ולאחראים לטיפול בו, את הסיוע המבוקש המתאים למצב הילד. ילדים אלו זכאים בהתאם לגילם וללקות שיש להם, לסלי טיפולים הכוללים אבחונים מקופות החולים על פי חוק ביטוח בריאות, לסל טיפולים הניתן במסגרות החינוך המיוחד ולסל טיפולים הניתן במעונות יום שיקומיים.

הקופות אינן פועלות באופן פרו-אקטיבי לאפשר את ניצול הטיפולים. עוד נמצא כי קיימים חסמים לקבלת הטיפולים, לרבות זמני המתנה ארוכים לאבחונים ולטיפול הראשון, בין היתר בשל מצוקת כוח אדם פרה-רפואי ורפואי. משרד החינוך כשל במתן מענה טיפולי פרה-רפואי לילדים הזקוקים לו, לא העניק את מלוא מכסת הטיפולים המגיעה לזכאים להם, ואין לו מידע לגבי לטיפולים שניתנו. היעדר מידע כאמור עלול לפגוע בקידום ילדים שמקבלים טיפולים שאינם מתאימים.

על כל הגופים הקשורים למתן טיפולים לילדים עם בעיות התפתחות - ובהם המחלקה להתפתחות הילד ושיקומו במשרד הבריאות, האגף לחינוך מיוחד במשרד החינוך, קופות החולים, משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, הרשויות המקומיות וגורמי המגזר השלישי העוסקים במתן שירותים בתחום - לפעול לניצול מיטבי של סלי השירותים לילדים, לרבות נקיטת צעדים פרו-אקטיביים לניצול הזכאות לטיפולים. איגום המשאבים המוקצים למתן הטיפולים וקביעת גורם מתכלל אחד לכלל המשאבים עשויים לייעל את תהליכי העבודה ולפשט אותם. על משרדי הבריאות והחינוך ועל הקופות לשקול אפשרות זו. משרד הבריאות מסר שידון במרץ 2017 בליקויים שעלו בביקורת, וחשוב שדיון זה יביא לנקיטת פעולות לתיקון הליקויים בנושאים אלה.

"אל תהי בז לכל אדם... שאין לך אדם שאין לו שעה" (משנה, אבות ד, ג). משנה זו מדגישה את החשיבות שבכיבוד כל ברייה באשר היא, שכן כל בני האדם ממלאים תפקיד בעולמנו, גם אנשים וילדים עם מוגבלות. חובת החברה היא לאמץ אל חיקה את החלש ולתת לו את המירב, על מנת שיוכל למצות את מלוא כישוריו ויכולותיו, ועל אחת כמה וכמה כשמדובר בילד חסר ישע, חובת החזק לעשות כל שניתן על מנת לספק לו את כל הכלים הקיימים שעשויים לקדם אותו וזאת מוקדם ככל האפשר. על כל הגורמים העוסקים במתן טיפולים לילדים, ובראש וראשונה משרדי הבריאות והחינוך והשרים העומדים בראשם וקופות החולים, לתת לנושא עדיפות עליונה.

תקציר

רקע כללי

משרד הבריאות (להלן גם - המשרד), באמצעות אגף הרוקחות (להלן גם - האגף), אחראי לנושאים רבים בתחום הרוקחות ובכלל זה ההסדרה והאסדרה (רגולציה) של נושאים כגון קביעת תנאי הרישום ותנאי הייצור של תכשירים רפואיים (להלן גם - תרופות) והבטחת איכותם. הרוקחים המחוזיים שבלשכות הבריאות המחוזיות אחראים להפעלת המדיניות הלאומית בתחום הרוקחות באזור הגאוגרפי שעליו הם אמונים, בהנחיה המקצועית של האגף.

משרד הבריאות הוא הגוף המאשר את יבוא התרופות לישראל ואת מכירתן, ותפקידו להבטיח כי רק תכשירים בטוחים, יעילים ואיכותיים ישווקו בישראל, לאחר שנרשמו בפנקס התכשירים שבמשרד.

חלק מפעילות משרד הבריאות למניעת פשיעה רפואית מוקדשת לתחום הפשיעה הרוקחית (הפרמצבטיקה), פשעים שיוזמים בעיקר ארגוני פשע וארגוני טרור. האגף לאכיפה ולפיקוח במשרד (להלן גם - האגף לאכיפה) משתף פעולה עם גורמי אכיפה אחרים כמו משטרת ישראל והפרקליטות, ועם ארגונים דומים בעולם.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-אוגוסט 2016 בדק משרד מבקר המדינה את האסדרה ואת הפיקוח בתחום הרוקחות. הבדיקה נעשתה במשרד הבריאות; בארבע קופות החולים: שירותי בריאות כללית (להלן - הכללית), מכבי שירותי בריאות (להלן - מכבי), קופת חולים מאוחדת (להלן - מאוחדת), ולאומית שירותי בריאות (להלן - לאומית); בכל בתי החולים הכלליים-ממשלתיים, בבתי החולים של כללית ובמרכז הרפואי הדסה ירושלים. השלמות ובירורים נעשו במשרד האוצר, במשרד המשפטים, ברשות המסים בישראל (המכס), במשטרה, ברשות למלחמה בסמים, בנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם), בחברת הדואר לישראל בע"מ, במשרד החוץ ובאיגודים המקצועיים הרלוונטיים.

הליקויים העיקריים

היענות חלקית של חולים לטיפול התרופתי

קופות החולים אינן מקפידות ליישם את המלצת משרד הבריאות לבחון מדי שנה את הטיפול התרופתי המוענק לכל חולה כרוני. כאשר נעשית בחינה כזו, הרופאים אינם מקפידים לתעד זאת. המשרד מצדו אינו דורש מהקופות לדווח על פעולותיהן ליישום המלצותיו.

הכללית ומאוחדת אינן עוקבות אחר מידת היענות המטופלים לשימוש בתרופה או מוודאות כי המטופלים ממלאים אחר הנחיות הרופא. לאומית עוקבת אחר נתונים אלה באופן חלקי בלבד. מכבי פיתחה מערכת מידע המאפשרת לרופא לצפות במידת ההיענות של המטופל לטיפול תרופתי שניתן לו. יש לה גם מדדי היענות לשמונה קבוצות תרופות שהיא איתרה כראויות למעקב.

עקב העומס המוטל על הרוקחים הם מתקשים לתשאל את המטופל ולפרט לפניו את מלוא המידע באופן שיבטיח כי הוא הבין את ההנחיות במלואן ואת השפעת נטילת התרופה על בריאותו.

רצף הטיפול בין האשפוז לקהילה

על אף החשיבות של שמירת הרצף הטיפולי בחולה בין בית החולים ובין קופת החולים והסדרתו בחוק ובהוראות המשרד, הרצף הטיפולי לא נשמר ובתי החולים ורופאי הקהילה אינם מתאמים ביניהם שינוי של תרופות למחלות כרוניות.

למרות הוראת המשרד לציין במכתב השחרור מאשפוז את שם החומר הפעיל של התכשיר, חלק מהרופאים בבתי החולים מציינים רק את השם המסחרי של התרופה. לעתים הרופא בקהילה משנה לגמרי את הטיפול התרופתי שקבע רופא בית החולים במכתב השחרור מבית החולים, ללא תיאום או בירור עם בית החולים. פעולות אלה עלולות לגרום לפגיעה באמון המטופל ברופא בפרט ובמערכת הרפואית בכלל, לפגיעה בהיענות המטופל לטיפול וכן לנדידת מטופלים בין רופאים.

המחסור ברוקחים הקליניים

רוקחים קליניים הם חוליה משלימה החיונית לעבודת הרופאים ולעבודת שאר הצוות המטפל, והם חלק חשוב בתשומה המקצועית של הטיפול התרופתי במטופל. למרות שהמשרד אמור להיות הגוף התורתי של מערכת הבריאות והוא מייחס לרוקח הקליני חשיבות רבה, הוא לא התווה מדיניות למספר הרוקחים הקליניים הנדרשים בבתי החולים ובקהילה ולמיקום שיוצבו בו, והוא גם לא הכין תכנית למתן מענה עתידי לצורך ברוקחים קליניים. בפועל, לא לכל בתי החולים הממשלתיים ולא לכל קופות החולים יש רוקחים קליניים.

שיווק תכשירים שאינם רשומים בפנקס התכשירים (תקנה 29)

מדי שנה מגישים יצרני התרופות ויבואני התרופות בישראל בקשה לרישום של מאות תכשירים אתיים (תרופות מקור) וגנריים (תרופות העתק). בביקורת קודמת נמצא כי משך הזמן לרישום התרופות ארוך מאוד; גם בביקורת הנוכחית עלו ממצאים דומים - משך הזמן לרישום נמשך עד כ-500 ימים, כולל זמני התגובה של בעלי הרישום.

תקנה 29 מונה חריגים לעֶקרון רישום התכשירים, והחריג העיקרי הוא יבוא בכמות קטנה של תכשירים שאינם רשומים. קיימת מגמה של עלייה במספר התרופות שהקופות מייבאות במסגרת תקנה זו.

לעתים יש חשש למידת בטיחותו לשימוש, ליעילותו ולאיכותו של תכשיר ללא רישום. בכללית ובלאומית בעת רישום התכשיר במרשם למטופל, לא מופיעה התראה במחשב הרופא המציינת שהתכשיר מיובא במסגרת תקנה 29, כדי שיוכל הרופא לשקול החלפתו בתרופה רשומה.

המשרד לא בחן את רשימת התכשירים המיובאים לפי תקנה 29 כדי לצמצמה, כפי שמנכ"ל המשרד דאז החליט עוד בדצמבר 2012 שיש לעשות. על כן הקופות נאלצות להמשיך לייבא תרופות ותיקות למרות שייתכן שיש בנמצא טיפול חלופי אחר.

פשיעה רוקחית ורפואית ושימוש לא תקין במרשמי סמים מסוכנים

פשיעה רוקחית ורפואית פוגעת בבריאות הציבור ואף עלולה לגרום למוות. אולם לאגף לאכיפה אין כלים נאותים למילוי מיטבי של משימותיו בתחומים אלה: אין לו סמכויות חקירה ואין הוא מוסמך להגיש כתבי אישום; בהיעדר תוקף לחוק בתחום הציוד הרפואי (אמ"ר) האגף לאכיפה אינו יכול לפעול נגד מבצעי הפשיעה בתחום הציוד הרפואי והוא נאלץ לרתום נגדם גופי אכיפה אחרים הפועלים על פי סדר העדיפויות שלהם. היעדר חוק תקף גם מונע את אשרור האמנה הבין-לאומית שישראל חתמה עליה, וישראל אינה יכולה ליהנות מהפירות של שיתוף הפעולה הבין-לאומי במאבק בפשיעה זו; התחום של רכישה אישית של תכשירים רפואיים מחו"ל באמצעות המרשתת (אינטרנט) – פרוץ, והדבר מאפשר להכניס לארץ סמים מסוכנים ותרופות מזויפות.

במשרד הבריאות ידוע כבר מתחילת שנות ה-2000 שהשגת תכשירים המכילים סמים מסוכנים מתאפשרת על ידי שימוש לא תקין במרשמים רפואיים, כגון שכפול המרשם, ואלה נמכרים לכל דכפין במחירים גבוהים לשם רווח כספי ובסיכון הציבור. המשרד לא הקים מערכת ממוחשבת שתסייע למניעת התופעה אף שכבר ב-2007 הציעו ארגונים לסייע לממן בניית מערכת כזו.

שימוש חוזר באביזרים רפואיים חד-פעמיים

אף שציוד רפואי חד-פעמי נועד לשימוש חד-פעמי ושימוש חוזר בו עשוי להיות מסוכן, במרבית בתי החולים בישראל נהוג לעשות שימוש חוזר באביזרים רפואיים חד-פעמיים, מסיבות כלכליות. במרץ 2016 נדבקו 12 מטופלים בבית חולים מסוים בנגיף הפטיטיס C, שעלול לגרום למחלת כבד קשה המסכנת חיים, וזאת עקב שימוש חוזר בעירוי שנועד לשימוש חד-פעמי.

הכנות רוקחיות בבתי החולים

בבקרות שעשה המשרד נמצאו ליקויים מהותיים בבתי המרקחת ובמחלקות האשפוז שבהם מכינים דברי רוקחות, אולם המשרד לא הורה להם להפסיק לרקוח דברי רוקחות לאלתר.

תועלת הפיקוח והבקרה על הרוקחות במערכת הבריאות

במרבית המחוזות נערכת בקרה על הרוקחות בנקודות הבקרה בתדירות נמוכה יחסית - עד פעם בארבע שנים. מרבית הבקרות נעשות בידי רוקח אחד במקום בצוות. לטענת מנהלי בתי חולים הם מעסיקים רוקחים פחות מהדרוש. לדבר השלכות על איכות העבודה של הרוקחים במשרות המאוישות ועל עובדים אחרים הנאלצים לעשות עבודות רוקחות תוך הפרת ההוראות.

כוח האדם במקצוע הרוקחות

שינויים ותמורות במקצוע: עומס העבודה המוטל על הרוקחים גדל מאוד בשנים האחרונות. אף שמספר הרוקחים המועסקים ל-100,000 נפש פחת מאז שנת 2011, לא בחן המשרד את הסיבות לכך ולא גיבש דרכי פעולה לשיפור המצב. פתרון אפשרי לבעיה שאומץ בעולם המערבי ומוכר באגף לרוקחות הוא הכשרה של "טכנאי רוקחות", אך הנושא לא נבחן בידי האגף לרוקחות.

היעדר מערכת מידע מרכזית ובה נתונים רלוונטיים על הרוקחים: במשרד יש רשימה של כל הרוקחים בעלי הרישיון והיא מפורסמת גם באתר האינטרנט של המשרד, אולם אין במשרד מערכת מידע מרכזית ארצית ובה פרטים רלוונטיים על הרוקחים, כגון מינוי או ביטול מינוי של רוקחים אחראים שאמונים על הניהול והפיקוח המקצועי בבתי המרקחת. כך נפגעת יכולת הנהלת האגף והרוקחים המחוזיים לקבל החלטות מושכלות.

תופעות לוואי הקשורות לנטילת תכשירים רפואיים

תופעות לוואי מתרופות הן גורם משמעותי לתחלואה ולתמותה. המוסדות הרפואיים מינו אחראים למעקב תרופתי, שתפקידם לאסוף דוחות על תופעות לוואי או חשש לתופעות לוואי שהתקבלו ולדווח למשרד הבריאות. אולם רובם אינם יוזמים איסוף מידע על תופעות לוואי, ותפקידם מתמצה בהעברת המידע שהם מקבלים מעובדי אותם המוסדות.

הצורך לבחון את הסדרת הפיקוח על תחום התרופות והסמים באמצעות רשות לאומית

האחריות לתחום התרופות, הסמים, הציוד הרפואי והמזון מפוצלת בין כמה יחידות של המשרד. דבר זה עלול לפגוע ביכולת הראייה המערכתית המוכללת בתחום ולחבל ביעילות הפעולה.

איכות השירות - אספקת תרופות לחולים

הקופות, פרט למכבי, אינן מתריעות כלל, וממילא הן לא מתריעות מבעוד מועד לפני המטופלים שבתוך זמן מסוים עומד לפקוע תוקף האישור לתכשיר שהם קיבלו ושעליהם לחדשו. כתוצאה מכך חל עיכוב ממושך עד שהתכשיר מסופק למטופלים, שכן לא פעם המטופלים נדרשים לבדיקת רופא מומחה או לבדיקות אחרות טרם הפניית הבקשה לאישור לגורם המוסמך בקופה. הדבר עלול לפגוע בבריאותו של המטופל ובתפקודו התקין.

זמן ההמתנה בתור בבית המרקחת לקבלת תרופות ממושך מאוד ומתארך במקרים קיצוניים לכ-90 דקות. לא כל הקופות אוספות באופן שיטתי מידע בנוגע לזמני ההמתנה בתורים בבתי המרקחת שלהן ובבתי המרקחת הפרטיים וברשתות הפארם הקשורים אליהן, והן לא קבעו מהם זמני ההמתנה המרביים בתור לקבלת תרופות.

ההמלצות העיקריות

קופות החולים: על הקופות לבחון מהם החסמים המונעים מהרוקחים למלא כדבעי את הנחיית המשרד בדבר תשאול המטופל ובדבר הדרכת הרוקח, לשם שיפור איכות הטיפול התרופתי והיענות המטופל, ועליהן לבחון כיצד ניתן לייעל את תהליכי עבודתם של הרוקחים כדי שיצליחו לעמוד במשימות המוטלות עליהם מתוקף היותם שומרי הסף בשרשרת הטיפול התרופתי.

משרד הבריאות:  (א) על המשרד לנתח את תהליך הרישום של התרופות, עליו לאתר את נקודות התורפה שמעכבות את התקדמות התהליך, ולנקוט אמצעים כדי לייעל אותו.  (ב) על המשרד לפעול בדחיפות כדי למנוע את השימוש לרעה במרשמים רפואיים המאפשר הנפקה חוזרת של תרופות המכילות סמים מסוכנים. (ג) על המשרד להסדיר את תהליכי העבודה הננקטים בעניין מיחזור ציוד רפואי חד-פעמי, וזאת במסגרת התקנות שעל המשרד להתקין לחוק אמ"ר.  (ד) על המשרד להדק את מערך הבקרה שלו סביב תהליכי הרוקחות בעלי הסיכון הגבוה הנעשים בבתי החולים ונתונים לסיכוני זיהום.  (ה) על המשרד לבחון את המשימות המוטלות על הרוקחים בבתי החולים כדי לקבוע מהו היקף המשרות הדרוש שיאפשר מתן טיפול נאות בחולים.  (ו) על המשרד לבחון בעיון את כל התהליכים הקשורים לשירותי הרוקחות הניתנים למטופלים, ולנתחם.  (ז) על המשרד להגדיר מדדים לזמני ההמתנה המרביים בבתי המרקחת, לנגישות ולזמינות בתי המרקחת, וכן עליו לפשט את תהליכי האישור של תכשיר המותנה באישור מקדים. עליו לגבש מדדי איכות של שירותי הרוקחות למטופל, להציב יעדים ולמדוד אם הושגו.

עבודת מטה משותפת למשרדי הממשלה, לגופי האכיפה ולקופות החולים:  (א) על המשרד בשיתוף הקופות לגבש תכנית לאומית לשיפור ההיענות לטיפול התרופתי. על המשרד לגבש מדד לבחינת שיעור ההיענות לטיפול התרופתי, לקבוע יעדים לצמצום תופעת אי-ההיענות ולעקוב אחר השגתם.  (ב) על המשרד לערוך עבודת מטה משותפת עם נש"ם כדי לקבוע תקן לרוקחים הקליניים בכל בתי החולים. על המשרד לקבוע את מדיניותו בעניין מספר הרוקחים הקליניים הנחוצים בקהילה וכן לקבוע את מיקומם במרפאות.  (ג) ראוי שהמשרד יקבע מדד איכות שיבטא את מעורבות הרוקח הקליני בצוות המטפל.  (ד) על המשרד לערוך עבודת מטה בשילוב הקופות, ובמסגרתה למפות את התרופות המיובאות על פי תקנה 29, ולבחון את האפשרויות לצמצם את היבוא שלהן.  (ה) על משרד הבריאות לערוך עבודת מטה בשיתוף גופי האכיפה כדוגמת המשטרה, המכס והפרקליטות כדי להתמודד עם תופעת הברחת התרופות באמצעות המרשתת (אינטרנט); כדי לייעל את תהליכי האכיפה בתחום הפשיעה הרפואית והרוקחית, על משרד הבריאות בשיתוף משרד המשפטים לשקול את מרחב הסמכויות שיש להעניק לאגף לאכיפה. על משרד הבריאות להשלים לאלתר את הליכי התקנת התקנות הנוגעות לחוק אמ"ר, כדי שיתאפשר לטפל כראוי בפשעים רפואיים בתחום האביזרים והציוד הרפואי; על המשרד לתת לאגף לאכיפה את הכלים הדרושים לעמידה ביעדים שנקבעו.  (ו) על המשרד בשיתוף קופות החולים, בתי החולים ומוסדות רפואיים אחרים לשקול להקים מערכת ייעודית שתשולב במערכות המידע שלהם, שתאפשר דיווח נגיש וידידותי על תופעות הלוואי מתכשירים רפואיים למערכת לאומית מרכזית של המשרד.

סיכום

משרד הבריאות אחראי לנושאים רבים בתחום הרוקחות ובכלל זה על האסדרה של הנושאים האלה: אישורים לייצור, ליבוא ולניפוק תרופות בישראל; פיקוח על בתי המרקחת; מיגור הפשיעה הרוקחית והרפואית; התוויית המדיניות הלאומית בתחום התרופות, המדיניות בתחום הטיפול התרופתי כמו שימוש מושכל בתרופות ומדיניות שירותי הרוקחות. מערך הרוקחות הוא אחד המרכיבים החיוניים במערכת הבריאות, ומגעו עם הציבור שוטף ובלתי אמצעי. הרוקחים נושאים באחריות רבה: הם "שומרי הסף" בשרשרת הטיפול התרופתי בחולה - מוודאים כי התכשיר הרפואי המונפק לו הוא הנכון ומסבירים מהו אופן הטיפול המומלץ, והם גם גורם מקצועי המשפיע על מהות הטיפול המתאים לחולה באופן מיטבי.

האסדרה בתחום הרוקחות לוקה בחסר, בשדה הנוגע ישירות למטופל: למשרד ולחלק מהקופות אין מידע מספק על היקף תופעת ההיענות החלקית לנטילת התרופות ולכן יכולתם לצמצמה מוגבלת. אי-נטילת תרופות עלולה לפגוע באיכות חיי האדם, לסכן אותו ואף להכביד על תקציב המדינה; גם רצף הטיפול התרופתי בחולה העובר ממערכת האשפוז לקהילה לוקה מבחינות מסוימות בחסר בשל היעדר סנכרון מידע, ובתי החולים והקופות לא עשו עד כה את הדרוש כדי לשפר זאת; למשרד אין מדיניות בנוגע לתקן הרוקחים הקליניים, שפעילותם חיונית מאוד לשיפור הטיפול בחולה, ובמערכת האשפוז ובקהילה יש מחסור בהם; רמת השירות לציבור בקהילה לוקה בחסר, בייחוד בפריפריה; בתחום האסדרה המינהלית: בתי חולים מפרים את הוראות המשרד הנוגעות להכנת דברי רוקחות וגובר החשש לזיהומים; משך הזמן שהמשרד מאשר תרופות ורושם אותן ממושך, מצב המביא לנזקים כלכליים ובריאותיים ומעודד יבוא תרופות על פי אישור מיוחד של המשרד. מידת בטיחותן של התרופות במסלול זה אינה מיטבית לעתים וייבואן כרוך במקרים רבים בתוספת עלויות מיותרות, ולמרות טיפול המשרד בצמצום התופעה התוצאות דלות ביותר. כמו כן משרד הבריאות עדיין לא הסדיר בחקיקה את השימוש באביזרים רפואיים חד-פעמיים, דבר העשוי לפגוע בחולים. גם הפיקוח והבקרה של המשרד על מערך התרופות אינו מיטבי. פעילות ייחודית עושה משרד הבריאות בתחום הפשיעה הרוקחית והרפואית, היקפה מתרחב, אולם לעוסקים במיגורה אין את כל הכלים הנחוצים לכך.

אגף הרוקחות אחראי להסדרה ולרגולציה בתחום הרוקחות בישראל, אך יכולתו לעמוד בכל משימותיו מוגבלת ואין מסורים בידיו כל הכלים לכך. על המשרד לרתום יחידות נוספות בו, כגון מינהל הרפואה והאגף לפיקוח על קופות החולים כדי להטמיע את כל ההנחיות והנהלים בתחום הרוקחות וליישמם.

על המשרד ועל קופות החולים לאגם משאבי מחקר וביצוע ולפעול בנחרצות ותוך הקצאת משאבים ייעודיים לעניין שיפור ההיענות של מבוטחיהן לנטילת התרופות; על המשרד, בתי החולים והקופות לשפר את השירות לציבור, להקפיד על הרצף הטיפולי של החולה המשתחרר מאשפוז, לשפר את הנגישות לבתי המרקחת ולקצר את זמני ההמתנה בהם; על המשרד לפעול בנחישות לקיצור משך זמן הרישום של התרופות, ועליו לנתח את היבטי כוח האדם בתחום הרוקחות נוכח התמורות במקצוע; על משרד הבריאות, על משרד המשפטים ועל המשטרה לגבש בהקדם נוהל שיגדיר את שיתוף הפעולה ביניהם כך שפעילות האגף לאכיפה תהיה יעילה ומועילה. לאחר תקופה שתיקבע בידי הצדדים יש לבחון האם סמכויות הפיקוח שנוספו למשרד הבריאות מספקות; על המשרד להסדיר בחקיקה את השימוש באביזרים רפואיים חד-פעמיים; על המשרד להגביר את יעילות הבקרות על הפעילות הרוקחיות במערכת הבריאות.

לצורך תיקון הליקויים שעלו בדוח זה נדרשת נחישות המשרד, קופות החולים ובתי החולים לנקוט את הצעדים המתבקשים לשם שיפור מערך הרוקחות. נחישות שלושת גורמים אלה לתקן את הליקויים תביא לשיפור השירות הרפואי שיקבל הציבור, להתייעלות של הליכי העבודה ולמיצוי משאבי המדינה. משרד מבקר המדינה מציע למשרד לקיים עבודת מטה מעמיקה ולבחון את היתרונות והחסרונות באיחוד הסמכות והאחריות לכלל הנושאים הנוגעים לתחום הרוקחות והתרופות בידיו של גורם אחד שינהל כל זאת במרוכז - בין אם באמצעות הקמת רשות לאומית לתרופות, סמים ותכשירים רפואיים, שתוכל במסגרת זו גם לפקח על המזון בדומה ל-FDA האמריקני, ובין אם אחרת.

תקציר

רקע כללי

המרכז הרפואי הלל יפה (להלן - הלל יפה) הוא אחד מ-11 מרכזים רפואיים כלליים-ממשלתיים שמשרד הבריאות (להלן גם - המשרד) מפעיל. בהלל יפה, כבכל מרכז רפואי כללי-ממשלתי, מתקיימות שתי ישויות משפטיות נפרדות זו לצד זו: בית חולים ותאגיד בריאות (להלן גם - תאגיד). ההכנסות העיקריות של בתי החולים מתקבלות ממכירת שירותים רפואיים לקופות החולים (בעיקר שירותי אשפוז), מהכנסות של תאגידי הבריאות ומהכנסות של אגודות הידידים. לבתי החולים הממשלתיים יש הכנסות של כ-11 מיליארד ש"ח בשנה, רובן ממכירת שירותי אשפוז לקופות החולים.

בתאגידי הבריאות מכהנים בעלי תפקידים שמועסקים גם בבתי החולים. מטרת תאגידי הבריאות היא לתגבר את שירותי הרפואה במרכזים הרפואיים מחוץ לשעות הפעילות הרגילות שלהם, באמצעות ניצול התשתיות והאמצעים לצורך מכירת שירותים רפואיים. תאגידי הבריאות תומכים בבתי החולים באמצעות השקעה בתשתיות, תשלומי שכר ועוד.

הלל יפה משרת אוכלוסייה המונה כ-450,000 תושבים; תקן מיטות האשפוז בהלל יפה כולל 506 מיטות אשפוז ו-14 מיטות אשפוז יום. המרכז הרפואי ממוקם במבואות המערביים של העיר חדרה, בסמוך לעורקי תחבורה מרכזיים, ולכן מטפל בנפגעי טראומה רבים, כמו נפגעי תאונות דרכים ונפגעי פעולות טרור. במרכז הרפואי כולו מועסקים כ-2,000 עובדים, את חלקם מעסיק בית החולים, את חלקם מעסיק תאגיד הבריאות ואת חלקם מעסיקים הן בית החולים והן תאגיד הבריאות.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-ספטמבר 2016 בדק משרד מבקר המדינה סוגיות מרכזיות בניהול הנוגעות להלל יפה. חלק מהסוגיות נוגע גם למרכזים רפואיים כלליים-ממשלתיים אחרים ולמערכת הבריאות בארץ בכלל. חלק מהסוגיות כבר נבדקו בעבר ובדוח זה נעשתה ביקורת מעקב אחר תיקון הליקויים שעלו אז. הבדיקה נעשתה בהלל יפה ובמשרד הבריאות. בדיקות השלמה נעשו במרכז הרפואי לגליל בנהריה (להלן גם - נהריה); במרכז הרפואי ע"ש ברוך פדה בפורייה (להלן גם - פורייה); במרכז הרפואי אסף הרופא שבבאר יעקב (להלן גם - אסף הרופא); במרכז הרפואי ע"ש אדית וולפסון בחולון (להלן גם - וולפסון), בנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם) ובאגף השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר.

הליקויים העיקריים

מערך הביקורת בהלל יפה

1. ביקורת אפקטיבית של המבקר הפנימי על כלל הפעילויות בהלל יפה: הנהלת הלל יפה מנעה מהמבקר הפנימי של בית החולים לבצע ביקורת בנושא שבטיפולם המשותף של בית החולים ותאגיד הבריאות.

2. ועדת הביקורת של תאגיד הבריאות של הלל יפה:  (א) ועדת הביקורת לא דנה בכל העניינים שבסמכותה, לא הגישה את מסקנותיה והמלצותיה בנושא הביקורת הפנימית לוועד המנהל של תאגיד הבריאות לשם דיון בהן, וגם לא דנה בדוחות שהגיש לה המבקר הפנימי;  (ב) ועדת הביקורת מיעטה מאוד להתכנס ולדון בנושאים שבאחריותה;  (ג) המבקר הפנימי של התאגיד מונה לתפקיד יו"ר ועדת הביקורת חודשים אחדים לאחר שסיים את תפקידו כמבקר פנימי, זאת בלי שמונה להיות חבר עמותה, וכן בלי שהנהלת התאגיד קבעה לו הסדר למניעת ניגוד עניינים עם מינויו ליו"ר ועדת הביקורת.

שומרי סף במרכזים הרפואיים

1. השתתפות שומרי סף בדיוני ההנהלה: במרכזים הרפואיים נהריה, פורייה, אסף הרופא והלל יפה יש שונות בנוגע להשתתפות שומרי סף בישיבות ההנהלה. אשר להלל יפה - המבקר הפנימי, מנהלת הכספים, היועצת המשפטית ומנהל הסיכונים, אינם משתתפים בישיבות ההנהלה, שבהן עולים לעתים נושאים הנוגעים לתחומי אחריותם.

2. כפיפות היועצת המשפטית בהלל יפה: היועצת המשפטית כפופה מינהלית למנהל האדמיניסטרטיבי, דבר שעלול לגרום לתלות של היועצת במנהל האמור ולפגוע בעצמאותה המקצועית.

3. מנהלי הכספים במרכזים הרפואיים:  (א) נש"ם ומשרד הבריאות לא הגדירו בבירור את כפיפותם המינהלית של מנהלי הכספים במרכזים הרפואיים. בהלל יפה כפוף שומר סף זה למנהל האדמיניסטרטיבי;  (ב) במרכזים הרפואיים פועלים שני מנהלי כספים: של בית החולים ושל תאגיד הבריאות. יחסי הגומלין בין שני מנהלי כספים אלו משתנים ממרכז רפואי ממשלתי אחד למשנהו. נוכח פעילותם של שני מנהלי כספים עלול להתעורר קושי בתפקוד המרכזים הרפואיים, שכן כל אחד מהם מתנהל על פי כלליו ונהליו, והאחד אינו חשוף למידע הכספי שבידי האחר. משרדי הבריאות והאוצר לא הסדירו סוגיה זו עד מועד סיום הביקורת, אף שמשרד מבקר המדינה כבר העיר בעניינה בדוח קודם.

העסקת קרובי משפחה בהלל יפה

כ- 15% מהעובדים בהלל יפה הם בעלי קרבה משפחתית. הנהלת הלל יפה לא ביצעה את כל ההליכים הנדרשים למניעת ניגוד עניינים העלול להיווצר עקב עבודתם של קרובי משפחה במרכז הרפואי.

תרומות למרכזים רפואיים

קבלת תרומות מחברות מסחריות מעלה חשש לקשר בין מתן התרומה לבין קידום עסקי התורם, וממילא ליצירת ניגוד עניינים. עוד בשנת 2005 החלו משרדי הבריאות, המשפטים והאוצר לגבש נוהל לגבי תרומות במערכת הבריאות, אך הם טרם סיימו את התהליך. יש לראות בחומרה את השיהוי הממושך בפרסום נוהל חיוני זה.

נסיעות לחו"ל של רופאים ומנהלי מרכזים רפואיים

נסיעות רופאים לכנסים בחו"ל: חברות תרופות או חברות לציוד רפואי מסייעות לעתים במימון נסיעות של רופאים לכנסים בחו"ל - קיים חשש שרופא ייסע לכנס מקצועי בחו"ל במימון כזה, ומאוחר יותר יפעל לקידום רכש התרופות או הציוד הרפואי בבית החולים מהחברה שמימנה את נסיעתו, משיקולים שאינם רפואיים בלבד.

אישורי טיסות לחו"ל למנהלי בתי חולים: לוועדת הנסיעות של משרד הבריאות הגיעו במשך ארבע שנים רק 17 בקשות לאישור נסיעות לחו"ל של מנהלי עשרה מרכזים רפואיים כלליים-ממשלתיים. ייתכן כי הוגשו עוד בקשות ישירות למנכ"ל משרד הבריאות ולא לוועדת הנסיעות, כפי שנקבע בנוהל משרד הבריאות.

בינוי ופיתוח במרכזים רפואיים כלליים-ממשלתיים - מעקב

אף שהמשרד הוא הגורם המאסדר של מערכת הבריאות כולה, ובתוקף תפקידו זה הוא אחראי לקיום תשתית שתאפשר מתן טיפול רפואי הולם, אין לו תכנית אב רב-שנתית לבינוי ופיתוח של המרכזים הרפואיים הכלליים-ממשלתיים שבבעלותו. יתרה מכך, המשרד אינו שותף לגיבוש תכניות לבינוי ופיתוח של המרכזים הרפואיים. עקב כך קטן מאוד חלקו בקביעת סדרי העדיפויות בעניין זה.

שקיפות בשכר הכולל של עובדי המרכזים הרפואיים הממשלתיים - מעקב

מדוחות הממונה על אגף השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר (להלן - הממונה על השכר) לא ניתן ללמוד על השכר המלא של הרופאים והעובדים האחרים במערכת הבריאות כפי שמתקבל מכמה מעסיקים במערכת הציבורית - בתי החולים, התאגידים וקופות החולים. למשל, בשנת 2015 הסתכם שכרו החודשי הממוצע של עובד מינהלה בכיר בהלל יפה בכ-75,000 ש"ח: כ-50,000 ש"ח התקבלו מבית החולים וכ-25,000 ש"ח התקבלו מתאגיד הבריאות. היות שהשכר שקיבל העובד מהתאגיד היה נמוך מהשכר הקובע להיכללות ב"דוח שיאני השכר" (40,000 ש"ח), לא יצוין העובד בדוח האמור.

בשל האופן שבו מוצגים הדוחות נוצרת תמונה מעוותת של שיאני השכר במערכת הבריאות, ואף עלול להיווצר אי-שוויון בין רופאי שירותי בריאות כללית ששכרם המלא נכלל בדוח שיאני השכר לעומת עמיתיהם במערכת הממשלתית שלכאורה אמורים אף הם להיכלל בו, אך נהנים מכשל טכני שפוטר אותם מכך.

ההמלצות העיקריות

משרד הבריאות:  (1) על משרד הבריאות לבחון את סוגיית השתתפות שומרי הסף בישיבות ההנהלה במרכזים הרפואיים ואת כפיפות היועצים המשפטיים ומנהלי הכספים במרכזים אלה.  (2) על המשרד לוודא שהנהלות המרכזים הרפואיים מאפשרות למבקרים הפנימיים לבצע את תפקידם בנוגע לכלל תחומי הפעילות של המרכזים הרפואיים.  (3) על המשרד לקבוע כללים בנוגע למינוי בעלי תפקידים בתאגידי הבריאות שליד בתי החולים, כגון יו"ר ועדת הביקורת, כדי שיימנעו מצבים של ניגוד עניינים, ולוודא ששומרי הסף בתאגידי הבריאות ממלאים את תפקידם.  (4) לגבי השתתפות של רופאים בכנסים בחו"ל, על המשרד לבחון את התועלת שבהסתייעות במימון חברות מסחריות בעניין זה, לעומת הנזק שעלול להיגרם מיצירת קשרים בלתי ראויים בין רופאים ובין אותן חברות; ככל שיוחלט לאפשר זאת, יש לקבוע הסדרים הדוקים שימנעו מרופאים לפעול לקידום רכש התרופות או הציוד הרפואי בבית החולים מאותן חברות, משיקולים שאינם רפואיים בלבד.  (5) על החטיבה למרכזים רפואיים ממשלתיים החדשה שבמשרד הבריאות להסדיר את הנסיעות לחו"ל של מנהלי בתי החולים ושל הצוותים הרפואיים בהם. (6) על משרד הבריאות, בשיתוף המרכזים הרפואיים, להכין תכנית אב המפרטת את הצרכים והעלויות של הבינוי והפיתוח בבתי החולים ולקבוע סדרי עדיפויות לגבי בינוי ושיפוץ ביחידות.

הלל יפה:  (1) על ועדת הביקורת של התאגיד בהלל יפה למלא את תפקידה כפי שנקבע בחוק, ומן הראוי שהאסיפה הכללית תעקוב אחר פעילות הוועדה ואחר תכניות עבודתה.  (2) על הנהלת הלל יפה לוודא כי קשרי משפחה בין עובדים יטופלו במועד ובהתאם להוראות התקשי"ר ונש"ם.

עבודת מטה משותפת של משרדי ממשלה:  (1) על משרדי הבריאות, המשפטים והאוצר לסיים לאלתר את הכנת נוהל קבלת תרומות במערכת הבריאות;  (2) ראוי כי לשם היעילות מחד והצורך בראייה כוללת מאידך, משרדי הבריאות והאוצר יבחנו מחדש את המבנה הארגוני המאולץ שבו במרכזים רפואיים יש כפילויות של שומרי סף - כדוגמת מנהל כספים והמבקר הפנימי, שהוא עובד מסוים בבית החולים ועובד אחר בתאגיד הבריאות, וישקלו לשנותו בהתאם לתוצאות הבחינה.

משרד האוצר: על הממונה על השכר לפרסם מידע לגבי שכרם הכולל של כל הרופאים ובעלי התפקידים במערכת הבריאות הציבורית.

סיכום

דוח זה מתמקד בסוגיות ובליקויים הנוגעים למרכז הרפואי הכללי-ממשלתי הלל יפה בחדרה וכן במשרד הבריאות כגוף המאסדר של מערכת הבריאות. עם זאת, חלק מהסוגיות נוגעות גם למרכזים רפואיים כלליים-ממשלתיים אחרים, שכן דפוס הפעילות בהלל יפה דומה לדפוס הפעילות במרכזים אחרים. על כן יש לתקן את הליקויים האמורים באופן מערכתי, בכל הגופים הרלוונטיים.

בביקורת עלו ליקויים הנוגעים לתפקוד של ועדת הביקורת של הלל יפה, אף שהיא אמורה להיות אחד משומרי הסף המרכזיים במרכז הרפואי, ועדת הביקורת לא פעלה כראוי למילוי תפקידה: היא מיעטה מאוד להתכנס ולא דנה בנושאים מהותיים שבאחריותה. כמו כן עלו ליקויים בנוגע לשומרי סף בהלל יפה - היועץ המשפטי, מנהל הכספים והמבקר הפנימי. בשל ליקויים אלה עלולה להיפגע יכולתם של שומרי הסף האמורים למלא את תפקידם. ליקויים אחרים עלו לגבי קבלת תרומות של חברות מסחריות שאינן עוסקות באספקת תרופות וציוד רפואי וכן בנוגע למימון של נסיעות רופאים ומנהלי בתי חולים לחו"ל. אשר לתכניות הבינוי והפיתוח, עלה שלמשרד הבריאות אין תכנית אב רב-שנתית לבינוי ופיתוח של המרכזים הרפואיים הכלליים-ממשלתיים, וכי הוא אינו מעורב בקביעת סדרי העדיפויות בנוגע לבינוי ופיתוח במרכזים אלה. כמו כן, עדיין אין שקיפות ראויה בכל הנוגע לשכר הכולל של העובדים במרכזים הרפואיים הממשלתיים.

על הנהלת הלל יפה ומשרדי הבריאות, האוצר והמשפטים לפעול לתיקון הליקויים כל אחד בתחומו. כמו כן נוכח הליקויים שעלו בדוח זה בנוגע לפעילות ועדת הביקורת בתאגיד הבריאות בהלל יפה שפועל כעמותה ובנוגע לשומרי סף במרכזים הרפואיים הכלליים-ממשלתיים, ראוי כי לשם היעילות מחד והצורך בראייה כוללת מאידך, משרדי הבריאות והאוצר יבחנו מחדש את המבנה הארגוני המאולץ שבו במרכזים רפואיים יש כפילויות של שומרי סף - בעלי תפקידים לאותו התחום, כדוגמת מנהל כספים ומבקר פנימי, שהוא עובד מסוים בבית החולים ועובד אחר בתאגיד הבריאות, וישקלו לשנותו בהתאם לתוצאות הבחינה.

קיום ממשל תאגידי, שמירה על האתיקה ועל טוהר המידות והיעדר ניגודי עניינים - כל אלה הם לב לבה של מערכת ציבורית תקינה, והדברים מקבלים משנה תוקף כשמדובר במערכת הבריאות, שהאזרח נזקק לשירותיה בשעת חולשתו. על כן ראוי שמשרד הבריאות יקבע כללים מתאימים להסדרת פעילותם של המרכזים הרפואיים הכלליים-ממשלתיים.

תקציר

רקע כללי

קידום יחסי החוץ של ישראל ויכולתה להתמודד עם אתגרי השעה בזירה הבין-לאומית תלויים, בין היתר, בתפקודן הרציף של 103 נציגויות ישראל ברחבי העולם בעתות שגרה ובעתות חירום. על ניהולן של נציגויות ישראל בחו"ל מופקד משרד החוץ (להלן גם - המשרד). הנציגויות פועלות בתחומים שונים ובהם ייצוג ענייני המדינה וההסברה המדינית, שיפור תדמיתה התקשורתית של ישראל בקרב קהלי יעד שונים ברחבי העולם, הידוק הקשרים עם קהילות יהודיות, קהילות מקומיות תומכות ישראל ונבחרי ציבור מקומיים, וכן קידום שיתופי פעולה עם מדינות שעמן יש לישראל יחסים דיפלומטים (להלן - מדינות השירות) בתחומי הכלכלה, המסחר, החקלאות, המכס, הביטחון והגנת הסביבה.

בשנת 2016 העסיקו הנציגויות 726 שליחים ממשרדי החוץ, הכלכלה והתעשייה, ראש הממשלה, החקלאות, האוצר והתיירות, לרבות בתפקידים בתחום האבטחה. שליחי משרד החוץ מאיישים את תפקידי הניהול הבכיר בכל נציגות, והתקנון קובע כי כל עובדי הנציגות כפופים מבחינה ארגונית ומינהלית לראש הנציגות.

נוסף על השליחים מעסיקות הנציגויות בחו"ל עובדים מקומיים. בשנת 2016 העסיקו הנציגויות 3,286 עובדים מקומיים במגוון תפקידים: מזכירות, תחזוקה, משק בית, תחבורה, דואר, קשר ותקשוב, חשבות, שירות קונסולרי, אבטחה; ותפקידים בתחומי הדיפלומטיה הבילטרלית, המולטילטרלית והכלכלית. הנציגויות מבחינות בין שני סוגי העסקה עיקריים של עובדים מקומיים: עובד מקומי זר (להלן - עמ"ז), הנושא אזרחות זרה ומועסק בנציגות מכוח חוזה העסקה שעליו חל הדין המקומי; ועובד מקומי ישראלי (להלן - עמ"י), הנושא אזרחות ישראלית ומתגורר במדינת השירות במעמד של תושב ארעי, המועסק בנציגות מכוח חוזה מיוחד שעליו חל הדין הישראלי. על עמ"י המועסק בתפקיד ייעודי בתחום אבטחת הנציגויות, חלות הוראות מיוחדות בתקנון שירות החוץ האוגד את נוהלי משרד החוץ (להלן גם - התקנון). בשנת 2016 היה שיעורם של העובדים המקומיים 82% (כ-48% עמ"ז וכ-34% עמ"י) מכלל עובדי הנציגויות.

תנאי העסקתם של השליחים ושל העמ"י נקבעו ב"הוראות בדבר מעמדם ותנאי עבודתם של אזרחים ישראלים המועסקים על ידי נציגות ישראל בחוץ-לארץ" (להלן - שות"ש) ובהחלטות של הוועדה הבין-משרדית לשכר ותנאי שירות בחו"ל בראשותו של הממונה על השכר במשרד האוצר (להלן - ועדת חו"ל). תנאי העסקת העמ"ז נקבעים לעתים מזומנות על ידי ועדה פנימית במשרד החוץ שבראשה עומד סגן חשבת המשרד. בשנת 2015 הסתכמה עלות העסקתם של העובדים המקומיים בכלל הנציגויות ביותר מ-288 מיליון ש"ח. ביולי 2016 החליט נציב שירות המדינה להסדיר את העסקת העמ"י כעובדי מדינה "כך שחוק שירות המדינה (מינויים) יחול עליהם... וממילא נציבות שירות המדינה תהיה גוף המטה האחראי גם על העסקה מסוג זה". כן הוחלט שהצעת החלטה תוגש לממשלה לאחר שתושלם עבודת המטה בנושא זה.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-אוגוסט 2016 בדק משרד מבקר המדינה את העסקת העובדים המקומיים בנציגויות ישראל בחו"ל מבחינת הנושאים האלה: משרות העובדים המקומיים בנציגויות בחו"ל; ניהול העובדים המקומיים בנציגויות; מסגרת העסקת העמ"ז ותנאיה; ומסגרת העסקת העמ"י ותנאיה. הבדיקה נעשתה במטה המשרד ובנציגויות, ובמסגרתה התקיימה ביקורת ביוני 2016 בחמש נציגויות אלה: שגרירות ישראל בלונדון, בריטניה; שגרירות ישראל בפריס, צרפת; משלחת ישראל לארגונים הבין-לאומיים OECD ואונסק"ו בפריס; שגרירות ישראל בבריסל, בלגיה; משלחת ישראל למוסדות האיחוד האירופי ולארגון מדינות נאט"ו בבריסל. בדיקות השלמה נעשו באגף הממונה על השכר במשרד האוצר, בנציבות שירות המדינה (להלן - גם נש"ם), במטה מינהל סחר חוץ במשרד הכלכלה והתעשייה (להלן - משרד הכלכלה) וביחידה למינהל וכוח אדם בחו"ל שבמשרד הביטחון.

הליקויים העיקריים

משרות העובדים המקומיים בנציגויות בחו"ל

תפקידיהם של העובדים המקומיים בנציגויות בחו"ל דורשים לעתים התמחות מקצועית בנושאי הליבה של השירות הדיפלומטי. עובדים בתפקידים מסוג זה מנהלים קשרי חוץ עם גורמים בפרלמנט, בממשל, בתקשורת, במגזר העסקי ובחברה האזרחית במדינות השירות (להלן - תפקידי ליבה ייצוגיים), הגם שהם אינם כשירים לכך על פי נוהלי משרד החוץ, ולא קיבלו הכשרה ייעודית למלא תפקידים אלה.

אגף משאבי אנוש והדרכה במשרד (להלן - אגף מש"א), לא בחן את הרלוונטיות של מפתח תיקנון המשרות ולא גיבש קריטריונים ברורים לחלוקת משרות השליחים והעובדים המקומיים בין הנציגויות, אף שהצורך בכך עלה כבר בשנת 2009. במצב זה אין לאגף מש"א יכולת לקבוע אם הקצאת כוח האדם, פיזורו בין הנציגויות והיחס הרצוי בין מספר השליחים למספר העובדים המקומיים אכן תואמים את יעדי משרד החוץ ואת היקף העבודה של כל אחת מהנציגויות.

עד מועד תום הביקורת לא ניתן היה להפיק מהמערכת הממוחשבת של אגף מש"א דוחות מפולחים ומדויקים על אודות התקן והמצבה של העובדים המקומיים בכלל הנציגויות, לרבות דוחות רוחביים לפי נושאים, כגון איוש תקנים ביתר ואיוש התפקידים השונים שממלאים העובדים המקומיים - מדיניים, הסברתיים, קונסולריים ומינהליים.

ניהול העובדים המקומיים בנציגויות

השות"ש והתקנון אינם כוללים את מלוא הזכויות המוקנות לעמ"י, ואינם מפרטים את זכויות העמ"ז.

משרד החוץ אינו מקיים הדרכות תקופתיות לעובדים המקומיים המועסקים בנציגויות בנוגע להוראות החוק למניעת הטרדה מינית, התשנ"ח-1998, ולהוראות הדין המקומי בעניין זה, החלות על העמ"ז. יתר על כן, הנציגויות אינן מודעות לחובות המוטלות עליהן בדין המקומי בנוגע למניעת הטרדות מיניות ולטיפול בעובדים המעורבים בחשדות למעשים כאלה.

המידע על חשד להטרדה מינית של עמ"י בשני מקרים שבהם לא הוגשה תלונה רשמית, הועבר לגורמי מטה רלוונטיים ונבחן על ידי המפקח הכללי על שירות החוץ (להלן - המפכ"ל), ולא כפי שנקבע בתקנות למניעת הטרדה מינית (חובות מעביד), התשנ"ח-1998, ובתקנון מותאם בנושא.

בהתאם לחוות דעת הייעוץ המשפטי במשרד החוץ, חוק שירות המדינה (משמעת), התשכ"ג-1963, חל על העסקת העמ"י בנציגויות, אולם הוראותיו לא הוטמעו בשות"ש ובתקנון שירות החוץ, ובכך לא הובאו לידיעת העמ"י.

הקוד האתי מתייחס להתנהגותם ולהתנהלותם הראויה של השליחים, ואינו מטיל חובות אתיות המותאמות לתנאי העסקתם של העובדים המקומיים. בבדיקת משרד מבקר המדינה בשגרירויות בפריס ובבריסל עלה כי הנציגויות לא תרגמו את הקוד האתי לשפת המקום.

מוגנות סביבת העבודה - החשש לחשיפת עובדים לאסבסט בשגרירות בבריסל

נוהלי המשרד אינם כוללים דרישות כלשהן בנושא מניעת מפגעי אסבסט בנציגויות. נוהלי הבטיחות בנציגויות שקבע האגף למשאבים חומריים אינם כוללים הוראות בנוגע למבנים בנציגויות שבהם נדרש מיפוי אסבסט על ידי הנציגויות, ולאגף אין מיפוי של המתקנים שעלול להימצא בהם אסבסט.

ב-16 בדצמבר 2015 ארע מפגע אסבסט במרתף בניין השגרירות בבריסל שבעקבותיו נחשפו בדיעבד ליקויי אסבסט ישנים בבניין. מעת קרות האירוע ועד לתחילת חודש פברואר 2016 הייתה אי-ודאות לגבי אפשרות הימצאותו של אסבסט פריך במקום, והדבר גרם לתבהלה בקרב העובדים המקומיים ולמשבר אמון בינם ובין הנהלת השגרירות.

לאגף למשאבים חומריים במטה המשרד ולשגרירות בבריסל לא היה ברור מהו הדין החל על נציגויותיו בנוגע למניעת מפגעי אסבסט.

במשך יותר משנה לא חקרה הנהלת משרד החוץ את אירוע מפגע האסבסט בשגרירות בבריסל לעומקו, לא אמדה את נזקיו ולא הפיקה ממנו לקחים, הן לגבי המעורבים בעניין זה בנציגויות ובאגפי המטה והן בנוגע להיערכות למניעת מפגעים סביבתיים ביתר הנציגויות ברחבי העולם.

העסקת העובדים המקומיים הזרים בנציגויות ותנאיה

למשרד החוץ אין נוהל גיוס עמ"ז. אף תקנון שירות החוץ אינו קובע הוראות מיוחדות לעניין זה, וכל נציגות מגייסת עמ"ז בהתאם לשיקוליה. בדרך זו המשרד מוגבל בהערכת סיכויי התאמתו של מועמד למשרת עמ"ז לדרישות התפקיד שהוא נדרש למלא ולאופי העבודה בנציגות, והוא מנוע מלקדם את בחירת הראויים ביותר מקרב המועמדים לתפקיד.

רק לחלק מתפקידי העמ"ז נקבעו תנאי סף ובחוזי ההעסקה שבין הנציגויות ובין העמ"ז אין תיאור תפקיד. החוזים גם לא מפנים להגדרת התפקיד בתקנון, ולעובד לא נמסר מידע כתוב ברור בנוגע לציפיות הנציגות מתפקודו.

הרגולציה על העסקת העמ"ז הוטלה בשות"ש על ועדת חו"ל, אולם ועדת חו"ל אינה עוקבת אחר אופן העסקת העמ"ז ואינה מקיימת פיקוח ובקרה על תנאי שכרם ועל תנאי עבודתם בנציגויות. בפועל ועדת שכר העמ"ז קובעת את השכר ותנאי השירות של העמ"ז, אך אינה מעדכנת את תנאי שכרם בתדירות הנדרשת על פי תנודות השכר בשוק העבודה המקומי והעלייה ביוקר המחיה במדינות השירות.

ישנן נציגויות שאינן פועלות על פי הדין המקומי בנוגע לתשלומים הנלווים לשכר העבודה ולהטבות הסוציאליות המגיעות לעובדים.

העסקת העובדים המקומיים הישראלים בנציגויות ותנאיה

איתור מועמדים פוטנציאליים לאיוש משרות עמ"י בנציגויות - שלא בתפקידי אבטחה - נעשה באמצעים אקראיים ולא שוויוניים. לא פעם פרסמו הנציגויות באופן מזדמן ברשתות החברתיות ובאתרים מסוימים במרשתת את דבר קיומן של משרות פנויות. בעבר העיר משרד מבקר המדינה למשרד החוץ ולמשרד ראש הממשלה על ליקויים בנושא זה, אך הם לא תוקנו.

נמצאו מקרים שתקופת העסקת עמ"י הוארכה מעבר לחמש שנים, שנקבעה כתקופה המירבית בהודעת נש"ם, תקנון שירות החוץ והשות"ש.

השות"ש לא עודכן מחודש מאי 2009, והוראותיו אינן כוללות את כל ההחלטות של ועדת חו"ל ובהן החלטות שמשנות חלק מתנאי ההעסקה והזכויות המגיעות לעמ"י ובכך נפגעת שקיפות פעילות הוועדה, חובת ההגינות שלה כלפי המועסקים בחו"ל ואפשרות של המעוניינים בכך, לקבל מידע מעודכן על תנאי השכר והשירות של המועסקים בחו"ל.

"תוספת חו"ל" היא מרכיב מרכזי בשכרם של עמ"י, אולם מעולם לא נוצק תוכן לרכיב זה: לא נקבע כיצד יש לחשב אותה, ואין נתונים בעניין ההשפעה עליה הנובעת מתופעות כלכליות מקומיות או גלובליות.

תנאי השכר של העמ"י לא הותאמו לשינויים ביוקר המחיה במדינות השירות, והדבר הביא לא אחת להעסקה שאינה שוויונית. כמו כן מבנה השכר לא עמד במבחן הזמן לנוכח שינויים כלכליים בעולם ומול הרחבת מסגרת העסקתם והרקע ההשכלתי והתעסוקתי שלהם.

המשרד לא הכין מערך הדרכה והכשרה לעמ"י המגויסים בחו"ל (למעט בתחום הקונסולרי). פרט למדינות בהן אנגלית היא שפת המקום, רוב העמ"י אינם דוברים את שפת המקום שבו הם מועסקים.

ההמלצות העיקריות

1. על המשרד להגדיר מחדש את תקן משרות העובדים המקומיים, לרבות דרישות התפקיד ותיאורי התפקיד, על פי צורכי הנציגויות. במסגרת זו עליו לשנות את התקנון, ולהתאימו לתנאי המציאות, המחייבים העסקת עובדים מקומיים בתפקידי עזר מקצועיים לשליחים ובתפקידי ליבה נוספים, ולהכשיר את העובדים באופן ייעודי, ההולם את דרישותיו של כל תפקיד ותפקיד.

2. על אגף מש"א להציג בפני הנהלת המשרד תמונת מצב עדכנית ושלמה של נתוני איוש כלל המשרות בחו"ל על ידי השליחים ועל ידי העובדים המקומיים, כדי שההנהלה תוכל לגבש מדיניות ארוכת טווח בנוגע לתכנון משאבי האנוש בנציגויות, לקביעת תנאי הכשירות למילוי תפקידי הליבה הייצוגיים ולמיסוד הליך הגיוס של המועמדים שיעמדו בתנאים אלה.

3. על המשרד לפעול על פי החקיקה, התקנות והנחיות נש"ם בנושא הטרדה מינית, ובמקרים שמתקבל מידע על חשש להטרדה מינית יש להעבירו לאגף החקירות בנש"ם לאחר התייעצות עם ראש אגף החקירות או הממונה על התביעות בנש"ם.

4. על קציני המינהלה בנציגויות להביא לידיעת העובדים המקומיים את הפירוט המלא של זכויותיהם ואת הדרכים לממשן. עליהם גם ליידע את העובדים המקומיים מהו התהליך להגשת תלונה למפכ"ל בנוגע לפגיעה בזכויות המוקנות להם מכוח הוראות כל דין ונוהל.

5. על המשרד להנחות את 103 נציגויותיו ברחבי העולם בדבר תחומי הפעילות שבהם חל עליהן הדין המקומי ובדבר העניינים שעליהם יחול הדין הישראלי.

6. על מטה המשרד להימנע מלאשר לנציגויות לבצע עבודות בנייה או שיפוץ במתקניהן, טרם בדיקה לאיתור אסבסט ואם הוא מצוי מיפויו ונטרול הסיכון לפיזור באויר. על הנהלת המשרד לבדוק באופן מערכתי את היבטיו המינהליים, הארגוניים והמשמעתיים של אירוע האסבסט בשגרירות בבריסל, כדי ללמוד ממנו כיצד לספק לעובדי הנציגויות סביבת עבודה בטוחה ומוגנת.

7. על משרד החוץ לבחון את החלתם של נוהלי גיוס העובדים לנספחויות הכלכליות-מסחריות על יתר היחידות בנציגויות, בשינויים המחויבים. בדרך זו יגדיל המשרד את סיכויי התאמתו של מועמד למשרת עמ"ז לדרישות התפקיד שהוא נדרש למלא ולאופי העבודה בנציגות, ויקדם את בחירת הראויים ביותר מקרב המועמדים לתפקיד.

8. ראוי שהנהלת המשרד תשקול דגמים חלופיים לדגם הקיים להעסקת עמ"ז, שיענו על הצרכים התפקודיים והתפעוליים של הנציגויות, כדי שניתן יהיה לגייס לעבודה בנציגויות מועמדים בעלי רמת השכלה גבוהה וניסיון מקצועי בתחומם ולשמר אותם כעובדי הנציגות לאורך זמן, על פי הצורך.

9. על המשרד למנוע מצבים שבהם עובדים מקומיים לא יקבלו תמורה עבור שעות עבודתם, ועליו לוודא שבכלל הנציגויות יישמו את הוראות הדין המקומי בכל הקשור לניכויי מס והפרשות סוציאליות משכר העמ"ז.

10. הסוגיה של העסקת עמ"י מעבר לשנה החמישית מעלה שאלות משפטיות וערכיות, וראוי שלאחר שצוות ההסדרה ישלים את עבודתו ויפרסם את נוהל העסקת עמ"י, יישקל אם ניתן יהיה להאריך את תקופת העסקת עמ"י מעבר לשנה החמישית.

11. על הממונה על השכר לעדכן את השות"ש ולכלול בו גם את כל החלטותיה של ועדת חו"ל כדי שלא לפגוע בשקיפות פעילותה של הוועדה ובחובת ההגינות שלה כלפי המועסקים בחו"ל.

12. בנסיבות המתאימות, כפי שיוגדר מראש, ראוי שהחלטותיה של ועדת החריגים יהיו גלויות ושקופות בדומה להחלטות ועדת חו"ל, כדי למנוע מצב שבו החלטה בנושא תוחל רק על חלק מהעמ"י ולא על כלל העובדים שמהות ההחלטה רלוונטית אליהם.

13. נכון יהיה ש"תוספת חו"ל" תורכב ממרכיבים מדידים שיפורטו בתלושי המשכורת של העמ"י.

14. על משרד החוץ והממונה על השכר לבחון את הדרכים להגיע להתאמה בין התפקידים שהעמ"י מבצעים בנציגויות לבין התמורה שהם מקבלים.

15. על משרד החוץ לבדוק את נקודות החולשה של מנגנון השכר, וליפרוס בפני הממונה על השכר תמונה מלאה שתכלול בין היתר את הקשיים הכלכליים שבהם נתקלים עמ"י בכל הנציגויות ויאבחן את ההשפעה שיש לכך על גיוס מועמדים ועל התמדתם בעבודה.

16. המשרד נדרש לקבוע תבחינים ברורים ומפורטים לבחירת הנציגויות ותפקידי הליבה המזכים בתוספות שכר.

17. יחידת ההדרכה במשרד החוץ נדרשת לפתח כלי הדרכה לכל העמ"י, ועל המשרד לחזק את נקודות התורפה במערך ההכשרה שלהם ולוודא כי הוא כולל את כל ההיבטים הנדרשים למילוי התפקידים שהם מבצעים בנציגויות.

סיכום

נציגויות ישראל ב-103 מדינות ברחבי העולם מתמודדות עם אתגרי השעה בזירה הבין-לאומית, בין היתר, באמצעות העסקת אלפי עובדים מקומיים ישראלים וזרים המבצעים תפקידים מגוונים בתחומי האבטחה, המינהל והתקשוב וחלקם מבצעים אף תפקידי ליבה ייצוגיים. עובדים אלה מהווים את התשתית האנושית שעליה נשענת הפעילות הדיפלומטית, הקונסולרית והמינהלית של הנציגויות בחו"ל. הממצאים מלמדים כי הייצוג בתחומי הליבה שבהם פועלות הנציגויות - מדינאות, משפט בין-לאומי, הסברה, כלכלה ומסחר - מצוי במשבר מתמשך, וכי זה זמן הנציגויות נסמכות במילוי התפקידים האמורים על העובדים המקומיים.

על רקע זה, נדרשת רפורמה מבנית בנוגע להעסקת העובדים המקומיים בנציגויות, שתכלול הגדרה של גבולות מקצועיים ומינהליים ברורים של התפקידים שבהם ניתן להעסיק אותם, תוך שמירה על זכויותיהם. בד בבד, ראוי שהנהלת משרד החוץ תקבע מדיניות ארוכת טווח בנוגע לאיוש המשרות הפנויות של כלל העובדים בחו"ל אשר תכלול קביעת תנאי כשירות למילוי תפקידי ליבה ייצוגיים, מיסוד תהליך גיוס המועמדים לתפקידים אלה והסדרת מעמדם במדינות השירות.

בשים לב לכך שהמתכונת הקיימת של העסקת העמ"י בנציגויות מעלה ליקויים רבים הן בנוגע למעמדם התעסוקתי והן בנוגע לתנאי העסקתם, וכי ההחלטות הרגולטוריות בעניינם אינן שקופות, ראוי שהצוות הבין-משרדי שהוסמך להסדיר את נושא העסקת העמ"י, יחולל שינוי מהותי בנושא זה שיסייע בפתרון מצוקת כוח האדם המתמשכת שעמה מתמודדות נציגויות ישראל בחו"ל.

תקציר

רקע כללי

משרד החינוך (להלן גם - המשרד) הוא הגוף הממונה על קיומו וקידומו של החינוך במדינת ישראל. במסגרת אחריותו זו חלה על המשרד חובה לפקח על פעולתם של מוסדות החינוך. הפיקוח בבתי הספר מתבצע בין היתר באמצעות מפקחים כוללים (להלן גם - מפקחים); המפקחים פועלים בכל מחוזות המשרד לפי שלבי החינוך וזרם החינוך, וכן בחינוך המיוחד. בשנת הלימודים התשע"ו (2016-2015) פעלו במחוזות המשרד 230 מפקחים.

תפקידיו של המפקח הוגדרו בהרחבה בתקנות חינוך ממלכתי (סדרי הפיקוח), התשי"ז-1956 (להלן - התקנות). תפקידיו הם בין היתר ייצוג המשרד כלפי המוסד החינוכי וקישור בין המוסד, המשרד ורשות החינוך המקומית; הערכה של המוסד החינוכי ובקרה עליו בכל הנוגע לביצוע מדיניות המשרד, איכות הניהול, מידת ההתמדה של התלמידים, רמת ההישגים שלהם והאקלים החינוכי והחברתי; מעורבות בנושאי כוח אדם במוסד; סיוע למנהל והדרכתו בנוגע לשיפור תהליכי למידה והוראה ובנוגע לתכנון הקצאת משאבים, לשם השגתם של יעדים חינוכיים וארגוניים; טיפול בפניות של עובדי הוראה, הורים, תלמידים וגורמים ציבוריים לגבי מוסדות חינוך.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-ספטמבר 2016 בדק משרד מבקר המדינה את מערך הפיקוח הכולל על מוסדות החינוך היסודיים והעל-יסודיים. הביקורת נעשתה במשרד החינוך: במטה ובמחוזות חיפה, תל אביב, מרכז ודרום וכן במחוז החרדי. נוסף על כך שלח משרד מבקר המדינה שאלון לכל המפקחים הכוללים בחינוך היסודי והעל-יסודי ובחינוך המיוחד, לפי רשימות שהתקבלו ממחוזות משרד החינוך (להלן - השאלון). על השאלון השיבו 157 מ-221 (כ-71%) מפקחים.

הליקויים העיקריים

עומס יתר על המפקחים

המפקחים הכוללים עוסקים במגוון רחב של משימות. המשימות כוללות פיקוח על בתי הספר וליווים - שהן משימות הליבה של המפקחים - וכן משימות ברמת המחוז ומשימות מינהליות וטכניות; כמו כן, מספר בתי הספר שבפיקוח מפקח כולל הוא גדול. עקב כך המפקחים מתקשים לבצע את כל המשימות המוטלות עליהם.

כ-76% מהמפקחים שהשיבו על השאלון ציינו כי היקף העבודה המוטל עליהם אינו מתאים להיקף משרתם; כ-30% מהמפקחים שהשיבו על השאלון ציינו שריבוי המשימות המוטלות עליהם הוא אחד הקשיים העיקריים בעבודתם; ו-44% מהמפקחים שהשיבו על השאלון ציינו שריבוי המשימות המינהליות והמחסור בשירותי משרד ובסיוע מינהלי מקשים עליהם את ביצוע עבודתם. זאת ועוד, המשרד קבע מפתח תקינה בנוגע לחינוך הרגיל (יחס של מפקח אחד לכל 25 בתי ספר, למעט במחוזות צפון ודרום - מפקח אחד לכל 20 בתי ספר) בלי להביא בחשבון מאפיינים רלוונטיים המשפיעים על מורכבות הפיקוח על בתי הספר, כגון מספר המורים, התלמידים וכיתות הלימוד בבית הספר וההרכב החברתי הכלכלי של התלמידים בו. המשרד לא קבע מפתח תקינה לגבי מספר המפקחים הנדרשים בחינוך המיוחד.

העומס הרב משפיע על אפקטיביות פעולות הפיקוח - המפקח מייחד בפועל רק מעט מזמנו לקשר בינו לבית הספר, אף שנושא זה אמור להיות במוקד עבודת הפיקוח. יצוין כי בחינה שעשה אגף בכיר לתכנון ואסטרטגיה במשרד לגבי חסמים עיקריים המקשים את קידום רפורמת הלמידה המשמעותית בבתי הספר, העלתה כי "עומס משימות על המפקחים מונע מהם להוביל תהליכי עומק". זאת ועוד, כ-38% מהמפקחים שהשיבו על השאלון סבורים כי הם מצליחים להוביל תהליכי עומק פדגוגיים בבתי הספר במידה מועטה או בינונית. סוגיית העומס ידועה למשרד זה זמן רב, בלי שניתן לה מענה ראוי.

היעדר הלימה בין הגדרת תפקיד המפקח לבין פעולות הפיקוח בפועל

מאז הוגדרו תפקידי המפקח התרחבה מערכת החינוך והפכה מורכבת יותר. כמו כן חלו בה שינויים ניכרים הן ברמה התפיסתית-פדגוגית והן ברמה הארגונית-מבנית, ובהם ביזור סמכויות לרשויות המקומיות ולמנהלי בתי הספר, גידול במספר הגורמים הפועלים בשדה החינוכי והחלת רפורמות בתהליכי ההוראה והלמידה.

המשרד דן במשך השנים בצורך לעדכן את הגדרת תפקיד המפקח ולצמצם את העומס המוטל עליו. הוועדה האחרונה שדנה בנושא הגישה את המלצותיה בשנת 2009 בדוח שכותרתו "תפקיד המפקח הכולל בעידן 'אופק חדש'". הוועדה המליצה להעביר כמה משימות ותפקידים מהמפקח הכולל למנהל בתי הספר, בעיקר בנוגע להכנת תכנית העבודה הבית ספרית ויישומה, לפיקוח על עובדי ההוראה ולהדרכתם. אף שהמשרד אימץ את המלצות הוועדה, הוא לא קבע לפיהן הנחיות לעבודת המפקחים, ובפועל למעט העברת חלק ממשימות המפקח למנהל בית הספר, מרבית המלצות הוועדה אינן מיושמות.

היעדר נוהל עבודה אחוד ושיטות עבודה לפיקוח בבתי הספר

הנחיות ונוהלי עבודה לגבי תחומי האחריות הפדגוגיים והמקצועיים של המפקח והמשימות שעליו לבצע פזורים בחוקי החינוך ובחוזרי מנכ"ל רבים; חלק מתחומי האחריות אף אינם מעוגנים בכתב, והמפקחים מיודעים לגביהם במפגשים מקצועיים. אין למשרד מסמך אחוד המסדיר את תורת הפיקוח כולה והמשמש מסגרת פעילות ברורה למפקחים. מצב זה מקשה על המפקחים להכיר את התורה כולה ולפעול לפיה ואף עלול לגרום סתירות וכפילויות.

זאת ועוד, המשרד לא קבע רשימה סדורה הכוללת את המרכיבים המרכזיים ואת נושאי החובה שאותם על המפקח לבחון בשנת הלימודים וכן לא קבע את תדירות הביקורים של המפקח בבתי הספר. נוסף על כך לא קבע המשרד שיטות לתיעוד הביקורים ולדיווח על תוצריהם. עקב כך כל מפקח יוצק תוכן לתפקיד, לפי ניסיונו, העדפותיו וסדרי העדיפויות שקבע. אי-ההסדרה של פעולות המפקחים בבתי הספר ואופן תיעודן פוגעת ביכולתו של המשרד להשוות בין פעולות הפיקוח שמבצעים המפקחים בבתי הספר, לזהות חוזקות וחולשות ולפעול לשיפור מערכת החינוך בהתאם.

קשיים בקשרי העבודה עם שותפי תפקיד

למפקחים הכוללים קשרי עבודה עם גורמים רבים. במשרד, הם מונחים מקצועית על ידי כמה גורמי מטה במנהל הפדגוגי. המפקחים בחינוך הממלכתי-דתי מונחים גם על ידי מנהל החינוך הדתי. כמו כן, במסגרת תפקידיהם הנוספים של המפקחים במחוז הם מונחים על ידי דרג המטה האמון על הנושא הרלוונטי. כמו כן, המפקחים מקיימים קשרי עבודה עם גורמים מחוץ למשרד, ובפרט עם הרשויות המקומיות המעורבות במתן שירותי חינוך בתחומן ועם רשתות החינוך הפועלות מטעמן בהפעלת בתי ספר על-יסודיים.

הקשר בין יחידות המטה לבין המפקחים אינו מובנה ולא נקבע גורם אחד כמתכלל הפועל ישירות מול המפקח ומייצג את אותם גורמי מטה. משמעות הדבר היא שלמפקחים יש כמה "אדונים" בדרג המטה, כל אחד וציפיותיו. הדבר יוצר חוסר תיאום בין היחידות השונות בנוגע למתן ההנחיות וההוראות למפקח, ומצריך את המפקח לתמרן בין יחידות אלה. בנוסף, קיים טשטוש בנוגע לחלוקת האחריות והסמכות בין המפקחים הכוללים, הרשויות המקומיות ורשתות החינוך, אשר עלול לפגוע ביכולת המפקח הכולל למלא את תפקידו בבית הספר.

ההמלצות העיקריות

על המשרד לאפיין את מרכיבי התפקיד של המפקח הכולל ולמקד את תפקידיו בתחומים שבהם יש לו מומחיות מקצועית ופדגוגית.

על בסיס אפיון כאמור על המשרד לקבוע מפתח תקינה שישקף איזון בין היקף המשימות של המפקח הכולל לבין מספר בתי הספר שבפיקוחו. בקביעת מפתח התקינה יש להתחשב במכלול המאפיינים של בתי הספר ושל סביבת הפיקוח, כדי לאפשר למפקחים למלא את משימותיהם בבתי הספר באופן מקצועי, איכותי ושוויוני. כמו כן, על המשרד לקבוע מפתח תקינה למפקחים בחינוך המיוחד.

על המשרד לקבוע תורת פיקוח שלמה ומפורטת, שבה יוגדרו דרכי ביצוע פעולות הפיקוח בבתי הספר ואופן הדיווח על ביצוען, בד בבד עם מתן מרחב תמרון ועצמאות למפקח. כן על המשרד לקבוע את ממשקי העבודה ואת חלוקת האחריות בין המפקח לבין שותפי התפקיד במשרד, ברשויות המקומיות וברשתות החינוך.

על המשרד לייעל את ממשקי העבודה בין המפקחים ודרגי המטה. מוצע כי המשרד ימנה גורם אחד שיהיה אחראי לריכוז הדרישות של דרגי המטה מהמפקחים ולביצוע תיעדוף של משימות, על מנת לוודא כי זמן הפיקוח מנוצל באופן ראוי וסביר.

נוכח דחיית מטה משרד החינוך את תמונת המצב המשתקפת, בין היתר, מתשובות המפקחים לשאלון, ולפיה במערך הפיקוח יש כשלים המונעים ממנו לבצע את תפקידו באופן מיטבי, ראוי להשתמש באופן מושכל בדוח הביקורת כבסיס לשיח מקדם בין דרגי המשרד, על מנת לגשר על הבדלי התפיסות ביניהם.

סיכום

מערך הפיקוח הכולל הוקם לצורך הבטחת נוכחות המדינה והשפעתה על תהליכים, מטרות ויעדים של מערכת החינוך בבתי-הספר ולצורך ביצוע בקרה פדגוגית ומנהלית על יישומם; להכוונת משאבים על פי מדיניות המשרד וצרכים מקומיים, להעברת מידע בין גורמי המטה לגורמי השטח, לתמיכה וליווי של מנהל בית הספר ולניהול משברים. הקצאת כספי מדינה למערך הפיקוח הכולל מחייבת כי הוא יפעל באופן אפקטיבי ושוויוני וינהל ביעילות את המשאבים שברשותו - המשאב האנושי וכספי הציבור.

מאז הוגדרו תפקידי הפיקוח בתקנות, התרחבה מערכת החינוך והפכה מורכבת יותר. חלו בה שינויים ניכרים הן ברמה התפיסתית-פדגוגית והן ברמה הארגונית-מבנית. בהמשך לכך, חל גידול במספר בתי הספר שבאחריותו של כל מפקח ובמספר הגורמים הפועלים בזירה החינוכית, ונוצר פער קשה לגישור בין המשימות המוטלות על המפקח לבין יכולתו לבצע אותם. בביקורת עלה כי עומס העבודה של המפקחים הכוללים הוא רב, כי לא הוסדרו תחומי האחריות והסמכות שלהם וממשקי העבודה בינם לבין הרשויות המקומיות ורשתות החינוך, וכי לא נקבעו שיטות עבודה מובנות וסדורות לביצוע הפיקוח בבתי הספר, שיבטיחו פיקוח מינימלי הכרחי ותיעוד על בסיס אחיד בד בבד עם מתן עצמאות ושיקול דעת למפקחים. במצב הדברים האמור, למרות כישוריהם של המפקחים הכוללים ומחויבותם הרבה לביצוע התפקיד, משימות הפיקוח בבתי הספר אינן מבוצעות במלואן ובאופן מיטבי, ומשאבי המשרד אינם מנוצלים ביעילות.

על מנת להבטיח כי מערך הפיקוח הכולל יצליח לממש באופן מיטבי את ייעודו העיקרי - בקרה בבתי הספר, ליווים וסיוע להם - על משרד החינוך לאפיין את מרכיבי התפקיד של המפקח, למקד את תפקידיו בתחומים שבהם יש לו מומחיות מקצועית ופדגוגית ולקבוע סדרי עדיפויות ברורים בנוגע לביצוע משימותיו. בהמשך לכך, על המשרד לבחון מחדש את מפתח התקינה להקצאת מפקחים למחוזות. עליו גם להסדיר את דרכי ביצוע הפעולות שבליבת הפיקוח בבתי הספר ואת דרכי הדיווח על ביצוען וכן להסדיר, עם משרד הפנים ובשיתוף הרשויות המקומיות ומנהלי רשתות החינוך, את ממשקי העבודה בין מכלול הגורמים ואת האחריות והסמכות של כל אחד מהם.

תקציר

רקע כללי

שימוש בחומרי הדברה כימיים בחקלאות הוא דרך נפוצה שבה משתמשים חקלאים בעולם כדי להגן על תוצרתם מפני מזיקים. בגלל רעילותם חומרי ההדברה עלולים לפגוע בבריאות האדם, במערכות אקולוגיות, בצמחים, בבעלי חיים ובאיכות המים והקרקע.

במאי 2003 החליטה הממשלה לקדם פיתוח בר-קיימה, ועל משרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות) הוטל לצמצם את השימוש בחומרי הדברה. השירותים להגנת הצומח ולביקורת במשרד החקלאות (להלן - השירותים להגנת הצומח) מופקדים על רגולציה של חומרי הדברה המותרים לשימוש בחקלאות, על אישורם ועל פיקוח על השימוש בהם. משרד הבריאות משתתף בוועדה הבין-משרדית המייעצת למנהל השירותים להגנת הצומח לעניין רישום תכשירים לחקלאות. שירות המזון הארצי במשרד הבריאות מופקד על נושא השאריות המותרות של חומרי הדברה במזון. למינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית (להלן - מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית), שהיה כפוף למשרד הכלכלה והתעשייה ולאחר מכן הוכפף למשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד העבודה והרווחה), סמכויות הנוגעות לשמירה על בטיחות העובדים, ובהן סמכויות הנוגעות להדברה חקלאית.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-אוגוסט 2016 בדק משרד מבקר המדינה באיזו מידה המצב החוקי הקיים מאפשר למלא צרכים הנוגעים לשימוש בחומרי הדברה בחקלאות; עוד נבדקו היבטים של פיקוח, של אכיפה, של הסברה ושל הדרכה בנוגע לשימוש בחומרי ההדברה. נוסף על כך נבדקו היבטים הקשורים לבטיחות העובדים העוסקים בהדברה. דוח זה מתייחס לירקות ופירות המיוצרים בארץ ומשווקים לצרכן הישראלי (לא תוצרת אורגנית). הביקורת בוצעה בשירותים להגנת הצומח ולביקורת במשרד החקלאות; בשירות המזון הארצי במשרד הבריאות; ובמינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית שפעל במשרד הכלכלה והתעשייה, ועל פי החלטת ממשלה מיולי 2016 עבר לפעול במשרד העבודה והרווחה.

הליקויים העיקריים

שימוש בחומרי הדברה בישראל, שנים לאחר שבאירופה ובארצות הברית נאסר או הוגבל השימוש בהם

הציבור בארץ המשיך להיחשף, באמצעות צריכת ירקות ופירות, לשאריות של חומרי הדברה מסוימים שנאסרו או הוגבלו לשימוש חקלאי באירופה ובארצות הברית זה מכבר, נוכח השפעתם השלילית על הבריאות ועל הסביבה. זאת מכיוון שבישראל הליך ההערכה שמתייחס לתועלת ולנזק מהשימוש באותם חומרים, בהתבסס על הידע המחקרי העולמי, ובעקבותיו הוצאתם מכלל שימוש - בוצע רק כמה שנים לאחר שהדבר נעשה באותן מדינות מפותחות.

היעדר תקנות בחוק לפיקוח על ייצור הצמח ושיווקו

במועד סיום הביקורת, כחמש שנים לאחר שנחקק החוק לפיקוח על ייצור הצמח ושיווקו, התשע"א-2011, טרם הותקנו תקנות בעניינו. בעקבות כך לא ניתן להבטיח שהתוצרת הצמחית המיוצרת בארץ ומשווקת לצרכן המקומי תעמוד באמות מידה של איכות ושל בטיחות.

שימוש בחומרי הדברה - פיקוח

1. יחידת השירותים להגנת הצומח במשרד החקלאות אינה מבצעת פיקוח בשטח על עבודת החקלאים אף שהדבר נחוץ כדי לבדוק אם הם פועלים על פי הוראות השימוש הרשומות על תכשירי ההדברה; הוראות אלה נועדו לצמצם ואף למנוע את קיומן של שאריות חומרי הדברה במזון הצמחי המסופק לצרכן וכן להגן על האדם, החי והסביבה מפני חשיפה מיותרת לחומרים רעילים אלה.

2. בהיעדר פיקוח בשטח וכדי לקבל מידע על שאריות של חומרי הדברה בירקות ובפירות מסתמך משרד החקלאות על הסקר השנתי שהוא מבצע הכולל נטילת דגימות ובדיקתן. בתכנית הדגימה ובביצועה נמצאו חולשות, ובהן: הדוגמים נטלו דגימות בלי שקיבלו הוראות בנוגע לסוגי הירקות והפירות שעליהם לדגום; מספר הדגימות שהם נטלו בפועל היה קטן בהרבה ממספר הדגימות המתוכנן על פי הסקר.

3. משרד החקלאות לא נהג לפרסם את תוצאות הסקר השנתי שלו על שאריות חומרי הדברה בירקות ובפירות. משנת 2010 ועד למועד סיום הביקורת פרסם המשרד פעם אחת בלבד מידע בנוגע לאחד הסקרים שביצע, ואף מידע זה היה חלקי בלבד. אי-פרסום תוצאות הסקר משמעו פגיעה בעקרון השקיפות שחייב המשרד כלפי הציבור. בנובמבר 2016, סמוך לאחר סיום ביקורת זו, פרסם המשרד את תוצאות הסקר שלו לשנת 2015.

4. משרד הבריאות מבצע אף הוא סקר שנתי לניטור שאריות חומרי הדברה בפירות ובירקות - מטרת הסקר שלו שונה מזו של משרד החקלאות ואף ממצאי הסקרים נבדלים ביניהם. אף ששני המשרדים שייכים למערכת ממשלתית אחת, הם לא פעלו כדי להציג לפני הציבור מסמך המאחד את מסקנותיהם לנוכח ממצאי הסקרים, אף שלשאריות חומרי הדברה בתוצרת הצמחית למאכל יש השפעה על בריאות האדם והחי ועל הסביבה.

5. על פי ממצאי הסקרים של שני המשרדים, שאריות חריגות של חומרי הדברה נמצאו בשנת 2015 בעיקר בירקות העליים ובצמחי התבלין. גם בכמה ירקות ופירות אחרים השכיחים בצריכתם נמצאו שיעורים גדולים יחסית של שאריות חומרי הדברה.

הדרכה לחקלאים ותמיכה במיזמים להפחתת השימוש בחומרי הדברה

בשנים האחרונות צמצם משרד החקלאות במידה ניכרת את המשאבים שהקצה להדרכת חקלאים בנושא הדברה ולתמיכה במיזמים שמטרתם לפתח שיטות חליפיות להדברה הכימית כדי להילחם במזיקים לתוצרת החקלאית. צמצום זה אינו מתיישב עם היעד שקבע המשרד - הפחתת השימוש בחומרי ההדברה.

אכיפה

משרד החקלאות כמעט שלא השתמש בכלי האכיפה של קנס מינהלי שהוא מוסמך להטיל על חקלאי שבתוצרתו נמצאו שאריות חריגות של חומרי הדברה - מתוך 98 מקרים של דגימות עם ממצאים חריגים שמצא המשרד בסקר השנתי שלו לשנת 2014 רק במקרה אחד הוא הטיל קנס מינהלי; ובשנת 2015 מתוך 96 מקרים כאלה רק ב-11 מקרים הטיל את הקנס. כמו כן רק במיעוט מן המקרים שבהם נמצאו דגימות חריגות פתח המשרד בחקירה לבירור העניין.

פיקוח על הרכבם ותקינותם של תכשירי הדברה

1. כיוון שבתקנות הגנת הצומח (הסדר ייבוא ומכירה של תכשירים כימיים), התשנ"ה-1994, לא נקבעה הדרישה לרשום על תכשיר את תאריך התפוגה שלו אם חיי המדף שלו הם שנתיים ויותר, עלולים להימצא בשוק תכשירים שפג תוקפם והשימוש בהם עלול לגרום לנזק.

2. מספר הדגימות של תכשירי ההדברה שנטל משרד החקלאות לבדיקה בכל אחת מהשנים 2014-2010 היה קטן בהרבה מכפי שתכנן. היה בכך כדי לפגוע ביכולת המשרד לפקח על תכשירי ההדברה בחקלאות.

בטיחות העובדים העוסקים בהדברה חקלאית

1. מינהל הבטיחות והבריאות התעסוקתית מפעיל מפקחים הבודקים את תנאי עבודתם של המועסקים בחקלאות, ובכלל זה את השמירה על בטיחותם בכל הנוגע לחשיפה לחומרי הדברה. עם זאת, נמצא כי: הפיקוח השנתי הוחל בפועל על תנאי עבודתם של פחות מ-1% מהעובדים, וכי למפקחים אין כלי הרתעה מספקים שיוכלו לנקוט כלפי מעסיקים בחקלאות שמבוצעות במשקיהם עבירות בטיחות.

2. עובדים שעוסקים בהדברה מן הקרקע אינם מחויבים לעבור בדיקות רפואיות, למרות שעשרות אלפי עובדים כאלה עלולים להיחשף לסכנות בריאותיות בשל מגע עם חומרי ההדברה הרעילים. כבר בביקורת שנעשתה בשנת 2011 העיר מבקר המדינה למשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה כי יש להחיל במסגרת הנורמות את הדרישות לבדיקות רפואיות גם על העובדים העוסקים בהדברה מן הקרקע, אך במועד סיום הביקורת הדבר לא נעשה.

3. מחקר שהזמין משרד הכלכלה והתעשייה העלה שלחלק מן העובדים העוסקים בהדברה במשקים החקלאיים לא ניתנו הדרכה או ציוד מיגון כנדרש; ליקויי בטיחות אלה נמצאו בעיקר בנוגע לתנאי עבודתם של עובדים זרים.

ההמלצות העיקריות

על משרד החקלאות ומשרד הבריאות לפעול לכך שניתן יהיה לקדם בעתיד מהר יותר הן את ביצוע ההערכה מחדש בנושא חומרי הדברה והן את עדכון הרגולציה בישראל בתחום זה. נחוץ לזרז תהליכים אלה בעיקר כדי לשמור על בריאותם של עוברים בבטן אמם, של תינוקות ושל ילדים, החשופים במיוחד להשפעתם השלילית של חומרי הדברה.

על משרד החקלאות לפעול במרץ כדי להתקין תקנות לחוק הפיקוח על ייצור הצמח ושיווקו, התשע"א-2011, שנועד להבטיח תוצרת איכותית ובטוחה לצרכן המקומי. כמו כן, ראוי שהמשרד יפקח בשטח על ההדברה המתבצעת במשקים החקלאיים.

על משרד החקלאות לפעול בדחיפות לתיקון החולשות והליקויים שנמצאו בתכנית הסקר השנתי לניטור שאריות חומרי הדברה בפירות ובירקות ובביצועו.

על משרדי החקלאות והבריאות לשתף פעולה כדי להציג לציבור מסמך ברור ומפורט המאחד את ממצאי הסקרים שהם ביצעו בנושא ניטור שאריות של חומרי הדברה בירקות ובפירות; ראוי שהמסמך המשותף יכיל התייחסות רב שנתית לממצאים בנוגע לחריגות שנמצאו במשך שנים ברמת השאריות של חומרי הדברה בסוגים שונים של פירות וירקות.

כדי להשיג את היעד של הפחתת השימוש בחומרי הדברה לא די בפיקוח ובאכיפה ויש לנקוט גם אמצעים של הדרכה לחקלאים ותמיכה בהם בנוגע למיזמים לפיתוח שיטות ידידותיות יותר לאדם ולסביבה כדי להילחם במזיקים. על משרד החקלאות, שצמצם במשך השנים את המשאבים שהקצה להסברה ולתמיכה במיזמים כאלה, לבחון מחדש את היקף השקעותיו בהם.

על משרד החקלאות לפעול כדי להוסיף לתקנות הגנת הצומח (הסדר ייבוא ומכירה של תכשירים כימיים), התשנ"ה-1994, דרישה לרשום תאריך תפוגה על כל תכשיר מסוג זה, כדי שלא יהיו בשוק תכשירים שפג תוקפם, העלולים להסב נזק במקום תועלת.

על משרד החקלאות לפעול בהקדם כדי להבטיח שהפיקוח על תכשירי ההדברה שמבוצע באמצעות תכנית הדגימה השנתית שלו יבוצע בהיקף המתוכנן.

על משרד העבודה והרווחה להגביר את הפיקוח בעניין בטיחות העובדים בחקלאות העוסקים בהדברה נוכח ליקויים בהדרכת עובדים ובהספקת אמצעי המיגון הנדרשים להם. בעיקר יש להגביר את הפיקוח על מעסיקים של עובדים זרים. כמו כן יש לבחון מחדש את כלי האכיפה שהמפקחים יכולים לנקוט נגד מעסיקים, כדי שבמידת הצורך ניתן יהיה לחזקם ולהפכם לאפקטיביים מבחינת יכולת ההרתעה, כדי לצמצם ואף למנוע ביצוע עבירות בטיחות.

סיכום

במאי 2003 החליטה הממשלה לקדם פיתוח בר-קיימה, ועל משרד החקלאות הוטל לפעול לצמצם את השימוש בחומרי הדברה. ממצאי הביקורת מעידים שטרם הוסדרו כנדרש תחומי הרגולציה, הפיקוח, האכיפה וההדרכה לחקלאים ויש להשלים את הסדרתם כדי שיהיה אפשר לצמצם את השימוש בחומרי הדברה, וזאת לטובת האדם, החי והסביבה. לא רק הציבור הרחב חשוף להשפעות הרעילות של חומרי ההדברה - העובדים בחקלאות הם ככל הנראה אלה החשופים ביותר לחומרים רעילים אלה כיוון שבעת ההדברה עלולים החומרים לבוא במגע עם עורם וכן לחדור לדרכי נשימתם. עלו ליקויים בהיקף ההדרכה לעובדים ובאספקת ציוד מגן במיוחד עבור עובדים זרים בחקלאות, שהם מלכתחילה מגזר מוחלש.

מתשובות משרדי החקלאות והבריאות לממצאי דוח זה עולה שהם מכירים בצורך להמשיך בפעולות להפחתת השימוש בחומרי הדברה ואף זיהו דרכים להסדרת נושא זה, בין במישור המשרדי ובין במישור הבין-משרדי. לפיכך על שני משרדים אלה לשתף פעולה ולפעול במרץ לטיפול בנושא זה לטובת בריאות הציבור, ובעיקר לטובת בריאותם של ילדי ישראל.

משרד מבקר המדינה ימשיך לעקוב אחר תיקון הליקויים כדי לוודא שהמהלכים המתוכננים יקרמו עור וגידים לשם השגת היעד המבוקש - הפחתת השימוש בחומרי הדברה בחקלאות - שהוא חיוני לבריאות האדם והחי ולשמירה על הסביבה.

תקציר

רקע כללי

צעירים הפטורים מגיוס לצבא, על פי הוראות הדין, יכולים להתנדב לשירות לאומי-אזרחי (להלן - שירות לאומי), שהוא מעין חלופה אזרחית לשירות הצבאי. רשות השירות הלאומי-אזרחי (להלן - רשות השירות) אחראית לשירות הלאומי, ובראשה עומד משנת 2010 מר שר-שלום ג'רבי. במועד הבדיקה היה משרד החקלאות ופיתוח הכפר, ובראשו השר אורי יהודה אריאל הכהן, האחראי לרשות השירות. ב-2016 התנדבו במסגרת השירות 18,000 מתנדבים באמצעות שבע עמותות - גופים מוכרים המשימים את מתנדבי השירות הלאומי-אזרחי ומפעילים אותם בארגונים ובמוסדות שבהם הם מתנדבים.

בדוח השנתי של מבקר המדינה לשנת 2010 פורטו ממצאי הביקורת בנושא השירות הלאומי. בדוח נכתב כי משרדי הממשלה וגופים מפעילים נוספים משלמים לגופים המוכרים עבור השמת מתנדבים לפי תעריף למתנדב. בדוח נאמר שהתעריף אינו משקף נכונה את ההוצאות הממשיות של הגופים המוכרים בגין המתנדבים, ונקבע כי מן הראוי שתיעשה בדיקה מקיפה בדבר העלויות הממשיות של כל אחד מרכיבי התעריף, ולנוכח הליקויים שנמצאו בחישוב התעריף יש להחיש את עדכונו.

פעולות הביקורת

בחודשים יוני-אוגוסט 2016 ערך משרד מבקר המדינה בדיקת מעקב אחר תיקון הליקויים שהועלו בדוח המבקר מ-2010 בנוגע לתעריף המשולם לגופים המוכרים בגין מתנדבי השירות הלאומי. הבדיקה נערכה ברשות השירות.

הליקויים העיקריים

ב-2010 קבע מבקר המדינה, על רקע ממצאיו בדבר עודפי כסף נצבר ניכרים בחלק מהגופים המוכרים, כי יש לעדכן את התעריף למתנדב בשירות הלאומי בהתאם לעלויות הממשיות של כל אחד מרכיביו. בעקבות זאת בדקה רשות השירות את התעריף וערכה בו שינויים, אולם עשתה זאת בכפוף למגבלה שקבעה שלפיה מרכיבי התעריף עשויים להשתנות, אך סך כל התעריף ייוותר ללא שינוי.

על רקע בדיקה של צוות במשרד האוצר מ-2014, שהעלתה כי צריך לערוך שינויים נרחבים בתעריף, החליטה הממשלה בשתי הזדמנויות שונות כי יש לגבש דרכים להתייעלות השירות הלאומי. החלטות אלה של הממשלה לא בוצעו במשך שנה וחצי ויותר בשל התנגדות מנכ"ל רשות השירות למסקנות הצוות. רק בדצמבר 2016 סיים צוות אחר, בראשות נציג שר החקלאות ופיתוח הכפר, לגבש המלצות לצעדי התייעלות ולשינויים בתעריף, ואלה אף התבססו במרבית הנושאים על מסקנות צוות משרד האוצר. בסוף שנת 2016 טרם הוחל ביישומן. 

שש שנים אחרי שמבקר המדינה קבע כי יש לעדכן את התעריף למתנדב בשירות הלאומי, ושנתיים אחרי שהממשלה קבעה שיש לנקוט צעדים לייעול השיבוץ של מתנדבים ולחישוב תעריף השירות, טרם חל שינוי בגובה התעריף וטרם ננקטו צעדי התייעלות. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את העיכוב הרב בעריכת השינויים הנדרשים האלה. ראוי היה כי מנכ"ל רשות השירות יפעל בנחישות לעריכת שינויים אלה, אשר הצורך בהם עלה עוד בבדיקת צוות משרד האוצר ב-2014, אך הוא לא עשה כן.

משרד מבקר המדינה מברך על סיום עבודת הצוות בראשות נציג שר החקלאות ופיתוח הכפר, ובכוונתו לעקוב אחר יישום המלצות הצוות הן ההמלצות להתייעלות מערך השירות הלאומי-אזרחי, הן ההמלצות לעדכן את התעריף המשולם לגופים המוכרים בגין המתנדבים.

ההמלצות העיקריות

על מנכ"ל רשות השירות הלאומי-אזרחי לפעול לאלתר ליישום המלצות צוות שר החקלאות, ובכלל זאת ההמלצות בדבר הגבלת ההעסקה של מתנדבים בתקני החוץ והעברת הסמכות להקצאת תקני המתנדבים ולוויסותם בין הגופים המפעילים לידי רשות השירות, וכן בדבר השינויים במרכיבי התעריף.

על שר החקלאות לוודא שרשות השירות פועלת לביצוע הפעולות האמורות בנחישות וביעילות.

תקציר

רקע כללי

בשנת 2015 חיו בישראל כ-367,000 ילדים החיים במצבים המסכנים אותם במשפחתם ובסביבתם (להלן - ילדים בסיכון). גדילתו של ילד בחיק משפחתו הטבעית חיונית להתפתחותו התקינה, אולם השמתם של ילדים בסיכון במסגרת מחוץ למשפחה (להלן - מסגרת חוץ-ביתית או השמה חוץ-ביתית) היא לעתים חלופה הכרחית להתפתחותם התקינה, ולא אחת אף הדרך היחידה להגן על שלומם. אחת מן המסגרות החוץ-ביתיות היא פנימייה המיועדת לקטינים עד גיל 18, ומוגדרת כפתרון זמני שיש לחזור ולבחון את נחיצותו והתאמתו מחדש מדי שנה. ביולי 2016 כ-6,600 ילדים בסיכון בני 18-8 חיו ב-182 פנימיות ומעונות משפחתיים ברחבי הארץ (להלן - חניכי פנימיות).

הפניית ילדים בסיכון למסגרת חוץ-ביתית היא באחריות משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - המשרד או משרד הרווחה), והיא נעשית לפי החלטת ועדה לתכנון טיפול והערכה (להלן - ועדת תכנון), שבאחריות המחלקה לשירותים חברתיים שברשות המקומית (להלן גם - המחלקה). השירות לילד ולנוער (להלן - השירות או שירות ילד ונוער) במשרד הרווחה מופקד על הגנתם, שלומם ורווחתם של ילדים ובני נוער עד גיל 18 הנמצאים במצבי סיכון, ובין היתר הוא מפעיל מערך של פיקוח ובקרה על המחלקות ועל השירותים הניתנים לילדים בסיכון ולמשפחותיהם. בין שירותים אלו כלולות הפנימיות שבהן עוסק דוח ביקורת זה.

חניכי פנימיות הם ילדים פגיעים במיוחד הזקוקים להגנה על זכויותיהם בשל הפרדתם מהוריהם, והחלטת המדינה להשימם בפנימייה מייצגת את האחריות ההורית שקיבלה עליה המדינה - גם אם באופן זמני - ואת מחויבותה לדאוג לשלומם ולרווחתם. מכאן החשיבות שיזכו למענים הולמים למגוון צורכיהם, שאלמלא כן מצבם עלול להידרדר כך שלא יוכלו להשתלב בחברה ולקיים אורח חיים נורמטיבי כשיהיו בוגרים, יהוו נטל כלכלי וחברתי על המדינה, יישארו במעגל המצוקה ויגדלו דור נוסף של ילדים בסיכון.

פעולות הביקורת

בחודשים ינואר-אוגוסט 2016 בדק משרד מבקר המדינה את הליך השמתם של הילדים בפנימיות; את המענים הטיפוליים והחינוכיים הניתנים להם בזמן שהייתם בפנימיות, עם חזרתם לקהילה ובבגרותם; את המענה שניתן להוריהם; ואת הליכי הפיקוח והבקרה של משרד הרווחה על הפנימיות. הבדיקה נעשתה במשרד הרווחה. בדיקות השלמה נעשו במשרד החינוך ובשתי רשויות מקומיות.

הליקויים העיקריים

ליקויים בהסדרת מערך הפנימיות של משרד הרווחה

במהלך השנים כמה ועדות שהמשרד הקים עסקו במערך הפנימיות וזיהו כמה ליקויים מרכזיים, אך ממצאי הביקורת מצביעים על כך כי שירות ילד ונוער לא פעל כנדרש לצמצמם. בפנימיות של משרד הרווחה שהו במהלך השנים עשרות אלפי ילדים, ולמשרד אין נתונים על מצבם הסוציו-אקונומי, על הישגיהם בלימודיהם ועל השתלבותם במעגל התעסוקה. אשר על כן, ניתן לקבוע כי משרד הרווחה, ובראשו שירות ילד ונוער, אינם יודעים אילו פעולות ותכניות הן אפקטיביות ולכן ראוי לשמרן, ואילו פעולות ותכניות לא השיגו את מטרתן ויש לשפרן.

טיפול לקוי של המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות בחניכי הפנימיות ומשפחותיהם

המחלקות לשירותים חברתיים ברשויות המקומיות אינן מטפלות באופן הולם במשפחת החניך בעת שהותו בפנימייה. על פי נתוני משרד הרווחה כ-70% מן החזרות של הילדים לבתיהם בוצעו ללא הכנה של המשפחה והגורמים בקהילה שאמורים לקלוט אותם. עוד הועלה שלדעת גורמי המטה במשרד תדירות ביקוריו של העובד הסוציאלי (להלן - עו"ס) של המשפחה (להלן - עו"ס המשפחה) בפנימייה היא נמוכה, ואיכות המעקב שלו אחר הטיפול בילד ואחר יישום תכנית הטיפול שנקבעה לו בוועדת התכנון לוקה בחסר.

היעדר השקעה מספקת בקידום חניכי הפנימיות בתחום הלימודי

חניכי הפנימיות מגיעים עם פער לימודי ניכר ואינם מקבלים תגבור לימודי מספק, שיכול לגשר על פני הפערים ולהביאם לקו זינוק דומה לזה של תלמידים אחרים בבית הספר. בשל מחלוקת בין משרדי הרווחה והחינוך בדבר חלוקת האחריות ובדבר הקצאת משאבים ייעודיים לשיקומם הלימודי של חניכי פנימיות בזמן שהותם בבית הספר, לא ניתן מענה הולם לצורך זה. משרד הרווחה מתקצב את שיעורי העזר בסכומים של 64 ש"ח או 119 ש"ח לחודש לילד, אף שלפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה ההוצאה החודשית הממוצעת על שיעורים פרטיים באוכלוסייה הכללית היא כ-304 ש"ח לילד. למרות החשיבות של קידום חניכי הפנימיות בתחום הלימודי, ואף שהנושא שב ועלה לאורך השנים, עולה ספק ניכר אם משרד הרווחה מממש הלכה למעשה את אחריותו, ויש לראות בכך כשל של המשרד.

נשירת ילדים מן הפנימיות

רוב הילדים החוזרים לביתם אינם חוזרים באופן מתוכנן ועל פי החלטת גורמי המקצוע, אלא מבחירתם או מבחירת הוריהם. עד ינואר 2016 לא בחנו משרד הרווחה והשירות את הסיבות לכך וגם לא הכינו תכנית להתמודדות עם התופעה ולצמצומה. זאת ועוד, משרד הרווחה לא עקב אחר השתלבות ילדים אלו בקהילה, לא אסף נתונים בדבר מצבם - האם חל בו שינוי ומה טיבו של שינוי זה, והאם הם מקבלים טיפול תומך כלשהו. יוצא אפוא שיש ילדים שהוצאו ממשפחותיהם בעקבות מצבים שסיכנו אותם, והם חוזרים אל אותן משפחות אף שמצבן לא בהכרח השתפר ופעמים אף הורע.

הכנת החניכים לחיים בוגרים לאחר גיל 18 וליווי בוגרי הפנימיות

על אף המחקרים הרבים שפורסמו בעשור האחרון על קשייהם של בוגרי השמה חוץ-ביתית לצאת לחיים עצמאיים בגיל 18, ואף שעלה צורך להקנות כישורי חיים עצמאיים לחניכי הפנימיות בגיל התיכון, נמצא כי משרד הרווחה לא קבע מדיניות להכשרת חניכי הפנימיות לחיים עצמאיים ולליווי בוגרי הפנימיות. בכך משרד הרווחה לא מימש כראוי את אחריותו להכנת בוגרי הפנימיות לקראת חייהם כבוגרים עצמאיים, לאפשר להם לקטוע את מעגל המצוקה שבו הם מצויים ולהשתלב בחברה כאזרחים שתורמים לה.

הפיקוח על הפנימיות

תהליכי פיקוח בסיסיים אינם מתקיימים כנדרש: שירות ילד ונוער במשרד הרווחה לא בנה כלי פיקוח לביקורים השוטפים של המפקחים המחוזיים על הפנימיות; יש מפקחים שאינם מתעדים את ביקורי הפיקוח שלהם; אין מעקב שיטתי אחר תיקון הליקויים; ואין בקרה של המפקחים על ניצול התקציב שמועבר לפנימיות או על העסקת כוח האדם בהן.

ההמלצות העיקריות

על משרד הרווחה לקבוע תכנית ייעודית אופרטיבית למערך הפנימיות, בדגש על תיקון הליקויים שהוא מודע להם זה שנים רבות, ועליו ללוות תכנית זו בתקציב מתאים שיוקצה על פי סדר עדיפויות ולקבוע לוח זמנים ליישומה.

על משרדי הרווחה והחינוך לפתור את המחלוקות ביניהם כדי לשקם ולקדם את חניכי הפנימיות בתחום הלימודי, שהוא נתיב חשוב ומשמעותי לשילובם בחברה; ועליהם לקבוע את חלוקת האחריות והמשאבים בין שני המשרדים. נוסף על כך, על משרד הרווחה לבחון אם תקציב שיעורי העזר שהוא מעביר לפנימיות נותן מענה מיטבי לצורך צמצום הפערים הלימודיים של חניכי הפנימיות.

נוכח היקף הנשירה מהפנימיות והחשיבות שילד יגדל בסביבה מוגנת ומיטבית עבורו, על משרד הרווחה למפות את הסיבות לחזרה הלא מתוכננת של חניכי הפנימיות לבתיהם ולהכין תכנית מפורטת עם יעדים מדידים לצמצומה. עליו גם לפתח תכניות ייעודיות להכשרת חניכי הפנימיות להשתלבות עצמאית בחברה ולליווי בוגרי הפנימיות לאחר גיל 18, וכן לעקוב אחר הצלחתה של השתלבות זו.

על משרד הרווחה לפעול לאלתר לשדרוג יכולות הפיקוח והבקרה על הפנימיות ולהבטיח כי הכספים שמועברים אליהן ינוצלו באופן יעיל ואפקטיבי לטובת החניכים השוהים בהן ולרווחתם.

סיכום

התערבות משרד הרווחה באוטונומיה המשפחתית והשמת ילדים בפנימיות נעשית לעתים בהסכמת הוריהם ועל דעתם ולעתים ללא הסכמתם, בעיקר כשהשמת הילד בפנימייה עדיפה על המשך השהייה בביתו. כך או כך, אחריות כבדה מוטלת על כתפיו של משרד הרווחה, האמור לפעול למען אותם ילדים, לעתים טוב יותר מהוריהם הביולוגיים. עליו מוטלת האחריות לוודא כי הוצאת הילד מביתו אכן מביאה לשיפור במצבו מהבחינה הטיפולית וכן מהבחינה החינוכית. אחריות נוספת שהוא נושא בה היא הטיפול בקשר המשפחתי של הילד ובשיקום משפחתו.

ממצאי דוח זה מעלים תמונת מצב עגומה: ילדים השוהים בפנימיות אינם מקבלים את המענה המיטבי שהם זקוקים לו, ויתרה מזו, משרד הרווחה אינו בוחן את האפקטיביות של המענים שהוא מספק להם. הליקויים נמצאו לכל אורך התהליך, החל בהשמתם בפנימיות, עבור בזמן שהותם בהן וכלה בחזרתם לקהילה, וכן בכל ההיבטים הקשורים למערך הפנימיות - המענה הטיפולי, השיקום הלימודי, הפיקוח על הפנימיות והכנת החניכים לחייהם העצמאיים לאחר גיל 18.

הכשל המרכזי של משרד הרווחה איננו באיתור הבעיות - שהרי הן ידועות לו כבר 30 שנה בעקבות ועדות שקמו ומחקרים שנערכו - אלא בתרגומן לתכניות עבודה אופרטיביות שיביאו לפתרונן ובהקצאת התקציב הנדרש לכך. אף שבשלושת העשורים האחרונים הקים המשרד עוד ועוד ועדות, הן רק מציפות את אותן בעיות ידועות, והוא ממשיך לדשדש ולעמוד במקום. אופן פעולה לא תכליתי זה משמעותו כי המשרד אינו מממש את אחריותו כלפי הילדים - שיקומם, החזרתם לאורח חיים נורמטיבי הדומה לזה של צעירים אחרים בני גילם ומתן אפשרות למיצוי יכולותיהם.

על שר הרווחה להיכנס בעובי הקורה בסוגיות שעלו בביקורת זו ולהורות לשירות ילד ונוער להכין תכנית עבודה אופרטיבית שתכלול סדרי עדיפויות, אבני דרך, יעדים ישימים ומדדים לבחינת פעולותיו, ועליו לפעול ליישמה ללא דיחוי.

תקציר

רקע כללי

בעקבות חקיקת חוק גיל פרישה, התשס"ד-2004, שבו הועלה גיל הפרישה לגברים מ-65 ל-67 ולנשים מ-60 ל-62, הגיעה ממשלת ישראל להסכמה עם לשכת התיאום של הארגונים הכלכליים (להלן - לשכת התיאום), ולפיה התחייבה הממשלה להקצות סך של 600 מיליון ש"ח בפריסה לעשר שנים, כדי לסייע בפתרון קשיים כספיים הנובעים מהעלאת גיל הפרישה. עוד סוכם כי את עקרונות השימוש בתקציב זה יקבעו במשותף לשכת התיאום, הסתדרות העובדים החדשה (להלן - ההסתדרות) ומשרד האוצר.

בשנת 2007 הקימו לשכת התיאום וההסתדרות במשותף קרן שהיא עמותה ושמה "מעגלים - הקרן למען בעלי מקצועות שוחקים" (להלן - הקרן או העמותה) כדי שתשמש מסגרת לביצוע הפעולות שהממשלה התחייבה להן. בנובמבר 2011 חתמה ממשלת ישראל על הסכם עם הקרן (להלן - ההסכם). בהסכם פורטה תכנית הפעולה של הקרן בשני מסלולים: מימון קורסים להכשרה, להסבה או לשדרוג מקצועי עבור בעלי מקצועות שוחקים העומדים בתנאי הגיל והוותק במקצועות שנקבעו בהסכם; או לחלופין תשלום דמי קיום לתקופה שלא תעלה על שנה לבעלי מקצועות שוחקים שאינם משתתפים בקורסים ומתקרבים לגיל הפרישה (להלן - פנסיה מגשרת). בהסכם הוגדרו גם אמות המידה לקביעת "מקצועות שוחקים". נקבע כי על ביצוע ההסכם יפקח משרד הכלכלה והתעשייה (להלן - משרד הכלכלה).

נכון לשנת 2016 העסיקה הקרן כ-20 עובדים ובראשם יו"ר (בשכר) ומנכ"ל. בתקופת הביקורת כיהנה כיו"ר הקרן הגב' יפה ויגודסקי. ככל עמותה יש לקרן אסיפה כללית, ועד מנהל וועדת ביקורת. נוסף על כך, מכוח ההסכם עם הממשלה מלוות את פעילות הקרן שתי ועדות משותפות למייסדיה ולממשלה: ועדת היגוי וועדת מעקב עליונה.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-אוגוסט 2016 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בפעילותה של הקרן, ובכללם האפקטיביות של פעולותיה, סדרי הניהול, הארגון, הפיקוח והבקרה. הבדיקה נעשתה במשרדי הקרן ובמשרד הכלכלה (באגף להכשרה מקצועית ופיתוח כח אדם).

הליקויים העיקריים

אפקטיביות הקרן

היעדר ראייה מערכתית: אף שחלפו למעלה מארבע שנים מאז יצאה התכנית אל הפועל לא בדקו לא משרד הכלכלה ולא משרד האוצר מה ההשפעה של העלאת גיל הפרישה על קהל היעד של הקרן, ובאיזו מידה הכשרה והסבה מקצועית יכולות לשמש כלי אפקטיבי למזעור הפגיעה בו. בפועל התכנית מתנהלת ללא ראייה מערכתית ולאומית כנדרש וזאת על מנת למצות את כספי הציבור שהוקצו לשם כך, באופן המיטבי.

היעדר יעדים ומדדים לבחינת האפקטיביות: בתכניות העבודה השנתיות של הקרן לא נקבעו מדדי תוצאה. בכלל זה, לא נדרש למדוד ולהעריך אם אכן שדרגו הקורסים את העובדים או הביאו להסבתם המקצועית באופן ששיפר את מצבם, ומה מבחינת הקרן נחשב בגדר הצלחה. זאת ועוד, משרד הכלכלה לא דרש מהקרן נתונים על השתלבות המשתתפים בקורסים אלו בעבודה לאחר סיום לימודיהם.

אי-יישום מסלול הפנסיה המגשרת: טרם עלה בידי הקרן להוציא לפועל את מסלול הפנסיה המגשרת, למעט בעניינם של חמישה עובדים בלבד. נכון ליוני 2016 נוצל רק חלק מזערי מהתקציב עבור מסלול זה: כ-5.2 מיליון ש"ח מתוך כ-102 מיליון ש"ח. בכך לא יושמה אחת ממטרות ההסכם.

היעדר חלוקת סמכויות בדרג המנהל

יו"ר הקרן עסקה בשגרה גם בהיבטים שמשמעותם ניהול שוטף של הקרן, שבהם עסקו גם מנכ"לי הקרן לאורך השנים. טשטוש הגבולות פגע ביציבות הניהול של הקרן: נמצא כי בתקופה של כחמש שנים בלבד התחלפו בקרן חמישה מנכ"לים. כמו כן נמצאו ליקויים בכל הנוגע להיקף העסקתה ולשכרה של יו"ר הקרן.

ליקויים בניהול הוצאות הקרן

הוצאות שכירות משרדי הקרן: בשנת 2012 שכרה הקרן את משרדיה בבניין "בית התעשיינים". אף שמדובר בהתקשרות רחבת היקף ביחס להתקשרויות אחרות של הקרן, לא בחנה הקרן חלופות אחרות למשרדים אלה, וכן לא ביקשה הערכת שמאי עבור חוזה השכירות בנוגע לסבירות דמי השכירות. כך גם בשנת 2016 כאשר שכרה הקרן משרדים חדשים מהתאחדות התעשיינים, שהינו תאגיד קשור לקרן, המצויים אף הם ב"בית התעשיינים".

הוצאות מחשוב: מאז הקמתה קיבלה הקרן שירותי מחשוב, לרבות תשתיות ורישיונות, מהתאחדות התעשיינים. הקרן וההתאחדות לא חתמו על הסכם המסדיר את קבלת השירותים האמורים. גם בדוחות הכספיים של הקרן לא ניתן ביטוי להתחייבות כלשהי כלפי ההתאחדות בגין שירותים אלו אף שבסופו של יום שילמה הקרן בגינם.

ליקויים בפיקוח ובבקרה של משרד הכלכלה על הקרן

בהסכם נקבע כי האחריות לפיקוח על הקרן תהיה נתונה למשרד הכלכלה. הביקורת העלתה כי פעולותיו בנושא זה לקו בחסר: ביוני 2013 שכר המשרד רואה חשבון מטעמו לבחינת התנהלותה הכספית של הקרן, אך לא קיבל החלטות בנוגע למסמך המלצותיו בעקבות בדיקתו. בנובמבר 2014 החל המשרד בבדיקה נוספת בקרן על ידי רואה חשבון אחר מטעמו, אך נכון למועד סיום הביקורת, דהיינו בחלוף כמעט שנתיים, טרם התקבל דוח סופי. נוסף על כך, המשרד לא עמד על קבלתם של דוחות ביצוע מהקרן אחת לחצי שנה, כמתחייב מן ההסכם, וגם לא בדק בדיקה שיטתית נתונים וקבלות שהוא מקבל באופן שוטף מהקרן.

ההמלצות העיקריות

על הקרן ומוסדותיה לבחון אם היא מגשימה את מטרותיה כפי שנקבעו בהסכם ובתקנון הקרן, ובכלל זה למדוד ולהעריך אם הקורסים הממומנים מכספי הציבור בהיקף של מאות מיליוני ש"ח, אכן עולים בקנה אחד עם סדר העדיפות כפי שנקבע בהסכם - קידום תכניות הסבה או הכשרה מקצועית שיש בהן כדי להאריך את תקופת ההעסקה של בעלי מקצועות שוחקים במקום עבודתם עד הגיעם לגיל פרישה.

לנוכח העיכוב הניכר והמתמשך ביישומו של מסלול הפנסיה המגשרת והניצול הזעום של תקציבו, על ועדת המעקב העליונה, המלווה את הקרן מכוח ההסכם עם הממשלה, לבצע עבודת מטה שתבחן את ישימותו של המסלול ואת הצורך לערוך בו שינויים.

על האסיפה הכללית לבחון מחדש את היקף ההעסקה של יו"ר הקרן, נוסף להעסקה של מנכ"ל במשרה מלאה, וכן עליה לבחון את גובה שכרה. ומכל מקום, על הקרן להבחין הבחנה ברורה בנוהליה בין תפקיד יו"ר הקרן לבין תפקידי המנכ"ל.

על הקרן לנהוג זהירות בכל הנוגע להתקשרויותיה כפי שנדרש מגופים הפועלים למען הציבור והעושים שימוש בכספי הציבור, ועל אחת כמה וכמה כשההתקשרויות נוגעות לצדדים הקשורים לקרן. יתר על כן, על הקרן לנהל את פעילותה ניהול מסודר ובשקיפות מירבית, זאת באמצעות הסכמים בכתב המבהירים ומסדירים את טיב מערכת היחסים בין הקרן ובין הצד שעמו מתקיימת ההתקשרות, בייחוד אם צד זה הוא תאגיד קשור.

על משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד העבודה), אליו הועברה ביולי 2016, בין היתר, האחריות לפיקוח על הקרן, להעמיק את הליכי המעקב והבקרה על פעולות הקרן והתקשרויותיה ולעשותם באופן שיטתי וסדור יותר.

סיכום

מדינת ישראל הקצתה לקרן מעגלים 600 מיליון ש"ח למשך עשור כדי שזו תסייע לעובדים המתקרבים לגיל הפרישה באמצעות מימון פנסיה מגשרת או באמצעות קורסי הכשרה מקצועית לשם שדרוג מקצועי או לשם הסבה מקצועית. מדובר בסכום נכבד בהשוואה לכלל התקציב הממשלתי המיועד להכשרה מקצועית למבוגרים, ומצופה היה כי הוא ינוהל בראייה ציבורית מערכתית, בשקיפות, ובמטרה למצות את כספי הציבור באופן המיטבי.

ממצאי הביקורת העלו: ספק ניכר בנוגע לאפקטיביות של פעולות הקרן; ליקויים בסדרי ניהול הוצאותיה ונתוניה; חוסר שקיפות של הקרן לגבי התחייבויותיה ל"צד קשור"; פגיעה ביציבותה הניהולית עקב היעדר חלוקה ברורה של סמכויות בין יו"ר הקרן לבין המנכ"ל ועקב תחלופת מנכ"לים לאורך השנים.

על ועדת המעקב העליונה של הקרן לדרוש לבצע איסוף וניתוח של נתונים הנוגעים לאפקטיביות של פעולות הקרן. כמו כן עליה לבחון מחדש, ללא דיחוי, את ההסכם בין ממשלת ישראל לקרן, לרבות את הנחות היסוד שלו, את מטרותיו, את תנאיו ואת עלותו לציבור - כל זאת לעומת התועלות הצפויות ממנו. במסגרת בחינה זו ראוי לתת את הדעת על מידת הרלוונטיות של הפתרונות שהקרן מציעה לקהל היעד שלה ועל מידת הביקוש להם. ללא קשר לבחינה זו, על משרד העבודה להעמיק את הפיקוח ואת המעקב על הקרן כדי להבטיח שהתקציבים הניכרים המועברים אליה מכספי הציבור, אכן משרתים את מטרתם.

תקציר

רקע כללי

במשך שנים רבות נקברו נפטרים בישראל אך ורק בבתי עלמין דתיים, כל אחד על פי דתו ואמונתו. קבורתם של חסרי עדה דתית מוכרת או של מי שדתו הייתה שנויה במחלוקת בוצעה לפי הסדרים מקומיים עם חברות הקבורה. נפטרים יהודים נקברו בבתי עלמין שפעלו על פי מנהגי היהדות האורתודוכסית, בהתאם לחוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], התשל"א-1971 (להלן - חוק שירותי הדת), ולתקנותיו. קבורת נפטרים בבתי קברות הפועלים על פי מנהגים אלה עוררה לעתים מחלוקות שונות, כאשר בני משפחתם של הנפטרים ביקשו לסטות מהם, מאחר שראו בכך פגיעה בחופש הדת ובחופש מדת. על פי חוק שירותי הדת, האחריות לקבורת יהודים מוטלת על המשרד לשירותי דת. קבורת בני עדות ודתות אחרות אינה מוסדרת בחוק, והאחריות לקבורתם היא בידי משרד הפנים.

בשנת 1996 נחקק חוק הזכות לקבורה אזרחית חלופית, התשנ"ו-1996 (להלן - חוק הקבורה האזרחית או החוק), הקובע כי כל אדם זכאי להיקבר בבית עלמין אזרחי חלופי בדרך מכובדת ובאופן התואם את השקפת עולמו. החוק קובע כי: "אדם זכאי להיקבר על פי השקפתו בבית עלמין אזרחי חלופי אם בחר בכך; הבחירה יכול שתהיה בצוואה או בכל דרך אחרת". החוק מאפשר קבורה אזרחית של יהודים, של בני עדה דתית מוכרת אחרת, של חסרי עדה דתית מוכרת וכן של מי שדתם שנויה במחלוקת, שתבוצע על פי השקפת עולמם (להלן - קבורה אזרחית). לפי חוק הקבורה האזרחית, האחריות לקבורה האזרחית הוטלה על השר לשירותי דת, לרבות האחריות לקביעת מקומם של בתי העלמין האזרחיים ולמתן רישיון לתאגידי קבורה שינהלו את בתי העלמין לקבורה אזרחית, וכן האחריות לקביעת נוהלי הקבורה בהם.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ עד אוקטובר 2016 בדק משרד מבקר המדינה את פעולותיהם של משרדי הממשלה בתחום הקבורה האזרחית ושל רשויות נוספות הנוגעות בדבר. הבדיקות נעשו במשרד לשירותי דת, ברשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י), במוסד לביטוח לאומי, במשרד הפנים ובמינהל התכנון. בדיקות השלמה נעשו במשרד המשפטים, במשרד האוצר, במשרד הביטחון, בצה"ל, במועצת בתי העלמין ברקת ובוועדה המקומית לתכנון ובנייה חבל מודיעין. כמו כן נפגשו נציגי משרד מבקר המדינה עם נציגי חברות קדישא ותאגידי קבורה.

הליקויים העיקריים

אי-הכרזה על בתי עלמין אזרחיים

אף שחוק הקבורה האזרחית מטיל על השר לשירותי דת לקבוע מקומות שיועדו לשמש כבתי עלמין אזרחיים באזורי הארץ השונים, ואף שתקנות הקבורה האזרחית קובעות במפורש כי על בית עלמין אזרחי להימצא "במקום שהכריז עליו השר בצו", הועלה כי במועד סיום הביקורת - עשרים שנה לאחר חקיקת החוק - אף לא אחד מהשרים לשירותי דת שכיהנו בתקופה ארוכה זו הכריז על אתר בארץ כמיועד להקמת בית עלמין לקבורה אזרחית. עם זאת, המשרד לשירותי דת העניק ל-21 תאגידי קבורה רישיונות לקבורה אזרחית באתרי קבורה שלא הוכרזו. דהיינו, אף שהפעלת בתי עלמין אזרחיים מוסדרת ברישיון, הקבורה מתבצעת בפועל באתרים שהשר לא הכריז כי הם מיועדים לכך. פעילות זו אינה מתיישבת עם הוראות החוק ואינה תקינה מהבחינה המינהלית.

המדיניות הממשלתית בנושא ואופן יישומה

מכלול החלטות שקיבלו ממשלות ישראל בתחום הקבורה האזרחית נועדו לקדם את מדיניותן בנושא זה; אולם מהממצאים עולה כי חסרו בהן מרכיבים חיוניים - בהחלטות לא נקבעו יעדים שיתוו את המתכונת ליישום זכות הקבורה האזרחית ואף לא נקבעו מסגרת תקציבית ומקורות תקציביים לצורך היישום. בפועל הועלה כי במועד סיום הביקורת, כעשרים שנה לאחר שנחקק חוק הקבורה האזרחית, מסתמן מחסור של ממש במקומות לקבורה אזרחית ברוב אזורי המדינה, והדבר פוגע בזכותם הבסיסית של אזרחי המדינה לקבורה על פי השקפתם ואמונתם.

עיכובים בעבודת המטה ובהיערכות הארגונית ליישום הקבורה האזרחית

במרץ 2014 הוקמה בהתאם להחלטת ממשלה ועדת מנכ"לים בראשות מנכ"ל המשרד לשירותי דת לבחינת הצעדים הנדרשים "למתן מענה מיטבי בכל הנוגע לקבורה אזרחית". צוות בין-משרדי, שהיה אמור להגיש לוועדה המלצות להסדרת הסוגיות הנוגעות לקבורה אזרחית עד אוקטובר 2014, טרם גיבש המלצות אלה, ועקב כך נפגעה יכולתו של הציבור לממש את הזכות לקבורה אזרחית.

היבטים בקבורה הדתית והאזרחית במגזר הלא יהודי

חוק שירותי הדת מסדיר את שירותי הקבורה הדתית למגזר היהודי, לעומת זאת שירותי הקבורה הדתית לדתות ועדות לא יהודיות אינם מעוגנים בחוק, ולכן לא נקבעו תקנות בנושא זה. אף שחוק הקבורה האזרחית מעגן את זכאותם של כל תושבי ישראל להיקבר בבית עלמין אזרחי, עלה כי הנתון שצוין במסמך הצוות הבין-משרדי מינואר 2016, ולפיו הביקוש למקומות הקבורה האזרחית נאמד ב-10%, התבסס על תרחיש שכלל רק נפטרים יהודים, חסרי דת ונוצרים שאינם ערבים. מכאן שהתרחיש לא הביא בחשבון את הצפי האפשרי בדבר ביקוש של יתר בני העדות והדתות הלא יהודיות להיקבר בקבורה אזרחית. מדובר בציבור שהיקפו כ-20% מכלל האוכלוסייה בישראל, הכולל את תושבי המדינה הערבים, הדרוזים, הצ'רקסים ועוד.

המחסור במקומות לקבורה אזרחית - תמונת מצב

המשרד לשירותי דת אינו מנהל מסד נתונים מפורט בנושא מצאי המקומות לקבורה אזרחית, ובכלל זה אין בידיו נתונים תקפים ומהימנים על הקיבולת המתוכננת של המקומות לקבורה אזרחית, על הניצול בפועל של מקומות הקבורה ועל מצאי מקומות הקבורה הזמין לקבורה עתידית. בהיעדר תשתית עובדתית נאותה, נבצר ממנו להיערך להיקף הביקוש לקבורה אזרחית בשנים הבאות. יש לראות בכך פגם מהותי בעבודת המטה הנדרשת לקביעת מדיניות ממשלתית בתחום הקבורה האזרחית.

המחסור הכלל-ארצי הצפוי במקומות קבורה לשנים 2020-2016, בהנחה ששיעור המעוניינים בקבורה אזרחית הוא 10% מהנפטרים, הוא 3,120 מקומות; ובהנחה ששיעורם הוא 17% - 17,120 מקומות קבורה. בגוש דן המחסור יסתכם ב-4,700 מקומות (בהנחה ששיעור המעוניינים בקבורה אזרחית יהיה 10%). בייחוד יש להדגיש את חוסר ההיצע לקבורה אזרחית בירושלים, המונה כ-870,000 תושבים.

ליקויים בסדרי התקצוב והמימוש של תקציב הקבורה האזרחית

המתווה שלפיו פועלת המדינה לצורך הקמתם ופיתוחם של בתי עלמין אזרחיים גורם לקשיים של ממש ליישום ההקמה והפיתוח של בתי עלמין אזרחיים. המדינה מוכנה להקצות קרקע להקמתם באמצעות רמ"י, ואף להשתתף במימון הקמתם ופיתוחם, אולם בשל ההון העצמי הדל העומד לרשות תאגידי הקבורה הם מתקשים, לא פעם, לנצל את הקרקע שהוקצתה להם לצורך הקמה ופיתוח ראשוני של בתי העלמין. הדברים אמורים בייחוד באתרים שיועדו לקבורה אזרחית, שעלויות ההקמה והפיתוח שלהם גבוהות במיוחד.

בדרישות תקציב כוח האדם של המשרד לשירותי דת לשנת 2015 נכללה משרה ייעודית של ריכוז תחום הקבורה האזרחית, אולם לתקצובה נקבע סדר עדיפות נמוך, ובפועל המשרד לא תקצב אותה והיא לא אוישה. על כן, במועד סיום הביקורת אין במשרד בעל משרה המטפל באופן בלעדי בנושא הקבורה האזרחית וקידומה, ובפועל המשימות מבוזרות בין כמה בעלי תפקידים במשרד לשירותי דת שעוסקים בעניינים נוספים. משמע כי המשרד אינו מסב את תשומת הלב הראויה לנושא רגיש ומורכב זה במסגרת סדר יומו.

ממצאי הביקורת מלמדים כי במשך השנים כשלו הפעולות שנקטו הגופים הממשלתיים, ובראשם המשרד לשירותי דת, ליישום חוק הקבורה האזרחית, וכי נושא הקבורה האזרחית לא זכה לקידום של ממש.

ההמלצות העיקריות

על השר לשירותי דת לפעול למימוש הסמכות שהוטלה עליו בחקיקה להכריז על בתי עלמין אזרחיים, כדי להבטיח את מיצוי זכותו הבסיסית של הפרט להיקבר בקבורה אזרחית. כמו כן, עליו להעלות לפני הממשלה ללא דיחוי חסמים המקשים עליו לפעול בנדון.

על המשרד לשירותי דת לפעול למילוי צורכיהם של כלל תושבי המדינה בתחום הקבורה האזרחית, ללא הבדלי דת, כמצוות החוק. נוכח העובדה כי ככלל האחריות לקבורה מפוצלת בין המשרד לשירותי דת לבין משרד הפנים, על שני משרדים אלה לתאם לאלתר את פעולותיהם בתחום שירותי הקבורה האזרחית לבני כל הדתות.

על משרדי הממשלה הנוגעים בדבר, ובראשם - המשרד לשירותי דת, לשקול לפתח מנגנון ניהולי - פיננסי, דוגמת אלה הנהוגים במיזמים משותפים של המגזר הציבורי ומגזרים אחרים, כדי להסיר חסם מהותי הפוגע בתפקודם של גופי הקבורה - ההון העצמי הדל שברשותם הנופל בהרבה מההון הנדרש להקמה ולפיתוח ראשוני של בתי העלמין.

על המשרד לשירותי דת, בהיותו הגורם שאחראי ליישום הקבורה האזרחית על פי חוק, לפעול מול מקבלי ההחלטות לביצוע השינויים הנדרשים למילוי תפקידו, כפי שהדבר מתבצע בתחום הקבורה היהודית, וזאת אף שלא כל הסמכויות הנוגעות בדבר - כגון הסמכות להקצות קרקע - מופקדות בידיו. על המשרד לנסות לפעול בתיאום ככל הניתן עם בעלי הסמכויות האחרים - ולמותר לציין כי לא ראוי שהוא יאפשר עיכובים כה ניכרים בקידום העניין וביישום החלטות הממשלה בנושא.

לנוכח ממצאיו של דוח זה על הממשלה לבחון מחדש אם המשרד לשירותי דת הוא אכן הגורם המתאים לשאת באחריות ליישומו של חוק הקבורה האזרחית.

סיכום

מממצאי הביקורת בנושא יישום חוק הקבורה האזרחית, שנחקק לפני כעשרים שנה, עולה כי פעילותם של גופי הממשלה - ובראשם המשרד לשירותי דת, האחראי ליישום החוק - התאפיינה באוזלת יד מתמשכת. על אי יישום החוק כנדרש כבר העיר מבקר המדינה בשנת 2010 אך מאז הנושא לא זכה לקידום של ממש. בכך כשלה המדינה בהבטחת מיצוי אחת הזכויות הבסיסיות של אזרחיה - זכות הקבורה בכבוד באופן התואם את השקפת עולמם, תפיסתם ואמונתם.

על המשרד לשירותי דת לגבש מדיניות ממשלתית אחודה, בעלת יעדים מוגדרים, מתואמים ומחייבים כדי לטפל בסוגיית המחסור החמור במקומות קבורה ברוב אזורי המדינה, ובכלל זה בעיר הבירה - ירושלים, ולהגביר את נגישות בתי העלמין האזרחיים לאוכלוסייה. יודגש כי ככל שיחמיר המחסור במקומות קבורה אזרחיים תחריף הפגיעה בנגישות ובזמינות של בתי עלמין אזרחיים ואף הפגיעה בזכויות אדם, וייתכן כי בגין המחסור האמור הנזקקים לשירותי קבורה אזרחית ייאלצו לבחור בבתי עלמין אזרחיים מרוחקים ואף ייאלצו לוותר על מיצוי זכותם לקבורה על פי השקפתם.

הליקויים שעלו בדוח זה, ובכלל זה הסחבת המתמשכת לאורך שנים רבות ביישומו של החוק מעלים ספק אם נכון שהמשרד לשירותי דת ימשיך להיות הגורם האחראי על הקבורה האזרחית במדינה. עולה החשש ש"מה שהיה הוא שיהיה ומה שנעשה הוא שייעשה ואין כל חדש תחת השמש".

תקציר

רקע כללי

"המגזר האזרחי" הוא מגזר הפעילות במשק של הארגונים הפועלים ללא כוונת רווח (להלן - אלכ"ר), הנקראים גם "ארגונים לא-ממשלתיים". בעשורים האחרונים גדל מספר ארגוני המגזר האזרחי הפועלים בישראל, והם הפכו לרכיב מרכזי בחברה הישראלית ובפעילות הכלכלית במשק הישראלי. כאשר קבוצת אנשים מבקשת לפעול בצורה מאורגנת למען מטרה ציבורית וללא כוונת רווח, באפשרותה להקים לשם כך עמותה או חברה לתועלת הציבור (להלן - חל"ץ).

חוק העמותות, התש"ם-1980 (להלן - החוק או חוק העמותות), מסדיר את ארגונן ודרכי פעולתן של עמותות. חוק החברות, התשנ"ט-1999 (להלן - חוק החברות), מסדיר, בין היתר, את ארגונן ודרכי פעולתן של חברות לתועלת הציבור. תכלית החוקים היא ליצור מנגנון פיקוח ממשלתי על העמותה או החל"ץ, ולהבטיח כי היא מתנהלת בהתאם להוראות הדין, לתקנונה ולמטרותיה, כך שנכסיה ומשאביה משמשים לקידום מטרותיה הרשומות ולטובת ציבור הנהנים מהן.

בשנת 2006 החליטה הממשלה על הקמת רשות התאגידים במשרד המשפטים (להלן - רשות התאגידים או הרשות), שבראשה יעמוד ראש רשות התאגידים. במועד הביקורת כיהנו עו"ד אייל גלובוס, כראש רשות התאגידים ועו"ד אביטל שרייבר, כסגנית ראש הרשות (אלכ"רי) הממונה על יחידת רשם העמותות וחל"ץ. סמכויות ראש רשות התאגידים כרשם העמותות הואצלו לסגניתו. על פי החוק, תפקידיו המרכזיים של רשם העמותות (להלן גם - הרשם) הם: רישום עמותה, ניהול מרשם העמותות, קבלת דיווחים מעמותות והעמדתם לעיון הציבור, פיקוח ואכיפה על התנהלותן התקינה של עמותות והנחייתן.

בשנת 2012 הוקם צוות של רשות התאגידים ומחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים במטרה לגבש הצעת חוק שתרכז את עיקר הדינים המסדירים את התנהלותם של אלכ"רים. באפריל 2016 הועברה ללשכת שרת המשפטים טיוטת תזכיר חוק העמותות החדש (להלן - תזכיר החוק) לצורך קבלת אישורה לפרסום תזכיר החוק. עד סוף שנת 2016 לא התקבל אישור השרה לפרסום תזכיר החוק, והוא טרם הופץ להערות הציבור ולמשרדי ממשלה אחרים.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-אוגוסט 2016 בדק משרד מבקר המדינה מגוון היבטים בפעילות רשם העמותות. הבדיקות נעשו במשרד המשפטים, בעיקר ביחידת רשם העמותות ברשות התאגידים. בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר - באגף החשב הכללי (להלן - חשכ"ל), ברשות המסים בישראל (להלן - רשות המסים) ובמשרד הפנים - אגף בכיר לתאגידים עירוניים. דוחות קודמים של מבקר המדינה בנושא זה פורסמו בשנים 1989, 1997 ו-2002.

הליקויים העיקריים

הטיפול ברישום עמותות וברישום שינויים בעמותות

במסגרת שיפור השירות לציבור פרסם רשם העמותות את הזמנים המרביים שנקבעו לטיפול בבקשות שונות וביניהן לרישום עמותה. לוחות הזמנים נקבעו על סמך ההנחה שהעמותה הגישה את הבקשה כנדרש ושלרשם לא נדרש כל מידע נוסף לצורך הטיפול. זמן הטיפול לרישום עמותה בעלת תקנון מצוי נקבע ל-10 ימי עבודה. בשנת 2015 זמן הטיפול הממוצע בבקשה לרישום עמותה בעלת תקנון מצוי, לרבות תוספת הזמן שבה השלים המבקש פרטים, אם התבקש, עמד על 49 ימים קלנדריים. הטיפול בכ-40% מסך כל הבקשות ארך בין חודש אחד לשלושה חודשים, ובכ-10% מסך כל הבקשות - יותר משלושה חודשים. בעמותה אחת הטיפול ארך יותר משלוש שנים.

לא ניתן להפיק ממערכת המחשוב של הרשם דוח על עמידה בזמני הטיפול בבקשות לרישום שינויים בעמותות, ועל כן אי אפשר לדעת מה משך הטיפול בהן.

לרשם אין ממשק מחשובי עם רשות האוכלוסין וההגירה לבדיקת מספרי תעודות הזיהוי של מייסדי העמותה כדי לוודא שאנשים שאינם זכאים לכהן כחברי ועד אינם נמנים עם מייסדיה. כמו כן, לצורך בדיקת תקינות שם עמותה אין לרשם גישה למאגר שמות של אגודות שיתופיות או מפלגות.

הטיפול בעמותות שאינן מדווחות לרשם

יותר מ-20,000 עמותות, שהן כמחצית מכלל 40,000 העמותות הרשומות, אינן מדווחות לרשם, בניגוד לחוק; לרשם אין כל מידע באשר לפעילותן ואופן התנהלותן, והוא איננו עורך להן בדיקות תקופתיות. לעתים, ורק עקב תלונות של גורמים שונים כנגד העמותות הלא-מדווחות, מתברר כי חלקן פעילות.

הרשם אינו מפעיל סנקציות כנגד עמותות שאינן משלמות אגרה ואינן מבקשות אישור על ניהול תקין (ראו להלן). עקב כך, ברשם העמותות רשומים חובות בגין אגרות שלא נגבו בסכומים ניכרים, משנת 2009 ואילך.

אישור על ניהול תקין

בשנים 1998 ו-2001 החליטה הממשלה כי עמותות המבקשות תמיכה ממשלתית או המספקות שירותים למשרדי ממשלה בתשלום יידרשו להציג אישור על ניהול תקין של רשם העמותות. אישור על ניהול תקין אינו מעוגן בחוק או בתקנות, אלא רק בהחלטת ממשלה זו. משרד המשפטים רואה צורך בהסדרת האישור על ניהול תקין במסגרת תזכיר החוק, אך תזכיר זה מצוי כבר חמש שנים בתהליכי עבודה פנימיים וטרם הופץ.

על פי החלטת הממשלה ופרשנות בתי המשפט מאפייני האישור על ניהול תקין צריכים להעיד שהעמותה עומדת בהוראות החוק, מתנהלת באופן תקין, ונכסיה והכנסותיה משמשים אך ורק את מטרותיה. אולם נוסח האישור שמפיק הרשם מלמד על הגשת מסמכים על ידי העמותה בלבד.

לעתים אישור על ניהול תקין ניתן לעמותות המתנהלות באופן בעייתי, ובהן עמותות שנדרשו להליך תיקון ליקויים ועמותות המצויות בביקורת עומק, בלי שהאישור משקף זאת. הרשם נמנע על פי רוב מלרשום הסתייגויות על גבי האישור על ניהול תקין ומסתפק במכתב נלווה לאישור על ניהול תקין, אותו העמותות לא חייבות לצרף לבקשת התמיכה.

ביקורות עומק

על פי החוק, רשם העמותות רשאי לבצע מגוון בדיקות בעמותה, בעצמו או באמצעות בודק חיצוני, לשם בדיקת עמידתה בהוראות חוק העמותות, בהוראות תקנונה ובמטרותיה (להלן - ביקורות עומק). בשנים 2016-2011 הייתה ירידה של כ-60% במספר ביקורות העומק: ב-2016 החל הרשם בעריכת 108 ביקורות, לעומת 266 שהחלו ב-2011.

משך הזמן הממוצע לעריכת ביקורת עומק חרג בכ-140% מלוחות הזמנים שקבע הרשם לבודקים מטעמו, ועמד על כ-24 חודשים בממוצע. נמצאו מקרים שהחריגה הגיעה לכדי 300% לערך, והביקורת נמשכה יותר משלוש שנים.

בין ינואר 2014 ליוני 2016 הופסקו 30 ביקורות עומק, בין היתר בשל עיכובים של שנתיים ויותר בעריכתן. חלקן אף נזנחו לתקופות שבין שלוש לחמש וחצי שנים. חלק מהביקורות שהופסקו לא חודשו.

הרשם מתאם את ביצוע ביקורות העומק עם החשכ"ל, ולרוב לא תתחיל ביקורת עומק בתוך שלוש שנים מתום ביקורת קודמת של הרשם או החשכ"ל. בין ינואר 2014 ליוני 2016 הופסקו 22 ביקורות עומק נוספות שהרשם החל בהן, מהטעם שלא חלפו שלוש שנים מתום ביקורת עומק של החשכ"ל.

לרשם אין ראייה כוללת של הגופים הציבוריים המקיימים ביקורות בעמותות, וחלק מהביקורות נעשות ללא תיאום בין הגורמים המבקרים באשר לעיתוין ולתוכניהן. נמצא כי בשנים 2015-2013 הופסקו עוד חמש ביקורות עומק בשל ביקורות שערכו משרד הפנים, משרד החינוך ורשות המסים.

הדוחות הממוחשבים של הרשם בדבר תיקון הליקויים שהתגלו בביקורות העומק אינם מפרטים את הליקויים הדורשים תיקון, את לוחות הזמנים לביצוע ואת סטטוס הטיפול בליקויים.

פירוק עמותות

במסגרת פירוק עמותות ממנה בית המשפט בעל תפקיד לביצוע פעולות בקשר לפירוק, לרוב בעקבות המלצה של הרשם או הכונס הרשמי. אין לרשם מאגר של בעלי תפקיד מומלצים עם הכישורים הנדרשים שממנו הוא יכול לבחור בשקיפות ולהסביר את המלצותיו לבית המשפט.

מנתוני רשם העמותות עולה שקיימות כ-500 עמותות שפורקו אך לא הוגשה בקשה לבית המשפט לחיסולן הסופי כנדרש.

ממשקי עבודה של רשם העמותות עם גורמים אחרים

ממשקי העבודה של הרשם עם גורמי ממשלה רלוונטיים הם חלקיים ואינם נותנים מענה מלא לשיפור ולייעול הפיקוח והבקרה שמקיים הרשם על עמותות.

נמצאו מקרים שבהם אישר החשכ"ל תמיכה מתקציב המדינה בלא שהיה בידי העמותה אישור על ניהול תקין, בניגוד ל"נוהל להגשת בקשות לתמיכה מתקציב המדינה ולדיון בהן" של החשכ"ל.

הטיפול בתלונות והשירות לציבור

משך הזמן הממוצע לטיפול בתלונה כנגד עמותה שהתקבלה אצל הרשם גבוה בהרבה מהזמן לטיפול שפרסם הרשם (עד 180 יום). בשנים 2015-2014 הטיפול ב-18 תלונות ארך יותר מ-3 שנים, וב-571 תלונות בין שנה ל-3 שנים.

במהלך הביקורת נבדקו מאות תיקי עמותות, ונמצאו עשרות מקרים שבהם התמהמה רשם העמותות במתן תשובה לפניות שהועברו אליו, או בקידום תהליכים שהיו באחריותו.

המערכת הממוחשבת של הרשם אינה כוללת התרעה מחשובית אוטומטית על עיכוב בטיפול, והמעקב מוטל על עובדי הרשם.

אין אפשרות להגיש טופסי דיווח לרשם העמותות באופן מקוון כפי שקיימת ברשם החברות, ורובם נשלחים באמצעות הדואר.

המסמכים המועברים לרשם העמותות, לרבות הודעות דואר אלקטרוני ופקסים, נסרקים בתהליך ארוך ומסורבל, ובגינו מתעכב מתן המענה לפונים. כמו כן התגלה מספר רב של טעויות בסריקת מסמכים, דבר המקשה ומסרבל מאוד את העבודה.

אתר המרשתת "גיידסטאר", שהוקם בעקבות החלטת ממשלה להנגיש לציבור מידע חשוב הנוגע לעמותות, אינו כולל את מלוא הנתונים שנדרשו בהחלטה.

מערכת המחשוב של הרשם מוגבלת מאוד בהוצאת דוחות, ורבים מהם אינם תקינים.

תשלום אגרות שירות אינו מוזן למערכת לניהול מרוכז של נתוני הגבייה. כתוצאה מכך אין לרשם נתונים כגון כמה שירותים ניתנו, כמה אגרות שולמו, אילו סכומים שולמו ועבור אילו עמותות.

ההמלצות העיקריות

על רשם העמותות לקבוע מדיניות ויעדים ברורים לצורך אפיון מאגר העמותות הלא-מדווחות, ולהגביר את הפיקוח גם על עמותות שאינן זקוקות לאישור על ניהול תקין; על הרשם לבדוק כמה מן החובות הכספיים של העמותות הלא מדווחות הם חובות אבודים וכמה מן החובות ניתנים לגבייה ועליו לפעול לגבייתם.

רשות התאגידים נדרשת לקבוע במשותף עם רשות המיסים את הדרך שזו תעביר אליה את המידע על עמותות פעילות שאינן מדווחות, באופן שיעלה בקנה אחד עם הוראות הדין.

על רשם העמותות לשוב ולבחון כיצד אפשר לחזק את המעקב השוטף המתקיים על עמותות, ובייחוד עמותות המקיימות פעילות חיונית רחבת היקף. עליו לפעול בהתאם לתכלית החלטת הממשלה, ולפרשנות בתי המשפט, אשר לפיהן האישור על ניהול תקין נועד להבטיח כי כספי ציבור יועברו אך ורק לעמותות או חל"ץ המתנהלות בצורה תקינה וחוקית וישמשו למטרות שלשמן יועדו.

לנוכח ההשלכות הרבות והחשיבות שיש לקבלת האישור על ניהול תקין וההסתמכות עליו, ראוי שבמקרים שבהם נמצאו ליקויים משמעותיים בעמותה ישקול הרשם את כתיבת ההסתייגות על גבי האישור ולא רק במכתב נלווה ולחלופין עליו לשקול לציין בגוף האישור כי המכתב הנלווה מהווה חלק בלתי נפרד ממנו. את זאת יש לשקול כדי שגורמים המסתמכים על האישור יקבלו תמונת מצב מדויקת יותר על התנהלות העמותות, ובכך תגבר שקיפותן.

ראוי שהרשם יגדיל את מספר ביקורות העומק ויאסוף מידע בסיסי הנדרש, בין היתר, לקביעת סדרי עדיפויות בנושא זה, בשיתוף אגף מערכות מידע במשרד המשפטים, כדי שיהיה אפשר לשפר את קבלת ההחלטות בכל הנוגע להיקף ביקורות העומק ולהקצאת המשאבים לביקורות אלה.

על הרשם לקבוע קווים מנחים לטיפול במקרים שבהם עמותות לא יישמו את כלל דרישותיו. כן עליו להחיש את עדכון הנהלים בכל הנוגע לתכנית לתיקון ליקויים המתגלים בהתנהלותן של עמותות.

על משרד המשפטים לקדם את הליכי החקיקה של חוק העמותות החדש.

על רשות התאגידים לשוב ולבחון את הצורך בקביעת תקנות בעניין השיעור המירבי של הוצאות הנהלה והוצאות כלליות שעמותה רשאית להוציא.

על רשות התאגידים והכונס הרשמי להכין מאגר של בעלי תפקידים מומלצים במסגרת הליכי פירוק, כדי לקיים הליך שקוף ושוויוני.

על רשם העמותות להרחיב את פעילותו ליצירת ממשקי עבודה עם גורמי ממשלה רלוונטיים ולחיזוק הממשקים הקיימים, לצורך שיפור הפיקוח והבקרה על עמותות, ולהגברת החיסכון והיעילות בהקצאת המשאבים של רשם העמותות ושל גופים נוספים בביצוע עבודתם.

על רשם העמותות לפעול להרחבת היקף הביקורות המשותפות עם החשכ"ל. כדי להימנע מכפל ביקורות והטלת עומס מיותר על העמותות המבוקרות, עליו לפעול לקבלת מידע מגופים נוספים המבצעים ביקורות על העמותות ולתיאום עמם.

על רשם העמותות לבחון אילו צעדים נוספים ראוי לנקוט לשיפור הטיפול בתלונות וכיצד אפשר לעמוד בלוחות הזמנים שנקבעו.

בהתייחס לליקויים במגוון נושאים שעלו בדוח זה ציינה רשות התאגידים כי הם יתוקנו עם הטמעת מערכת המחשוב החדשה, שפיתוחה יחל בשנת 2017. עד להטמעת המערכת החדשה רשות התאגידים נדרשת לבחון את הדרכים לשיפור המידע והדוחות הניתנים להפקה מהמערכות הקיימות כדי לסייע בהשגת יעדי הרשם ולייעל את עבודת הפיקוח והבקרה.

סיכום

בעשורים האחרונים גדל באופן ניכר מספר ארגוני המגזר האזרחי הפועלים בישראל, ובכלל זה עמותות וחברות לתועלת הציבור, ולהם תפקיד מרכזי בחברה הישראלית ובפעילות הכלכלית של המשק הישראלי. ככלל, מימון מרבית הפעילויות של ארגונים אלו הוא מכספי ציבור, אך הציבור לרוב איננו מקבל מידע על התנהלותם ופעילותם. לציבור אין גם כלים ויכולות להתארגן לשם הבטחת קיום מטרותיהם, ועל כן קיים אינטרס ציבורי גדול בפיקוח עליהם. כדי להבטיח כי העמותות מתנהלות בהתאם להוראות הדין ובהתאם לתקנונן ולמטרותיהן יצר המחוקק מנגנון פיקוח ממשלתי באמצעות רשם העמותות.

בדוח זה עלו ממצאים כבדי משקל ולפיהם כ-20,000 עמותות, שהן יותר ממחצית מן העמותות הרשומות, אינן מדווחות לרשם העמותות, ולרשם אין כל מידע על פעילותן ואופן התנהלותן; הרשם כמעט אינו נוקט פעולות לגביית אגרות שלא שולמו; נוסח האישור על ניהול תקין שמנפיק הרשם מלמד רק על הגשת מסמכים ואינו משקף אם התנהלות העמותה תקינה ובהתאם לחוק; האישור על ניהול תקין ניתן לעתים לעמותות המתנהלות באופן בעייתי, מבלי שהדבר משתקף בתוכן האישור; הרשם אינו משתמש באופן מיטבי בכלים שבידיו לצורך פיקוח ובקרה על עמותות - כך פחת באופן ניכר מספר ביקורות העומק שהוא עורך והן נמשכות זמן רב; הרשם אינו מתואם מספיק עם גופים אחרים המפעילים אף הם פיקוח על עמותות או שיש בידיהם מידע רלוונטי לגבי עמותות העשוי לסייע בידו.

ארגוני המגזר האזרחי מקבלים מדי שנה עשרות מיליארדי שקלים מכספי ציבור, והם מקיימים פעילות ענפה במגוון תחומים חברתיים לטובת הציבור. על רשם העמותות לפעול לכך שהאישור על ניהול תקין ישקף את הדרישות המצוינות בהחלטת הממשלה - שהעמותה עומדת בהוראות החוק; עליו לחזק ולייעל את מערך האכיפה והבקרה על עמותות, ולשפר את ממשקי שיתוף הפעולה והעברת המידע בינו לבין יתר הגורמים העוסקים בפיקוח ובבקרה על עמותות. את זאת עליו לעשות כדי להבטיח כי כספי הציבור ישמשו למטרה שלשמה יועדו, וכי פעילות העמותות תתנהל לטובת הציבור הנזקק לה.

תקציר

רקע כללי

ערכי היסוד של מדינת ישראל מאז ראשיתה התבססו על המלחמה באפליה וגזענות, החתירה לשוויון בין כל אזרחי המדינה והשמירה על כבוד האדם באשר הוא אדם. ביטוי מובהק לערכי יסוד אלה ניתן במגילת העצמאות, הקובעת כי "מדינת ישראל... תקיים שוויון זכויות חברתי ומדיני גמור לכל אזרחיה בלי הבדל דת, גזע ומין; תבטיח חופש דת, מצפון, לשון, חינוך ותרבות". עקרון השוויון פירושו שוויון בפני החוק וניטרליות של החוק ביחס לשונות שבין בני האדם. עקרון זה אין פירושו דין אחד לכול אלא הבחנה המוצדקת על פי טיב העניין ומהותו. הפליה מתקיימת באותם מצבים שבהם הדין השונה בין אנשים מבוסס על טעמים שאינם מצדיקים הבחנה כזאת.

בשנת 2000 נחקק חוק איסור הפליה במוצרים, בשירותים ובכניסה למקומות בידור ולמקומות ציבוריים, תשס"א-2000 (להלן - חוק איסור הפליה) שנועד לקדם את השוויון ולמנוע הפליה בתחום זה. החוק חל על כל עוסק, ציבורי ופרטי כאחד, המפעיל מקום המיועד לשימוש הציבור ועל כל מי שמספק מוצרים או שירותים ציבוריים. החוק מקיף קשת רחבה של תחומי שירות, ונקבע בו כי הפרת איסור ההפליה היא עוולה אזרחית או עבירה פלילית, לפי הנסיבות המנויות בו, המאפשרות נקיטת הליכים משפטיים.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-אוגוסט 2016 בדק משרד מבקר המדינה את אופן התמודדותן של רשויות המדינה עם תופעת ההפליה באספקת שירותים ומוצרים המצויים תחת אחריותן. הביקורת התמקדה בפיתוח הידע בנושא הפליה בשירותים, במוצרים ובכניסה למקומות ציבוריים; בפעולות שנקטו משרדי הממשלה כדי להיאבק בהפליה זו; בטיפול בתלונות על תופעות כאלה; באכיפה פלילית ואכיפה אזרחית של איסור הפליה ובגיבוש מענה מתכלל להתמודדות עם התופעה. הביקורת נערכה בכמה משרדי ממשלה בהם משרד המשפטים, משרד החינוך, המשרד לשוויון חברתי ומשרד הבריאות.

הליקויים העיקריים

מאפייני הפליה באספקת שירותים ופיתוח ידע

לפני בני אדם שהופלו ניצבים חסמים משמעותיים, בהם חסמים כלכליים, תרבותיים, לשוניים ופסיכולוגיים. חסמים אלו מונעים מהם הגשת תלונה, הגשת תביעה או מסירת עדות. מכאן שמספרם של מקרי ההפליה שאירעו בפועל גבוה בהרבה ממספר האירועים המתועדים.

במערכת הממשלתית לא נערכים הליכים או פעולות שיטתיות לאיסוף מידע ולמעקב אחר מופעים של הפליה באספקת מוצרים ושירותים. המידע הקיים על ההפליה המתרחשת בפועל אינו נאסף באופן עקיב ושיטתי אלא הוא מוגבל לגזרות מצומצמות בלבד של הנושא (ענף, קבוצה מוגנת או אזור גאוגרפי מסוימים).

אף שחוק איסור הפליה קובע ששר המשפטים ממונה על ביצועו, משרד המשפטים לא פעל לאיסוף שיטתי של נתוני תלונות ופניות כלליות ומקצועיות בנושאי הפליה ואי-שוויון.

משרד החינוך אינו מרכז תלונות, אינו מבצע מעקב יזום ואינו מפתֵח ידע מספק על אירועי הפליה במסגרת תחומי אחריותו. גם כאשר עסקו בנושא לשכת המדען הראשי והרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך, לא נעשה שימוש בנתונים שנאספו לצורך גזירת מסקנות וגיבוש מענה משרדי לתופעה.

משרד הבריאות אינו אוסף נתונים על מקרי הפליה בשירותים שבתחומי אחריותו, ואינו מפתח ידע בנושא באופן יזום. תלונות הציבור המתקבלות אצל גורמים שונים במערכת הבריאות אינן מקובצות למאגר תלונות, ולפיכך לא עלה בידיו להציג אומדן מספרי של התלונות שקיבל.

פעולות בלתי מספקות של משרדי הממשלה למיגור תופעות מערכתיות של הפליה

התחייבויותיה הבין-לאומיות של ישראל בתחום מניעת ההפליה מקיפות גם התחייבויות ביצועיות, לרבות העמדת סעדים אפקטיביים לנפגעי הפליה ונקיטת אמצעי אכיפה. ואולם התמודדותם של משרדי המשפטים, החינוך והבריאות עם תופעות רחבות היקף של הפליה, מעוררים ספק באשר לאופן שבו מקיימת ישראל את התחייבויותיה במישור הבין-לאומי בתחום.

משרד המשפטים: תופעות של הדרת נשים מן המרחב הציבורי עמדו במרכזו של דוח שהכין משרד המשפטים, אשר קבע כי זו תופעה בלתי חוקית וכי חובה על משרדי הממשלה למגרה. ואולם במבחן התוצאה אין די בפעולות שנקטו משרד המשפטים ומשרדי הממשלה האחרים למיגור התופעה, והיכולת לפעול באופן יזום למיגורה תלויה לא אחת בדרג המדיני וברצונם של השרים. משרד המשפטים לא יזם אכיפה פלילית בנושא, ומשרדי הממשלה האחרים כמעט שלא הפעילו סנקציות מינהליות או פליליות שבסמכותם. היעדרן של פעולות מערכתיות יזומות ויעילות למניעת הפליה כנגד נשים, לצד דלות האמצעים והסעדים היעילים וההימנעות מיישום סמכויות האכיפה הקיימות, משקפות התמודדות רפה ופסיבית של משרדי הממשלה, ומחייבות נקיטת גישה חדשה. ספק אם הפעולות שנעשו בתחום זה ענו במלואן על החובה שחלה על הרשויות הממשלתיות לרבות זו הנובעת מההתחייבויות במישור הבין-לאומי.

משרד החינוך: הליך הבדיקה הנהוג במחוז החרדי לבירור תלונות על הפליית תלמידים במוסדות חינוך חרדיים לא הוחל גם על מוסדות חינוך שאינם חרדיים, ומתמקד רק בקבלה ובשיבוץ למוסד החינוכי. קיים חשש שהבירור הראשוני הממושך בהליך מנפה את רוב הבקשות, ובפועל מצמצם את המקרים שבהם מכריעה בסופו של דבר ועדת הערר של המחוז החרדי למקרים מובהקים בלבד. משרד החינוך ממעט מאוד בהפעלת סנקציות מינהליות, לאחר דיון בוועדת הערר שהסתיים בהכרעה נגד המוסד החינוכי ורק לאחר הליכים מתמשכים נוספים. ספק אם הפעולות שמשרד החינוך נוקט למיגור התופעה הן אפקטיביות, וספק אם יש בהן כדי לתת מענה מספק ונאות כמתחייב מהוראות הדין ומהתחייבויותיה הבין-לאומיות של מדינת ישראל.

משרד הבריאות: זה שנים נשמעות טענות חמורות על הפרדת יולדות בבתי חולים בארץ, אך משרד הבריאות טוען כי "מאחר ואין תלונות, גם אין לנו נתונים. מבחינתנו זו אינה תופעה". משרד הבריאות לא ערך בירור עובדתי של התופעה, לא בחן את היקפה ולא ערך ביקורות סדורות בבתי החולים, לא פיקח על ביצוע הנחיותיו בנושא בשטח ולא וידא את אכיפתן. עמדות משרד הבריאות ושל חלק ממנהלי בתי החולים מעידות על פער בין המדיניות המוצהרת בעניין הפרדתן של יולדות ובין המצב בפועל. במבחן המעשה, מערכת הבריאות אינה מתנגדת לנורמת "נפרד אבל שווה" ואינה נאבקת בה, בניגוד לפסיקת בית המשפט העליון ולעמדת משרד המשפטים והיועץ המשפטי לממשלה (להלן - היועמ"ש). משרד הבריאות לא ביצע את הפעולות הנדרשות לקיום התחייבויותיה הביצועיות של ישראל במישור הבין-לאומי בכל הנוגע למניעת הפליה, לרבות ההתחייבות לנקוט אמצעי אכיפה ולהעמיד סעדים אפקטיביים, ופעולותיו נותרו הצהרתיות בעיקרן.

הטיפול בתלונות על הפליה

בבדיקת תלונות במשרדי המשפטים, החינוך, הבריאות והשוויון החברתי נמצא כי המשרדים הללו מספקים ערוצים רבים להגשת תלונות, אך התלונות המתקבלות בהם אינן מרוכזות אצל גורם אחד ואינן מקוטלגות באופן שמאפשר לאתר בהן את התלונות על הפליה.

הטיפול של משרדי הממשלה שנבדקו בתלונות על הפליה אינו בלתי תלוי. על פי רוב הטיפול מתמצה בניתוב תלונות על הפליה מאגף תלונות הציבור לבירור ביחידה המקצועית שהנילון עובד בה ואינו נותן למתלונן מענה ייעודי ובלתי תלוי. זהו מצב של ניגוד עניינים מובנה, שכן בסופו של התהליך הגורם המברר את התלונה והנילון שייכים שניהם לאותה יחידה מקצועית במשרד. במצב זה, ההכרעה בתלונה נסמכת לא אחת על גרסת הנילון.

אכיפה פלילית ואכיפה אזרחית של איסור הפליה באספקת שירותים

בשבע עשרה שנות קיומו של חוק איסור הפליה לא הוגש בגינו אף לא כתב אישום אחד. נתונים על אודות היקף התלונות הקטן בגין עבירות על חוק איסור הפליה (כשמונה תלונות בשנה בממוצע, רובן המכריע על הפליה בכניסה למקומות בילוי) מחזק את המסקנה שחוק איסור הפליה עודו נתפס בעיני הציבור ורשויות אכיפת החוק בעיקר כ"חוק המועדונים", וכי קיימים חסמים המונעים אכיפתו האפקטיבית.

הטיפול המשטרתי בתלונות מסכל את תכליתו של חוק איסור הפליה. נוסח הנוהל המשטרתי לטיפול בתלונות על עבירות לפי חוק איסור הפליה קובע תנאים מחמירים להעברתם של תיקים לתביעה ולאי-גניזתם. הלכה למעשה, רוב התיקים דינם להיגנז מבלי שנערך בהם בירור, ובכך מונע הנוהל את יישומו ואכיפתו של חוק איסור הפליה. הדבר מלמד שהמשטרה טרם הטמיעה את מטרות החוק ואת מגוון התופעות שהוא נועד למנוע.

למן חקיקת חוק איסור הפליה לא גיבשו המשטרה והפרקליטות מדיניות אכיפה מתואמת, ולא ביצעו אף לא אחת מהנחיות היועמ"ש בעניין הכנת התכנית להגברת ההיכרות של גורמי האכיפה והציבור עם חוק איסור הפליה והגברת אכיפתו. גורמי אכיפת החוק היו תמימי דעים באשר לגילויים הנרחבים של תופעת ההפליה, להיעדר פעולות אכיפה פלילית ולקיומם של חסמים ליישום החוק, אך הפרקליטות והמשטרה לא יזמו פעולות לשינוי המצב, למעט פעולת אכיפה יזומה אחת מיולי 2016, ולא פעלו ביתר נחרצות בהפרות חוק איסור הפליה שהובאו לפניהן: היקף התלונות שהוגשו למשטרה נותר מצומצם, לפרקליטות כמעט שלא הועברו תיקים לטיפול ולא הוגשו כתבי אישום.

היקף התביעות האזרחיות על הפליה בשירותים, במוצרים ובכניסה למקומות ציבוריים אינו משקף את היקפה האמתי של ההפליה, ומעטות גם התובענות הייצוגיות שהוגשו בגין הפרת חוק איסור הפליה למן חקיקתו של חוק תובענות ייצוגיות בשנת 2006 ועד מועד סיום הביקורת. מיעוט התביעות למן חקיקתו של חוק איסור הפליה והחסמים המונעים הגשת תביעות על ידי נפגעי הפליה, מטילים ספק ביעילותה של האכיפה האזרחית.

גיבוש מענה מתכלל להתמודדות עם הפליה באספקת שירותים

מתודולוגית הטיפול של המשרדים הממשלתיים בתלונות על הפליה באספקת שירותים ומוצרים לוקה בניגוד עניינים מובנה, וטיפול משרדי הממשלה שנבדקו בתופעות רחבות של הפליה תלוי בין השאר ברצונו של העומד בראש המשרד הממשלתי. במצב זה, אין מדיניות יזומה והטיפול בהפליה הוא טיפול תגובתי בעיקרו, ולכך השפעה על היקף האכיפה הנמוך של חוקים העוסקים באיסור ההפליה באספקת שירותים ומוצרים ברמה הפלילית, ברמה האזרחית וברמה המינהלית. הטיפול המערכתי האוטונומי של משרדי ממשלה בהפליה בשירותים אינו מלא ומספק.

החוק בישראל מציע לנפגעי הפליה שורה של אמצעי אכיפה וסעדים מצטברים. אולם פריסתה של התופעה בפועל ומגוון מופעיה מלמדים שבמבחן התוצאה הרשויות הציבוריות עושות שימוש דל באמצעים ובסעדים אלה. הן מנמקות זאת בקיומם ובאפשרות נקיטתם של אמצעים אחרים ואלה נראים להן ראויים יותר, אך בסופו של דבר כמעט שאין ננקטים אמצעי אכיפה כלל.

נציבות שוויון בעבודה, נציבות שוויון אנשים עם מוגבלות (להלן ביחד - נציבויות השוויון) ורשות מעמד האישה הם גופים ציבוריים ייעודיים שהוקמו בישראל לשם קידום שוויון ומניעת הפליה בתחומי עיסוקם, אשר אינם מקיימים את הסטנדרט הבין-לאומי בכל הנוגע לעצמאותם של מוסדות לאומיים לזכויות אדם. נציבויות השוויון ורשות מעמד האישה הן יחידות פנים-ממשלתיות שאינן נהנות מעצמאות. למרות הסמכויות שמקנה החוק לנציבויות השוויון, היועמ"ש קבע כי הנציבויות כפופות להנחיותיו המשפטיות, והן אינן מוסמכות לתבוע ולהיתבע אלא כאורגן של מדינת ישראל. הנציבויות אינן רשאיות לתבוע את המדינה, לעתור נגדה לבג"ץ, לנהל נגדה הליכים משפטיים, ולהגיש עמדה אוטונומית כ"ידיד בית משפט" בהליך משפטי שהמדינה מעורבת בו. הנחיית היועמ"ש גורעת נדבך משמעותי מסמכויות האכיפה של נציבויות השוויון כלפי השירותים הציבוריים ומן הכלים האפקטיביים ליישומן, ופוגעת בעצמאותן; ומכאן שהיא פוגעת במאבק נגד תופעות פסולות של הפליה. העמדה העקיבה של משרד היועמ"ש בעניין מעמד הנציבויות והיעדר פעולות לאכיפה פלילית של חוק איסור הפליה אינם עולים בקנה אחד עם מטרות החוק - קידום שוויון ומניעת הפליה.

בשנים האחרונות פחתו מאוד משאביה של הרשות למעמד האישה, ומינואר 2016 אין מכהן בה מנהל. גם נציבויות השוויון אינן עצמאיות מבחינה תקציבית ובשנים האחרונות אף הוקטן תקציבן.

ההמלצות העיקריות

בשלב הראשון על כל משרד לאסוף במרוכז נתונים, לערוך מחקרים וסקרים ולפתח ידע, כדי שיוכל למפות את המקומות שקיימת בהם פגיעה מוגברת בקבוצות מוגנות, ועל בסיס מיפוי זה יגבש מדיניות מושכלת ומיטבית למיגורה. בשלב השני, על משרד המשפטים להיוועץ בגורמים המקצועיים הרלוונטיים בו וברשויות ציבוריות אחרות באשר לאופן המיטבי לכינון מאגר ידע לאומי בנושא ההפליה, לפעול לכינונו ולפיתוחו פיתוח שוטף.

הדרת נשים: משרדי הממשלה נדרשים לקיים בקרות יזומות, להפעיל את סמכויותיהם, לפקח ולבצע פעולות אכיפה למיגור התופעה. משרד המשפטים נדרש להנחות את משרדי הממשלה בתחום זה, להגביר את פיקוחו עליהם כדי לוודא נקיטתם של האמצעים הדרושים, ולדרוש מהם דיווח שוטף על אופן פעולתם.

הפליית בנות במוסדות חינוך חרדיים: על משרד החינוך לגבש מענה מקיף ואפקטיבי לטיפול כולל בהפליה במערכת החינוך, שיקיף את כל מוסדות החינוך ואת כל סוגי ההפליה. על המשרד לבחון את הדרכים להשגת אכיפה יעילה תוך שימוש נרחב יותר בסנקציות מינהליות, ובמקרה הצורך אף בנקיטת אמצעים פליליים. כן עליו לפתח אמצעי פיקוח ובקרה כדי להעריך את יעילות פעולותיו. על המשרד לאזן בין מיצויו של הבירור הראשוני בהליך הבדיקה במחוז החרדי ובין הצורך בהכרעה ברורה של המשרד בתלונה בפרק זמן סביר.

הפרדת יולדות: על משרד הבריאות מוטלת החובה להבטיח לכלל האוכלוסייה שוויון בשירותי הבריאות שהוא מספק, לרבות שירותי הבריאות הניתנים בידי בית חולים וקופת חולים. הפרדת יולדות מטעמים שאינם רפואיים אינה עולה בקנה אחד עם עקרון השוויון, גם אם תתקבל הטענה שתכלית ההפרדה היא ריצויה של יולדת או "התחשבות בשיקולים תרבותיים".

משרד הבריאות נדרש לאסוף באופן שיטתי נתונים על שיבוץ יולדות בכל בתי החולים, כדי שיוכל לנתח את היקף התופעה ואת מאפייניה, ולפתח עבור מקבלי ההחלטות כלים לשם גיבוש המדיניות המיטבית למניעת הפליה.

צעדי אכיפה וסנקציות מינהליות הם בבחינת רובד נוסף במאבק בתופעת ההפליה, והם משלימים אמצעים אחרים כמו אכיפה פלילית וחינוך. על משרד הבריאות למלא כראוי את תפקידו כגורם מסדיר ובעל סמכויות פיקוח ואכיפה על בתי החולים. עליו לפעול באופן מהיר, יעיל ונחרץ להפסקתם של ביטויי ההפליה בתחומי אחריותו, לפקח על קיומן של הוראות החוק ולאכוף אותן בכל האמצעים העומדים לרשותו, לרבות באמצעים מנהליים ומשמעתיים. כעבור זמן, עליו לשוב ולבחון את האפקטיביות של צעדיו ולבדוק את הצורך בנקיטת אמצעים נוספים.

על משרד המשפטים לנקוט עמדה תקיפה ולהתאים את פעולותיו כך שתתיישבנה עם העמדות שהציג בדוח צוות הדרת נשים. עליו לפעול בשיתוף עם משרד הבריאות ולוודא שמשרד זה יפעיל את סמכויותיו נגד גילויים של הפרדה אתנית או גזעית במחלקות היולדות.

משרדי הממשלה אינם יכולים להסתפק בטיפול בתלונות רשמיות בלבד. במקרים שהרשויות מודעות לקיום הפליה בנושא המצוי בתחום אחריותן, או למגמה המתגלה מהצטברות של עדויות ומקרים שהתפרסמו גם אם לא התגבשו לכלל תלונה רשמית - עליהן לנקוט יוזמה ולגבש מענה יזום, לרבות באמצעות בדיקה ואיסוף מידע ונתונים, בירור מערכתי, הנחייתם של גורמים מקצועיים ופיקוח ובקרה על קיום ההנחיות.

לכשתיושם המלצת הצוות למיגור הגזענות נגד יוצאי אתיופיה להקמת יחידה ממשלתית לתיאום המאבק בגזענות במשרד המשפטים, יהיה עליה לגבש תכנית מקיפה להתמודדות עם החסמים להגשת תלונות, ולפתח כלים יעילים למאבק בהם.

טיפול בתלונה על הפליה כרוך בשאלות ערכיות, ובכך הוא שונה מהותית מטיפול בתלונה בעניין מקצועי של המשרד, ומזה בדיוק נובעת החשיבות הרבה של אופן הטיפול בתלונות על הפליה ואי-שוויון. לפיכך על משרדי הממשלה לפעול בהקדם לצמצום החסמים להגשת תלונות, ולוודא שהגורם האחראי לבירור התלונה הוא עצמאי ובלתי תלוי, כדי שתלונות הציבור יזכו למענה מקצועי וישמשו ככלי ניהולי בטיפול בתופעת ההפליה, לא רק ברמה הפרטנית אלא גם ברמה המערכתית.

על המשטרה להפנים את משמעותו של חוק איסור הפליה ולהבין כי הוא אינו מוגבל להפליה בכניסה למקומות ציבוריים אלא חל על מגוון רחב של גילויי הפליה בשירותים, במוצרים ובמקומות ציבוריים. עליה להבין כי סעד בגין עוולה אזרחית אינו מחליף את תחולת הדין הפלילי וגם לא מצמצם אותה, הוא כלי נוסף ומשלים לכלי האכיפה הפלילית, המייצגת את האינטרס הציבורי. המשטרה נדרשת לתקן את נהליה כדי שיעלו בקנה אחד עם מטרות החוק.

מדיניות אי-האכיפה הגורפת של חוק איסור הפליה שנוקטת המשטרה מעבירה מסר לפיו הפלייתן של קבוצות אוכלוסייה באספקת שירותים ומוצרים ובכניסה למקומות ציבוריים אינה עניין ציבורי אלא עניין פרטי של אדם שנפגע כבודו. מדיניות אי-אכיפה מתמשכת של חוק מסוים או של קבוצת עבירות עלולה לפגוע בעקרונות יסוד של שלטון החוק, שכן הרשויות מנציחות באמצעותה שגרה של אי-כיבוד החוק על ידי אי-אכיפתו.

ראוי שהפרקליטות תגבש עם המשטרה תכנית לאכיפה מתמשכת של חוק איסור הפליה, ותכלול בה פעולות אקטיביות והליכי אכיפה יזומים שישמשו את מערכת אכיפת החוק במאבקה בתופעות של הפליה במגוון ענפי שירות ומקומות ציבוריים, לא רק במועדונים. על התכנית להקיף יעדים, לוחות זמנים, הליכי פיקוח ובקרה וכלים למדידת השפעתה על מיגור ההפליה באספקת שירותים ומוצרים.

לנוכח מיעוטן של תביעות אזרחיות ותובענות ייצוגיות בגין הפליה באספקת שירות או מוצר, ראוי שמשרד המשפטים יבחן דרכים להגברת מודעותו של הציבור למשמעותו של חוק איסור הפליה ולהיקף תחולתו - כדי שניתן יהיה למצות את תכליתו וייעודו, ולאכוף אותו במגוון מקרים של הפליה בשירותים ובמוצרים. על משרד המשפטים לשקול פעולות לצמצום חסמים בהגשת תובענות ייצוגיות, לרבות באמצעות הסדרת סמכותן של רשויות ציבוריות מתאימות להגיש תובענות ייצוגיות במקרים של הפליה בשירותים.

על מנת לקיים את התחייבויותיה הבין-לאומיות של המדינה בתחום מניעת ההפליה, על כל אחת מרשויות המדינה להפעיל את סמכויותיה הביצועיות, בעיקר את סמכויות האכיפה הפליליות והמינהליות.

התמודדותה של המדינה עם תופעת ההפליה באספקת שירותים, מוצרים וכניסה למקומות ציבוריים צריכה לעלות בקנה אחד עם התחייבויותיה המשפטיות של מדינת ישראל לפי האמנות הבין-לאומיות שהתחייבה בהן, וצריכה להביא בחשבון את הנורמות המקובלות ביחס למוסדות לאומיים לזכויות אדם במדינות אחרות, בפרט נורמות הקשורות לעצמאותם ולהיותם מוסדות ייעודיים. ראוי שמשרד המשפטים יפעל כבר בעת הזו לגיבושו ולקידומו של מענה מקיף של קבע לתופעת ההפליה בשירותים, במוצרים ובכניסה למקומות ציבוריים. בגיבוש המענה יש להפיק לקחים מהקשיים בעבודתן של נציבויות השוויון ורשות מעמד האישה במתכונתן הנוכחית. כן יש להקדיש משקל יתר להפעלתה של אכיפה פלילית ומינהלית מתמשכת ואפקטיבית, ליצירת טיפול מערכתי, לטיפול בלתי תלוי בתלונות ולפיתוח ידע לאומי בנושא.

סיכום

בחברה הישראלית מרובת השסעים שוררים מתחים אשר לעתים מתגלגלים לתוך מערכות ציבוריות שבהן קבוצות אוכלוסייה שונות מתחככות זו בזו. מתחים אלו מקבלים לא פעם מאפיינים של הפליה, גזענות והדרה, ומשתקפים בתחנות שונות המלוות את האדם לאורך כל חייו.

חקיקתו של חוק איסור ההפליה לפני 17 שנים נועדה לקדם את השוויון במרחב הציבורי ולמנוע הפליה בכניסה למקומות ציבוריים ובאספקת מוצרים ושירותים. ממצאי דוח זה מעלים תמונה מדאיגה ולפיה עדיין קיימת הפליה בשירותים, במוצרים ובכניסה למקומות ציבוריים, והפרות של עקרון השוויון אינן מטופלות כראוי. ממצאי הדוח מלמדים שאין פיתוח ידע החיוני לבניית יכולת התמודדות עם הפליה באספקת שירותים ומוצרים. במהלך השנים לא נקבעה מדיניות ממשלתית משמעותית למיגור תופעות של הפליה, וממצאי דוח זה חשפו מקרים של טיפול רפה באירועי הפליה משמעותיים ומתמשכים. הממצאים בסוגיית האכיפה הפלילית והאזרחית והטיפול הממשלתי בהפליה חושפים כי במבחן התוצאה נעשה שימוש דל של הרשויות באמצעים ובסעדים העומדים לרשותם של נפגעי הפליה.

הפגיעה הגלומה במקרי ההפליה באספקת שירותים ומוצרים שנמצאו בדוח ביקורת זה אינה תחומה רק לעניינו הפרטי של נפגע ההפליה, שכן זוהי פגיעה בערכי החברה כולה, בסולידריות שלה ובלכידותה. לפיכך גם ההתמודדות עם ההפליה לסוגיה אינה מתמצה בטיפול במקרים פרטיים אלא מגלמת את המאבק לעיצוב פניו של המרחב הציבורי בכללותו.

קידום השוויון ומניעת הפליה באספקת שירותים ומוצרים מצריכים מאמץ קולקטיבי של מגזרים רבים בחברה, ובמיוחד נדרש מאמץ נחוש ובלתי מתפשר מצדן של הרשויות הציבוריות בישראל. מהרשויות מצופה לעמוד במתחים ובלחצים המובאים לפתחן, לגשר בין קבוצות שונות באוכלוסייה ולא להשלים עם תופעות של הפליה, גזענות והדרה בתחומי אחריותן ולא לתת לכך יד. במאמץ זה יש חשיבות מיוחדת למאבק נחרץ של מערכות אכיפת החוק בהפליה על כל צורותיה.

קידום השוויון בישראל ומניעת הפליה באספקת שירותים ומוצרים נפגעים מכך שאינם מרוכזים בידי גוף עצמאי שיתַכלל את הטיפול במופעי ההפליה ואת הדרכים שיש לנקוט כדי למגרה. לפיכך על משרד המשפטים לפעול לגיבושו של מענה מתַכלל ומקיף, שיתבסס על הפקת לקחים, לשם התמודדות אפקטיבית עם סוגיית ההפליה בשירותים. על מענה זה לעסוק בכל ההיבטים שנמצאו חסרים בביקורת זו, בחסמים שנפגעי הפליה מתמודדים עמם, ובדרכים להטמעת חשיבותו של חוק איסור הפליה בציבור הרחב וברשויות הציבוריות.

תקציר

רקע כללי

עד לחקיקת חוק העמותות, התש"ם-1980 (להלן - חוק העמותות או החוק), הקמת תאגיד ללא מטרות רווח המקדם מטרות ציבוריות התבצעה על פי החוק העותומני על האגודות מיום 29 לחודש רג'ב 1327 (שנת 1909) (להלן - החוק העות'מאני).

חוק העמותות קובע כי אגודה עות'מאנית (להלן גם - אגודה) רשאית להגיש בקשה להירשם כעמותה, וכי הרשם רשאי למחוק אגודה קיימת שלא ביקשה להירשם כעמותה. בכך התכוון המחוקק לעודד את הסבתן של האגודות לעמותות. ממועד כניסתו לתוקף של חוק העמותות באפריל 1981 לא ניתן היה להקים אגודות חדשות, אולם המחוקק אִפשר את המשך פעילותן של האגודות בכך שקבע כי ככלל החוק העות'מאני ימשיך לחול על אגודה קיימת שלא נרשמה כעמותה ועל אגודות שהן ארגוני עובדים או ארגוני מעבידים קיימים. כמה מן האגודות הפעילות במועד סיום הביקורת הן ארגונים מרכזיים במשק הישראלי והן פעילות בעיקר בתחומים אלה: ארגוני עובדים או מעבידים וקופות חולים.

בשנת 2004 החליטה הממשלה להעביר את הסמכויות שמקנה חוק העמותות משר הפנים לשר המשפטים, וכן להעביר את תחומי אחריותה של יחידת רשם העמותות (להלן גם - הרשם) לרשות התאגידים שבמשרד המשפטים (להלן גם - הרשות). בהחלטת הממשלה לא נידונה סוגיית העברת סמכויותיהם של שר הפנים והממונים המחוזיים בכל הנוגע לחוק העות'מאני, ועל כן בהתאם לדין הקיים האחריות להפעלת סמכויות פיקוח על האגודות עדיין נתונה בידי משרד הפנים באמצעות הממונה על המחוז שבו רשומה כל אגודה (להלן גם - הממונה המחוזי).

פעולות הביקורת

בחודשים מאי-אוגוסט 2016 בדק משרד מבקר המדינה את אופן הפיקוח על אגודות עות'מאניות. הבדיקות בוצעו במשרד הפנים - באגף הבכיר לתאגידים עירוניים, וכן במשרד המשפטים - ביחידת רשם העמותות שברשות התאגידים. בדיקות השלמה בוצעו במשרד האוצר - רשות המסים בישראל - מחלקת מוסדות ציבור ומלכ"רים (להלן גם - רשות המסים).

הליקויים העיקריים

היעדר נתונים עדכניים על אגודות עות'מאניות

למשרד הפנים אין רישום מדויק של מספר האגודות העות'מאניות הפועלות במועד סיום הביקורת, אף שלפי הערכה של רשות התאגידים הן מונות כמה אלפים.

מרשם האגודות העות'מאניות, שאותו הכין מרכז זהויות לאומי בשירות עיבודים ממוכנים ברשות המסים (להלן - שע"ם) בראשית שנות התשעים של המאה העשרים, כולל רשימה של 10,473 אגודות, אך מאז ועד אוגוסט 2016, מועד סיום הביקורת, משרד הפנים עדיין לא ניהל את המרשם ולא עדכן אותו, ועדיין לא נבחנה אמיתות הנתונים הכלולים בו.

אגודות עות'מאניות, שלא כעמותות, אינן חייבות לציין ליד שמן את עובדת היותן אגודות. בהיעדר ציון כאמור לא ניתן לדעת אם מדובר באגודה, והדבר מקשה על מיפוי האגודות הפעילות.

כישלון הפיקוח על האגודות העות'מאניות

אגודות עות'מאניות רבות מאוד, ובהן כמה מהגופים הגדולים במשק, המנהלות פעילויות בהיקפים כוללים של מיליארדי ש"ח, פועלות זה עשרות שנים בלי שמשרד הפנים מקיים כל פעילות ממשית לפיקוח עליהן, אף שהוראות הדין וכללי המשפט המינהלי מחייבים אותו לפקח עליהן. הדבר הוא בבחינת ליקוי של ממש ברגולציה הממשלתית.

בעוד שלגבי עמותות מתקיים מערך פיקוח שבמסגרתו, בין היתר, העמותות נדרשות לדווח על פעילותן, לרבות במישור הכספי, ורשם העמותות מוסמך לברר תלונות שהוגשו נגדן, הרי שלגבי האגודות העות'מאניות משרד הפנים אינו מקיים פעילות אפקטיבית של פיקוח וריכוז מידע בכל הנוגע לפעילותן. הדבר גורם להיווצרות כשלים, כגון היעדר סמכות לברר תלונות על אגודות והעברת מתלונן ממשרד למשרד. מצב דברים זה עלול אף להביא לביצוע עבירות פליליות כגון מעילות וניסיונות להברחת נכסים מהאגודות לידיים פרטיות.

בעת חקיקת חוק העמותות נקבע כי החוק העות'מאני ימשיך לחול על אגודות שהן מפלגות, ארגוני עובדים או ארגוני מעבידים קיימים. אולם אף שנושא המפלגות הוסדר כבר בשנת 1992, במועד סיום הביקורת עדיין לא בוצעה הסדרה ייעודית בעניינם של ארגוני עובדים או מעבידים. להעדר פיקוח אפקטיבי על אגודות עות'מאניות שהן ארגוני עובדים או מעבידים עשויות להיות השלכות ומשמעויות מאחר שמדובר בפעילות ייחודית, משמעותית ורחבת היקף המחייבת פיקוח ממשי.

בחוק העות'מאני וכן בחוק העמותות לא נקבע הסדר לעניין פירוק אגודות עות'מאניות, ועל כן גם לא נקבע הסדר לעניין חלוקת נכסי האגודות במסגרת פירוקן.

ביוני 2016 רק שמונה אגודות עות'מאניות היו רשומות כמוסדות ציבור, שבע מהן היו בעלות אישור בתוקף לפי סעיף 46 לפקודת מס הכנסה [נוסח חדש] (להלן - פקודת מס הכנסה) המקנה לתורמים להן זכאות להטבות מס. הוועדה לקביעת מוסד ציבורי לעניין סעיף 46 לפקודת מס הכנסה המליצה בדוח שפורסם במאי 2014 כי רק גופים המאוגדים כעמותה, חברה לתועלת הציבור, הקדש ציבורי רשום ותאגיד שהוקם בחוק (תאגיד סטטוטורי) יוכלו לקבל הטבות מס וגופים אחרים, כגון אגודות עות'מאניות יידרשו להתאגד בהתאם. חוזר מס הכנסה שפורסם ב-2015 לא מתייחס להמלצת הוועדה בדבר חיוב הגופים להתאגד בהתאם להגדרות אלה.

קשיים במימוש הליך של מחיקת אגודות ורישומן כעמותות

על פי חוק העמותות, אגודה קיימת רשאית להגיש בקשה להירשם כעמותה, והרשם יקבל את הבקשה "אם הוכחה, להנחת דעתו, סמכותם של החותמים על הבקשה לפעול בשם האגודה לרישומה כעמותה". ההוראות לרישום כעמותה מקשות על אגודות המבקשות לעשות כן, אשר בקשותיהן מוגשות זמן רב לאחר הקמתן, בעת שרוב מייסדיהן כבר אינם בין החיים.

בשנים 2006-2002 ביצע הרשם פרויקט של מחיקת 6,293 אגודות שלא ביקשו להירשם כעמותות. הפרויקט הופסק עקב קושי ממשי בהפעלת סמכות הרשות שהקנה החוק לרשם. במועד סיום הביקורת, כעשור לאחר הפסקת הפרויקט, נמצא כי הרשם עדיין לא בחן דרכים חלופיות למימוש סמכותו למחיקת אגודות כגון תיקון חוק העמותות באופן שיקנה לו סמכויות עזר לביצוע המחיקה ויאפשרו לו לממש את כוונת המחוקק בדבר הסבת אגודות לעמותות.

העיכובים בניסיונות להסדרת הטיפול באגודות

ועדה בין-משרדית לבחינת הפיקוח על האגודות, שהוקמה בשנת 2008, התכנסה רק פעם אחת בדצמבר 2008, וממילא לא הגישה המלצות לא למנכ"ל משרד המשפטים ולא למנכ"ל משרד הפנים, זאת על אף שהיא נדרשה להגיש את המלצותיה בתוך שישה חודשים ממועד מינויה; במועד סיום הביקורת עדיין לא חלה כל התקדמות בטיפולו של משרד הפנים באיסוף, באיתור ובמיפוי של המידע על האגודות כפי שדרשה הוועדה.

מאחר שמשרד הפנים אינו בעל סמכות רגולטורית מכוח חוק איסור הלבנת הון, התש"ס-2000 (להלן - חוק איסור הלבנת הון), נציגיו אינם משתתפים בקבוצות העבודה של הפרויקט להערכת סיכונים שמובילה הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור, שנועד להעריך את הסיכונים בתחום הלבנת הון ומימון טרור.

ההמלצות העיקריות

משרד הפנים היה ועודנו הגורם בעל סמכויות הפיקוח על האגודות ולכן על הנהלת המשרד לנקוט פעולות שיבטיחו את מהימנות מרשם האגודות תוך בחינת האגודות הכלולות בו ומצבן המשפטי העדכני, וכן עליה לוודא שיתבצעו פעולות לפיקוח על האגודות.

על משרד המשפטים לשקול דרכים להקל על המבקשים לבצע רישום של אגודות כעמותות; עוד נדרש המשרד להכין הסדר לעניין חלוקת נכסי האגודה בעת פירוקה.

על רשות המסים לפעול לתיקון פקודת מס הכנסה באופן שתשקף את המלצת דוח הוועדה הציבורית בדבר הגופים שיוגדרו כמוסדות ציבור לעניין סעיף 46 לפקודה, כדי לעודד את האגודות להתאגד בהתאם להגדרות התאגידיות המקובלות.

על שרי הפנים והמשפטים בשיתוף משרד האוצר לגבש תכנית להעברת האחריות לנושא האגודות ממשרד הפנים למשרד המשפטים כדי שרשות התאגידים המפקחת על רוב התאגידים הקיימים בישראל תפקח גם על האגודות העות'מאניות. יש לכלול בתכנית הסדרת סמכויות, לוח זמנים מחייב ולקבוע במסגרתה את התקציב שיידרש למימון ביצועה. כמו כן יש לקבוע מפורשות בתכנית את הגורם האחראי לביצוע כל אחד ממרכיביה.

על משרד המשפטים לשקול לקדם את נושא האגודות שלא במסגרת קידום חוק העמותות החדש אלא במסגרת הסדר נפרד.

סיכום

אגודות עות'מאניות הן ארגונים ללא כוונת רווח הפועלים למטרות ציבוריות ולטובת ציבור נהנים רחב, תוך שימוש בכספי ציבור, ובכלל זה הן מקבלות מהמדינה הטבות ובהן הטבות מס. אולם החוק העות'מאני, המסדיר את פעולתן של האגודות, מיושן ואינו כולל הוראות חוק שבאמצעותן ניתן לבצע פיקוח ואכיפה יעילה כדי לוודא שהאגודות פועלות באופן תקין. למשרד הפנים, האחראי לאגודות העות'מאניות, אין רישום מלא ומבוקר בעניינן, וזהו ליקוי מהותי, בייחוד נוכח העובדה שמדובר בגופים שמלכתחילה רמת הפיקוח עליהם הייתה מזערית.

במועד סיום הביקורת, כ-36 שנים לאחר חקיקת חוק העמותות, חובות הדיווח והרישום הקפדניות ומנגנוני הפיקוח והרגולציה הממשלתיים החלים על שאר התאגידים הפועלים שלא למטרת רווח עדיין אינם חלים על האגודות העות'מאניות, אף שאין הבדל מהותי ביניהם. במשך השנים לא מעט גורמים עמדו על הצורך בהסדרת הנושא, אולם לא חלה כל התקדמות בסוגיית ההסדרה והפיקוח על האגודות. אף שמשרדי הפנים והמשפטים מסכימים כי אי-הסדרת הנושא משקפת כשל רגולטורי מתמשך, טיפולם בנושא מתמהמה יתר על המידה.

היעדר פיקוח על האגודות המבצעות פעילויות בהיקפים של מיליארדי ש"ח הוא בגדר ליקוי של ממש ברגולציה הממשלתית. לא סביר שאגודות עות'מאניות יפעלו ללא כל חובת דיוח וללא פיקוח, בפרט שכמה מן האגודות הן ארגונים מרכזיים במשק הישראלי. המנגנון של פיקוח ממשלתי על הנעשה באגודות חיוני הן כדי שהציבור ידע כי כספי האגודות - שמקורן בכספים שהציבור תורם להן במישרין או בכספי ממשלה - אכן משמשים למטרה שלשמה ניתנו, והן כדי למנוע שימוש לרעה באגודות לשם הברחת נכסים, הפקת רווחים או חלוקת רווחים שלא כדין. מה גם שבכל עת עלולים להיגרם נזקים בגין מצב זה, והראיה לכך היא שבמשך השנים נחשפו פרשיות המלמדות על כשלים בפיקוח על פעילותן של אגודות שונות.

לנוכח האמור לעיל על שרי הפנים והמשפטים לאשר בהקדם תכנית פעולה להעברת האחריות לנושא האגודות ממשרד הפנים למשרד המשפטים. מוצע כי תכנית זו תגובש בשיתוף משרד האוצר. על התכנית לכלול הסדרת סמכויות, לוח זמנים מחייב ופירוט של המשאבים שיוקצו לביצועה, וכן ראוי שבתכנית ייקבע הגורם האחראי לביצוע כל אחד ממרכיביה.

תקציר

רקע כללי

הזכות לחיי משפחה, ובכלל זה הזכות להינשא, היא זכות יסוד. בהתבסס על זכות יסוד זו קבע בג"ץ בעניינה של עתירה משנת 1999 בנוגע למדיניות משרד הפנים בנושא (להלן - בג"ץ סטמקה) כי לכל ישראלי זכות להקנות לבן זוגו מעמד של קבע במדינה. לצד הזכות של הפרט לחיי משפחה עומד האינטרס המשמעותי של מדינת ישראל להתמודד עם הגירה בלתי חוקית לתחומיה ולפעול נגד מי שמנצל את מגבלות מנגנוני האכיפה לשהייה או להמשך שהייה בלתי חוקית בישראל.

רשות האוכלוסין וההגירה (להלן - רשות האוכלוסין) מטפלת בבקשות של אזרחי ישראל או של תושביה להעניק מעמד אזרחי לבני זוגם הזרים בשל איחוד משפחות, וזאת במסגרת הליך מדורג. לצורך כך היא בוחנת את כנות קשר הנישואין בין בני הזוג ובודקת אם בכוונת הזוג להשתקע בישראל ואם יש חשש שהקניית המעמד החוקי לבן הזוג יגרום לסיכון בריאות הציבור, ביטחון הציבור או ביטחון המדינה. מנכ"ל רשות האוכלוסין בתקופת הביקורת היה מר אמנון בן עמי, ובראש מינהל האוכלוסין ברשות, העוסק בביצוע התפקיד האמור, עמדו שני מנהלים: מנהל אגף בכיר לשכות, מר אבי לקח, ומנהל אגף מרשם ומעמד, מר עמוס ארבל.

מדי שנה מוגשות לרשות האוכלוסין כ-5,200 בקשות חדשות של ישראלים להעניק מעמד אזרחי לבני זוגם, ובסך הכול שוהים בישראל, נכון לאפריל 2016, יותר מ-33,000 זרים שמתבצע הליך מדורג לצורך הסדרת מעמדם. בשנים 2014-2005 הוגשו 21,988 בקשות לאיחוד משפחות של בני זוג נשואים ו-8,465 בקשות לאיחוד משפחות של בני זוג המקיימים יחדיו חיים משותפים אך אינם נשואים זה לזה (להלן-ידועים בציבור).

מכוח חוק הכניסה לישראל, התשי"ב-1952 (להלן - חוק הכניסה לישראל), מוסמך מנכ"ל רשות האוכלוסין להחליט במקרים חריגים להעניק מעמד אזרחי לזרים מטעמים הומניטריים. לצורך כך הוקמה מכוח חוק זה ועדה בין-משרדית אשר מייעצת למנכ"ל אם לאשר את הענקת המעמד במקרים כאלה (להלן - הוועדה ההומניטרית).

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-יולי 2016 בדק משרד מבקר המדינה את נושא הסדרת מעמדם האזרחי של בני משפחה של אזרחי ישראל ותושביה. בין הנושאים שנבדקו: הטיפול בבקשות למתן מעמד לבני זוג נשואים ולבני זוג שהם ידועים בציבור; איחוד משפחות של ישראלים עם תושבי אזור יהודה ושומרון; פעילות הוועדה הבין-משרדית לעניינים הומניטריים; וכן הבקרה והפיקוח על ההליך המדורג. הבדיקה נעשתה ברשות האוכלוסין. פעולות השלמה בוצעו במשרד החוץ ובלשכת הקשר "נתיב" (להלן - נתיב).

הסוגיה העיקרית שנבדקה הייתה יעילות הטיפול של רשות האוכלוסין בבקשות להעניק מעמד אזרחי לבני משפחה של ישראלים, ובכלל זה נבדק אם הרשות הפעילה את סמכויותיה באופן שהשירות יינתן במהירות הראויה ובלא שתיגרם לפונים טרחה יתרה. לצורך הבדיקה נפגשו נציגי משרד מבקר המדינה גם עם אנשים ועם ארגונים שעוסקים בזכויות אדם.

הליקויים העיקריים

אי-קביעת משכי זמן מרביים לטיפול בבקשות

הרשות לא קבעה משכי זמן מרביים לחלק משלבי הטיפול בבקשות למתן מעמד אזרחי לבני זוג זרים של ישראלים.

טיפול ממושך בבקשות של בני זוג הנשואים לאזרחים ישראלים

בחלק ניכר מהמקרים שלבי הטיפול השונים בבקשות להענקת מעמד אזרחי לבן זוג זר הנשוי לישראלי נמשכים זמן רב מהנדרש על פי נוהלי רשות האוכלוסין ולעתים כלל התהליך נמשך זמן בלתי סביר. לדוגמה, כ-70% מהבקשות לקבלת אשרת א/5 בשנים שנבדקו אושרו לאחר פרק זמן ארוך מהנדרש; ב-45% מהבקשות שהוגשו בשנים שנבדקו האריכה הרשות את תוקף אשרת א/5 לתקופה ארוכה מהנקבע בנוהל. עיכובים שמקורם בטיפול הרשות בבקשות פגעו בזכויות המבקשים, ובעיקר בזכות היסוד לחיי משפחה. רשות האוכלוסין טיפלה בבקשות אלה שלא בהתאם לחובתה לתת לציבור שירות ברמה גבוהה, במהירות הראויה ובלא שתיגרם לפונים טרחה יתרה.

נתונים בדבר בקשות שאושרו

נמצא כי בסופו של דבר לא נענו יותר מ-40% מהבקשות לקבלת אזרחות או תושבות קבע (להלן - מעמד קבע) שהוגשו בשש לשכות השירות הגדולות מבחינת מספר הבקשות המטופלות בשנים שנבדקו, וכי רק כ-2% מהבקשות האמורות לא נענו עקב החלטת הרשות שלא לאשרן, על כן לא ניתן לתלות את השיעור הקטן של מקבלי מעמד הקבע בסירוב לבקשה. הנתונים הממוחשבים של הרשות אינם מאפשרים לדעת מדוע שיעור כה גדול מהבקשות לא התקבל: האם בן הזוג הזר ויתר על בקשתו לקבל מעמד קבע, האם טיפול הרשות בבקשות מונע או מעכב בדרך כלשהי את הענקת המעמד, ושמא נתוני הרשות שגויים מן היסוד.

טיפול ממושך בבקשות של בני זוג ידועים בציבור של אזרחים ישראלים ושל בני זוג מאותו מין

הטיפול בבקשות רבות להענקת מעמד אזרחי לבן זוג ידוע בציבור של ישראלי אורך זמן רב מהנדרש על פי נוהלי רשות האוכלוסין. לדוגמה, כרבע מהבקשות שנבדקו לקבלת אשרת ב/1 נענו בחיוב יותר מחצי שנה לאחר שהוגשו. אשר לבקשות שחל עיכוב גרידא בטיפולה של הרשות בהן, העיכוב גרם לפגיעה בזכויות המבקשים, ואף לפגיעה בזכות היסוד לחיי משפחה.

טיפולה של רשות האוכלוסין בכ-70% מהבקשות שטופלו לפי נוהל "הטיפול בהענקת מעמד לבני זוג של אזרחים ותושבי קבע ישראלים שאינם נשואים כולל בני זוג מאותו מין" בשנים שנבדקו נפסק עוד לפני ששקלה מתן מעמד של קבע לבן הזוג הזר. הנתונים הממוחשבים של הרשות אינם מאפשרים כאמור לדעת מדוע הופסק הטיפול בשיעור כה גדול של בקשות. האם משום שבן הזוג הזר ויתר על בקשתו לקבל מעמד קבע, האם טיפול הרשות מונע או מעכב בדרך כלשהי את הענקת המעמד, ושמא נתוני הרשות שגויים מן היסוד.

היעדר טיפול בקשיים בבחינת כנות הקשר ומרכז החיים

ביולי 2015 העלה אגף מרשם ומעמד לפני מנכ"ל הרשות קשיים בנוגע לקבלת החלטות לגבי בקשות לאיחוד משפחות: זמינות נמוכה של יועצים משפטיים ללשכות; היעדר המיומנויות הנדרשות בתחום זה, לרבות בביצוע ריאיונות - בקרב חלק מהעובדים; מחסור בהנחיות ברורות לגבי הפרטים שיש לציין בסיכומי הבקשות. נמצא כי במועד סיום הביקורת, כשנה לאחר שהעלה האגף לפני מנכ"ל הרשות את הקשיים האמורים, הנהלת הרשות עדיין לא נתנה לאגף מענה תכליתי בנושא.

דרישות להמצאת מסמכים

רשות האוכלוסין לא ריכזה את המידע בנוגע למסמכים הנדרשים מבני הזוג במסגרת ההליך המדורג שאין דרך להנפיקם. הרשות אף לא הביאה לידיעת הלשכות את דבר קיומם של אישורים חלופיים. בהיעדר מידע מרוכז ונגיש ללשכות, עלול להיפגע השירות שהן מעניקות למבקשים והדבר עלול לגרום לעיכוב הטיפול בבקשתם.

כ-40% מהלשכות של רשות האוכלוסין לא פעלו כנדרש בכל הנוגע לדרישת מסמכים מישראלים המבקשים להעניק מעמד אזרחי לבני זוגם. נמצא כי אף שהנהלים עודכנו באוקטובר 2014, חמש מהלשכות שנבדקו (תל אביב, רמלה, אילת, כפר סבא ורחובות) אינן משתמשות ברשימות המצורפות לנהלים אלא ברשימות פנימיות. כמה מהלשכות נהגו לבקש ממבקשי המעמד להמציא מסמכים שאינם נדרשים על פי נוהלי רשות האוכלוסין. הליקויים האמורים בהליכי הטיפול הכבידו על המבקשים, גרמו לכך שהם זומנו לפגישות נוספות ללא צורך, האריכו את התהליך ופגעו ביעילותו.

בקשות של ישראלי ובן זוג יוצא סודן או אריתריאה

הנחיות של הרשות משנת 2015 בנוגע לטיפול בהליך מדורג בבקשות להקניית מעמד אזרחי של בני זוג של ישראלים שהם זרים מאריתריאה או סודן שרבים מהם, עונים להגדרת "מסתננים", לא עודכנו בנוהלי הרשות ולא פורסמו לציבור. הרשות אף לא עדכנה את בית הדין לעררים בדבר אותן הנחיות, אף שהדבר נדרש לו לשם הכרעה בעתירה שהגישו ישראלית ובן זוגה שלא הצליח להשיג מסמכים ממדינת מוצאו - סודן.

טיפול בבקשות לאיחוד משפחות של אזרח ישראלי ותושב אזור יהודה ושומרון

העומס בלשכת מזרח ירושלים גרם לשיהוי בטיפול בבקשות של ישראלים תושבי מזרח העיר להקניית מעמד אזרחי לבני זוגם, ובכך פגע במבקשים ובבני זוגם. יותר משליש מבני הזוג של ישראלים שהגישו בקשות כאמור בשנת 2013 קיבלו היתרים ראשונים של מינהלת תיאום וקישור (להלן - מת"ק) רק שנתיים או יותר לאחר שהוגשה הבקשה. כמו כן, במאי 2016 עדיין לא התקבלו החלטות בעניינן של כ-40% ממאות הבקשות שהוגשו בשנת 2014 ללשכת מזרח ירושלים. לעתים בתי משפט אף חייבו את הרשות בהוצאות בשל כך. אף שמנכ"ל הרשות, היה ער כבר משנת 2013 לעיכובים בקבלת החלטות בלשכת מזרח ירושלים, הנהלת הרשות לא העמידה לרשות הלשכה כלים לקיצור משך הטיפול בבקשות. השיהוי הניכר בטיפול בבקשות האלה עלול לפגוע בזכויות היסוד של בני הזוג לחיי משפחה.

מעורבות גורמים חיצוניים בבדיקת בקשות על ידי "נתיב"

לשכת הקשר "נתיב" עוסקת בנושא כנות הקשר בין בני הזוג ובדיקות בדיעבד בדבר מעמדו של בן הזוג הישראלי שהגיש את הבקשה, בלא שהוסדרה סמכותה לעשות כן.

אי-טיפול של הקונסוליות בבקשות

נמצא כי יש פער בין הוראות נוהל הרשות, בנושא הטיפול במתן מעמד לבן זוג זר הנשוי לאזרח ישראלי, המוצגות לציבור, לבין ההנחיות ששלח משרד החוץ לקונסוליות בכל הנוגע לזרים אשר מרכז חייו של בן זוגם הישראלי הוא בישראל. במקרים כאלה, הקונסוליות לא בודקות בקשות, לא מקבלות מסמכים ולא עורכות ריאיון.

הוועדה הבין-משרדית לעניינים הומניטריים

הוועדה ההומניטרית דנה בין השאר בבקשות לאיחוד משפחות בהליך המדורג. לדוגמה, אם פסק מלהתקיים הקשר הזוגי בין בן זוג זר לבין אזרח ישראלי, אם בשל רצון בני הזוג לסיים את הקשר ואם בשל פטירת בן הזוג הישראלי. רשות האוכלוסין לא קבעה את משכם המרבי של שניים משבעת שלבי הליך הטיפול בבקשות, אף שכבר בשנת 2013 הייתה ערה לצורך לקבוע זאת.

נמצא כי הוועדה ההומניטרית דנה בבקשות המוגשות לה יותר משנה לאחר שהוגשו הבקשות, והדבר גורם לשיהוי ניכר בטיפול בהן. האופן שבו מרכזת רשות האוכלוסין את המידע בדבר הבקשות שמוגשות לוועדה ההומניטרית אינו מאפשר בחינה שיטתית של התהליך ואף אינו מאפשר התמודדות עם טענות ולפיהן הטיפול ממושך באופן בלתי סביר.

יודגש כי אם מתעכב הטיפול בבקשות שתכליתן הקניית מעמד אזרחי לצורך הענקת זכויות סוציאליות נוספות, עלול לחול עיכוב במועד תחילת מימוש זכויותיו של הפונה. נוסף על כך עיכוב הטיפול בבקשות מאריך את שהייתם בארץ של זרים שאין הצדקה עניינית להתיר להם להישאר בה, אשר בעקבות החלטת מנכ"ל הרשות מתבקשים לעזוב אותה.

עררים על החלטות רשות האוכלוסין ותוצאותיהם

על פי ממצאי הביקורת, במחצית העררים אשר בשנת 2015 ביקשה הרשות למוחקם ולהעבירם שוב לבדיקתה, היא מצאה שיש מקום שעובדיה יבצעו בדיקות נוספות כיוון שהחלטותיה לא היו מבוססות דיין. נתון זה מלמד על חולשה מקצועית וכשל של הרשות במקרים רבים לבסס כנדרש את החלטותיה על המידע הנאסף במהלך ההליך. לנוכח ממצא זה נדרשת בחינה יסודית של ההליך, בהתחשב בכך שמדובר בהליך ממושך וכן בהתחשב במידע הרב והרגיש שדורשת הרשות שיעמידו לרשותה לצורך קבלת ההחלטות.

בקרה ופיקוח על ההליך המדורג

למטה רשות האוכלוסין ולמנהלי הלשכות אין כלי ניהולי בסיסי - מסד נתונים מלא ומהימן המאפשר בקרה על עבודת הלשכות כדי לוודא שהטיפול בבקשות יעיל ומתבצע כנדרש. עקב כך אי אפשר לדעת באיזו מידה כיבדה הרשות את זכויותיהם של המבקשים, ואם הייתה פגיעה בזכות כלשהי אי אפשר לברר אם היא מוצדקת ומחויבת המציאות. משמע גם שהטיפול במגישי בקשות במסגרת ההליך המדורג אינו שקוף. הדבר משקף כשל ניהולי יסודי.

ההמלצות העיקריות

על מנכ"ל רשות האוכלוסין לקבוע את משכו המרבי של כל אחד משלבי הטיפול בבקשות לקבלת אשרות וכן להטמיע את הכללים האלה בקרב עובדי הרשות ולוודא שהם מיושמים כנדרש.

על רשות האוכלוסין לפעול לצמצום העיכובים בשלבי הטיפול השונים בטיפול בבקשות להענקת מעמד אזרחי לבן זוג זר הנשוי לישראלי, כל אימת שמקור העיכוב אינו אופן התנהלות בני הזוג.

על הרשות ליזום בהקדם בדיקה של בקשות הנמצאות בשלב הבחינות של מתן מעמד קבע, כדי לברר מדוע שיעור כה גדול מהמבקשים אינו מסיים את ההליך, וכן עליה להשלים בהקדם האפשרי את הטיפול בבקשות, על כל הפעולות הכרוכות בכך. על הרשות לוודא כי מסד נתונים שלפיו היא פועלת מקיף ומהימן.

על רשות האוכלוסין לפעול כנדרש לשיפור הליכי הבדיקה והבירור בעניין כנות הקשר בין שני בני הזוג וקביעת מרכז חייהם, ובכלל זה עליה להעמיד לרשות הלשכות והמטה של הרשות כלי עבודה שיסייעו להם לקבל החלטות ביעילות ובמהירות.

על הנהלת רשות האוכלוסין לגבש בדחיפות תכנית פעולה לטיפול בשיהוי בבקשות לאיחוד משפחות של ישראלים עם בני זוגם תושבי אזור יהודה ושומרון, וכן עליה לפעול בהקדם האפשרי ליישומה של תכנית זו.

על מינהל האוכלוסין לרכז מידע בדבר המסמכים הנדרשים מבני הזוג במסגרת ההליך המדורג, שאין דרך להנפיקם וכן בדבר האישורים החלופים הקבילים ביחס לכל מדינה ולהנגיש את המידע הזה ללשכות השירות ולציבור. נוסף על כך, על לשכות האוכלוסין לפעול בהתאם לנוהל הטיפול במתן מעמד לבן זוג זר הנשוי לאזרח ישראלי ולהפיץ בקרב מגישי הבקשות את רשימות המסמכים המלאות הנדרשות מהם על פי נוהלי הרשות.

על רשות האוכלוסין לפרסם בהקדם וללא דיחוי את הכללים הנוגעים ל"מסתננים", דהיינו זרים שנכנסו לישראל דרך הגבול עם מצרים שלא כחוק ונתפסו, המגישים בקשה במסגרת ההליך המדורג כנדרש.

על היועץ המשפטי לממשלה לחוות דעתו בסוגיה האם הבירור הנוסף בדבר מעמדו בארץ של בן הזוג הישראלי במסגרת בקשתו להעניק מעמד לבן זוגו, בירור המתבצע רק בעניינו של מי שעלה ממדינות חבר העמים או מזרח אירופה, עלול להיות בגדר אפליה פסולה. אם "נתיב" תמשיך לעסוק בנושא כנות הקשר והמידע הרגיש על הקשר הזוגי, אם לצורך בדיקה או לצורך גיבוש התרשמות כללית כאמור, על רשות האוכלוסין ומשרד ראש הממשלה, בהתייעצות עם לשכת היועץ המשפטי לממשלה, לבחון אם יש צורך בכך בעניינם של יוצאי חבר העמים, נוסף על בדיקתה של רשות האוכלוסין. אם נמצא שיש צורך בפעולותיה הנוספות של "נתיב", יש להבהיר את היקף סמכותה בכתב, כנדרש, ולפרסמה לציבור. אם "נתיב" לא תוסמך לפעול כך, יש להפסיק לאלתר את מעורבותה בנושא.

על רשות האוכלוסין ומשרד החוץ להפיץ בהקדם את הכללים המעודכנים בדבר הליך הגשת הבקשות ובחינתן. ראוי שההליך יהיה כרוך בטרחה המועטה ככל האפשר לבני הזוג בנסיבות העניין, ושהוא לא יקשה על רשות האוכלוסין לבדוק כדבעי את הבקשות כדי לגבש החלטה מיטבית בעניינו של כל מקרה.

על מנכ"ל רשות האוכלוסין, בסיוע ראשי הגופים הממשלתיים שנציגיהם משתתפים בוועדה ההומניטרית, לבצע שינוי יסודי בסדרי עבודתה של הוועדה, באופן שהטיפול בבקשות המוגשות לה יתייעל ויתקצר, ומשכו יהיה סביר. עליו גם להכין לאלתר מאגר מידע מלא, עדכני ומהימן ובו מרוכז כל המידע הנדרש על בקשות שמוגשות לוועדה ההומניטרית. בהתבסס על המידע השמור בו תוכל הרשות לנקוט פעולות מידיות להפחתת העומס וכן לבצע בקרה על שלבי הליך הטיפול בבקשות.

לנוכח הממצאים האמורים על שיעור העררים שביקשה הרשות למחוק, נדרשת בחינה יסודית של הליך הטיפול בבקשות לאיחוד משפחות במסגרת ההליך המדורג ועל רשות האוכלוסין לנקוט בדחיפות את הפעולות הדרושות לשיפור הליכי הבדיקה והבירור שהיא מבצעת בעניינן. כמו כן עליה לוודא שמסד הנתונים יהיה מלא ומהימן, שהוא יאפשר ניתוח של הנתונים ושימוש בהם לצורכי פיקוח ובקרה, ושיהיה ניתן להנגיש את המידע לציבור המבקשים באופן שקוף.

סיכום

הזכות לחיי משפחה היא זכות יסוד, ומכוחה של זכות זו זכאי כל ישראלי להקנות לבן זוגו מעמד של קבע במדינה. לצד הזכות של הפרט לחיי משפחה עומד האינטרס המשמעותי של מדינת ישראל להתמודד עם הגירה בלתי חוקית לתחומיה. הסדרת מעמדו של זר שהוא בן זוג של ישראלי מתבצעת בהליך ממושך הכולל גם מעקב מקיף, הנמשך כמה שנים, בעניין כנות הקשר הזוגי. לצורך כך נחשפת למעשה המדינה לפרטים אינטימיים ואישיים בחייהם של המבקשים - ישראלים ובני זוגם.

הרשות נדרשת לקיים את ההליך המדורג ברגישות, באופן תכליתי ובלא שיוערמו קשיים מיותרים על המבקשים. ואולם בד בבד היא נדרשת לפעול לאיתור בקשות פיקטיביות המוגשות שלא בתום לב. לצורך מילוי משימה זו, על שלביה הרבים, נדרש מערך מקצועי ויעיל.

משרד מבקר המדינה העלה בדוח זה כמה וכמה ממצאים, מהם ממצאים המעידים על כשלים יסודיים בטיפול הרשות בבקשות להסדרת מעמדם האזרחי של בני משפחה זרים של ישראלים.

במיוחד יש מקום לתת את הדעת על כמה ממצאים המעידים על העיכובים הרבים שמאפיינים את הטיפול בבקשות. מדובר, בין היתר, בשיהוי החריג - ולעתים הבלתי סביר - בטיפול בבקשות במסגרת ההליך המדורג; בפיגורים הניכרים בטיפול בבקשות לאיחוד משפחות בין ערבי ישראלי או תושב קבע בישראל לבין בן זוגו תושב אזור יהודה ושומרון; ובשיהוי החמור במיוחד בטיפול בבקשות המוגשות לוועדה הומניטרית.

את מחיר העיכוב בטיפול בבקשות משלמים הן המבקשים והן המדינה. עיכוב זה, שמקורו בפעולות הרשות, משמעו פגיעה בזכויות המבקשים ואף בזכות היסוד לחיי משפחה. מאחר שלעתים נדחות הבקשות שהטיפול בהן התעכב, העיכוב מאריך את שהייתם בארץ של זרים שאין הצדקה עניינית להתיר להם להישאר בה.

שני ממצאי ביקורת נוספים מחייבים בחינה וטיפול מידיים: השיעור הגדול של מבקשים שלא סיימו את ההליך, שלא עקב סירוב הרשות לבקשה, וכן החלטתה של הרשות למחוק מאות עררים שהוגשו לבית הדין לעררים, מאחר שמצאה בטיפול בבקשות הנוגעות אליהם ליקויים וביקשה לקיים בדיקה נוספת בעניינם. ממצאים אלו מהווים אינדיקציות לבעיות יסודיות בטיפול הרשות בבקשות המובאות לבחינתה. האחריות לבעיות היסודיות האלה מוטלת על מנכ"ל רשות האוכלוסין ועל שני המנהלים של מינהל האוכלוסין בתקופת הביקורת: מנהל אגף לשכות ומנהל אגף מרשם ומעמד.

לנוכח החשש שהליקויים בפעולות רשות האוכלוסין יפגעו בזכויות המבקשים ובשל הצורך לקבל במהירות גם החלטות שמשמען כי על בני זוג לצאת לאלתר מהארץ, על רשות האוכלוסין, ובראשה מנכ"ל הרשות, לפעול לאלתר לתיקון מכלול הליקויים שהועלו בדוח זה.

תקציר

רקע כללי

מדינת ישראל היא יעד תיירות בעל כוח משיכה רב הן לתיירות הנכנסת והן לתיירות פנים, היות שיש לה היצע רחב ומגוּון של אתרים ייחודיים, כגון אתרים היסטוריים, ארכאולוגיים, תרבותיים ודתיים וכן נופים מגוונים על פני שטח גאוגרפי קטן. כל זאת בצד אטרקציות נופש, תשתית מודרנית ומִגוון נרחב של שירותים ומתקנים, ובהם בתי מלון לאכסון.

ענף התיירות הוא אחד הענפים החשובים ביותר לכלכלת המדינה בזכות תרומתו לתוצר הלאומי, למאזן התשלומים וכן לתעסוקה במשק. לענף פוטנציאל כלכלי רב, ובכוחו לשמש מנוע צמיחה של המשק, בין היתר, הן על ידי הגדלת הכנסות המדינה מהתיירות הנכנסת והן על ידי הגדלת מספר המועסקים בתחום המלונאות.

ענף התיירות תורם גם לתדמיתה ולמעמדה של ישראל בעולם. בתי המלון, הנמנים עם שירותי התיירות העיקריים, הם תשתית חיונית לענף כולו ומשמשים חלון הראווה של מדינת ישראל לעיני התיירים. מתן מענה הולם ומתאים לדרישת התיירים המבקרים בישראל להתארח ולהתאכסן במלונות ברמות שונות הוא חלק חשוב מענף כלכלי זה.

בשנים 2015-2011 ביקרו בישראל 2.87 מיליון תיירים בממוצע בשנה. מספר חדרי בתי המלון היה בשנת 2011 47,578 חדרים ומספרם הגיע בשנת 2015 ל-50,607 חדרים. מנתוני משרד התיירות עולה כי בשנת 2015 נרשמו 21.6 מיליון לינות בישראל בבתי מלון, ומהן 8.2 מיליון (38%) לינות של תיירים. אומדן ההכנסות מתיירות נכנסת בשנה זו היה כ-4.4 מיליארד דולר (ללא רכיב עלות הטיסה).

תהליך הגלובליזציה המתפשט בעולם הגדיל באורח ניכר את מספר התיירים, וכך הפכה התיירות לענף כלכלי חשוב בעל פוטנציאל רב להתרחבות. עלויות הנופש בישראל - ובייחוד רכיב האכסון בבתי המלון - הן יקרות בהשוואה לעלותן בעולם. בסקר שערכה אחת מחברות ההזמנות המקוונות הבינלאומיות עלה כי ירושלים נמצאה ב-2011 במקום העשירי מבחינת יוקר חדרי המלון. בסקר נוסף שערכה חברה אחרת עלה כי מחירי הלינה בתל אביב ובירושלים היו אף גבוהים יותר ממחירי הלינה בניו-יורק, בברלין, ברומא, בשנחאי ועוד. בסקר נוסף שערכה חברה פרטית עבור לשכת הפרסום הממשלתית עלה כי רוב המרואיינים ציינו כי עלות החופשה בישראל יקרה יותר מעלות חופשה בחו"ל. אחת הסיבות למחירי האכסון הגבוהים היא חוסר היצע מספיק במלונות ובחדרים אשר נובע, בין היתר, מהחסמים הרבים המונעים הקמת בתי מלון, לרבות רגולציה עודפת וכן אי-הכדאיות הכלכלית בהקמתם ובהפעלתם של בתי המלון. כדי למנוע את המשך עליית מחירי הנופש בישראל וכדי להביא להוזלתם, יש צורך דחוף בטיפולם של משרד התיירות ושל רשויות המדינה הרלוונטיות להגדלת מספר חדרי בתי המלון לסוגיהם ולביצוע מהלך מקדים לכך - הסרת החסמים מהקמת בתי מלון חדשים בארץ.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-אוגוסט 2016 ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא "הקמת בתי מלון - חסמים ותמריצים". במסגרת ביקורת זו נבדקו הפעולות של משרד התיירות וגורמים ממשלתיים נוספים בעניין תמרוץ הקמת בתי מלון והסרת חסמים שקיימים בנושא. הביקורת נעשתה במשרד התיירות (להלן גם - המשרד), במשרד האוצר וברשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י). חלק מהממצאים עודכנו לאוקטובר 2016.

הליקויים העיקריים

אי-יישום החלטת ממשלה משנת 2012 הותירה חסמים רגולטוריים רבים בעינם

בשנת 2011 מינה שר התיירות דאז, סטס מיסז'ניקוב, ועדה להוזלת מחירי הנופש בישראל. הוועדה הוקמה "מתוך הצורך בבחינה מחודשת של כלל ענפי התיירות, על מרכיביהם, ומתן המלצות להוזלת חבילת התיירות כך שתהיה אטרקטיבית יותר מבלי לפגוע באיכותה, הן לצרכן הישראלי והן לתייר". הוועדה המליצה, בין היתר, להגדיל את ההיצע המלונאי בטווח הארוך, לסייע ליזמים בהשגת מימון בנקאי ולהפחית את הרגולציה בענף המלונאות.

הממשלה החליטה בנובמבר 2012 לאמץ את המלצות הוועדה. החלטת הממשלה קבעה, בין היתר, שיש להסיר חסמים להקמתם של בתי מלון חדשים ולנקוט פעולות להגדלת הכדאיות הכלכלית להקמתם. החלטת הממשלה לא יושמה במלואה. בעקבות כך נותרו בעינם שורה של חסמים רגולטוריים, כדלקמן:

• עובדי משרד התיירות לא הוסמכו לחקור על פי חוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 (להלן - חוק התכנון והבנייה) נושאים של אכיפת שימושים מלונאיים בקרקעות שייעודן תיירות.

• מנכ"ל משרד הבריאות קיים דיון עם גורמים מקצועיים במשרדו, אשר הציעו תנאים לפטור מחובת נוכחות מפעיל בריכה, אולם משרד הבריאות לא הגיע להסכמות בנושא עם משרד התיירות.

• טרם הוגשו המלצות משרד ראש הממשלה, המשרד לשירותי דת, הרבנות הראשית ומשרד התיירות בעניין הדרכים להפחתת עלויות הכשרות בבתי מלון.

• טרם נקבע צוות שיבחן את עלויות הארנונה למלונות בהשוואה לנהוג במדינות ה- OECD.

חסמים בקבלת אשראי למימון הקמת בתי מלון

אחד החסמים הבולטים העומדים בפני הקמת בתי מלון הוא בעיית האשראי ליזמים הרוצים לפעול בענף זה. עד אוקטובר 2016 לא יושמו כלים להתמודדות עם החסמים בתחום האשראי כנדרש בהחלטת הממשלה מנובמבר 2012.

בתחילת שנת 2010 התקשר משרד התיירות עם חברה אסטרטגית חיצונית לשם גיבוש המלצות בעניין מדיניות המשרד לעידוד הקמה של מתקני אכסון תיירותי, כמענה לגידול הצפוי בשנים הבאות בתיירות הנכנסת. החברה התבקשה לסכם בדוח את הנושאים האלה: ניתוח הצרכים בתחום האכסון התיירותי הנדרשים להשגת יעדי המשרד בתיירות נכנסת לשנת 2015; זיהוי הפערים הקיימים בתחום זה; בניית תמהיל מתאים של אמצעי עידוד להקמת מתקני אכסון לתיירים. החברה הגישה למשרד התיירות את הדוח בנושאים האמורים באוגוסט 2010.

משרד התיירות היה מודע מאז דוח החברה האסטרטגית, לבעיית קבלת האשראי להשקעות בתחום המלונאות המקשה להקים בתי מלון, אולם הוא לא יישם את כל הפעולות כדי להביא לפתרונה.

כישלון שיווקן של קרקעות להקמת בתי מלון

בשנים 2015-2011 פרסמה רמ"י 14 מכרזים לשיווק 17 מגרשים שייעודם בניית בתי מלון; מתוכם נקבעו זוכים במכרז רק לחמישה מגרשים (29.4%). במרבית המכרזים לא הוגשו כלל הצעות. מהנתונים האמורים עולה כי בממוצע ניסתה רמ"י לשווק 3.4 מגרשים לשנה, ובפועל שיווקה מגרש אחד בלבד בממוצע לשנה.

רמ"י לא הכינה עד אוקטובר 2016 תכניות עבודה שנתית ורב-שנתית בנושא שיווק קרקעות לבניית בתי מלון.

רמ"י לא ניתחה את תוצאות כל המכרזים למטרת מלונאות שבוצעו בשנים 2015-2000 ונכשלו ולא שווקו בגינם מגרשים ולא עמדה על הסיבות לכך, אף שהדבר התבקש, בין היתר, כדי להפיק לקחים ולמנוע הישנות כישלונות אלה.

שיתוף הפעולה בין רמ"י למשרד התיירות בנוגע לשיווק מגרשים להקמת בתי מלון לוקה בחסר.

רמ"י לא בחנה את האפשרות לבטל חוזים שחתמה עם זוכים במגרשים להקמת בתי מלון בשל אי-בניית המלונות, אף על פי שהיא רשאית לעשות כן על פי תנאי החוזים.

ההמלצות העיקריות

על משרד התיירות ועל משרד האוצר לבחון בהקדם וביסודיות את נושא מתן ערבויות מדינה לקבלת אשראי כדי לעזור ליזמים המעוניינים בהקמת בתי מלון ולתמרץ אותם.

על רמ"י, בשיתוף משרד התיירות, לגבש בהתחשב בכל המשתנים הרלוונטיים תכנית עבודה שנתית ורב-שנתית מסודרת לשיווק קרקעות המיועדות להקמת בתי מלון.

על רמ"י להקפיד לנתח, לאחר כל מכרז שיווק קרקע למלונאות שנכשל את הסיבות לכישלונו, ולהפיק את הלקחים המתאימים לגבי פעולות שיווק עתידיות שתנקוט בתחום זה. על מועצת רמ"י לקיים דיון דחוף בנושא שיווק הקרקעות להקמת בתי מלון ולתת לו ביטוי מתאים בתכניות העבודה ובמכרזים שתפרסם בעתיד.

על רמ"י ועל משרד התיירות לפעול ללא דיחוי בשיתוף פעולה כדי שישווקו קרקעות בכמות ובאזורים הדרושים להקמתם. על משרד התיירות מצדו לוודא ביצוע פעולות הקשורות ישירות בהקמת בתי מלון חדשים.

במקרים שבהם יזמים מחזיקים בקרקעות בלי לבנות עליהן בתי מלון, על רמ"י לבחון את האפשרות לנקוט את האמצעים שברשותה כדי למנוע מקרים אלה.

על משרד התיירות ועל משרד הפנים לסכם בהקדם את אופן יישום החלטת הממשלה בנושא הסמכת שני עובדי משרד התיירות לביצוע חקירות לפי חוק התכנון והבנייה, לעריכת סקר שימושים בקרקעות שייעודן מלונאות ולאכיפת שימושן אם קיימים מקרים הדורשים זאת.

משרד מבקר המדינה מעיר למשטרת ישראל ולמשרד התיירות כי עליהם להשלים בהקדם האפשרי את הפעולות לבחינת נושא הקמת "מתחמי מלונאות" ולפעול ליישום המסקנות וההמלצות שיופקו.

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד לשירותי דת, לרבנות הראשית ולמשרד התיירות כי עליהם לפעול ללא דיחוי למציאת פתרון ליישום החלטת הממשלה מנובמבר 2012 בעניין הפחתת עלויות הכשרות ולהשלמת הבחינה בנושא זה, שיש לו היבטים כספיים ניכרים ולהגשת המלצותיהם.

משרד מבקר המדינה מעיר למשרד הפנים, למשרד התיירות, למשרד האוצר ולמרכז לשלטון מקומי כי עליהם לפעול ללא דיחוי נוסף ליישומה בהקדם של החלטת הממשלה מנובמבר 2012 בנושא עלויות הארנונה בבתי המלון, להקים את הצוות ללא דיחוי ולהגיש לממשלה את מסקנותיו והמלצותיו.

מוצע כי משרד התיירות יעקוב באופן שוטף אחר אופן יישום התיקון לחוק התכנון והבנייה שכולל הטבות משמעותיות ליזמים, ויוודא כי הם אכן משיגים את ייעודם - גידול בהתחלות הבנייה של מלונות, הורדת מחירים והגדלת מספר התיירים המגיעים לארץ.

סיכום

ענף התיירות הוא ענף חשוב ומרכזי, ופיתוחו עשוי להניב תועלת רבה למדינה מהבחינות הכלכלית, הפוליטית והתעסוקתית. לבתי המלון מקום מהותי בענף זה, בשמשם תשתית חיונית לענף התיירות בכלל ולתיירות הנכנסת, המוגדרת ענף ייצוא מרכזי.

כדי להפחית את עלויות הנופש וכדי להרחיב את היקף התיירות הנכנסת יש צורך להגדיל בהקדם את היצע חדרי בתי המלון בישראל. בהליכי ההקמה של בית מלון נדרש היזם להתמודד עם אתגרים ועם חסמים שונים, ובהם גיוס אשראי למימון הקמת בית המלון ודרישות אסדרה רבות הפוגעות ברווחיותו של בית המלון. מבקר המדינה כבר העיר בעבר על קיומם של חסמים ביורוקרטיים וקשיים הניצבים בפני יזמים פוטנציאליים בתחום זה.

משרד התיירות והממשלה זיהו כבר בשנים 2010 ו-2011 את הצורך בנקיטת פעולות לעידוד הקמת בתי מלון, בין היתר, כדי להביא להוזלת מחירי הנופש, בחלק מן ההיבטים הנוגעים לחסמים שנידונו בדוח זה. ואולם, במהלך השנים שמאז לא ננקטו פעולות בכמה תחומים, ויישום מסקנות מקצועיות שאימצו המשרד והממשלה מתעכב ומתארך זמן רב.

בשנת 2015 החל משרד התיירות לנקוט פעולות לסיוע בהקמת בתי מלון, והביא לתיקון בחוק התכנון והבנייה. המטרה הייתה להגדיל את מספר חדרי האכסון כדי להפחית את עלויות הנופש וכדי להגביר את התיירות הנכנסת, ובכך להגדיל את הכנסות המדינה מענף זה. בשנת 2016 אף תוקן חוק התכנון והבנייה באופן המאפשר קידום מטרה זו. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את התחלת ביצוען של הפעולות האמורות, אולם בכל הנוגע לסדרת היבטים שנידונו בדוח זה - חסמים ביורוקרטיים, אשראי, שיווק קרקעות ופעולות להוזלת עלויות תפעול של בתי מלון - טרם נעשה מלוא השינוי הדרוש. על המשרד להרחיב את פעולותיו בנושא ולהשלימן על פי המלצות דוח ביקורת זה.

לאחר מועד סיום הביקורת, בדצמבר 2016, החליטה ועדת שרים לרגולציה על סדרת פעולות ושינויי חקיקה, שיישומם אמור להפחית חסמים ורגולציה בתחום המלונאות, ואשר אמורים לעודד הקמת בתי מלון חדשים ולהביא להוזלת מחירי הנופש.

ביצוע משולב של פעולות להוזלת עלויות ההקמה של בתי המלון, להפחתת האסדרה, להסרת חסמים ולייעול הליכי התכנון של תשתיות תיירותיות - יש בו כדי להגדיל את כדאיות הקמתם של בתי מלון ולהביא להוזלת מחירי הנופש בישראל. על משרד התיירות להמשיך ולהוביל את הסרת החסמים המעכבים את הקמתם של מלונות חדשים בשיתוף כל הגורמים הנוגעים בדבר; כן עליו להמשיך ולפעול כדי להפחית במידת האפשר את האסדרה בתחום זה במטרה להגדיל את רווחיותם של בתי המלון ואת הכדאיות שבהקמתם, וכן כדי להוזיל את מחירי הנופש. יש לנקוט צעדים אלה בהקדם, מפני שלדבר זה חשיבות עליונה לפיתוח ענף התיירות כולו.

תקציר

רקע כללי

שרת התרבות והספורט ח"כ מירי רגב (להלן - שרת התרבות והספורט או השרה) נכנסה לתפקידה במאי 2015. מנכ"ל משרד התרבות והספורט (להלן - משרד התרבות או המשרד) מר יוסי שרעבי נכנס לתפקידו ביולי 2015. בלשכת שרת התרבות והספורט הועסקו 13 עובדים במשרות אמון, במעמד של עובדי מדינה.

בין אוגוסט לנובמבר 2015 הודלפו לכלי תקשורת אלקטרוניים כמה פעמים שיחות שקיימו השרה ובכירי משרד התרבות והספורט וכן פרטים מתכתובות של ראש המטה המוניציפלי דאז מר איתן כהן (להלן - הרמ"ט לשעבר) בנושאים שבטיפולו.

במהלך אותה התקופה, וגם לאחריה, התקבלו במשרד מבקר המדינה תלונות ומידעים על פעולתה של לשכת שרת התרבות והספורט. התלונות והמידעים היו בנושאים האלה: ריבוי שעות נוספות של עובדי לשכת השרה ללא אישור; מספרם הרב של עובדי לשכת השרה המועסקים במשרות אמון; מינויים פוליטיים שביצעו השרה והרמ"ט לשעבר במשרד התרבות ובמוסדות שבאחריותו; היבטים לא תקינים בפרויקט "לא לדאוגוסט", ובהם אי-תקינות התהליך לבחירת הרשויות המקומיות שהשתתפו בפרויקט, וכן בחירת משרד הפרסום שהופקד על מסע הפרסום של הפרויקט ללא מכרז, בשל היכרות קודמת של השרה עם הבעלים שלו; בדיקת גלאי שקר (פוליגרף) שביצעו עובדי הלשכה. בעקבות תלונות ומידעים אלו הודיע מבקר המדינה בנובמבר 2015 למשרד התרבות על החלטתו לבדוק את הנושאים האמורים.

פעולות הביקורת

בחודשים נובמבר 2015 עד אפריל 2016 בדק משרד מבקר המדינה את הנושאים שהועלו בתלונות ובמידעים כאמור, וכן ביצע בדיקה בנושא השימוש של הרמ"ט לשעבר בתיבת הדואר האלקטרוני (להלן - דוא"ל) הפרטית שלו לצורכי עבודתו במשרד.

הבדיקה נעשתה במשרד התרבות, במועצה הלאומית לספורט ובמועצה להסדר ההימורים בספורט. בדיקת השלמה נעשתה בארכיון המדינה.

הליקויים העיקריים

שימוש הרמ"ט לשעבר בתיבת דוא"ל פרטית

נוהל אבטחת מידע במשרד קובע בין היתר כי אין לבצע תכתובות בנושאי עבודה באמצעות תיבות דוא"ל פרטיות. הבדיקה העלתה כי במשך כל תקופת כהונתו השתמש הרמ"ט לשעבר בדוא"ל הפרטי שלו לצורכי עבודתו במשרד, וכי מיעט להשתמש בדוא"ל המשרדי שנפתח לשימושו.

השימוש בדוא"ל פרטי פוגע לא רק בביטחון המידע המועבר באמצעותו, אלא כאמור גם ביכולת של משרדי הממשלה לתעד את פעולותיהם, לשקף אותן, לשמר את רשומותיהם ולבצע בקרה פנימית על פעולתיהם. נוסף על כך פוגע שימוש כזה ביכולת של גופים חיצוניים, למשל משרד מבקר המדינה והחשב הכללי, לפקח על פעולותיהם של המשרדים.

בדיקת תלונות על פעולות בלשכת שרת התרבות והספורט

מאחר שהרמ"ט לשעבר ניהל את ענייני עבודתו, ובכלל זה מסר את הנחיותיו, בעיקר באמצעות הדוא"ל הפרטי שלו, לא יכול היה משרד מבקר המדינה לבדוק מסמכים שכללו בקשות שהופנו לרמ"ט לשעבר גורמים שונים, הנחיות שנתן הרמ"ט לשעבר וכן עניינים אחרים הקשורים לעבודתו. עקב כך לא ניתן היה להשלים את הבדיקה בנושא המינויים הפוליטיים במשרד התרבות. בכפוף לכך, במסמכים שעמדו לרשות משרד מבקר המדינה לא נמצאו עדויות לכך שהשרה ביצעה מינויים פוליטיים. כמו כן, לא נמצאה כל ראיה להיכרות מוקדמת בין השרה לבין בעלי משרד הפרסום שנבחר לקידום הפרויקט "לא לדאוגוסט".

לגבי עובדי לשכת השרה המועסקים במשרות אמון, לא נמצא שמספרם חרג מהמספר שקבעה נציבות שירות המדינה. וכן לא נמצא כי עובדי לשכת השרה עבדו שעות נוספות רבות וקיבלו עבורן תמורה, בלי שניתן להם אישור לכך.

מעורבות השרה בביצוע בדיקות גלאי שקר בלשכתה

הנחיית היועץ המשפטי לממשלה (להלן - היועמ"ש) קובעת מפורשות כי מאחר שבדיקת גלאי שקר פוגעת פגיעה קשה בזכות לפרטיות ובזכות לכבוד האדם, רשויות המדינה אינן רשאיות לבצעה, אלא במקרה שיש להם הסמכה מפורשת לכך בחוק או במסגרת תהליך חקירה סטטוטורי או במקרים מיוחדים כאשר קיים אינטרס ציבורי חיוני המצדיק זאת ובאישור מראש של היועמ"ש. הנחיית היועמ"ש מדגישה כי "ככלל, בדיקה של הדלפה מגוף ציבורי לאיתור המדליף, אינה, כשלעצמה, בגדר 'המקרים המיוחדים' כאמור".

בשל ההדלפות מלשכת השרה ומשבר האמון שפקד את הלשכה, ביצעו 4 מ-13 העובדים המועסקים בלשכת השרה במשרות אמון בדיקות גלאי שקר על חשבונם. נוכח ההדלפות לתקשורת והאווירה הקשה שנוצרה בלשכה, ולאחר ששניים מהעובדים - יועץ חיצוני לשרה ועובדת - ביצעו בדיקות כאמור, החליטה השרה לקיים שיחת צוות שאליה זומנו כל המועסקים במשרות האמון בלשכה. משתתפים בשיחה ציינו בין היתר כי הם "רואים צורך וחשיבות רבה בבדיקת פוליגרף בלשכה", כדי להשיב את האמון בין השרה לעובדי הלשכה, אולם השרה ציינה כי "הפתרון אינו רלוונטי כרגע". השרה הוסיפה כי יש עובדת שכבר ביצעה בדיקת גלאי שקר ביוזמתה ונמצאה דוברת אמת, אף שהשרה הסבירה לה שאין צורך בכך.

לאחר שיחה זו ביצעו עוד שתי עובדות מלשכתה של השרה מיוזמתן ובמימונן בדיקת פוליגרף; שתיהן הודיעו לשרה על תוצאות הבדיקה ואחת מהן אף הציגה לשרה את המסמך שהיה בן עמוד אחד, שבו צוינו תוצאות הבדיקה, והשרה עיינה בו במהירות רבה מאוד.

עובדים במשרות אמון במשרד התרבות, שהם בחלקם צעירים, תלויים תלות יתרה בתקינות יחסיהם עם השרה בכל הנוגע להמשך העסקתם, ולכן ייתכן שיבצעו בדיקת גלאי שקר ביוזמתם, עקב רצונם לרצות את השרה ולהוכיח לה כי מקור ההדלפה אינו בהם. בכך הם עלולים להיקלע למצב שבו הם מוותרים, כביכול מבחירתם, על זכותם לכבוד ולפרטיות.

הנחיית היועמ"ש אינה עוסקת בביצוע בדיקת גלאי שקר ביוזמת העובד, ועל כן לא נמצא ליקוי בדרך פעולתה של השרה ושל גורמים אחרים במשרד התרבות בעניין זה. עם זאת, נוכח מעמדם של העובדים במשרות אמון ונסיבות העסקתם, כמתואר לעיל, טוב הייתה עושה השרה אילו הייתה נוקטת עמדה נחרצת יותר על מנת להניא את עובדי לשכתה מביצוע בדיקות גלאי שקר ביוזמתם. ייתכן כי בחירתה של השרה לעיין בתוצאת בדיקה כזאת, גם אם מדובר בעיון שטחי בלבד, ובחירתה לציין לפני עובדי הלשכה כי אחת העובדות ביצעה את הבדיקה ונמצאה דוברת אמת, הביאה חלק מעובדי הלשכה לידי מחשבה כי כדי להפיס את דעתה של השרה ולהוכיח לה כי מקור ההדלפה אינו בהם - יש לבצע בדיקות גלאי שקר פרטיות.

ההמלצות העיקריות

על המעורבים בהסדרת הנושא של ניהול המידע במשרדי הממשלה לקבוע בהקדם הנחיות מחייבות בסוגיית ניהול הדוא"ל הארגוני, ובפרט הנחיות האוסרות על שימוש בדוא"ל פרטי לצורכי עבודה.

נוכח ממצאי הביקורת המתוארים לעיל ונוכח האפשרות לפגיעה חמורה בזכותם של עובדי מדינה לפרטיות - יש מקום שהיועמ"ש ונציב שירות המדינה יחדדו את הנחיותיהם בנושא בדיקות גלאי שקר, לרבות ההנחיות לגבי ביצוע בדיקות כאלה ביוזמה של העובדים במקרים של הדלפות ושל משברי אמון.

סיכום

בבדיקת דרך פעולתה של לשכת שרת התרבות והספורט עלו שני נושאים עקרוניים שיש להסדיר אותם ולחדד את ההנחיות בעניינם.

הנושא האחד הוא שימוש של עובדים בדוא"ל פרטי לצורכי עבודה. שימוש כזה עלול לפגוע בביטחון המידע המועבר באמצעות דוא"ל כאמור, לפגוע ביכולת של משרדי הממשלה לתעד את פעולותיהם וגם לפגוע ביכולת של גורמי ביקורת חיצוניים, כמו משרד מבקר המדינה והחשב הכללי, לפקח על הפעולות. על גנז המדינה ונש"ם, האחראים להסדרת נושא ניהול המידע במשרדי הממשלה, לקבוע בהקדם הנחיות מחייבות בסוגיית ניהול הדוא"ל הארגוני, ובפרט הנחיות המחייבות להשתמש בדוא"ל כאמור ולא בדוא"ל פרטי לצורכי עבודה.

הנושא השני הוא ביצוע בדיקות גלאי שקר ביוזמתם של עובדים המועסקים בלשכת שרת התרבות והספורט במשרות אמון, בלי שהשרה נקטה עמדה נחרצת דייה על מנת להניא אותם מלעשות זאת. מכיוון שביצוע בדיקות כאמור עלול לגרום לפגיעה חמורה בזכותם של עובדי מדינה לפרטיות - יש מקום שהיועמ"ש ונציב שירות המדינה יחדדו את הנחיותיהם בנושא, לרבות את ההנחיות לגבי ביצוע בדיקות פרטיות ביוזמה של העובדים במקרים של הדלפות ושל משברי אמון.

תקציר

רקע כללי

על פי סעיף 328(א) לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן - חוק הביטוח הלאומי או החוק), אם מתרחש מקרה שבגינו המוסד לביטוח לאומי (להלן - בט"ל) חייב לשלם גמלה למבוטח או לבני משפחתו וישנה עילה לחייב צד שלישי לשלם פיצויים לאותו נפגע, לפי פקודת הנזיקין [נוסח חדש] (להלן - פקודת הנזיקין), או אם מתרחשת תאונת דרכים, לפי חוק פיצויים לנפגעי תאונות דרכים, התשל"ה-1975, רשאי בט"ל לתבוע מאותו צד שלישי פיצוי על הגמלה ששילם או שהוא עתיד לשלם (להלן - שיבוב). בגמלאות שבט"ל זכאי לשיבוב בגינן נכללות גמלאות נפגעי עבודה ותלויים, גמלת ניידות, גמלת שאירים, גמלת סיעוד וגמלת נכות כללית.

בפועל, אותם צדדים שלישיים הם בדרך כלל חברות הביטוח, הרשאיות לנכות מהפיצוי שהן משלמות לנפגע את סך הגמלאות שהוא זכאי לקבל מבט"ל בגין אותו אירוע ביטוחי לפי ערכו המהוון. אם בט"ל אינו תובע מחברת הביטוח את הפיצוי, בתום תקופת ההתיישנות (ככלל, שבע שנים לאחר האירוע) הוא מאבד כל אפשרות מעשית לקבל את הפיצוי ונגרם לו נזק כספי. כפועל יוצא, חברת הביטוח תרוויח על חשבון כספי הציבור.

לפי הערכת הגורמים המקצועיים בבט"ל, מאחר שבמשך שנים לא מיצה בט"ל את מלוא פוטנציאל זכותו לשיבוב מחברות הביטוח, הוא הפסיד כסף רב, והחשש הוא שמדובר במאות מיליוני ש"ח. בשנים 2015-2014 גבה בט"ל בעילות שיבוב 443 מיליון ש"ח ו-551 מיליון ש"ח, בהתאמה. לפי בט"ל, בשנים האחרונות גדלו הסכומים שגבה בעילות שיבוב וכן מספר תיקי השיבוב שטיפל בהם, עקב פעולות נרחבות שנקט לצורך מיצוי פוטנציאל השיבוב. מסוף שנות השבעים של המאה העשרים פעלו בט"ל וחברות הביטוח מתוקף הסכם המסדיר את אופן הפעולה של הצדדים להסדרת זכות השיבוב של בט"ל כלפיהן בגין תאונות דרכים. ההסכם קבע שככלל, חברת הביטוח תשלם לבט"ל את הסכום שהוא דורש כשיבוב בתמורה להנחה מהסכום שלכאורה הוא זכאי לקבל (להלן - ההסכם הישן). בשנת 2008 בוטל ההסכם הישן, ולאחר משא ומתן ארוך עם חברות הביטוח, בנובמבר 2013 אושר במינהלה הסכם חדש להסדרת הטיפול בתיקי תאונות דרכים. ההסכם דומה להסכם הישן, למעט כמה שינויים שהמשמעותי בהם הוא מנגנון שמטרתו למנוע התדיינויות משפטיות (להלן - ההסכם החדש).

הרשות המנהלת והמבצעת בבט"ל היא המינהלה ובראשה עומד מנכ"ל בט"ל וחבריה הם המשנה למנכ"ל, הסגנים והחשב. מנכ"ל בט"ל בתקופה הרלוונטית לביקורת הוא פרופ' שלמה מור-יוסף (להלן - מנכ"ל בט"ל) שהחל לכהן בתפקיד באפריל 2012. האחריות העיקרית לטיפול בנושא השיבוב בבט"ל מצויה בידיה של הלשכה המשפטית בראשותו של היועץ המשפטי עו"ד עמוס רוזנצויג (להלן - עו"ד רוזנצויג או היועץ המשפטי) המכהן בתפקיד זה משנת 2010.

פעולות הביקורת

בחודשים אפריל-אוקטובר 2015 בדק משרד מבקר המדינה את טיפולו של בט"ל בתביעות שיבוב, לרבות ההסכמים עם חברות הביטוח בתחום זה וההסכם הייחודי עם חברה א (להלן - ההסכם עם חברה א). הבדיקה נעשתה בבט"ל. בדיקות השלמה נעשו באגף החשב הכללי שבמשרד האוצר (להלן - אגף החשב הכללי).

הליקויים העיקריים

אובדן כספי שיבוב עקב אי-איתור תיקי שיבוב והטיפול הלקוי בהם

משנת 2006 בט"ל ער לכך שהוא מפסיד סכומים ניכרים של כספי שיבוב משום שהוא אינו מאתר את כל התיקים שבהם עילת שיבוב, אולם הוא לא פעל במשך שנים רבות לאיתור כל תיקי השיבוב הרלוונטיים ובהתאם לתבוע את כספי השיבוב המגיעים לו. אי-מיצוי פוטנציאל השיבוב משמעו ויתור על כספי ציבור, והנהנות העיקריות מכך הן חברות הביטוח.

ההסכם החדש עם חברות הביטוח

בט"ל החל במשא ומתן על ההסכם החדש עם חברות הביטוח ללא עבודת המטה הנדרשת, והמינהלה אישרה את החתימה על ההסכם שלא על בסיס התשתית הנדרשת בדבר ההשפעות הכספיות והתפעוליות של ההסכם לעומת האפשרות העומדת בפני בט"ל למצות את זכותו לשיבוב על פי הדין ובלי שבחנה את הכדאיות הכלכלית של מהלך זה לעומת החלופה שעמדה לפניה. בכך לא מילאו חברי המינהלה כדבעי את תפקידם לעניין ההחלטה להתקשר בהסכם החדש.

ויתורים ללא כל תמורה בהסכם עם חברה א

בספטמבר 2014 התקשר בט"ל בהסכם עם חברה א לצורך הסדרת זכותו לשיבוב כלפיה, בהמלצתו של היועץ המשפטי שהוביל את המהלך, ובו ויתר מראש וללא כל תמורה על חלק מזכויות השיבוב בגין תיקי תאונות דרכים.

לפי הערכה שמרנית שביצע משרד מבקר המדינה, שווי חלק מהגמלאות שבט"ל לא חישב את שוויין וויתר עליהן בהסכם עם חברה א ללא כל תמורה הוא כ-35 מיליון ש"ח; יצוין כי ניתן היה להעריך בנקל את שוויין של גמלאות אלה על סמך הנתונים שהיו בידיו במועד החתימה על ההסכם. בעקבות הביקורת בדק בט"ל את ההפסד הכספי שנגרם לו לשיטתו בפועל בגין ההסכם עם חברה א וביצע כמה אומדנים, ובכל אחד מהם הציג הערכת שווי שונה. על פי האומדן האחרון, הנזק הכספי שנגרם לבט"ל הוא 600,000 ש"ח, סכום נמוך בהרבה מסכום הנזק הכספי על פי האומדן הראשון. יצוין כי משרד מבקר המדינה אינו מקבל את האומדן המעודכן של בט"ל.

פעולותיו של היועץ המשפטי שלא לפי כללי מינהל תקין ובמצב של חשש לניגוד עניינים ואחריותו בכל הנוגע להסכם עם חברה א

היועץ המשפטי של בט"ל עו"ד רוזנצויג הוביל את עבודת המטה לקראת ההתקשרות בהסכם עם חברה א, לרבות ניהול הצוות שביצע את הערכת השווי של תיקי השיבוב של חברה א, ואת המגעים עם החברה. הוא חישב בעצמו את שווי הפיצוי שנקבע בהסכם בלי שהתייעץ עם הצוות האמור או החשב. הוא ניסח את ההסכם עם נציגי חברה א ואת מסמך ההמלצה שהציג למנכ"ל ובו המליץ להתקשר בהסכם, שעליו חתם באופן בלעדי בלי להראותם לחברי הצוות ובלי ששיתף אותם בניסוחם. עו"ד רוזנצויג היה היחיד בבט"ל שהחזיק בכל הנתונים ובתמונה המלאה הנוגעים להסכם עם חברה א.

בפעולותיו של עו"ד רוזנצויג בולטות הפרות חוזרות ונישנות של כללי מינהל תקין המהוות כשל מקצועי ומחדל ניהולי. הוא ידע שהערכת השווי שעליה ביסס את חישוב התמורה בהסכם אינה כוללת את מלוא הזכויות של בט"ל כלפי חברה א בגין תיקי השיבוב, וישנם עוד תיקים רלוונטיים רבים שבט"ל כלל לא איתר. יתרה מזאת, הוא ידע שישנה סבירות גבוהה מאוד שיוגשו תביעות עתידיות שלבט"ל תהיה בגינן זכות שיבוב מחברה א. אף על פי כן, עו"ד רוזנצויג סיכם עם חברה א כי בט"ל יוותר על כלל זכויות השיבוב המגיעות לו, אך חישוב התמורה שעשה בגין הוויתור על הזכויות, היה חלקי בלבד. עו"ד רוזנצויג לא פעל לבחינת שווי הזכויות שבט"ל ויתר עליהן ובהתאם לשוויין לדרוש את התמורה בגינן, ומנגד גם לא החריגן מההסכם עם חברה א. חמור מכך, היועץ המשפטי הציג תמונת מצב מטעה. במסמך ההמלצה הוא ציין כי התשלום שנקבע הוא מלוא יתרת הסכום לתשלום לאחר שאותרו כל התביעות, וזאת אף שידע כי הערכת השווי לא כללה את כל התביעות. עוד ציין כי בעלי תפקידים שונים בבט"ל היו שותפים לגיבוש ההסכם, אף שלא השתתפו בגיבושו. נוסף על כך, הוא לא פירט את החסרונות והסיכונים שבהסכם אלא רק את היתרונות, ולא ציין שלעניין תיקי תאונות הדרכים הוא לא פעל על פי הנחיית המנכ"ל ולפיה יש לגדר סיכונים ולהחריג מההסכם עם חברה א תיקים שבט"ל אינו ער לקיומם.

לעו"ד רוזנצויג הייתה היכרות אישית עם בעל השליטה בחברה א (להלן - בעל השליטה) ועם בנו ששימש מנכ"ל חברה א עד סוף 2013, ומאז הוא משמש בה דירקטור. היכרות זו נוצרה על רקע מקצועי במהלך עבודתו של עו"ד רוזנצויג כיועץ המשפטי של בנק מסוים במשך כעשור עד 2005, שנים שבהן היה בעל השליטה בחברה א אחד מבעלי השליטה בבנק. לדברי עו"ד רוזנצויג, הוא מקיים שלושה מעגלי היכרות שונים: משפחה, חברים וכן מכרים מ"העולם העסקי" שבו עבד שנים רבות, שהוא משמר את הקשר אתם, ובעל השליטה בחברה א נמצא במעגל השלישי והרחוק ביותר. בתקופה שעו"ד רוזנצויג הוביל את המהלך להתקשרות עם חברה א, לרבות ניהול המגעים עם החברה ועם בעל השליטה באופן אישי, הוא הזמין את בעל השליטה ובנו לחתונת בנו. מהאמור עולה החשש שהיועץ המשפטי הוביל את בט"ל לחתימה על ההסכם עם חברה א תוך שהוא מצוי במצב של חשש לניגוד עניינים בשל היכרותו האישית עם בעל השליטה ובנו.

לנוכח ההיכרות האישית הזאת, בהיותו הרוח החיה בתהליך גיבוש ההסכם עם חברה א והגורם המוביל את המהלך הזה, היה על עו"ד רוזנצויג לפעול לפי תנאי ההסדר למניעת ניגוד עניינים שחתם עליו עם כניסתו לתפקיד, דהיינו לפנות ליועצת המשפטית של משרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה), לחשוף בפניה את ההיכרות האמורה כדי שתבחן אם מתעורר חשש לניגוד עניינים במעורבותו בהסכם עם חברה א, להיוועץ בה ולפעול לפי הנחיותיה להסדרת אופן פעולתו; אולם הוא לא עשה כן. היה עליו לנקוט משנה זהירות, בייחוד בשל תפקידו כיועץ המשפטי האמון על הסדרת סוגיות של ניגוד עניינים בבט"ל והאמור לשמש דוגמה אישית לבעלי תפקידים אחרים בבט"ל ובשל היותו שומר סף בבט"ל.

תהליך קבלת החלטות לקוי בנוגע להסכם עם חברה א

מעורבות פסולה של אגף הביקורת הפנימית בבט"ל: הצוות לביצוע הערכת השווי כלל עובדת מאגף הביקורת הפנימית, שקיבלה אישור לכך מהמבקרת הפנימית של בט"ל, והמנכ"ל היה מודע למעורבותה; וזאת אף שהימנעות הביקורת הפנימית ממעורבות בתהליכי ביצוע בארגון המבוקר היא מאושיות מקצוע הביקורת, וחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב-1992, אף מדגיש זאת.

אחריות חשב בט"ל: החשב, המשמש שומר סף שאחריות מקצועית כבדה מוטלת על כתפיו, לא מימש את אחריותו כמתחייב בחוק הביטוח הלאומי. אשר להתקשרות עם חברה א, הוא כשל בהפעלתה. הוא אישר את ההתקשרות בהסכם עם חברה א בלי שבחן כנדרש את הנתונים הרלוונטיים ואת התוצאות האפשריות של ההחלטה ואת החלופות הקיימות ובלי שבדק את השפעותיה העתידיות. הסבריו של החשב למשרד מבקר המדינה כי לא היה ער לאמור בהערכת השווי, שעליה ביסס עו"ד רוזנצויג את חישוב התמורה בהסכם, מעידים על פגם ועל חולשה מהותית באופן תפקודו בעניין זה; הוא ידע כי באותה עת הוא לא היה בקי בנושא ההסכם עם חברה א והנושא בכללותו אינו נהיר לו לחלוטין. הוא לא נקט אמצעים חלופיים שישלימו את פערי הידע שהיו לו ולא הביא לידיעת מנכ"ל בט"ל את העובדה כי הוא אינו בקי בתחום.

אחריות מנכ"ל בט"ל: מנכ"ל בט"ל לא הפעיל שיקול דעת עצמאי בבואו להחליט בנושאים שבסמכותו ולא וידא לכל הפחות כי הנחיות בעלות חשיבות שנתן לכפופים לו יושמו. אף שהמידע שהעמיד היועץ המשפטי לרשותו, כשבא להחליט אם לחתום על ההסכם עם חברה א, לא כלל את כל הפרטים ההכרחיים הנדרשים, מנכ"ל בט"ל לא דרש להשלימו כדי שיוכל לקבל החלטה מושכלת בנושא; הוא לא בחן ביסודיות וכנדרש את מסמך ההמלצה שקיבל מהיועץ המשפטי ולא שקל את יתרונות ההסכם לעומת חסרונותיו ואת ההיבטים, המשמעויות והתוצאות האפשריות של ההתקשרות בהתבסס על הנתונים הרלוונטיים. המנכ"ל לא שיתף את כל הגורמים המקצועיים הרלוונטיים ולא התייעץ עמם בעניין. המנכ"ל לא וידא כי יושמה הוראתו ליועץ המשפטי "להחריג מההסכם תיקים שבהם רמת החוב של חברה א כלפי בט"ל בתיקים עתידיים, אשר אינם ידועים היום היא גבוהה", כדי למלא את הצורך שהגדיר, דהיינו לגדר סיכונים. המנכ"ל גם בחר שלא להביא את ההסכם עם חברה א לדיון במינהלה וכך נמנעה האפשרות שהמינהלה תדון בעניין.

יחסי הגומלין בין בט"ל לאגף החשב הכללי לעניין הסכמי פשרה

חשב בט"ל הוא עובד משרד האוצר והוא כפוף לחשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל) שגם ממנה אותו. אף שמדובר בנכסי מדינה, בט"ל לא נדרש להעביר לאישורו של אגף החשב הכללי לא את ההסכם עם חברה א ולא את ההסכם החדש עם חברות הביטוח, שלא כמו משרדי הממשלה המחויבים בזה על פי הוראת התכ"ם והנחיות היועץ המשפטי לממשלה בנושא פשרות.

ההמלצות העיקריות

על בט"ל לפעול באופן נמרץ ואקטיבי ליישום תהליכים למיצוי מלוא פוטנציאל השיבוב הגלום במלאי תיקי הגמלאות הקיים ובתיקי גמלאות עתידיים. לשם כך, עליו להאיץ את בדיקת מלאי התיקים הקיים, להכין ללא כל דיחוי תכנית עבודה סדורה ולהקצות משאבים שיאפשרו לו לממש את מלוא פוטנציאל השיבוב.

על בט"ל לבחון את ההשפעות הכלכליות של ההסכם החדש ואת ההיתכנות של החלופות העומדות בפניו במטרה להשיג מימוש מיטבי של זכותו לשיבוב מחברות הביטוח, ובכלל זה האפשרות לשנות את ההסדר הקיים עם חברות הביטוח - ההסכם החדש - ואף לקדם שינויי חקיקה נדרשים. בהתאם לכך, עליו להכין תכנית עבודה סדורה ולהקצות את המשאבים שיידרשו למימוש זכותו לפי החלופה המיטבית שתמצה את גבייתם של כספי הציבור. ראוי שבחינה זו תיעשה בשיתוף פעולה מלא עם אגף החשב הכללי.

ראוי שבט"ל, אגף החשב הכללי ומשרד המשפטים יבחנו את האפשרויות העומדות להם הנוגעות להסכם עם חברה א, ובכלל זה את האפשרות שבט"ל יקבל כספים שוויתר עליהם מראש וללא תמורה בהסכם עם חברה א. לנוכח האומדנים השונים שהציג בט"ל בנוגע להפסד הכספי עקב ההסכם עם חברה א, ראוי שהבחינה של גובה הסכום שחברה א שילמה בחסר לבט"ל תתבסס על חישוב שיעשו הגורמים האמורים אשר לא יסתמכו על החישובים שעשה בט"ל לצורך תגובתו לביקורת.

מאחר שבמעורבותו בהסכם עם חברה א פעל היועץ המשפטי שלא לפי כללי מינהל תקין ובמצב של חשש לניגוד עניינים, ראוי שמנכ"ל בט"ל ושר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - שר הרווחה) ידונו על ממצאי הביקורת, ובייחוד על הממצאים הנוגעים לאחריותו של היועץ המשפטי.

על בט"ל להגדיר לעצמו את האופן שבו תיעשה עבודת המטה ויתקבלו ההחלטות במקרים שבהם הוא מתפשר על זכויות המגיעות לו. עליו לקבוע מהי מידת מעורבותם של שומרי הסף בארגון ומוסדותיו, לרבות החשב, המינהלה והמועצה וועדותיה. נדרש כי בט"ל יטמיע שיטות עבודה ובקרה שיבטיחו כי לא יישנו מחדלים כדוגמת אלה המתוארים בדוח זה. מן הראוי שאגף החשב הכללי יבטיח את העמקת מעורבותו באישור התקשרויות של בט"ל בהסכמי פשרה דוגמת ההסכם עם חברה א וההסכם החדש עם חברות הביטוח.

סיכום

בט"ל הפסיד מאות מיליוני שקלים וממשיך להפסיד כספים האמורים להגיע בסופו של דבר לקופה הציבורית, וזאת משום שהוא אינו מממש את מלוא הפוטנציאל של זכותו לשיבוב בגין תיקי גמלאות רבים. מצב זה מקורו גם בעובדה שתיקי גמלאות מתיישנים עוד בטרם בדק בט"ל אם יש לו זכות שיבוב בהם, כאשר הנהנות העיקריות מכך הן חברות הביטוח. בט"ל גיבש הסכם חדש עם חברות הביטוח המייתר לשיטתו את הצורך בהתדיינויות משפטיות בתיקי תאונות דרכים, ומסדיר את מימוש זכותו לקבל את החלק הארי של כספי השיבוב המגיעים לו, תוך מתן הנחה משווי הגמלאות; אולם הוא לא בחן את כדאיותו הכלכלית של ההסכם האמור.

הסכם נוסף, חדשני וראשון מסוגו, כרת בט"ל עם חברה א. מטרתו של ההסכם האמור ליישם את ההסכם החדש עם חברות הביטוח ולהביא לידי סיום, באופן כולל, את הטיפול ברוב תביעות הביטוח שטרם נסגרו, וזאת בתמורה לתשלום סופי שתשלם חברה א לבט"ל - כ-61 מיליון ש"ח. באופן פעולתם של מנכ"ל בט"ל, של היועץ המשפטי ושל חשב בט"ל דאז התגלו ליקויים קשים הנוגעים לגיבוש ההסכם ולאישורו. המנכ"ל והחשב, כל אחד במסגרת אחריותו וסמכותו, הפעילו מנגנוני בקרה ופיקוח רופפים שאפשרו ליועץ המשפטי, שהוא שומר הסף ונציג שלטון החוק בבט"ל, להוביל תהליכים לא תקינים וברמה מקצועית ירודה שאינם עולים בקנה אחד עם כללי מינהל תקין. גיבוש ההסכם נעשה תוך ויתור מראש של בט"ל על זכויות לשיבוב שהיו לו כלפי חברה א, וזאת ללא כל תמורה ובלי שהציג למקבלי ההחלטות את הפרטים הנוגעים לוויתור האמור. אשר להערכת שווי הגמלאות - לפי משרד מבקר המדינה, במועד החתימה על ההסכם ניתן היה להעריכו בכ-35 מיליון ש"ח. ברקע הדברים התברר שהיועץ המשפטי פעל תוך חשש להימצאותו במצב של ניגוד עניינים הנובע מהיכרות אישית עם בעל השליטה ובנו, ופעולותיו מעוררות חשש גם לפגיעה בטוהר המידות. כמו כן, החשב לא מימש את אחריותו המקצועית בנוגע להתקשרות עם חברה א והוא כשל בהפעלתה. נוסף על כך, אף שמדובר בהסכם חדשני ולא שגרתי, מנכ"ל בט"ל אישר את ההסכם בלי שעמד על השלכותיו האפשריות.

דוח ביקורת זה מדגיש את הצורך שבט"ל יבחן ביסודיות את האופן שבו הוא מקבל החלטות ניהוליות ויטמיע שיטות עבודה ובקרה שימנעו מחדלים שמקורם בכשל של מנגנוני הבקרה והניהול.

תקציר

רקע כללי

מכללת עזריאלי - מכללה אקדמית להנדסה ירושלים (להלן - המכללה) היא מוסד להשכלה גבוהה. המכללה הוסמכה על ידי המועצה להשכלה גבוהה (להלן - המל"ג), להעניק תארים אקדמיים בתחומי ההנדסה. המכללה היא גוף נתמך על פי חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985 (להלן - חוק יסודות התקציב) ומתוקצבת על ידי הוועדה לתכנון ולתקצוב של המל"ג (להלן - הוות"ת) בסכום של יותר מ-50 מיליון ש"ח לשנה. המכללה נרשמה כעמותה בשנת 1996. מספר הסטודנטים במכללה בשנת הלימודים התשע"ה (2014-2015) היה 1,652.

פעולות הביקורת

בחודשים יולי 2015 - ספטמבר 2016 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בתפקוד המכללה, ובהם עמידתה של המכללה בעקרונות הממשל התאגידי; גיוס ומינוי של בעלי תפקידים בכירים; פעולותיהם של בעלי תפקידים בכירים; תנאי ההעסקה והשכר במכללה; ותפקוד המוסדות המנהלים שלה. הביקורת נעשתה במכללה. בדיקות משלימות נעשו במל"ג, בוות"ת, ביחידת הממונה על השכר במשרד האוצר (להלן - הממונה על השכר) וביחידת רשם העמותות במשרד המשפטים (להלן - רשם העמותות).

הליקויים העיקריים

תקנון המכללה

על פי ה"הנחיות למוסדות להשכלה גבוהה המתוקצבים על ידי ות"ת" שאישרה המל"ג בשנת 1999 (להלן - הנחיות המל"ג), המכללה אמורה לפעול על פי תקנון המבוסס על התקנון המצוי של המל"ג, והמאושר על ידי רשם העמותות ועל ידי המל"ג. למכללה יש תקנון מאושר משנת 1999, אולם היא פועלת על פי תקנון שאושר במכללה בשנת 2005 ועל ידי רשם העמותות בשנת 2008, אך לא אושר על ידי המל"ג. המל"ג לא עקבה אחר תיקון התקנון, אף שפנתה למכללה בעניין כבר בשנת 2005, ולא אישרה אותו עד למועד סיכום הביקורת. בשנת 2016 המל"ג החליטה להשהות את הטיפול בתקנון המכללה, עד לעדכון הנחיות תאגידיות למוסדות להשכלה גבוהה שאינן אוניברסיטאות. עקב אי תיקון התקנון, לא הוגבלה תקופת כהונת החברים במוסדות המנהלים ולא נאסר על מייסדי העמותה לכהן כחברי ועדת הביקורת או כיו"ר הוועד המנהל בניגוד להנחיות שקבעה המל"ג.

נשיאי המכללה

הארכת תקופת כהונתו של מר עוזי וכסלר

מר עוזי וכסלר כיהן כנשיא המכללה משנת 1998 ועד שנת 2012, בסך הכל כ-14 שנה, אף שלא היה בדרגת פרופסור. הדבר מנוגד להחלטת המל"ג מנובמבר 2003 (ולפיה נשיא מכללה חייב להיות בדרגת פרופסור) ולהחלטת המל"ג מאפריל 2010 (ולפיה נשיא יכול לכהן לכל היותר 12 שנה). באוגוסט 2010, בזמן שמר וכסלר כבר כיהן כ-12 שנה, אישרה ועדת המשנה לפיקוח ואכיפה של המל"ג את המשך כהונתו של מר וכסלר בעוד שנתיים לכל היותר, על מנת לאפשר למכללה להיערך כראוי להחלפת הנשיא. האישור ניתן אף שמר וכסלר לא עמד בדרישות המל"ג בעניין משך הכהונה והדרגה האקדמית.

הליכי האיתור והבחירה של נשיאי המכללה

היעדר כללים לבחירת נשיא: המל"ג לא קבעה הנחיות לגבי הרכב ועדות האיתור לתפקיד הנשיא ‏במכללות ולגבי סדרי עבודתן, בדומה להנחיות שקבעה בשנת 2004 לגבי האוניברסיטאות ובכלל זה איסור על נשיא יוצא להיות חבר בוועדת איתור לבחירת מחליפו. גם ‏המכללה לא קבעה לעצמה כללים בנושא זה.

פרופ' צבי שטרן: ועדת האיתור שהמליצה על בחירת פרופ' צבי שטרן לתפקיד הנשיא כללה את מר וכסלר שכיהן כנשיא באותה העת. הוועדה פעלה בחוסר שקיפות, היות שהיא לא פרסמה הודעה באמצעי התקשורת בדבר האפשרות להגיש מועמדות לתפקיד ולא תיעדה את החלטתה הסופית להמליץ לבחור בפרופ' שטרן לנשיא. הוועד המנהל אישר את ההמלצה, אולם אין מסמכים המעידים שהוועד המנהל בחן את ההמלצה או דרש לקבל נימוקים לה.

ליקויים בתפקוד יו"ר הוועד המנהל וחברי הוועד

חריגות בתנאי העסקה ופרישה: על פי הנחיות המל"ג, לוועד המנהל של המכללה נתונה הסמכות לקבוע את תנאי העסקת בעלי התפקידים בה, בכפוף להנחיות הוות"ת (שבחלקן נסמכות על תקנון שירות המדינה ועל הוראות הממונה על השכר).

1. מר עוזי וכסלר (נשיא המכללה דאז) ומר אריה לוין (יו"ר הוועד המנהל דאז) אישרו תנאי העסקה חריגים לפרופ' שטרן בניגוד לכללים ובלי שהביאו את הסכם ההעסקה של פרופ' שטרן לאישור הוועד המנהל. לדוגמה, בניגוד לקביעת המל"ג כי המכללה תהיה מקום עבודתו היחיד של הנשיא, אושר לו להמשיך לעסוק בעיסוקים אחרים; כמו כן אושרו לו 50 ימי חופשה, בניגוד למקובל בשירות המדינה ובמכללה - 23 ימים. נוסף על כך נקבע כי לאחר פרישתו הוא יהיה זכאי לקבל תשלום בגין שנת הסתגלות. בניגוד לעמדת המל"ג והממונה על השכר ולפיה יועסק הנשיא במכללה כשכיר, כל שכרו ותשלומי פרישתו של פרופ' שטרן שולמו לו כנגד חשבונית מס. נוסף על כך נמצא כי חשבונית המס הייתה של חברה שאינה בבעלותו אלא בבעלות אשתו.

2. ועדת הכספים חרגה מסמכותה ואישרה למנכ"לית לשעבר תנאי פרישה שלא נקבעו בחוזה העסקתה. עקב כך שולמו למנכ"לית לשעבר תשלומים ביתר ללא שניתן לכך אישור המאסדרים כנדרש.

הסכמי העסקה חריגים לא הוגשו לאישור הוות"ת או הממונה על השכר, ובדיווחי השכר של המכללה לגורמים אלה ולרשם העמותות נפלו טעויות.

מינוי המנכ"לית ותנאי העסקתה: ביוני 2010 מינה מר וכסלר (הנשיא דאז) את הגב' שלומציון לולו לממלאת מקום המנכ"ל, ובדצמבר 2010 אישר הוועד המנהל את מינויה למנכ"לית, כל זאת בלי שהתקיים הליך בחירה פומבי ושוויוני. מר וכסלר חרג מסמכותו כשאישר לבדו את הסכם העסקתה של המנכ"לית, שכלל תנאים חריגים המנוגדים להנחיות הוות"ת ולנקבע בתקנון שירות המדינה. נוסף על כך אישרה המכללה למנכ"לית רכב צמוד מקבוצת רישוי המיועדת לשרים בממשלה, בניגוד למקובל בשירות המדינה.

החזר הוצאות משפטיות לנשיא לשעבר: הוועד המנהל חרג מסמכותו כשהחליט לאשר לשלם למר וכסלר החזר הוצאות משפטיות בגין ביקורת קודמת של משרד מבקר המדינה, מאחר שהסמכות לכך נתונה לחבר הנאמנים. להחלטה זו נמצא נוסח נוסף הכולל את סכום השיפוי; יו"ר הוועד המנהל אישר לבדו נוסח זה, בלי שהביאו לאישור הוועד המנהל.

דרך פעולתה של המנכ"לית

מעורבות בקביעת תכניות הביקורת: המנכ"לית הייתה מעורבת בבניית תכניות הביקורת (שלא כללו ביקורת ישירה על תפקודה) ודנה עם ועדת הביקורת בהן ובלוחות הזמנים לביצוען.

מכירת כלי רכב לעובד המכללה: המנכ"לית אישרה מכירת כלי רכב לעובד המכללה, אף שהעובד היה מציע יחיד והצעתו כללה תנאים המרעים עם המכללה.

אישור הטבות שכר לעובדי המכללה בניגוד לכללים: בשנים 2012 עד 2015 אישרה המנכ"לית לשלם לעשרות עובדי המכללה בונוסים ("שכר עידוד" - תשלומים קבועים או חד-פעמיים) שהסתכמו ביותר מ-1.2 מיליון ש"ח, בלי שקיבלה את אישור הוות"ת או הממונה על השכר כנדרש.

גיוס כוח אדם והעסקת מקורבים: תהליך גיוס העובדים למכללה, לא היה שיטתי. לעתים גויסו עובדים בהליך לא תחרותי, לא שקוף ולא שוויוני. המכללה קבעה נוהל בשם "חבר מביא חבר", ולפיו יקבל העובד הממליץ מענק בסך 500 ש"ח אם יתקבל החבר לעבודה. המנכ"לית גייסה קרובת משפחה ועובדת שהייתה לה היכרות מוקדמת עמה וכן היא הייתה מעורבת בהעלאת שכרן.

ליקויים בניהול פרוטוקולים והיעדר שקיפות‏

חלק מהפרוטוקולים של המוסדות המנהלים ושל ועדות ‏המכללה היו תמציתיים ולא שיקפו את מהלך הדיונים. חלק ‏מהפרוטוקולים של דיוני הוועד המנהל, כגון פרוטוקול הדיון שבו הוחלט על מינוי המנכ"לית, לא היו בידי המכללה ולא הומצאו ‏למשרד מבקר המדינה.

ההמלצות העיקריות

על המכללה לתקן את התקנון שלה בהקדם ולהתאימו להנחיות המל"ג וכן להביא את התקנון לאישור המל"ג. נוסף על כך, על המכללה לקבוע נהלים לגבי הרכב ועדות האיתור לבחירת נשיאים ומנכ"לים בה, סדרי עבודתן של הוועדות ואופן התיעוד של ישיבותיהן.

על הוועד המנהל לתעד את תהליכי קבלת החלטותיו, לדון בהשפעות הכספיות והאחרות שיש להחלטותיו ולוודא שהחלטותיו מתקבלות בכפוף להוראות ולהנחיות של המאסדרים. כמו כן, על הוועד המנהל לאשר את תכניות הביקורת ולקבוע מנגנונים להבטחת עצמאותו של מבקר הפנים.

על המכללה לתקן את הליקויים בדיווחיה לוות"ת, לרשם העמותות ולממונה על השכר. על המל"ג לזרז את עדכון הנחיותיה התאגידיות. על המל"ג ועל רשם העמותות לפעול ביתר תיאום בכל הקשור להנחיותיהם למכללה. על הוות"ת והממונה על השכר לבחון את ממצאי הדוח ולהפסיק את החריגות בתנאי ההעסקה במכללה, שפורטו לעיל.

על המנכ"לית להפסיק את תשלומי השכר החורגים מהכללים וכן לגבש נהלים לגיוס עובדים, קידומם ותגמולם ולתיעוד תהליכי הגיוס. כמו כן, אין מקום לשיטת גיוס באמצעות נוהל "חבר מביא חבר" ועל המכללה לבטלה לאלתר.

סיכום

בביקורת זו עלו ליקויים בנוגע לתנאי ההעסקה והפרישה של העובדים הבכירים במכללה - הנשיא, המנכ"לים וסמנכ"ל הכספים. כמו כן עלו ליקויים בדרך פעולתה של המנכ"לית המכהנת הגב' שלומציון לולו עד כדי פגיעה חמורה בסדרי מינהל תקינים. הליקויים מלמדים כי המכללה פעלה באופן בלתי תקין, ושלא על פי המצופה ממוסד אקדמי הנדרש לשמש דוגמה למצוינות, הגינות ותקינות ניהולית ואתית ולשמור על כללי המינהל התקין וכללי הממשל התאגידי. הממצאים שעלו בביקורת מעלים חשש כי בכירי המכללה התעלמו מהכללים וההנחיות המחייבים אותה, שנקבעו בחוק העמותות, בהנחיות המל"ג ובהנחיות הממונה על השכר.

המוסדות המנהלים של המכללה אישרו החלטות שיזמו מר עוזי וכסלר - נשיא המכללה לשעבר ומי שכיהן במועד ביצוע הביקורת כיו"ר הוועד המנהל - ומר אריה לוין - יו"ר הוועד המנהל לשעבר, כגון מינויים של נשיאים ושל מנכ"לית, לעתים בלי קיום כל הליך של בחירה ולעתים בהליך בחירה שאינו שוויוני ואינו שקוף. המוסדות המנהלים של המכללה אפשרו מהלכים אלה, אף שלא היו תקינים, וגם אפשרו את כהונתו של מר וכסלר כנשיא במשך תקופה ממושכת של כ-14 שנה ואת מינויו ליו"ר הוועד המנהל. המוסדות המנהלים גם לא ניהלו פרוטוקולים כנדרש, ובכך פעלו בחוסר שקיפות.

המכללה, בהובלת מר וכסלר ולעתים גם מר לוין, אישרה תנאי העסקה ותנאי פרישה לבכירים - נשיאים, מנכ"לים וסמנכ"ל הכספים - החורגים מהמותר במגזר הציבורי. כמו כן, המכללה העסיקה את פרופ' צבי שטרן, הנשיא לשעבר, כנותן שירותים ולא כעובד המכללה, אף שהמל"ג דורשת להעסיק נשיא מכללה כעובד שלה. דרך פעולה זו אינה הולמת נושאי תפקיד בכירים במוסדות ציבור, כל שכן כשמדובר במוסדות אקדמיים. היה מצופה מאותם בכירים שיכבדו את הוראות המל"ג ויפעלו על פי כללי המינהל התקין והאתיקה, ובכך ישמשו דוגמה הן לבעלי תפקידים אחרים במכללה והן לבעלי תפקידים מחוצה לה.

על הממונה על השכר, רשם העמותות, רשויות המס, המל"ג והוות"ת לבחון את הממצאים שעלו בביקורת זו - תשלומי יתר לבכירי המכללה, דרכי העסקה שאינם תקינים ואף חשש לאי-תשלום מס כנדרש.

תקציר

רקע כללי

תגליות הגז בשטחי המים הכלכליים של ישראל בשנים האחרונות הביאו לשינוי של ממש בתמהיל מקורות האנרגיה של ישראל בכלל ולשינוי במשק החשמל בפרט, בעקבות המעבר לשימוש בתמהיל דלקים המבוסס ברובו על גז וניצול היתרונות הכלכליים והסביבתיים הנובעים מכך. מאגר הגז תמר, המוחזק באמצעות שותפות תמר, הוא מקור הגז העיקרי למשק הישראלי כולו וגם למשק החשמל. שותפות תמר חתומה על הסכמים לאספקת גז טבעי ליצרני החשמל בישראל, ובראשם חברת החשמל לישראל (להלן - חח"י, חברת החשמל או החברה) שהיא צרכנית הגז הטבעי הגדולה במשק. בנובמבר 2012 הכריז הממונה על ההגבלים העסקיים ששותפות תמר היא מונופול בתחום אספקת הגז.

חח"י היא מונופול העוסק בייצור חשמל, אספקתו וחלוקתו, והיא מוגדרת ספק שירות חיוני מכוח חוק משק החשמל, התשנ"ו-1996 (להלן - חוק משק החשמל). חח"י היא יצרנית החשמל וצרכנית הגז הגדולה במשק. במערך הייצור חח"י פועלת לצד יצרני חשמל פרטיים (להלן - יח"פים) שעל פי מדיניות הממשלה נתח השוק שלהם בייצור חשמל הולך וגדל.

במרץ 2012 חתמו חח"י ושותפות תמר על הסכם לרכישת גז ל-15 שנים (להלן - הסכם הגז או הסכם תמר) שהוערך אז בהיקף כספי של 23.7-18.5 מיליארד דולר. תנאי ההסכם גובשו לאחר משא ומתן ארוך בין הצדדים, שראשיתו במכתב כוונות שנחתם בין הצדדים בשנת 2009 במסגרת משא ומתן בין קונה למוכר מרצון. תנאי הסכם תמר שונים מהתנאים שסוכמו במכתב הכוונות. הפערים ביניהם משקפים גידול בעלויות הכוללות של ההסכם והן יתבטאו בתעריף החשמל. בתקופה שבין החתימה על מכתב הכוונות ובין החתימה על ההסכם הסופי חלו שינויים מהותיים במשק הגז, ובכלל זה במיסוי החל על שותפות תמר, בתוואי כניסת צינור הגז לחוף ובתנאי התחרות במשק הגז; בעקבות זאת, מאגר תמר צפוי היה להיות מקור אספקת הגז הטבעי המרכזי לישראל בשנים הבאות.

משק החשמל ומשק הגז נמצאים בפיקוחם של משרד התשתיות הלאומיות האנרגיה והמים (להלן - משרד האנרגיה) ושל רשות החשמל. תחומים מהותיים הנוגעים לאספקת הגז מרוכזים גם במשרד האוצר וברשות ההגבלים העסקיים.

פעולות הביקורת

בחודשים ספטמבר 2015-מרץ 2016 בדק משרד מבקר המדינה את תהליך גיבוש הסכם הגז, לרבות מחיר הגז בהסכם, הכנת התחזיות ששימשו לקביעת הכמויות הנדרשות וטיפול רשות החשמל, רשות ההגבלים העסקיים ומשרדי האוצר והאנרגיה (להלן - המאסדרים) בהסכם. בדיקות השלמה נעשו עד אוגוסט 2016. הביקורת נערכה בחח"י וברשות החשמל ובדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר וברשות הגז הטבעי שבמשרד האנרגיה (להלן - רשות הגז).

הליקויים העיקריים

תנאי הסכם תמר משקפים מחיר גז גבוה יותר והיעילות של מכלול הצעדים שנקטו גורמי הממשלה לצמצום העלויות שנגרמו נמוכה.

1. בין תנאי הסכם תמר לתנאים שסוכמו במכתב הכוונות ישנם פערים מהותיים המוערכים על ידי משרד מבקר המדינה בכ-1.5-0.82 מיליארד דולר. המאסדרים גיבשו צעדים לטיפול בהסכם תמר שכללו שיתופי פעולה וולונטריים ביניהם לבין עצמם, אך מסתמן כי צעדים אלו אינם אפקטיביים, בין היתר בשל שינויים במדיניות הממשלה שהובילו לאי-התממשותן של הנחות שעמדו בבסיס העבודה המשותפת שלהם.

2. היעדר מדיניות ממשלתית כוללת בעת גיבוש ההסכם לפיתוח משק הגז - מדיניות המגדירה את יעדי הממשלה, המניחה אבני דרך וחלופות לפיתוח משק הגז הטבעי ומאזנת את מכלול השיקולים בתחום זה - יצר סביבת עבודה אי-ודאית למאסדרים שנדרשו לטפל בהסכם תמר.

נוסחת ההצמדה של מחיר הגז לחח"י כוללת רכיב תוספתי ייחודי המגדיל את עלות רכש הגז.

נוסחת ההצמדה של מחיר הגז בהסכם תמר כוללת רכיב תוספתי שאינו מופיע ברוב הסכמי הגז שערכה השותפות עם לקוחותיה האחרים. הרכיב כולל הוספת 1% בשנה למדד המחירים לצרכן בארה"ב עד 2019 והפחתת 1% בשנה ממדד זה בשנים 2028-2020, אך ההפחתה אינה מקזזת את התוספות מהשנים הראשונות במלואן. רכיב זה אינו מאוזן ומשקף עלויות עודפות בהיקף מצטבר של 640-370 מיליון דולר.

פערים מהותיים בין תחזיות צריכת הגז של חח"י ערב החתימה על ההסכם לבין צריכת הגז החזויה המעודכנת.

תחזית הצמיחה שחח"י השתמשה בה, על בסיס חוות דעת שקיבלה בעניין תחזית הביקוש לחשמל, הייתה גבוהה במידה ניכרת מתחזיות ארוכות טווח חלופיות שהיו זמינות באותה עת. חח"י לא בחנה תחזיות אחרות ככלי לבקרה על תחזיותיה ולא בדקה את המקור לפערים ביניהן ואת השלכותיהם של פערים אלו על תחזיות הביקוש לחשמל שמהן גזרה את כמויות הגז הדרושות לה בתקופת ההסכם.

במהלך המשא ומתן דירקטוריון חח"י לא בחן את הצורך לעדכן את הקווים המנחים שהתווה להנהלה בתחילת המשא ומתן לנוכח ההרעה בתנאי ההסכם, ואף לא עמד די הצורך לקבל הסברים בדבר השינויים שחלו בתנאים.

אף שהסכם הגז הוא ההסכם בעל המשמעות הכלכלית הגדולה ביותר לפעילות חח"י בעשור הקרוב, במהלך המשא ומתן דירקטוריון החברה לא עמד די הצורך לקבל הסברים בדבר השינויים לרעה שחלו בתנאי ההסכם, על פי דיווחי החברה, ובדבר השלכותיהם הכספיות על החברה. כמו כן, הדירקטוריון לא בחן את הצורך בעדכון הקווים המנחים שהתווה להנהלה בתחילת המשא ומתן בעקבות השינויים לרעה שחלו בתנאי ההסכם. משהובאו פרטי ההסכם המגובש לאישור הדירקטוריון, הוא קיים כמה דיונים מפורטים טרם אישורו, ואף ביקש ליישם בו כמה שינויים שחלקם אכן התקבלו והוכנסו לנוסח ההסכם הסופי.

פעולות חח"י להבטיח הנחת צינור גז שני על ידי שותפות תמר לא היו מספקות, אף שלחברה ולמשק היה עניין בהקמתו.

1. אף שלהנחת צינור שני חשיבות יתרה לחח"י, ואף הייתה אחת ממטרות עסקת האופציה הכלולה בהסכם, נוסח ההסכם אינו מבטיח את הנחתו של צינור שני ומאפשר ליישם חלופות אחרות להגדלת כמות הגז שתסופק לחברה במסגרת האופציה. החלופות שהועלו להנחת צינור שני פחותות מבחינת תועלתן לחברה, וייתכן שאף מבחינת עלות הקמתן, ולכך אין ביטוי כספי בהסכם.

2. חח"י לא נקטה צעדים מול שותפות תמר לקידום הנחתו של צינור שני כדי להגדיל את אספקת הגז הטבעי, אלא הסתמכה על החלטת הממשלה מיוני 2013 שקבעה כי לאחר הקמת המדחסים על השותפות להניח צינור שני. התנהלות זו של החברה החלישה את יכולתה לדרוש משותפות הגז להניח צינור שני בעתיד.

ההמלצות העיקריות

1. על הממשלה לוודא כי בעתיד, כאשר יעמדו לדיון סוגיות מהותיות לכלכלה הישראלית, ובפרט כשהן מצויות בתהליך התהוות, היא תפעל לגיבוש מדיניות ארוכת טווח ברורה שתשקלל השפעות רוחביות על המשק הישראלי. מדיניות כזאת תייצר סביבת עבודה ודאית למאסדרים ותקל עליהם בגיבוש צעדיהם. בכך ישתפר התיאום בין המאסדרים, שלכל אחד מהם ראייה חלקית של התמונה, דהיינו רק בתחום התמחותו, ותגבר האפקטיביות של צעדיהם.

2. על הממשלה לוודא כי משא ומתן בעל חשיבות אסטרטגית שלתוצאותיו השלכות רוחביות על המשק, כמו המשא ומתן הנוגע להסכם חח"י עם שותפות תמר, לא ינוהל בידי גורם אחד שמערכת השיקולים והתמריצים שלו עשויה להיות שונה מזו של הממשלה. מן הראוי שמשא ומתן כזה ינוהל בידי כמה גורמים ממשלתיים או בידי גופי ממשלה שראייתם רוחבית. אישור ההסכם על ידי גורמי הממשלה אין בו די; הוא אינו מאפשר לטפל בזמן אמת בהתפתחויות חריגות, והוא מגביל את יכולתה של הממשלה לפעול למיצוי האינטרס הציבורי.

3. על חח"י לתקף את תחזיותיה ולבחון את הנחות היסוד שבבסיס התחזיות ואת סבירות התממשותן, ובכלל זה לבחון את הפערים שבין תחזיות החברה לתחזיות של גופים אחרים, ולהיוועץ בגופים כלכלים, לרבות בנק ישראל ומשרד האוצר, כדי שיונח לפניה המידע הרחב ביותר הדרוש לקבלת ההחלטות.

4. על חח"י להימנע משימוש בתחזיות החברה לצורך יצירת "כרית ביטחון", כלומר יצירת עודף (רזרבה) למקרי חירום כדי לצמצם את הסיכון למחסור בחשמל. התנהלות מעין זו אינה שקופה ועלולה ליצור תמונת ביקושים שגויה לפני מקבלי ההחלטות. על חח"י לוודא כי "כרית הביטחון" וגודלה יגובשו מחוץ למודל התחזיות של החברה ויוצגו באופן ברור ושקוף.

5. מן הראוי שמשרד האנרגיה יגבש תחזיות חלופיות ובלתי תלויות של הביקוש לחשמל כדי שישמשו אותו בעת קביעת המדיניות ויישומה במשק החשמל.

6. על חח"י, על רשות החשמל ועל משרדי האנרגיה והאוצר לבחון את היקף העלות למשק בעקבות שינוי נוסחת תמחור הגז בסמוך למועדי פתיחת המחיר שנקבעו בהסכם (בשנים 2021 ו-2024), ולפעול לתיקון ההסכם על פי תוצאות הבחינה.

7. על חח"י ועל גורמי הממשלה לבחון בהקדם את האפשרות להקמת צינור שני על ידי שותפות תמר, וזאת בייחוד לנוכח העובדה שמאגר לוויתן עדיין לא פותח ובשל היעדר היתירות בהולכת הגז לחוף.

סיכום

הסכם הגז הוא אבן דרך מרכזית ביישום המעבר לייצור חשמל באמצעות גז טבעי ובניצול היתרונות הסביבתיים והכלכליים הנובעים מכך, לרבות חיסכון ניכר בעלויות הדלקים המשמשים לייצור חשמל. יצוין כי אישור הסכם הגז נעשה תחת נסיבות חריגות של משבר גז בישראל בשנת 2012. הביקורת העלתה ליקויים בהליכי גיבוש ההסכם, העלולים לפגוע ברווחת הציבור מהשימוש בגז.

המשא ומתן בין הצדדים התנהל בתקופה שהתאפיינה בצמצום התחרות במשק הגז, במחסור בגז טבעי ובשינוי המדיניות הפיסקלית במשק הגז. בנסיבות אלו נוצר לחץ על חח"י לגבש את ההסכם ועל גורמי הממשלה לאשרו בהקדם. ומאידך יתכן כי גם עלויות פיתוח המאגר וסוגיות מימון שאיתם התמודדה שותפות הגז, היה בהן בכדי להשפיע על רצון השותפות לחתום על הסכם העוגן בהקדם האפשרי. לחץ זה השפיע על תוצאות המשא ומתן, על התנהלות הצדדים בו, וגם על המאסדרים שנדרשו לאשר את ההסכם.

יחד עם זאת, הסכם הגז בין חח"י לשותפות תמר הוא ההסכם הראשון במשק הגז הישראלי והמהותי ביותר בהיקפו הכמותי והכספי. לפיכך, הסכם זה משפיע על התנאים בהסכמי הגז האחרים במשק, ובכלל זה על מחיר הגז ועל היצע הגז ליתר לקוחות תמר. השלכותיו הן השלכות אסטרטגיות החורגות מפעילות משק החשמל. גיבוש "הסכם עוגן" שיאפשר לפתח את מאגר תמר ולהוציא לפועל את מהפכת הגז במשק האנרגיה הישראלי הופקד בידיה של חח"י. חח"י היא אמנם חברה ממשלתית בתחום החשמל ובעלת ניסיון במשא ומתן לרכש גז, אך תפקידה בחוק, שיקוליה העסקיים ומערכת התמריצים שלה אינם מתיישבים בהכרח עם התועלת של כלל המשק מהגז הטבעי.

תוצאות המשא ומתן בין הצדדים הביאו לפיתוח מאגר תמר ולהזרמת גז למשק הישראלי אף מוקדם מתאריך היעד. עם זאת, התנאים הייחודיים ששררו באותה העת גרמו לשינויים מהותיים בתנאים המסחריים של ההסכם. שינויים אלו הביאו לעליית מחיר הגז ולעלויות נוספות לחח"י בהיקף 1.5-0.82 מיליארדי דולרים, העשויות להתבטא בתעריף החשמל. בשל חשיבות הסכם הגז של חח"י ליתר צרכני הגז במשק, לשינויים אלו אף השלכות כלל-משקיות. לאחר שההסכם נחתם פעלו המאסדרים לצמצום העלויות הנוספות מתוך שיתופי פעולה וולונטריים ביניהם. עם זאת, מסתמן כי האפקטיביות של פעולותיהם נמוכה בשל היעדר עקביות במדיניות הממשלה. בהתנהלותה של חח"י במהלך המשא ומתן נמצאו כמה ליקויים. עיקר הלקויים נמצאו בתהליך הכנת התחזיות, בפעילות דירקטוריון החברה במהלך המשא ומתן ובפעולות שנקטה לצורך הבטחת הנחתו של צינור שני על ידי שותפות תמר.

על כל גורמי הממשלה וחח"י לבחון את היקף העלות הנוספת שתיגרם למשק בעקבות שינוי נוסחת מחיר הסכם הגז בסמוך למועדי פתיחת המחיר, ולשתף פעולה בנקיטת צעדים נוספים שיביאו להפחתת העלויות.

תקציר

רקע כללי

על פי חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך-1960 (להלן - החוק), תפקידה העיקרי של רשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י) הוא לנהל קרקע השייכת למדינה, לרשות הפיתוח ולקרן קיימת לישראל (להלן - מקרקעי ישראל) כמשאב לשם פיתוחה של מדינת ישראל לטובת הציבור, הסביבה והדורות הבאים וכן לקדם את התחרות בשוק המקרקעין. החוק קובע כי על מועצת מקרקעי ישראל (להלן - המועצה) לקבוע את המדיניות שלפיה תפעל רמ"י, וכי הנהלת רמ"י אחראית להשגת יעדי המדיניות שקבעה המועצה.

ככלל, חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992 (להלן - חוק חובת המכרזים), אוסר על רשות מקרקעי ישראל להתקשר בחוזה לביצוע עסקה במקרקעין בלא מכרז פומבי שלכל אדם יש הזדמנות שווה להשתתף בו. יוצאים מכלל זה מקרים מיוחדים, המוזכרים בתקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 (להלן - תקנות חובת המכרזים), שבהם רשאית רמ"י להתקשר בפטור ממכרז. החלטת המועצה 1105, שעניינה הקצאת קרקע למוסדות ציבור, קובעת כללים ותנאים שלפיהם תקצה רמ"י קרקע בפטור ממכרז למוסד ציבורי למטרות ציבוריות. בהחלטה נקבע כי מוסד ציבורי ישלם בעבור הקרקע שהוקצתה למטרה ציבורית דמי חכירה מהוונים מופחתים בשיעור של 36% בלבד מערך הקרקע. יודגש כי בכך שמוסדות הציבור מקבלים פטור ממכרז או זכות לשלם דמי חכירה מהוונים מופחתים, ניתנות להם הטבות כלכליות.

במקרים האמורים לעיל רמ"י מקצה את הקרקע למוסד הציבורי ומתקשרת עמו בחוזה חכירה. לעתים במשך תקופת מימוש החוזה המוסד מבקש לבצע בו שינויים, לרבות שינוי בייעוד הקרקע או באופן הניצול שלה או להעביר את זכויות החכירה בה לאחר. במשך שנים לא קבעה המועצה מדיניות ברורה בנוגע למקרים אלו. מיולי 2005 קיבלה המועצה כמה וכמה החלטות שקובעות הן את הכללים והתנאים שלפיהם ניתן להעביר לאחר את הזכויות בקרקע או לשנות את ייעודה, ובכלל זה את היקף השטח המרבי של הקרקעות שרמ"י תאפשר לשנות את ייעודן, והן אילו גורמים מוסמכים לאשר את השינוי בייעודה של הקרקע, בשימוש שייעשה בה או באופן ניצולה.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-ספטמבר 2016 בדק משרד מבקר המדינה את פעולות רמ"י בנושאים אלה: סדרי הקצאת קרקע למוסדות ציבור למטרות ציבוריות, הפיקוח והבקרה על השימוש שנעשה בה, העברת זכויות החכירה בה לאחר ושינוי בייעודה. הביקורת התייחסה לכמה מקרים, והיא בוצעה במטה רמ"י ובמרחבים של החטיבה העסקית שלה. בדיקות השלמה בוצעו במשרד החינוך, בעיריית פתח תקווה, בעיריית הרצליה, בחברת העובדים השיתופית הכללית בארץ ישראל בע"מ (להלן - חברת העובדים) ובסוכנות היהודית לארץ ישראל.

הליקויים העיקריים

אי בהירות בהסדרה הנורמטיבית של תנאים להקצאת קרקע ישירות מרמ"י למוסדות ציבור

עלה כי אין הלימה מלאה בין המגבלות שנקבעו בתקנות חובת המכרזים לכללים שנקבעו בהחלטות המועצה שבנושא. למשל, על פי התקנות רמ"י יכולה להעניק זכויות במקרקעין ל"צורכי ציבור" רק במסגרת התקשרות עם רשות מקומית; ומוסדות ציבור אחרים, למשל עמותה, לא אוזכרו כגופים שיכולים להיות זכאים לקבלת מקרקעין ל"צורכי ציבור". אמנם בתקנות, ברשימת הפטורים ה"כלליים" שאינם ייחודיים לרמ"י, נקבע כי ניתן להתקשר בפטור ממכרז "לביצוע מיזם אשר יפעל ללא כוונת רווח" עבור מטרות דומות לאלו המוזכרות בהחלטות המועצה כ"מטרה ציבורית", אך אין חפיפה מלאה בין המטרות שפורטו בתקנה לבין המטרות שפורטו בהחלטות המועצה. זאת ועוד, החלטות המועצה אף מאפשרות להוסיף לרשימת המטרות שבגינן ניתן פטור ממכרז מטרות שלא פורטו בתקנה, והדבר עלול לגרום לאי-התאמה בין הוראות שבחקיקה להחלטת המועצה.

שינוי בייעוד של קרקע לייעוד מסחרי שלא בסמכות

נמצא כי בשנת 2011 הנהלת מחוז צפון דאז ברמ"י אישרה שינוי במטרת החכירה של נכס ממרכז קליטה ומגורי עולים לדירות מגורים לפרטיים, בלא שהדבר הובא לאישור המועצה כמתחייב מהחלטות המועצה. זאת ועוד, שינוי בייעוד אושר רק שלושה חודשים לאחר שהנהלת רמ"י דנה בעניינו של הנכס והתייחסה באופן ברור וחד-משמעי לייעוד הציבורי של הנכס.

ליקויים בסדרי הפיקוח והאכיפה בעניינם של שימושים בקרקע למטרות ציבוריות

נמצא כי לעתים רמ"י התעלמה במשך שנים רבות משימושים מסחריים שעשו מוסדות ציבור בנכסים שהוקצו להם למטרות ציבוריות, שלא לפי חוזי החכירה. היא לא פעלה די במישור של פיקוח ואכיפה כדי להפסיקם, ובכך כשלה בכל הנוגע לתפקידה לפקח על השימוש בקרקעות כנדרש בחוק ובהתאם לחוזי החכירה.

היעדר מדיניות בנוגע להשכרת נכסים לצד שלישי

נמצאו נכסים שהוקצו למטרות ציבוריות והושכרו, לאותן מטרות, לצד שלישי - משרדי ממשלה ורשויות מקומיות - תמורת דמי שכירות. ספק אם שימוש בנכס לצורך השכרה הולם את תכלית ההקצאה ואם אין בכך גם פגיעה בקופה הציבורית.

עלה כי אף שבעלי תפקידים במרחבים ובמטה רמ"י, היו ערים לבעייתיות שבסוגיית השכרת נכס לצד שלישי ועמדו על הצורך בבחינתה, הם לא הביאו את הסוגיה לדיון בהנהלת רמ"י או במועצה. גם ההנהלה והמועצה לא יזמו דיון בסוגיה זו.

ליקויים בהעברת זכויות בקרקע שהוקצתה למטרות ציבוריות אל חברות עסקיות

בשנים 2015-2007 רמ"י אפשרה לחוכרים להעביר את זכויותיהם לצד שלישי בכ-300 מקרים שבהם הקרקעות הוקצו למטרות ציבוריות. בבדיקה של שמונה מקרים באופן אקראי, התברר כי בשלושה רמ"י אישרה את העברת הזכויות אף שהחוכרים לא הציעו תחילה לרשות מקומית לרכוש את הזכויות, כנדרש בהחלטות המועצה. בשני מקרים אישרה רמ"י להעביר את הזכויות בקרקע בלא שהיא פעלה כדי להבטיח שהקרקע תמשיך להיות מנוצלת למטרה ציבורית.

מאופן פעולתה של רמ"י עולה כי חסר מנגנון שיטתי ועקבי שבכוחו להבטיח שהעברת הזכויות בקרקע שהוקצתה למטרה ציבורית תאושר אך ורק לאחר שרמ"י תוודא כי הקרקע משמשת למטרה זו וכן כדי להבטיח כי הקרקע תמשיך לשמש לאותה תכלית בעתיד.

העדר המלצת שר

הקצאת קרקע למוסד ציבורי למטרות ציבוריות מותנית, בין היתר, בקבלת המלצה לכך מהשר שפעילותו של המוסד נמצאת בתחום אחריותו. על פי נתוני רמ"י, בשנים 2015-2007 היא הקצתה 38 קרקעות למוסדות ציבור. עשר מהן נבחרו באקראי לבדיקה, ונמצא כי ארבע מהקרקעות הוקצו אף שלא ניתנה בנוגע להן המלצת השר, כנדרש.

ההמלצות העיקריות

על המועצה ורמ"י, בשיתוף עם משרד המשפטים, לבחון בחינה מעמיקה את הכללים שקבעה המועצה בדבר התנאים שבהם רמ"י רשאית להקצות קרקע ישירות ל"מוסד ציבורי" ואת מידת התאמתן לנורמות הקבועות בחוק חובת המכרזים והתקנות. בחינה זו תאפשר לוודא כי רמ"י מקצה קרקעות על פי תשתית נורמטיבית מוצקה, ותיצור הלימה מלאה בין הכללים שקבעה המועצה לכללים שנקבעו בחוק חובת המכרזים ובתקנות שהותקנו על פיו בתחום זה.

על רמ"י לבחון את תהליך האישור של שינוי בייעוד של הנכס, כמפורט לעיל, ממרכז קליטה ומגורי עולים לדירות מגורים לפרטיים, לרבות את האחריות של עובדי מחוז צפון לכך, וכן עליה לפעול לתיקון המצב, בכפוף להחלטות המועצה. כמו כן עליה להבטיח כי יפותחו ויפעלו מנגנוני בקרה כדי למנוע הישנות של מקרים דומים.

על רמ"י להפנות משאבים ולייחד תשומת לב רבה במישור הניהולי כדי להבטיח כי הקרקעות המיועדות למטרות ציבוריות ישמשו בהתאם לייעודן.

כאשר חוכר משתמש למטרה מסחרית בקרקע שהוקצתה לו למטרה ציבורית בלבד, על רמ"י לאכוף עליו את הפסקת השימוש המסחרי בקרקע או לדרוש את השבתה בהתאם להחלטות המועצה.

על רמ"י והמועצה לבחון את נושא גביית דמי השכירות בנכסים שהוקצו למטרות ציבוריות, על היבטיו הכלכליים והחברתיים, ובכלל זה לבחון אם נכון שגופים שקיבלו קרקע למטרה ציבורית ישתמשו בה לצורך השכרתה, ובאילו תנאים, גם אם מדובר בהשכרה לאותה מטרה (ראויה כשלעצמה), ואם אין בכך פגיעה בקופה הציבורית.

על רמ"י לפתח מנגנון שיטתי ועקבי שבכוחו להבטיח שהעברת הזכויות בקרקע שהוקצתה למטרה ציבורית תאושר אך ורק לאחר שרמ"י תוודא כי הקרקע משמשת למטרה זו, למשל באמצעות סיורי פיקוח בשטח, וכן תבטיח כי הקרקע תמשיך לשמש לאותה תכלית בעתיד.

על רמ"י לבחון אם ראוי כלל לאפשר העברת זכויות בקרקע שמוקצית למטרות ציבוריות ובתנאים מועדפים לחברות עסקיות פרטיות.

על רמ"י לעמוד מלכתחילה על כך שהשר הרלוונטי ימליץ לה אם להקצות קרקע למוסדות ציבור למטרות ציבוריות, כדי לוודא שפעילות המוסדות שמקבלים את הקרקע תואמת את מטרת ההקצאה.

על רמ"י להגביר את הפיקוח ואת הבקרה של יחידות המטה בחטיבה העסקית על תהליך ההקצאה המתבצע במרחבים כדי לוודא כי הוא מבוצע על פי ההוראות והכללים שנקבעו בחוק, בהחלטות המועצה ובנהלים של רמ"י.

סיכום

קרקע היא משאב לאומי יקר ערך שיש מחסור תמידי בו, ולכן על רמ"י - שתפקידה העיקרי הוא לנהל את מקרקעי ישראל - לשמור בנאמנות עליה ולהקצותה בזהירות. מועצת מקרקעי ישראל החליטה כי לעתים צריך להקצות קרקע למוסדות ציבור, לרבות עמותות, כדי לאפשר השגת מטרות ציבוריות, ובהן מטרות בתחום החינוך, הרווחה, הדת והתרבות. על רקע זה גיבשה המועצה בהחלטותיה מדיניות בנוגע לאופן יישומו של צורך זה - לאילו גופים אפשר להקצות קרקע ובאילו תנאים. על הקצאות אלו חלות המגבלות החוקיות שנוספו עם הזמן בחוק חובת המכרזים ובתקנות חובת המכרזים. יודגש כי הקצאות קרקע אלו כוללות פטור ממכרז או הפחתה בדמי החכירה, שהם בגדר הטבות כלכליות ניכרות ותנאים מועדפים. תנאים אלו עשויים להיות מוצדקים אך ורק כאשר הקרקעות אכן מוקצות למטרות ציבוריות לשירות הכלל. כדי לגדר את השימוש הייעודי בקרקעות שהוקצו למטרות ציבוריות קבעה המועצה כי לבעל זכויות חכירה בקרקע שנמסרה למטרה ציבורית תעמוד הזכות רק כל עוד הקרקע תשמש למטרה שלשמה ניתנה ולה בלבד.

ממצאי הביקורת מלמדים כי, לא אחת, המדיניות ממומשת באופן לקוי עוד משלב הקצאת הקרקע, עבור בשלב הבקרה והמעקב לגבי השימוש בקרקע וכלה באכיפה, והנפגע מכך בסופו של דבר הוא הציבור. בדוח הועלתה גם סוגיה שעל רמ"י להביא לפני המועצה: המועצה לא קבעה מדיניות אשר לאפשרות של חוכר להשכיר לצד שלישי קרקע שהוקצתה לו למטרה ציבורית.

על רמ"י להגביר את הבקרה על תהליך הקצאת הקרקע כדי לוודא שהוא מבוצע על פי ההוראות והכללים שנקבעו בהחלטות המועצה ובנוהלי רמ"י. יש גם להגביר את הפיקוח והאכיפה על השימוש בקרקעות שהוקצו ולתרגם יעד זה ליעדי ביצוע בתכנית העבודה של חטיבת השמירה ברמ"י. בכך יימנע שימוש אסור בקרקע שבשל הקצאתה למטרות ציבוריות נקבעו עבורה הטבות כפטור ממכרז ותשלומים מופחתים. על המועצה לקבוע מדיניות ברורה בנוגע להשכרת קרקע שהוקצתה למטרה ציבורית לצד שלישי.

תקציר

רקע כללי

המרחב הכפרי בישראל משתרע על פני כ-85% משטחה (כ-18,760 קמ"ר), וחיים בו כ-830,000 תושבים ב-1,013 יישובים המאוגדים ב-54 מועצות אזוריות. במרחב הכפרי נמצאים רוב השטחים החקלאיים המעובדים - כ-3,500 קמ"ר ועוד כ-4,000 קמ"ר נוספים למרעה. לענף החקלאות נודעת חשיבות רבה בכל הקשור לייצור ואספקה של מזון טרי, בריא, איכותי, מגוון, זמין ובעלות סבירה. ענף החקלאות גם מהווה זרוע לשמירה על הקרקעות ומניעת שימושים לא חוקיים בהן וכן לשמירה על ערכי טבע ושטחים פתוחים. ערך התפוקה החקלאית בשנת 2015 נאמד בכ-29.5 מיליארד ש"ח, החקלאות יוצרת מקורות תעסוקה לכ-75,000 איש בישראל, ובעקיפין היא תורמת גם לתעסוקתם של עשרות אלפי אזרחים נוספים.

הפשיעה במרחב הכפרי מכוונת לפגיעה בענפי החקלאות השונים, והיא מתבטאת בגניבה של תוצרת ויבול, בעלי חיים וציוד חקלאי, ובכלל זה טרקטורים וחומרי הדברה ודישון המשמשים את החקלאים לעבודתם ולפרנסתם; גרימת נזק לציוד, לתשתיות ולשטחים חקלאיים; ובהשתלטות על שטחי מרעה. לפי הנתונים שבידי משמר הגבול (להלן - מג"ב) את רוב עבירות הפשיעה החקלאית מבצעות כנופיות מאורגנות ומקצועיות שמאופיינות בתחכום ובתעוזה רבה, ומרביתן מגיעות מתחום הרשות הפלסטינית.

מג"ב הוא כוח רב-תכליתי במשטרת ישראל (להלן - המשטרה) שנועד לטפל בהפרות סדר ציבורי, לסייע בלחימה בפשיעה ולבצע משימות אבטחה. במרץ 2008 החליטה המשטרה להטיל על מג"ב את האחריות המשימתית לטיפול בפשיעה החקלאית במרחב הכפרי, נוסף על תפקידיו האחרים ובהם - ארגון אבטחת היישובים, השמירה בהם וסיוע ליחידות המשטרה האחרות בלחימה בעברות רכוש.

פעולות הביקורת

בחודשים אפריל עד יולי 2016 בדק משרד מבקר המדינה את אופן התמודדותה של המשטרה עם אירועים של פשיעה חקלאית. הבדיקה נערכה במפקדת מג"ב ובמרחביו (צפון, חוף, מרכז ודרום). בדיקות השלמה נערכו ביחידות נוספות של המשטרה, במשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ) וביחידת הפיצו"ח וברשות המרעה שבמשרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות). לצורך קיום בירורי השלמה נפגש צוות הביקורת גם עם נציגים של ארגוני חקלאים, עם קציני ביטחון במועצות האזוריות ועם חקלאים. נבדקה גם מידת התיקון של חלק מהליקויים (הקשורים לפשיעה חקלאית) שהועלו בדוח מבקר המדינה בנושא "סוגיות בתחום הפשיעה והביטחון השוטף במגזר הכפרי", שהתפרסם בשנת 2012.

הליקויים העיקריים

נתונים חסרים על היקף הפשיעה החקלאית

פערים בין נתוני אג"ת לנתוני מג"ב: נתוני אגף התכנון וארגון במשטרה (להלן - אג"ת) מבוססים על נתוני מערכות המחשוב במשטרה, ואילו במג"ב נעשה רישום ידני מהימן ומדויק של כלל אירועי הפשיעה החקלאית. קיים אפוא ספק ממשי בנוגע לנכונות הנתונים של אג"ת שנמסרים למשרד לבט"פ, לציבור ולכנסת וזאת בשל העובדה שלפי נתוני מג"ב מספר האירועים של הפשיעה החקלאית בשנת 2015 היה גבוה ב-60% מאלה המוצגים על ידי אג"ת.

היעדר נתונים בנוגע להיקף הנזק: רישום העבירות החקלאיות במשטרה אינו כולל נתונים על הכמויות שנגנבו ועל היקף הנזק הכלכלי. למשל, אירוע גניבה של עדר המונה עשרות ראשי צאן נרשם באופן זהה לגניבת ראש צאן בודד. בשל כך אין למשטרה אומדן של היקף הנזק הכלכלי שנגרם עקב הפשיעה במגזר הכפרי בכלל ובפשיעה החקלאית בפרט.

הימנעות מדיווח על עבירות: חקלאים רבים נמנעים מלהגיש תלונות למשטרה על אירועי פשיעה, לטענתם עקב היעדר אמון במשטרה, וביכולתה לתפוס ולהרשיע את מבצעי העבירות והסיכוי הנמוך להשבת הגניבה.

בהיעדר מסד נתונים של ידע אמין ואיכותי, אי-אפשר לקבוע יעדים מדידים לבחינת היקף תופעת הפשיעה החקלאית ולבחינת התוצאות של הפעילות הנעשית למניעתה. מצב זה פוגע ביכולתה של המשטרה לקבוע מדיניות אכיפה מיטבית ולגבש תכנית עבודה יעילה.

כוח אדם והמבנה הארגוני במג"ב המיועד לטפל בפשיעה חקלאית

איוש חסר באגף החקירות והמודיעין במג"ב: פקודת מג"ב מיוני 2012 הגדירה 26 תקנים באגף החקירות והמודיעין (להלן - אח"ם מג"ב) מהם שישה תקנים לתפקידים ייעודיים לטיפול בפשיעה החקלאית. נמצא כי עד יולי 2016 מועד סיום הביקורת, לא אוישו תקנים אלו, ומצבת השוטרים באח"ם מג"ב מנתה כחמישית מהתקן שהוגדר בפקודת ארגון מג"ב. במצב זה בעלי תפקידים הפועלים בתנאים של עומס רב אינם מספיקים למלא את כל המשימות המוטלות עליהם.

היחידות המרכזיות במרחב הכפרי: הבלשים והחוקרים שמשרתים ביחידות המרכזיות במרחב הכפרי נדרשים כחלק מתפקידם לעסוק במשימות של ליווי עצורים, דבר הגוזל זמן רב. בשל כך, הזמן הנותר למשימות המקצועיות של חקירה ובילוש בתחום עבירות הפשיעה החקלאית מצטמצם במידה ניכרת.

יחידות המרחב הכפרי מבצעות את תפקידן בלא שהועמדו לרשותן אמצעים טכנולוגיים מתקדמים המשמשים מערכים אחרים במשטרה ואמצעים מבצעיים.

יחידות הסיור של מג"ב במרחב הכפרי: בשנת 2015 לא עמדו יחידות הסיור במספר הסיורים המזערי במשמרת כפי שנקבע בנוהל הסיור של המשטרה. בינואר 2015 היה מספר הסיורים במרחב הכפרי קטן בכ-40% מהנדרש בנוהל הסיור, ובמרץ 2015 הוא היה קטן בכ-20% מהנדרש.

במהלך 2016 החמיר המצב במידה ניכרת בין היתר עקב הסטות כוח אדם למשימות באזור ירושלים כך שמספר הסיורים הכולל בינואר 2016 היה קטן בכ-27% ממספר הסיורים שנרשמו באותו חודש בשנת 2015, ובמרץ 2016 הוא היה קטן בכ-66% לעומת מרץ 2015. כך למשל, בשתי יחידות סיור נערכו במרץ 2016 רק 10% מהסיורים שהתבצעו בהן בהשוואה לשנה הקודמת.

בשנת 2015 היה הסיכוי הממוצע שעבריין ייתפס בעבירות של פשיעה חקלאית 9.5%. זאת לעומת 11% בשנת 2014 ולעומת 22% ו-25% (בהתאמה) מהסיכוי שעבריין ייתפס בביצוע כלל העבירות שטופלו על ידי מג"ב באותן שנים.

טיפולה של המשטרה בתלונות ובתיקי חקירה

94% מכלל התיקים שנפתחו בשנים 2015-2011 בגין עבירות חקלאיות נסגרו, ורק בכ-4.5% מהתיקים שנפתחו הוגש כתב אישום. שיעור הגשת כתבי האישום בגין עבירות אלה קטן במיוחד בהשוואה לשיעור הגשת כתבי אישום בכלל התיקים הנפתחים במשטרה.

הנזקים שנגרמים לחקלאים בשל אירועי הפשיעה החקלאית

גניבות של ראשי בקר וצאן: אחד מסוגי הפשיעה החקלאית הנפוצים, וככל הנראה הרווחי ביותר למבצעים אותו, הוא גניבות של ראשי בקר וצאן. בשנים 2015-2011 נגנבו כ-18,000 ראשי צאן ובקר. בשנת 2015 נרשם גידול של 97% במספר ראשי הבקר והצאן שנגנבו לעומת שנת 2014, ובמחצית הראשונה של שנת 2016 נרשם גידול של 66% לעומת התקופה המקבילה בשנת 2015.

תפיסות של ראשי בקר וצאן גנובים: במחצית הראשונה של שנת 2016 נרשמה ירידה של 77% במספר התפיסות של ראשי בקר וצאן גנובים לעומת התקופה המקבילה בשנת 2015. הנזק לחקלאים באותן שנים הוערך בעשרות מיליוני ש"ח.

החזקת ראשי בקר וצאן גנובים לאחר מציאתם: משאבים שהושקעו לאיתור ראשי הבקר והצאן הגנובים ירדו לעתים לטמיון, מאחר שלא היה פתרון מוסדר להחזקת בעלי החיים. בשל כך הם הושארו ברשותם של החשודים בגניבות, ולא זו בלבד שההרתעה נפגעה פגיעה קשה, אלא שבפועל העניקה המשטרה פרס לפורעי החוק.

גניבת אמצעי ייצור - טרקטורים: בשנת 2014 נגנבו 73 טרקטורים חקלאיים וחלקי טרקטורים ובשנת 2015 נגנבו 92 - גידול של כ-26%; בשנת 2014 נתפסו 30% (22) מהטרקטורים שנגנבו ובשנת 2015 נתפסו 20% (18) בלבד. הנזק הכלכלי של החקלאים מגניבת טרקטורים מגיע למיליוני ש"ח בשנה, פוגע בהם פגיעה אנושה, ולמעשה גודע את הענף הכלכלי שעליו הם יושבים.

גניבת כוורות ודבש: לפי נתוני המשטרה בשנת 2015 אירעו תשעה מקרים של גניבת כוורות, אך לפי נתוני המועצה לייצור ושיווק דבש נגנבו באותה שנה 970 כוורות. מנתוני המשטרה עולה שלא הוגשו כלל כתבי אישום בגין עבירה זו, והם מעידים על אזלת ידה בכל הקשור לאכיפת החוק ולהבאת העבריינים לדין.

פלישה לשטחי מרעה והשתלטות עליהם: בשנת 2014 תוקן חוק העונשין, התשל"ז-1977, ולפיו הוחמרה הענישה בגין פלישת בעלי חיים שלא נגרמה על ידי בעליהם - מחודש מאסר לשלושה חודשים. בפועל, לא תרם התיקון לחוק לאכיפה אפקטיבית יותר בתחום זה. הקושי בהוכחת מעורבותם הפעילה של בעלי העדרים הפולשים ומדיניות המשטרה שלא לאכוף עברות המוגדרות כחטא מביאים לידי הפקרת החקלאים ולאזלת יד של המערכת כולה. מלבד הפגיעה הכלכלית הקשה שמסבה הפלישה לבעלי השטח או לשוכריו, ואף לענף גידול הצאן והבקר כולו, היא עלולה להוביל לנטישת הקרקעות על ידי החקלאים ולפלישתם של עבריינים לאדמות המדינה.

התארגנות פרטית לשמירה ולהגנה על שטחים חקלאיים

בעשור האחרון הוקמו התארגנויות פרטיות להגברת הביטחון במרחב הכפרי, לשמירה על השטחים החקלאיים במגזר הכפרי ולהרתעת העבריינים. הקמתן מלמדת על מצוקתו של ציבור החקלאים ועל תחושת חוסר האונים וחוסר האמון במשטרה שאינה נותנת מענה מספק לפשיעה החקלאית. מצב שבו החקלאים נאלצים להיעזר בגופים התנדבותיים ובהתארגנויות מקומיות למניעת פשיעה אינו מצב תקין, ואין בו כדי להסיר מהמשטרה את נטל הטיפול בפשיעה החקלאית ומניעתה.

תכנית לחיזוק הביטחון האישי: בשנת 2014 החליטה הממשלה על "תכנית לחיזוק הביטחון האישי במועצות האזוריות". ההחלטה לא יושמה.

ההמלצות העיקריות

בכל הנוגע לנתונים על היקף הפשיעה החקלאית, על המשטרה להתבסס על נתוני מג"ב שלטענתה הם המשקפים תמונת מצב מהימנה ומדויקת.

על המשטרה למלא את תקן אח"ם מג"ב כדי שיוכל לעמוד במשימות שעליהן הוא מופקד.

על המשטרה להעמיד לרשות היחידות המרכזיות במרחב הכפרי משאבים ואמצעים מבצעיים קבועים, כדי לסייע להם למלא את משימותיהם. כמו כן עליה להקצות להם גם כלי איסוף מודיעין מתקדמים המשמשים מערכים אחרים במשטרה.

על המשרד לבט"פ, המשטרה ושירות בתי הסוהר (להלן – שב"ס) לבחון את האפשרות לכלול את עצורי מג"ב בסבב הליוויים שמקיים שב"ס כדי למנוע פגיעה בליבת הפעילות המבצעית של עבודת הבלשים והחוקרים ביחידות המרכזיות במרחב הכפרי העוסקים בחלק ניכר מזמנם במשימות ליווי עצורים.

על המשטרה לוודא ביצוע של מספר סיורים מזערי, במרחב הכפרי כפי שקבעה בנהליה.

על המשטרה ומג"ב לבחון את המדיניות הנוכחית של סגירת תיקים ואת ההימנעות מהגשת כתבי אישום בכל הנוגע לעבירות של פשיעה חקלאית. עליהם למצוא את הדרך להגברת אמון ציבור החקלאים במשטרה, שלעתים קרובות מוצא את עצמו חסר אונים אל מול הפשיעה המתבצעת בתחומו.

על המשטרה, מג"ב וגורמי האכיפה הנוספים לפעול להגברת ההרתעה, תוך שיתוף פעולה ביניהם לתפיסת העבריינים, להגשת כתבי אישום, העמדת העבריינים לדין ובקשה להטלת עונשים משמעותיים.

על השר לבט"פ והמשטרה למלא את החסר בתחום הביטחון במרחב הכפרי, באופן שהתושבים לא ייאלצו להיעזר בגופים חוץ-משטרתיים והתנדבותיים להרתעת עברייניים.

סיכום

רוב המגזר החקלאי בישראל נמצא במרחב הכפרי. התרומה של החקלאים למדינה היא חיונית מבחינה כלכלית, חברתית, ערכית ולאומית. זה שנים סובלים החקלאים מתופעות חמורות של פשיעה חקלאית הפוגעות בהם מבחינה כלכלית ומורלית, ובשל כך הן פוגעות גם במדינה כולה.

ב-2008 הטילה המשטרה על מג"ב את האחריות לטיפול בתופעות הפשיעה החקלאית במרחב הכפרי - ובכלל זה מניעתן, תפיסת העבריינים והבאתם לדין. החקלאים מכירים בחשיבות העליונה של הפעילות המבצעית של מג"ב במאבק בפשיעה החקלאית. ואולם דוח זה העלה כי על אף האחריות שהוטלה על מג"ב לא הוקצו לו האמצעים והמשאבים הנחוצים למימושה באופן מספק, והדבר הביא לידי הקמת התארגנויות פרטיות להגברת הביטחון במרחב הכפרי. המשטרה מייחסת חשיבות מועטה לטיפול במרבית העבירות של פשיעה חקלאית, ונוצר מצב של היעדר אכיפה המתבטא בסגירת מרבית תיקי התלונות בלי שנעשו ניסיונות מספקים לתפוס את העבריינים ולהעמידם לדין. בית המשפט העליון קבע בשנת 2007 כי "מאמצי האכיפה המושקעים בתחום זה הם דלים ויעילותם מוטלת בספק" מדוח זה עולה כי המצב נותר בעינו ואף הוחמר והוא מתבטא גם בשיעור נמוך מאוד של כתבי אישום בתיקים של פשיעה חקלאית.

ממצאי דוח זה מעידים על חולשה אכיפתית, על אוזלת יד ועל היעדר מענה מערכתי לבעיה אמתית שהחקלאים עומדים בפניה חסרי אונים ונאלצים להתמודד עמה כמעט לבדם. במהלך כתיבת דוח ביקורת זה שב ועלה נושא הפשיעה החקלאית למרכז השיח הציבורי, בעקבות אירועים חוזרים ונשנים של התפרצויות וגניבות חקלאית מרובות שאירעו במרחב הכפרי. הממצאים המובאים כאן מונחים לפתחם של השר לבט"פ, מפכ"ל המשטרה ומפקד מג"ב. המשטרה אמנם גיבשה תפיסה חדשה להפעלת מג"ב במרחב הכפרי, אך עליה לזרז את גיבוש ההמלצות היישומיות, כל זאת לצמצום ממשי של התופעה ההרסנית הפוגעת בחקלאות, בחקלאים, במרחב הכפרי כולו ובאמון הציבור במערכת אכיפת החוק.

תקציר

רקע כללי

מערך הרכב של משטרת ישראל (להלן - צי הרכב) הוא אמצעי הכרחי לתפקודה. בשנת 2016 היה תקן צי הרכב 6,845 כלי רכב, והמצבה בפועל הייתה 6,492 כלי רכב. מרבית כלי הרכב נועדו לשימוש מבצעי ומינהלי, וחלקם משמשים רכבים צמודים לקצינים בכירים.

אגף תכנון וארגון במשטרה מופקד על קביעת תקן כלי הרכב שייכללו בצי הרכב ועל עדכון התקן. מחלקת התחבורה, הפועלת באגף תמיכה לוגיסטית, אחראית לספק את מכלול האמצעים והשירותים לצי הרכב. המשטרה רוכשת את כלי הרכב באמצעות מכרזי רכש מרכזיים שמפרסם מינהל הרכב הממשלתי שבמשרד האוצר (להלן - מינהל הרכב).

התקציב לרכישה ולהחלפה של כלי רכב משטרתיים (להלן - תקציב קרן הבלאי) כלול בתקציב המשרד לביטחון הפנים. השימוש בתקציב מנוהל על ידי צוות היגוי הכולל נציגים מהמשטרה, מהמשרד לבט"פ ומאגפי התקציבים והחשב הכללי במשרד האוצר (להלן - צוות ההיגוי).

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ עד אוגוסט 2016 עשה משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא ניהול צי הרכב והשימוש בו. בביקורת נבדקו בין היתר הנושאים האלה: ניהול תקציב הרכש של כלי הרכב המשטרתיים, ובכלל זה השימוש בעודפים שהצטברו בתקציב זה; הליך רכישת כלי הרכב; השימוש בכלי הרכב ובכלל זה החלטות בדבר הצמדת כלי רכב. הבדיקה נעשתה במשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ) ובמשטרה - במחלקת התחבורה וביחידות אחרות הפועלות באגף תכנון לוגיסטי, באגף התכנון, בחשבות, במחוז תל אביב ובאגף התנועה. בדיקות השלמה נעשו באגף התקציבים ובאגף החשב הכללי שבמשרד האוצר.

הליקויים העיקריים

ניהול תקציב הרכש של כלי הרכב המשטרתיים

היות שתקציב קרן הבלאי נועד לחידוש צי הרכב, הוא צריך להיקבע על סמך תחשיבים המבוססים על עלות ההחלפה של כלי הרכב שכלולים בצי הרכב ועל התכניות להגדלת תקן צי הרכב. לא נמצא שיש בידי אגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - אגף התקציבים) והמשרד לבט"פ תחשיב שלפיו נקבע התקציב.

צוות ההיגוי גיבש דרכי פעולה לגבי השימושים בתקציב קרן הבלאי, אך דרכי פעולה אלה לא הוסדרו בנוהל מחייב ומנחה.

נמצא כי בשנים 2016-2012 פעל צוות ההיגוי בלא שאגף החשב הכללי במשרד האוצר הכיר את הסיכום בין המשרד לבט"פ ובין אגף התקציבים על דרכי ניהול התקציב, ואף לא את ההחלטה ולפיה עליו למנות נציג מטעמו להיות חבר בצוות ההיגוי.

בשנים 2015-2013 העביר משרד האוצר, בתיאום עם המשרד לבט"פ, לתקציב קרן הבלאי עודפי תקציב בהיקף של מאות מיליוני ש"ח בשנה, בלי שעשה תחשיב סדור שיעיד על הצורך בהעברת העודפים. במשך השנים הצטברו בתקציב קרן הבלאי עודפים ניכרים שאינם נדרשים לרכישת כלי רכב, דבר המלמד על ליקויים בדרך הגיבוש של תקציב קרן הבלאי ובמנגנון הקצאתו. באותן שנים העביר משרד האוצר מאות מיליוני ש"ח מתקציב קרן הבלאי לשימושים שאינם קשורים לחידוש צי הרכב.

בשנים 2015-2010 החליפה המשטרה רק כ-87% מכלי הרכב שיועדו להחלפה על פי תכניות ההחלפה שאישר צוות ההיגוי, ודחתה בכל שנה את החלפתם של מאות כלי רכב. לדוגמה, בשנת 2015 לא החליפה המשטרה 238 כלי רכב שיועדו להחלפה על פי תכנית ההחלפה לאותה שנה, כלומר 15% מכלי הרכב שיועדו להחלפה. לאי-ביצוע תכניות ההחלפה במועדן יש משמעויות כלכליות ותפעוליות; כמו כן, הדבר פוגע ביכולת המשטרה לבצע את משימותיה.

בשנים 2015-2013 השתמשה המשטרה בעשרות מיליוני ש"ח מתקנת הוצאה המותנית בהכנסה ממכירת כלי רכב עבור רכש דלק שמתוקצב בתכנית אחרת, וזאת בניגוד להוראות חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985.

רכישת כלי רכב במשטרה

המשטרה רכשה את כלי הרכב הפרטיים המשמשים אותה לצרכים מבצעיים בלא שהכינה לפני המכרזים שבאמצעותם רכשה כלי רכב אלה מסמך דרישה מבצעית המגדיר את הצרכים והדרישות מהם, כדי להבטיח את התאמתם לייעודם המבצעי. כמו כן, המפרטים במכרזים האמורים לא כללו את כל המאפיינים הייחודיים הדרושים למשטרה, ועקב כך לא היה אפשר לבחון על פי מפרטים אלה את התאמת כלי הרכב לייעודם המבצעי.

במכרזים שבהם הכריז מינהל הרכב על כמה דגמים זוכים, רכשה המשטרה מאות כלי רכב מדגם אחד מבין הדגמים הזוכים, בלא שקיימה הליך סדור ושקוף לבחירת הדגם שיירכש.

עד אפריל 2016 רכשה המשטרה כלי רכב שלא יוצרו לשימוש משטרתי, וזאת בלא שנבחנה האפשרות לרכישת כלי רכב המותאמים לשימוש כאמור.

שימוש המשטרה בכלי רכב צמודים

המשטרה הצמידה לקצינים ולשוטרים 433 כלי רכב; 300 מהם (כ-70%) יועדו בתקן לשמש את המשטרה לפעילות מבצעית, והיתר נועדו בתקן לפעילות מינהלית. הצמדת כלי רכב מבצעיים לקצינים ושוטרים מנוגדת להוראה ולפקודות המטה הארצי בנושא הצמדת כלי רכב לבעלי תפקידים, גורעת ממצבת כלי הרכב המבצעיים של יחידות המשטרה ועלולה לפגוע בכשירות המבצעית שלהן וביכולתן לבצע חלק ממשימותיהן.

זקיפת שווי השימוש בכלי רכב

המשטרה אינה מבצעת בקרה לגבי השימוש שעושים שוטרים בכלי רכב שאינם צמודים, לצורך זקיפת שווי השימוש ברכב כהטבה לצורך מס.

מערכת לדיווח ומעקב

המשטרה לא קבעה פקודות או הוראות לגבי הקמת מערכת לדיווח ומעקב הכוללת מענה טלפוני שבה יתקבלו דיווחים על עבירות תעבורה שמבצעים נהגים בכלי רכב משטרתיים ועל ליקויים בתקינות כלי רכב אלה.

ההמלצות העיקריות

על משרד האוצר והמשרד לבט"פ לקבוע כללים ברורים לגבי קביעת התקציב השנתי של קרן הבלאי להתבסס בעניין זה על נתוני צי הרכב, על הגידול הצפוי בו ועל צורכי החלפת כלי הרכב, זאת כדי להבטיח שתקציב זה יתאים לייעודו - חידוש צי הרכב.

על צוות ההיגוי לקבוע נוהל לגבי דרך השימוש בתקציב קרן הבלאי, לגבי הבקרה עליו וכן לגבי דרך ההתחשבנות בין המשטרה למשרד לבט"פ. על צוות ההיגוי להתכנס בהרכבו המלא.

על אגף התקציבים והמשרד לבט"פ להתאים את תקציב קרן הבלאי לצרכים האמיתיים של המשטרה. יש להעביר עודפים משנה לשנה רק כאשר נמצא כי העברת עודפים כאמור נדרשת לרכש כלי רכב משטרתיים.

על משרד האוצר, המשרד לבט"פ והמשטרה לפעול ליישום תכניות ההחלפה במועדן, כדי שלא תיפגע יכולת המשטרה לבצע את משימותיה. בכלל זה על משרד האוצר והמשרד לבט"פ להעביר את תקציב הרכש למשטרה במועדו. על המשטרה לתכנן את שינויי התקינה לפני קביעת תכנית ההחלפה, כדי שהתכנית המאושרת תהיה עדכנית.

על המשטרה להקפיד להשתמש בעודפי ההכנסה שהתקבלו ממכירת כלי רכב בהתאם לייעודם לפי חוק התקציב - רכש כלי רכב. אם המשטרה מעוניינת להעביר את עודפי ההכנסה לתקציב אחר, עליה לפעול בעניין זה על פי הוראות חוק יסודות התקציב, התשמ"ה-1985.

על המשטרה ומינהל הרכב לציין במפרטים ובדרישות הטכניות של המכרזים שמפרסם המינהל את המאפיינים הייחודיים הדרושים לכלי הרכב הפרטיים המשמשים לפעילות מבצעית במשטרה. מוצע כי המשטרה ומינהל הרכב ישקלו לפרסם מכרז ייעודי לרכישת כלי רכב אלה.

לגבי רכש של כלי רכב פרטיים מבין כמה דגמים שזכו במכרז מרכזי, על המשטרה להקפיד לבצע לפני רכש כזה עבודת מטה מתועדת, שבמסגרתה תגובש דרישה מבצעית מעודכנת לגבי הייעוד המבצעי של כלי הרכב. כמו כן, ראוי שהמשטרה תבחר את הספק ממנו תרכוש את כלי הרכב באמצעות צוות מקצועי, וכי הליך הבחירה יהיה סדור, שקוף ותקין.

על המשטרה לסיים את הבדיקות הנחוצות ולגבש עמדה בעניין ההתאמה של כלי רכב שמיוצרים מלכתחילה לשימוש משטרתי לצרכיה המבצעיים. עליה להגיש את מסקנותיה והמלצותיה לצוות ההיגוי לקבלת החלטתו בעניין.

על המשטרה לפעול לאלתר להסדרת הצמדות כלי רכב לשוטרים על פי התקן המאושר ובהתאם לאישור השר לביטחון הפנים. על המשטרה גם להקפיד לזקוף לשכר השוטרים את שווי השימוש בכלי רכב שהועמדו לרשותם או שהיו ברשותם לחניית לילה שלא באופן חד-פעמי, זאת על פי דיני המס.

על המשטרה לקבוע פקודות או נהלים בעניין הקמת מערכת זמינה לדיווח על עבירות תנועה הנעשות ברכבים משטרתיים, כדי לאפשר לאזרחים שעדים לביצוע עבירות כאלה לדווח על כך לגורמים הרלוונטיים במשטרה.

סיכום

צי הרכב של המשטרה, שהוא מהגדולים במדינה, הוא מרכיב מהותי ומרכזי בבניין הכוח שלה. להתאמת כלי הרכב למשימות המשטרה ולתקינותם של כלי הרכב יש השפעה ישירה על הכשירות המבצעית של המשטרה. לפיכך ראוי שרכש בהיקף שנתי של מאות מיליוני ש"ח ייעשה בהתאם לאמות מידה מקצועיות ובהקפדה על עמידה בעקרונות המינהל התקין, וכי יושם בו דגש במתן מענה לדרישות המבצעיות של המשטרה.

ממצאי ביקורת זו מעלים ליקויים מהותיים בתחומים שלהלן: ניהול תקציב הרכש של רכבי המשטרה והשימוש בו; אפיון כלי הרכב ובחינת חלופות לפני ביצוע הרכישות; יישום תכנית ההחלפה של רכבי המשטרה; קיום פקודות והנחיות בנושא הצמדת כלי רכב לשוטרים. הליקויים בקיום פקודות והנחיות בנושא הצמדת כלי רכב משקפים גם ליקויים בתחום המשמעת והתרבות הפיקודית הארגונית.

על המשטרה לבצע בחינה מעמיקה של הליך הרכש של כלי הרכב ולפעול לשיפורו, כדי להבטיח שכלי הרכב שבהם היא משתמשת יתאימו לייעודם. במידת הצורך עליה לשתף פעולה בעניין זה עם גורמים אחרים, כמו מינהל הרכב הממשלתי והמשרד לביטחון הפנים.

כלי הרכב במשטרה נרכשים בהתאם לתקן שנגזר מצרכי המשטרה למילוי משימותיה המבצעיות והמינהליות. תקן זה מחייב את המשטרה, וייעוד מאות כלי רכב לשמש רכבים צמודים לשוטרים שלא לפי התקן ושלא בהתאם לפקודות הוא ליקוי מינהלי ומבצעי.

התיקון של כלל הממצאים שעלו בתחומים האמורים מחייב את משרד האוצר, את המשרד לבט"פ ואת המשטרה לנקוט פעולות נחושות לתיקון ליקויים אלה, כדי למנוע כל פגיעה אפשרית בכשירות המבצעית של המשטרה וכן למנוע הוצאות מיותרות בגין שימוש בכלי רכב שמועד החלפתם עבר.

תקציר

רקע כללי

הרשות הארצית לכבאות והצלה (להלן - רשות הכבאות או הרשות) הוקמה במשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ) בפברואר 2013. עד אותה עת פעל מערך הכבאות כמערך מוניציפלי שכלל 20 איגודי ערים לשירותי כבאות (להלן - איגודי ערים או איגודים) וארבע מחלקות עירוניות שהיו אחראים לטיפול באירועים שבתחום שיפוטם.

במהלך השנים התקבלו החלטות ממשלה על שינוי מבני במערך הכבאות, אך הן לא יושמו. אסון השריפה בכרמל בדצמבר 2010 שבו נספו 44 בני אדם ודוח מבקר המדינה שפורסם בעניין זה (להלן - ביקורת מבקר המדינה על השריפה בכרמל), הדגישו את הצורך במערך כבאות ארצי שיאפשר שליטה מרכזית על הכוחות בשטח ויתכלל את הפעילות של כל תחנות הכיבוי. במסגרת רפורמה כוללת במערך שירותי הכבאות בישראל, הוקמה הרשות מכוח חוק הרשות הארצית לכבאות והצלה, התשע"ב-2012 (להלן - החוק או חוק הכבאות).

מבנה רשות הכבאות כולל את נציבות כבאות והצלה שבראשה עומד נציב כבאות והצלה, ובה פועלים גופי מטה ופיקוד ארצי, ושבעה מחוזות האחראים לכ-110 תחנות כיבוי ברחבי הארץ. הרשות פועלת בשני תחומים עיקריים: המערך המבצעי של כיבוי אש ומערך בטיחות האש ומניעת דליקות. יצוין כי רב טפסר שחר איילון סיים את כהונתו כנציב כבאות והצלה בתחילת מאי 2016. עד מינויו של רב טפסר דדי שמחי לנציב, בתחילת מרץ 2017, כיהן בתפקיד ממלא מקום. השר לבט"פ, ח"כ גלעד ארדן, מסר בעניין זה כי ועדת האיתור המליצה באפריל 2016 על מועמדותם של שניים לתפקיד זה אולם ההחלטה על המינוי נדחתה לנוכח הליך משמעתי שהתנהל נגד אחד המועמדים.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-אוגוסט 2016, כשלוש וחצי שנים לאחר כינון הרשות ותחילת יישום הרפורמה בשירותי הכבאות, בדק משרד מבקר המדינה היבטים בניהול ההון האנושי ברשות. נבדקו, בין היתר, סוגיות הנוגעות להבטחת הכשירות המקצועית, הגופנית והבריאותית של לוחמי האש, תחומי ניהול השכר ומערך הנוכחות. הביקורת נעשתה ברשות הארצית לכבאות והצלה ובמשרד לבט"פ. בדיקות השלמה נעשו בנציבות שירות המדינה, באגף הממונה על השכר ובאגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - אגף הממונה על השכר, החשכ"ל).

הליקויים העיקריים

הבטחת הכשירות המקצועית, הגופנית והבריאותית של לוחמי האש

נמצאו ליקויים מהותיים בנוגע להבטחת הכשירות המקצועית, הגופנית והבריאותית של לוחמי האש שהיא אבן היסוד בפעילותה המבצעית של הרשות.

1. הרשות לא קבעה מדדים להערכת הכשירות המקצועית של לוחמי האש בתחומי הידע והמיומנויות הנדרשים, ולבחינת איכות האימונים להשגתה. בכך נפגעת היכולת להעריך את מידת כשירותם של לוחמי האש ואת המוכנות המבצעית של מערך הכבאות להתמודד עם האתגרים הצפויים.

2. למרות הצורך הממשי בכושר גופני גבוה במיוחד של לוחמי האש, לא קבעה הרשות הוראות ברורות ומחייבות בתחום הכושר הגופני, ואף לא הנהיגה חובה לבצע אימוני כושר גופני סדירים. כמו כן, לא מתקיים כל מעקב אחר כשירותם הגופנית של לוחמי המערך המבצעי, כך שלוחם האש הפועל בשטח יכול להמשיך לשרת בתפקידו במשך שנים רבות גם אם כשירותו הגופנית ירודה.

3. לוחמי האש אינם מחויבים לעבור במהלך שירותם בדיקות רפואיות תקופתיות לבחינת כשירותם הרפואית או לבחינת השפעת העיסוק על בריאותם. זאת למרות המלצות של וועדות שהוקמו לנושא הכשירות הבריאותית של לוחמי האש, והסיכונים הבריאותיים הרבים שהם חשופים להם במהלך עבודתם; שום גורם בעל השכלה רפואית, בתוך מערך הכבאות או מחוצה לו, אינו מלווה את הרשות באופן שוטף בפעילותה הסדירה.

4. לא מתקיימים הליכי פיקוח ובקרה שוטפים כדי לוודא שלוחמי האש עומדים, במשך כל שירותם, בדרישות הגופניות והרפואיות לביצוע התפקיד, זאת על אף המחקרים המלמדים על ירידה ככלל בתפקוד הגופני עם העלייה בגיל, ואף שהשירות בתפקיד זה הוא עד גיל 67. ליקוי זה מתעצם נוכח הערכת המשרד לבט"פ כי כ-20% מהמשרתים במערך המבצעי אינם יכולים להיות כשירים מבצעית בנסיבות אלו.

העדר מיפוי שכר ברשות הכבאות

עד כינון הרפורמה היה לכל איגוד, ולעתים אף לעובדים שונים בתוך אותו איגוד, חוקות שכר שונות שכללו את תנאי העסקתו של העובד שלפיהן חושב השכר. במהלך השנים עלה לא פעם הצורך במיפוי תנאי השירות והשכר במערך הכבאות (להלן - מיפוי שכר) - בגלל השונות הבלתי מפוקחת בחוקות השכר וחריגות השכר שהתגלו בביקורות שונות. למרות זאת - לא נערך מיפוי שכר מקיף ברשות עד מועד סיום הביקורת. בעקבות זה נוצרו כשלים מהותיים ובהם תשלום שכר בהיקף של מאות מיליוני ש"ח בשנה ללא תהליכי בקרה סדורים המבוססים על חוקות שכר ברורות ומדויקות. מדובר בליקוי יסודי שמשקף הליך מינהלי בלתי תקין.

אגף הממונה על השכר היה ער, עוד לפני החתימה על הסכם הרפורמה, לחריגות השכר ולריבוי חוקות השכר במערך הכבאות, למרות זאת הוא לא עיגן בהסכם הרפורמה את נושא המיפוי ואת לוח הזמנים לביצועו ולחלופין - לא פעל לאחר הקמת הרשות להעברת הוראות ביצוע לחשכ"ל על חוקות השכר המאושרות במערך הכבאות וזאת כדי לאפשר לחשכ"ל או לגורם אחר לבצע את המיפוי.

תהליך חילול השכר ברשות

את תשלומי השכר של עובדי הרשות מאשר חשב המשרד לבט"פ, אך למרות זאת אין לו גישה למידע על מרכיבי השכר של כמחצית מעובדי הרשות. הסיבה לכך היא שתהליכי חילול השכר של כמחצית העובדים אינם מתבצעים כנהוג בגוף ממשלתי - אלא על ידי מערך מפוצל של חשבים מקומיים ונותני שירות חיצוניים שאינם כפופים לחשב המשרד לבט"פ ואף אינם מבוקרים על ידו. לפיכך מאשר חשב המשרד לבט"פ תשלומי שכר בסך 800 מיליון ש"ח בשנה, אף שאינו יודע מהם מרכיבי השכר שיוצרים את הזכאות לתשלום של כ-400 מיליון מסכום זה, ונבצר ממנו לקיים בקרה בעניינם. יוצא אפוא שחשב המשרד משמש 'חותמת גומי' בתהליך האישור של כמחצית מתשלומי השכר ברשות הכבאות.

במהלך השנים הועלו בדוחות שונים ליקויים וסיכונים בהליך חילול השכר ברשות ובהם: האפשרות שגורמים מחוץ לחשבות המשרד לבט"פ (להלן - גם חשבות המשרד או החשבות) יתנו הנחיות לביצוע עדכוני שכר ללא ידיעת גורמים בחשבות או ללא אישורם; חשיפת הרשות, משרד האוצר ומשרד הבט"פ לתביעות מצד עובדים בנושאי שכר וחוסר האפשרות לקיים בקרה על חלק ניכר מתשלומי השכר. למרות זאת לא ננקטו פעולות ממשיות לנטרול סיכונים אלו.

שעוני נוכחות

במועד סיום הביקורת, ארבע שנים אחרי כינון הרשות, נתוני הנוכחות של עובדי רשות הכבאות עדיין נרשמים ומחושבים באמצעות שמונה מערכות שונות לחישוב נוכחות ששימשו את איגודי הערים לכבאות טרם הקמת הרשות, וחוקות העבודה הוזנו בהן באופן שונה.

בקרות שנעשו על מערכות הנוכחות של הרשות העלו ליקויים מהותיים בחישוב הנוכחות וביניהם: ליקויים בשיטת העיבוד של הנוכחות ובבקרה על ביצוע שעות עבודה וחישוב התגמול; אי-התאמות בין חוקת הנוכחות של העובדים לדוחות הנוכחות ולתלושי השכר; חישובים ידניים שאינם עולים בקנה אחד עם הכללים; שעות נוספות המזכות בתוספות שונות ללא פיקוח על העבודה במסגרת שעות אלו ועוד.

ניהול עבודת מטה הרשות

נמצא כי ברשות לא פועל גורם שמתכלל באופן שיטתי וסדור את עבודות המטה של נציבות כבאות והצלה, על אף שהצורך בכך עלה כבר עם הקמת הרשות וגם לאחריה. כפועל יוצא מכך ישנם נושאים שאין בהם אחידות ותיאום בין כלל זרועות הרשות למרות הצורך בכך.

שיבושים בפעילות רשות הכבאות

מאז הקמת הרשות, במקרים של חוסר הסכמה בין העובדים ובין הרשות ננקטו על ידי ארגון הכבאים המקצועיים בארץ ישראל (להלן - ארגון הכבאים) עשרות צעדים ארגוניים שונים ושיבושי עבודה. כתוצאה מכך, בארבע השנים שחלפו מאז הקמתה של הרשות, חלו שיבושים בפעילותה לעתים תכופות, ולטענת גורמים ברשות הדבר פוגע בכשירותה המבצעית וביכולתה להעניק לציבור שירות ראוי, ועלול לגבות מחיר יקר בנפש וברכוש.

ההמלצות העיקריות

הבטחת הכשירות המקצועית, הגופנית והבריאותית של לוחמי אש

1. על הרשות מוטלת האחריות והחובה החוקית לדאוג לכך שהעובדים, ובייחוד אלו המשרתים במערך המבצעי, יהיו כשירים בכל עת לביצוע תפקידם - מהבחינה המקצועית, הגופנית והרפואית - ואינם מסכנים את עצמם או את זולתם בשל כשירות לקויה. לנוכח חשיבות הנושא וחומרת הליקויים שנמצאו בתחום הכשירות המבצעית של לוחמי האש - על השר לבט"פ ומשרדו, הממונה על רשות הכבאות, להתערב ולדאוג להסדרת הנושא בהקדם ולפעול ללא דיחוי תוך שיתוף פעולה עם רשות הכבאות לתיקון הליקויים.

2. על הרשות ובראשה הנציב לקבוע בהוראות מהי הכשירות הנדרשת מלוחמי האש ולגבש מדדים ברורים בכל תחום ידע, מיומנות או יכולת הנדרשים למילוי משימותיו. לאחר שיגובשו מדדים אלה, עליה להשתמש בהם להערכה תקופתית של כל לוחם אש.

3. על הרשות לקבוע הוראות ברורות בכל הנוגע לשמירה על הכשירות הגופנית, לקיים מבדקים שוטפים ולוודא כי לוחמי האש עומדים בדרישות הכושר הגופני הנדרש לביצוע תפקידם, ואינם מסכנים את עצמם או את חבריהם לצוות בשל כושר גופני לקוי.

4. על השר לבט"פ, שר העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים ורשות הכבאות לפעול ללא דיחוי ובתיאום ביניהם להסדרת סוגיית הכשירות הרפואית של לוחמי האש והמעקב הבריאותי אחריהם, ובכלל זה לקבוע את סוג הבדיקות הנדרשות, את תדירותן ואת אופן ביצוען.

5. על רשות הכבאות וההצלה ונציבות שירות המדינה בשיתוף אגף הממונה על השכר במשרד האוצר לפעול לפתרון סוגיית הליווי הרפואי המקצועי השוטף של מערך הכבאות - באמצעות איוש תפקיד של קצין רפואה ראשי ברשות, או באמצעות שימוש במיקור חוץ או בשילוב של שניהם.

6. על הרשות, המשרד לבט"פ, נציבות שירות המדינה ומשרד האוצר לבחון לעומק וללא דיחוי את נושא הכשירות המבצעית של לוחמי האש הוותיקים ולנקוט את הפעולות הדרושות - אשר יעוגנו בהסכם או בחקיקה, ככל שיידרש - שיבטיחו ניצול מלוא פוטנציאל כוח האדם המבצעי של הרשות לשם מילוי צרכיה בשגרה ובחירום, ובד בבד יצמצמו ככל הניתן את הפגיעה במי שאינם יכולים להמשיך לשרת בתפקידם המבצעי בשל אי-עמידה ברמת הכשירות הנדרשת. יש לשקול כמה דרכים לצמצום הפגיעה, ובהן שיבוצם של מי שאינם כשירים עוד לשמש בתפקידם המבצעי בתפקידים אחרים התואמים את כשירותם, את כישוריהם ואת ניסיונם המקצועי, למשל בתפקידי הדרכה ומינהל, זאת בהתאם לצורכי מערך הכבאות; התאמת גיל הפרישה של לוחמי האש לדרישות הכשירות ויצירת מנגנון מובנה שיאפשר ללוחמי האש הכשירים להמשיך את שירותם בתפקיד זה עד לגיל הפרישה המרבי המקובל בשירות המדינה, במקביל לביצוע מעקב הדוק אחר כשירותם.

7. בד בבד עם קביעת מדדים והסדרת סוגיית הכשירות הרפואית והגופנית, על הרשות, המשרד לבט"פ, נציבות שירות המדינה ואגף הממונה על השכר במשרד האוצר לגבש במשותף מנגנון מקיף וסדור, שיעוגן בהסכם או בחקיקה ככל שיידרש, לטיפול בעניינם של עובדים שבמהלך שירותם לא יימצאו עוד כשירים לבצע את תפקידם, זמנית או באופן קבוע, מפאת מצבם הבריאותי או כושרם הגופני.

ניהול מערך הנוכחות והשכר ברשות הארצית לכבאות והצלה

1. על אגף הממונה על השכר והחשכ"ל לפעול באופן נמרץ להסדרת קשרי העבודה ביניהם ולהגדיר את הגוף האחראי למיפוי השכר. על שר האוצר והשר לבט"פ להידרש לעניין אם יהיה בכך צורך, כדי שמיפוי השכר ייעשה בהקדם האפשרי.

2. על הרשות לפעול לתשלום רכיבים ששולמו בחסר, או לא שולמו כלל, ולהפסיק את תשלום רכיבי השכר שמשולמים שלא בהתאם להסכמים ולדין. על משרד האוצר לפעול לכך שתשלומי היתר יושבו בהתאם למנגנונים הקיימים להשבת תשלומי יתר.

3. על מנכ"ל המשרד לבט"פ, החשכ"ל ונציב רשות הכבאות לפעול באופן מידי ליישום החלטותיהם בנוגע להעברת האחריות המלאה לביצוע חילול השכר של כלל עובדי הרשות לחשבות המשרד, כמקובל בכל המערכת הציבורית, תוך הקפדה על כך שהשכר יחושב באופן מדויק בהתאם לחוקות השכר שיאושרו.

4. על החשכ"ל, רשות הכבאות, מנכ"ל המשרד לבט"פ וחשבות המשרד לפעול בהקדם ליישום פתרון שיאפשר מערכת נוכחות אחת שתבטיח חישוב אחיד של השכר - כמקובל בשירות המדינה. כמו כן עליהם לפעול להשלמת מיפוי חוקות השכר והנוכחות של העובדים ברשות ולדאוג להזנתן למערכת הנוכחות באופן מלא ומדויק.

ניהול עבודת מטה הרשות

על המשרד לבט"פ לוודא כי כבר בזמן הקרוב תתקבל החלטה ברורה בנוגע לגורם שיקבל לידיו את האחריות לניהול עבודת המטה הכוללת ברשות.

שיבושים בפעילות רשות הכבאות

על הרשות ובראשה הנציב לערוך בדק בית יסודי שבו ייבחנו המנגנונים והכלים שמשמשים היום להתמודדות עם המציאות הארגונית שתוארה בדוח והפעלתם, אם בכלל. כמו כן יש לבחון מנגנונים והסדרים חלופיים הנהוגים בעולם וכן הסדרים אחרים שנבחנו בשנים האחרונות בנוגע לשירותים חיוניים בישראל. כל זאת, כדי להבטיח את פעילותה התקינה של רשות הכבאות למען תושבי המדינה, כמתחייב בחוק, בד בבד עם מתן מענה הולם לצורך לשמור על זכויותיהם של עובדי הרשות ולאפשר בירור ענייני של המחלוקות שיתגלעו בין פיקוד הרשות לעובדיה. על השר לבט"פ הממונה על הרשות, להתערב בסוגיה זו ולהביאה לידי פתרון.

סיכום

בפברואר 2013, עם כינונה של הרשות הארצית לכבאות והצלה, עבר מערך הכבאות בישראל רפורמה נרחבת. ממצאי דוח זה מצביעים על כמה תחומים מרכזיים בניהול ההון האנושי ברשות שעדיין טעונים הסדרה. בראשם הבטחת הכשירות המבצעית של לוחמי האש שהיא אבן היסוד במוכנות של המערך המבצעי. העובדה שסוגיית הכשירות המבצעית נוגעת במישרין לנושא ההיערכות והמוכנות של רשות הכבאות לטיפול באירועי חירום - מטילה אחריות כבדה במיוחד על הרשות ועל המשרד לבט"פ לתיקון הליקויים שהועלו בתחום זה.

מעבר של יותר מאלפיים עובדים מהמערכת המוניציפלית לשירות המדינה מחייב היערכות מדוקדקת הכוללת הכרת חוקות הנוכחות והשכר של העובדים. אולם, הדבר לא נעשה גם לאחר הקמת הרשות. ליקויים שנובעים ממצב זה ומובאים בדוח, מלמדים על הצורך בביצוע בדק בית יסודי בתחום תשלומי השכר ברשות. על אגף הממונה על השכר וחשכ"ל לפעול נחרצות כדי שכל המידע הקשור לתנאי עבודתם ושכרם של עובדי רשות הכבאות יהיה בידי הגורמים המשלמים והמפקחים על השכר. זאת, כדי שמחד גיסא לא ייפגעו זכויות העובדים, ומאידך גיסא לא תשלם המדינה שכר של מאות מיליוני ש"ח בשנה הכולל תוספות חריגות ללא פיקוח ובקרה.

הביקורת נחשפה למציאות שבה פעילות הרשות בתחומים שונים משובשת חדשות לבקרים בשל עיצומים ארגוניים. לצד חשיבות השמירה על זכויות העובדים, ראוי כי השר לבט"פ והרשות יתנו דעתם על אופן ההתמודדות של הרשות עם המשברים התכופים והשפעותיהם על מסוגלותו של המערך למלא כראוי את תפקידיו על פי חוק ולספק שירותים מצילי חיים לתושבי המדינה.

במסגרת הרפורמה בוצעו מהלכים שונים ובכלל זה הקמת תחנות כיבוי חדשות, גיוס מאות עובדים, גיבוש מבנה ארגוני והרחבת מטה הרשות. עם זאת, הרשות נאלצת להתמודד מפעם לפעם עם אירועים חריגים בעוצמתם ובהיקפם. דוגמה לכך היא גל השריפות שפקד את ישראל בנובמבר 2016 שבמהלכו מערך הכבאות "נמתח עד קצה גבול היכולת". כדי להבטיח את פעילותה התקינה והמקצועית ביותר של הרשות בעת אירועי שגרה וחירום בעתיד, וכן את התנהלותה בהתאם לסדרי מינהל תקין - על הרשות והמשרד לבט"פ לתקן את הליקויים שהוצגו בדוח ביקורת זה.

תקציר

רקע כללי

הסביבה ומשאבי הטבע אינם מכירים בגבולות מדיניים מכל סוג שהוא. זיהום מים הוא המפגע הסביבתי החמור ביותר בין מדינת ישראל לשטחי יהודה ושומרון (להלן - יו"ש), בשל העובדה שהוא מסכן את מקור המים הטבעיים החשוב ביותר באזור - אקוות ההר. מי התהום של אקוות ההר, המשתרעת מבאר שבע בדרום ועד למורדות הכרמל בצפון, מזינים את כל האוכלוסייה החיה באזור, הן הישראלית הן הפלסטינית.

מרבית השפכים ביו"ש, ביתיים ותעשייתיים, אינם עוברים טיפול נאות להסרת המזהמים, והם מוזרמים לנחלים או לבורות ספיגה. זיהום מי התהום והנחלים מהווה סיכון לאוכלוסייה ולסביבה בשלושה היבטים עיקריים:  (א) הפחתת כמות המים הזמינים לשימוש האוכלוסייה החיה באזור;  (ב) פגיעה בבריאות הציבור ובאיכות חייו עקב מפגעי תברואה ומטרדים סביבתיים;  (ג) פגיעה במערכות אקולוגיות.

מערך איסוף השפכים והטיפול בהם וכן ניצול מי שפכים מטופלים (להלן - קולחים) ביו"ש נמצא בפיגור רב בהשוואה למצב במדינת ישראל. הנחלים העיקריים שאליהם זורמים שפכים ביו"ש ושחוצים את הקו הירוק הם: נחל הקישון (שפכי ג'נין); נחל חדרה (שפכי כפרים פלסטיניים); נחל שכם ונחל אלכסנדר (שפכי הערים שכם, טול כרם והסביבה); נחל שילה (שפכי אריאל וסלפית); נחל מודיעים (שפכי רמאללה); נחל חברון (שפכי העיר חברון, קריית ארבע והסביבה); נחל קדרון (שפכי מזרח ירושלים, בית סאחור ועובידיה).

לאזור יו"ש כמה מאפיינים ייחודיים המשפיעים על המצב הסביבתי: רגישות הידרולוגית גבוהה לזיהום מי תהום, היעדר גבולות ברורים, קיטוע חריף של השטח והיעדר רצף טריטוריאלי מדיני, צפיפות אוכלוסין גבוהה בצד הפלסטיני והבדלים ניכרים ברמת החיים וביכולת הניהול הסביבתי בין הפלסטינים לבין הישראלים. מקור נוסף לזיהום מים חוצה הקו הירוק הוא זיהום הים ונחלים באזור רצועת עזה משפכים לא מטופלים ומפסולת מוצקה.

ניהול סביבתי מחייב שיתוף פעולה בין גורמי השליטה השונים בשטח הרלוונטי. המצב הגאופוליטי והסכסוך המדיני המתמשך בין ישראל לפלסטינים, פיצול השליטה בשטח ותפיסת הזמניות של המצב, מקשים על הגורמים השונים לטפל באופן יסודי וארוך טווח במפגעים סביבתיים ולקיים שיתוף פעולה בתחום זה. ההגנה על מקורות מי התהום המשותפים לכלל האוכלוסייה באזור, הפסקת זיהום הנחלים ושמירה על בריאות הציבור הן אתגר של ממש הניצב גם לפתחה של מדינת ישראל.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-אוקטובר 2016 בדק משרד מבקר המדינה את טיפול הגופים הממשלתיים בישראל בזיהומי מים החוצים את הקו הירוק, בנושאים האלה: חסמים בפני טיפול ושימוש חוזר בשפכים שמקורם ביישובים פלסטיניים; זיהום בשרון - נחל אלכסנדר ונחל שכם; זיהום נחל חברון; זיהום הנחלים מכמש, פרת ומעיין קלט מקולחי מתקן הטיפול בשפכים (להלן - מט"ש) באל-בירה; זיהום נחל קדרון משפכי ירושלים וסביבתה; וזיהום הים והנחלים משפכי רצועת עזה.

הביקורת נעשתה במפקדת תיאום פעולות הממשלה בשטחים (להלן - מתפ"ש) ובמינהל האזרחי (להלן - המנהא"ז), ברשות הממשלתית למים וביוב (להלן - רשות המים) שבמשרד התשתיות הלאומיות האנרגיה והמים (להלן - משרד התשתיות) ובמשרד להגנת הסביבה (להלן - המשרד להג"ס). בדיקות השלמה נעשו במשרד הביטחון, במועצה לביטחון לאומי במשרד ראש הממשלה (להלן - המל"ל), בצה"ל, במשרד התשתיות, במשרד הבריאות, ברשות הטבע והגנים הלאומיים (להלן - רט"ג), בחברת הגיחון בע"מ (להלן - הגיחון), בוועדה המחוזית לתכנון ובניה ירושלים (להלן - הוועדה המחוזית), בחברת החשמל לישראל (להלן - חח"י), במשרד לשיתוף פעולה אזורי (להלן - המשרד לשת"פ אזורי) ובאיגודי ערים לאיכות הסביבה יהודה ושומרון.

הליקויים העיקריים

חסמים בפני טיפול ושימוש חוזר בשפכים שמקורם ביישובים פלסטיניים

הפסקת אישור פרויקטים בוועדת המים המשותפת: ועדת המים המשותפת (Joint Water Committee - JWC; להלן - ועדת המים המשותפת) הוקמה על פי הסכם הביניים מ-1995 כדי ליישם את התחייבויות ישראל והפלסטינים לטיפול בכל הנושאים הקשורים למים ולביוב. מאוגוסט 2010 ועדת המים המשותפת אינה מתכנסת לאישור פרויקטים. במשך מעל חמש שנים לא בחנו רשות המים ומתפ"ש הפעלה של מנגנון יישוב סכסוכים כלשהו כדי לפתור את המחלוקות בוועדת המים המשותפת וכדי להוציאה מן המבוי הסתום שנקלעה אליו. רק באוגוסט 2016, במהלך הביקורת, יזמה מתפ"ש פגישה עם הצד הפלסטיני ובה הוסכם על התנאים לחידוש פעילות הוועדה, ובינואר 2017 גם נחתם ההסכם לחידושה.

ליקויים באישור, בתיאום ובייזום פרויקטים במימון גורמים בינלאומיים: פעולתם של הגורמים הממשלתיים בתחום הקמת תשתיות לטיפול בשפכים במימון גורמים בינלאומיים - לוקה בחולשה ממשית, ברמת מעורבות נמוכה, בהיעדר תיאום ושיתוף פעולה בין הגורמים הממשלתיים ומעל הכול בהיעדר גורם אחד שינהל ויתכלל נושא זה. בשל כך ישנן תכניות למט"שים פלסטיניים בשטח C הממתינות לאישורי המנהא"ז במשך שנים, וכך נמשך זיהום מי התהום והסביבה במקומות האלה. מצב זה נגרם הן בעקבות חסמים בירוקרטיים וטיפול חסר בגופים הרלוונטיים - המנהא"ז, המתפ"ש, רשות המים, משרד החוץ, המשרד להג"ס והמשרד לשת"פ אזורי - והן בעקבות היעדר מדיניות ממשלתית.

היעדר מדיניות ממשלתית: ממשלת ישראל לא גיבשה עד כה מדיניות לניהול סביבתי חוצה גבולות בכלל ולניהול זיהומי מים בפרט, ולא החליטה על גורם ממשלתי אחד שיופקד על נושא זה ועל תכלולו מול כלל הגורמים המטפלים. זאת למרות ההשלכות מרחיקות הלכת של הנושא, בין היתר, על עתודות המים של ישראל, על בריאות הציבור, ואף על המישור המדיני-ביטחוני. לפיכך נמנע או עוכב מתן פתרונות למפגעים אגב פגיעה מתמשכת בסביבה, בבריאות הציבור ובאינטרס הישראלי הנרחב.

זיהום נחל קדרון משפכי ירושלים

זה עשרות שנים מוזרמים מי הביוב הגולמי של שפכי דרום-מזרח ירושלים ושל ארבע ערים פלסטיניות אל תוך אפיק נחל קדרון, לכיוון מדבר יהודה וים המלח. זרימת השפכים בנחל היא מפגע תברואתי וסביבתי חמור ביותר, מהווה מטרד קשה לתושבי האזור, מזהמת את אקוות ההר המזרחית ואת חלקו הצפוני של ים המלח ומסכנת את אוכלוסיות החי והצומח באזור אגן הנחל, שהוא מנופי התרבות החשובים בעולם. עובדה זו ידועה זה שנים לכל הגופים הממשלתיים הנוגעים בדבר.

ממצאי הביקורת העלו מציאות עגומה של מחדל ממשלתי ועירוני חמור ומתמשך, אגב הפרה בוטה של חוקים ישראליים וחשש מהפרת דינים בינלאומיים. על אף היות קדרון הנחל המזוהם ביותר שחוצה בין מדינת ישראל ליו"ש, כשמקור הזיהום ברובו המכריע בירושלים, ולמרות ההיבטים הגאופוליטיים והבינלאומיים הכרוכים בנושא והגורמים הרבים המעורבים בו, לא טופל והובל הנושא על ידי אף לא גורם ממשלתי בכיר אחד, כמו שר או משרד ראש הממשלה.

הגיחון, רשות המים והמשרד להג"ס, וכן עיריית ירושלים, הוועדה המחוזית ומתפ"ש, לא הצליחו למצוא פתרון מוסכם ובר ביצוע לבעיה במשך יותר מ-20 שנה. רק ב-2016, בעקבות עתירה לבג"ץ, הביאה רשות המים את הנושא לפתחו של משרד ראש הממשלה.

משרד מבקר המדינה מציין בחיוב את פעולותיו של מְתָאֵם הפעולות בשטחים, שהוא קצין צה"ל בדרגת אלוף הכפוף לשר הביטחון (להלן - המתאם) משנת 2015 למציאת פתרון מוסכם בנושא מול הרש"פ. עם זאת, אף שרוב רובו של הזיהום נמצא בשטחי יו"ש, לא עשו די מתפ"ש והמנהא"ז כדי למצוא פתרונות לבעיה זו בשנים עברו, לרבות במסגרת ועדת המים המשותפת.

זיהום בשרון - נחל אלכסנדר ונחל שכם

נחל אלכסנדר זורם מהרי השומרון ועד לים התיכון. במעלה אגן נחל אלכסנדר ביו"ש, יש כמה מקורות זיהום הכוללים שפכים ביתיים ותעשייתיים. נחל שכם הוא יוּבל מרכזי של נחל אלכסנדר. משנת 1995 מתבצע בצד הישראלי של נחל אלכסנדר פרויקט שיקום בו הושקעו עד שנת 2016 כ-90 מיליון ש"ח.

היערכות לקויה של רשות המים, האחראית לתכנון ולבניית תשתיות ביוב, ושל המנהא"ז, האחראי על תכנון ואישור תשתיות ביו"ש, הביאו לכך שמט"ש יד חנה בעמק חפר, שנבנה לפני כ-14 שנה כמתקן חירום עם ספיקה מוגבלת לקליטת שפכים מישובים פלסטיניים ביו"ש, אינו עומד בעומס ובהרכב השפכים המוזרמים אליו וכך נגרם זיהום בנחל אלכסנדר ונוצרים מפגעי תברואה וסביבה קשים לתושבי האזור. ההיערכות הלקויה נובעת במידה רבה מפערי מידע ומאי-ודאות של הגורמים המטפלים בנושא, לרבות ברשות המים ובמנהא"ז, לגבי תכניות תשתית הביוב בצד הפלסטיני, המנוהלות וממומנות על ידי גורמים בינלאומיים.

מדי שנה מגיעים שפכים המכילים עָקֶר - תוצר לוואי רעיל בייצור שמן זית - משטחי יו"ש לשטחי מדינת ישראל, בעיקר באזור נחל אלכסנדר, המסבים נזקים כבדים למערכות הטיפול בשפכים עד כדי קריסתם וגרימת זיהום קשה בנחלים כתוצאה מכך. המשרד להג"ס, רשות המים והגורמים במנהא"ז האחראים להגנת הסביבה, המים והחקלאות ביו"ש לא פעלו למציאת פתרונות מתואמים לבעיה זו.

זיהום נחל חברון

נחל חברון הוא יובל של נחלי באר שבע והבשור, ראשיתו מצפון לעיר חברון וסופו סמוך לתל שבע, במפגש עם נחל באר שבע. בכל תוואי הנחל בתחומי יו"ש, 43.5 ק"מ, זורמים שפכים גולמיים, סניטריים ותעשייתיים, מחברון, מקריית ארבע ומיישובי הסביבה. שפכים אלה מכילים ריכוז גבוה של חומרים רעילים הכוללים תוצרי תעשיות אבן, ציפוי מתכות, בורסקאות ותעשיות שמן זית. כמו רבים מנחלי יו"ש, במקורו היה נחל חברון אכזב, אולם כיום זורמים בו שפכים.

למרות מגוון פעולות שנקט קמ"ט סביבה במנהא"ז להפסקת הזרמת נסורת אבן לנחל על ידי המפעלים הפלסטיניים, הוא לא בחן את מכלול הפתרונות האפשריים ולא סיפק פתרונות יעילים לבעיה זו. לפיכך נכון לאוקטובר 2016 לא נפתרה בעיית הזרמת נסורת האבן לנחל חברון.

לגבי הזרמת כרום (חומר רעיל ומסרטן) לנחל על ידי מפעלי עורות פלסטיניים, משרד מבקר המדינה מציין בחיוב את מאמציו של קמ"ט סביבה להפסיק את הזרמת הכרום לנחל. עם זאת, משנת 2007, במשך כתשע שנים, אוסר קמ"ט סביבה על השימוש בחומר הדו-שימושי חומצה גופרתית המשמש להפעלת מתקן למיחזור הכרום שהקימה הסוכנות האמריקנית לפיתוח בינלאומי (United States Agency for International Development - USAID; להלן - USAID), וכך נמנע מיחזור הכרום ונמשכת הזרמתו לנחל; זאת בלי שהתקיימו על כך דיונים מסודרים עם כלל הגורמים השלטוניים הרלוונטיים.

זיהום הנחלים מכמש, פרת ומעיין קלט מקולחי מט"ש אל-בירה

למרות חשיבותו של הפרויקט להשבת המים של מט"ש אל-בירה, העשוי בעת ובעונה אחת הן לפתור את בעיית זיהום נחל מכמש ונחל פרת והן לספק מים נוספים להשקיה חקלאית, לא גיבשו המנהא"ז, מתפ"ש ורשות המים דרך פעולה מתואמת לקידומו בתכנית שאושרה על ידי הוועדה הטכנית של ועדת המים המשותפת, בין שמדובר מול הגורמים הפלסטיניים ובין שמדובר מול הגורם הבינלאומי הרלוונטי.

זיהום הים והנחלים מרצועת עזה

לזיהומי מים ברצועת עזה, כחלק ממשבר המים שבו נתונה הרצועה, השלכות סביבתיות ובריאותיות, שאינן מתחשבות בגבול שבין ישראל לרצועה, בכמה תחומים עיקריים: זיהום הים והחופים, זיהום נחלים, מאגרי מים ומי תהום וסכנת הידבקות במחלות. למשבר זה גם השלכות ביטחוניות ומדיניות נרחבות הנובעות ממצוקת האוכלוסייה ומחוסר היציבות המתלווה לה, וכן השפעה על יחסי החוץ של ישראל. בחודשים ינואר ופברואר 2016, בשני מקרים שונים, הושבתה פעילות מתקן ההתפלה בחוף אשקלון עקב זיהום אורגני קיצוני במי הים, שלפי החברה המפעילה את המתקן מקורו כפי הנראה ברצועת עזה.

בשנת 2013 כמעט שהושלמה בנייתו של מט"ש בצפון הרצועה שהקים הבנק העולמי בהשתתפות מדינות תורמות בעלות של כ-75 מיליון דולר. המט"ש נועד לטפל בשפכים של תושבי צפון הרצועה ולספק מים מטוהרים להשקיה חקלאית לכ-15,000 דונם. לצורך הפעלתו זקוק המט"ש לאספקת חשמל סדירה, ואי אפשר לספקה לו באמצעות קווי החשמל הקיימים, משום שהם כורעים תחת העומס, ושיעור התקלות המתרחשות בהם גדול מאוד.

אף שהעובדה שהשפכים הלא מטופלים גורמים לזיהומי הים, הנחלים ומי התהום בשטחי ישראל הגובלים ברצועת עזה ידועה זה שנים, וכך גם הסכנות הבריאותיות והביטחוניות לישראל במקרה של התפרצות מחלות עקב זיהומי מים ברצועה, מתפ"ש לא נתנה משקל ראוי לשיקולים אלה כאשר נמנעה מלאשר קו חשמל ייעודי למט"ש הצפוני בעזה משנת 2013. רק לאחר חשיפת הנושא בתקשורת והתגברות העניין הציבורי החלה מתפ"ש לבחון פתרונות לבעיית החשמל של המט"ש, ורק אחרי מעורבות בינלאומית הסכימה לבסוף, באוגוסט 2016, להקמת קו החשמל.

למרות ההתרעות, כולל בדוחות של ארגונים בינלאומיים, על סכנות בריאותיות להתפרצות מחלות מרצועת עזה, לא פנתה מתפ"ש למשרד הבריאות לביצוע הערכת סיכונים בנושא זה, ומשרד הבריאות גם לא בדק זאת מיוזמתו. כך גם לא פנתה מתפ"ש למשרד להג"ס ולרשות המים כדי שיעריכו את סיכוני זרימת השפכים מהרצועה לכיוון ישראל בתחומי הסביבה ותשתיות המים.

אי-חיבור מחנות צה"ל ביו"ש לביוב

רובם הגדול של מחנות צה"ל ביו"ש טרם חובר למערכת ביוב וטיפול בשפכים תקינה, והם ממשיכים להזרים במשך שנים שפכים לסביבה, ובכך יוצרים מפגע סביבתי חמור המזהם את מי התהום והנחלים; פעולתה של מערכת הביטחון לטיפול בנושא אינה נשענת על תכנית ביצוע רב-שנתית סדורה הכוללת לוחות זמנים ליישומה.

פערים בנתוני טיפול בשפכים פלסטיניים

בין נתוני רשות המים לנתוני רט"ג בנושא טיפול בשפכים פלסטיניים התגלו פערים עצומים ולא סבירים. דוגמאות לכך הן פער של כ-500% בכמויות שפכי יישובים פלסטיניים המטופלים במט"שים בישראל ופער של כ-170% בכמויות השפכים המסולקים לבורות ספיגה או לנחלים ללא טיפול. פערים כה גדולים בין נתוני הגופים האמורים אינם סבירים, ויכולים להשפיע מהותית על ההחלטות שמקבלים הגופים השונים המתבססים על הנתונים בתחום זה.

ההמלצות העיקריות

החסמים בפני טיפול ושימוש חוזר בשפכים שמקורם ביישובים פלסטיניים

1. אישור פרויקטים בוועדת המים המשותפת: עתה משנחתם הסכם לחידוש עבודת הוועדה, על מתפ"ש ועל רשות המים לפעול במרץ לקידום פרויקטים ומיזמים שטרם אושרו ופרויקטים חדשים, בין היתר, בתחום מניעת זיהומי מים - טיפול נאות בשפכים ושימוש חוזר במי קולחים; כן עליהם לגבש מנגנון מוסכם עם הרש"פ ליישוב המחלוקות בעתיד.

2. אישור, תיאום וייזום פרויקטים במימון גורמים בינלאומיים:

 חסמים ביורוקרטיים: נוכח האינטרס הישראלי בבניית מתקני טיפול ושימוש חוזר בשפכים לאוכלוסייה הפלסטינית ביו"ש ונוכח המשך ההשקעות של גורמים בינלאומיים בנושא זה, על המנהא"ז ועל מתפ"ש לפעול בהקדם לייעולם ולקיצורם של הליכי האישור של פרויקטים ביו"ש במימון גורמים בינלאומיים, ובראש ובראשונה פרויקטים הממתינים כיום לאישור.

 טיפול חסר במישור הבינלאומי בגופים הרלוונטיים: על המנהא"ז, על רשות המים, על המשרד להג"ס, על משרד החוץ ועל המשרד לשת"פ אזורי להגביר את מעורבותם בקיום מגעים עם גורמים בינלאומיים לצורך קידום פרויקטים בנושאי מים וביוב ביו"ש; מוצע כי הגורמים האמורים ימליצו על גורם אחד שיוביל אותו.

3. מדיניות ממשלתית: על הנהלת המשרד להג"ס ליזום דיון מקיף ומעמיק בממשלה בנושא מדיניות סביבתית חוצת גבולות בכלל ובנושא זיהומי מים בין ישראל לשטחי יו"ש ורצועת עזה בפרט, כדי שהממשלה תגבש מדיניות מתואמת לכלל משרדי הממשלה העוסקים בנושא ותקבע את הגורם הממשלתי שיוביל את הטיפול בו.

זיהום נחל קדרון

על מתפ"ש ועל רשות המים להמשיך בהובלת פתרון מוסכם עם הרש"פ, או כל הסדר אחר, לטיפול בשפכים המוזרמים לקדרון עד קבלת אישור סופי לביצוע הפרויקט, בתוך זמן סביר שמתפ"ש תקצה לכך, ושלא יעלה על כמה חודשים. אם לא יושג פתרון כזה בתוך זמן סביר, כאמור, על מתפ"ש לדווח על כך למשרד ראש הממשלה. על משרד ראש הממשלה במקרה זה להוביל ללא דיחוי לקבלת החלטה מושכלת לגבי החלופה המיטבית לפתרון בנסיבות העניין, בהתייעצות עם כל הגורמים הרלוונטיים, ולגבש תכנית ליישומה במהירות האפשרית. במידת הצורך, על משרד ראש הממשלה להביא את הנושא לדיון בממשלה. בד בבד, וללא קשר לחלופה שתיושם בסופו של דבר, על משרד האוצר, על הגיחון ועל רשות המים לקבוע ללא דיחוי את אופן מימון הפרויקט שעלותו מוערכת על ידי הגיחון ב-400 מיליון ש"ח, כדי למנוע שיהוי נוסף בביצועו.

זיהום נחל אלכסנדר

על רשות המים ועל המנהא"ז לפעול, בראש ובראשונה, לטיפול בשפכים הפלסטיניים בתחומי יו"ש. כן עליהם לשפר את מנגנוני שיתוף הפעולה והתיאום שלהם בתחומי התשתיות להגנת הסביבה עם הגורמים הבינלאומיים והפלסטיניים, החל בשלבים המוקדמים ביותר של תכנון התשתיות, ולפעול לפתרונות מתואמים, שישרתו את האינטרסים הכלכליים, הסביבתיים והבריאותיים של שני הצדדים. לגבי בעיית העקר, על רשות המים, על המנהא"ז, על המשרד להג"ס ועל משרד החקלאות ופיתוח הכפר (להלן - משרד החקלאות) לפעול לפתרון הבעיה משני צדי הקו הירוק בשיתוף כל הגורמים הממשלתיים הרלוונטיים. מומלץ לבחון פתרונות בשיתוף הצד הפלסטיני, הבנק הגרמני וגורמים בינלאומיים נוספים, ואף לשקול הסתייעות בארגוני חברה אזרחית, עידוד יזמוּת פרטית ומעורבות גורמים מקומיים.

זיהום נחל חברון

על קמ"ט סביבה לפעול בהקדם למציאת פתרון לבעיית נסורת האבן המושלכת לנחלים, ובכלל זה לבחון גם פתרונות חדשניים מבוססי מחקר. לגבי בעיית הזרמת כרום לנחל, על קמ"ט סביבה לקיים לאלתר דיון עם כל הגורמים הרלוונטיים לצורך בחינה עדכנית של מצב הדברים בדבר הצורך באיסור הכנסת החומצה הגופרתית למפעלים ולמתקן המיחזור ומציאת פתרונות אפשריים לבעיה הסביבתית החמורה והמתמשכת. כמו כן, נוכח ההשלכות הביטחוניות, הכלכליות, הבריאותיות, הסביבתיות והבטיחותיות של החלטת קמ"ט סביבה אם לאשר הכנסת חומרים דו-שימושיים למפעלים, על קמ"ט סביבה להיוועץ בנושא זה, על בסיס תקופתי, בכל הגורמים הרלוונטיים ולבחון פתרונות יעילים, לרבות הסתייעות בגורמים בינלאומיים.

זיהום הנחלים מכמש, פרת ומעיין קלט מקולחי מט"ש אל-בירה

כדי להפסיק את הזיהום על המנהא"ז, על מתפ"ש ועל רשות המים לבחון במשותף מול כלל הגורמים הרלוונטיים, כולל פלסטיניים ובינלאומיים, דרכי פעולה אפשריות לקידום מהיר של פרויקט ניצול מי הקולחים של מט"ש אל-בירה, לרבות באמצעות ועדת המים המשותפת או ועדת משנה שלה.

זיהום המים והנחלים מרצועת עזה

על מתפ"ש לנקוט את כל הפעולות הנדרשות כדי לאפשר את הפעלתו של המט"ש הצפוני ברצועת עזה בשנת 2017, ובכלל זה לזרז את ההליכים לתכנון ולבניית קו החשמל למט"ש בסיוע כל הגורמים הרלוונטיים. ככלל, במסגרת שיקוליו לאישור הקמת תשתיות ברצועת עזה, על מתפ"ש לתת את הדעת ולהעניק משקל ראוי גם לסכנות הסביבתיות והבריאותיות שבזיהומי מים בין רצועת עזה וישראל. לצורך כך עליו לאסוף נתונים ומידע, ולהתייעץ עם הגורמים המקצועיים כמו המשרד להג"ס, רשות המים ומשרד הבריאות. כמו כן, נוכח הסכנות הבריאותיות האורבות לאזרחי ישראל ממשבר המים ההולך ומחמיר ברצועה, על מתפ"ש ועל משרד הבריאות לשתף פעולה בהערכת הסיכונים בנושא זה.

חיבור מחנות צה"ל ביו"ש לביוב

על משרד הביטחון להכין לאלתר תכנית רב-שנתית הכוללת לוחות זמנים מפורטים ותקציב לחיבור כלל מחנות צה"ל לביוב ולמתקני טיפול בשפכים כבר בשנים הקרובות.

פערי הנתונים הלא סבירים של כמויות השפכים הפלסטיניים המטופלים

על רשות המים, על רט"ג ועל המשרד להג"ס לפעול בצוותא כדי לבחון ולתקן את הנתונים באופן שיתקבל בסיס נתונים אמין אחד. במסגרת זו, יש לבחון בהקדם את האפשרות להתקנת מדי מים שיספקו נתונים מדויקים ככל האפשר על כמויות השפכים הפלסטיניים המטופלים בישראל.

סיכום

זיהומי מים בין מדינת ישראל לשטחי יהודה, שומרון ורצועת עזה, הם המפגע הסביבתי חוצה הקו הירוק החמור ביותר שעמו מתמודדת מדינת ישראל. הוא פוגע בעתודות מי התהום שלה ושל שכניה, בבריאות הציבור ובאיכות חייו. בשל המצב הגאופוליטי בשטחי יו"ש והרצועה, נושא זה משפיע גם על מצבה המדיני-ביטחוני של ישראל ועל מעמדה בעולם.

ממשלת ישראל לא גיבשה עד כה מדיניות לניהול סביבתי חוצה גבולות עם שכנותיה, לרבות בתחום המים, ואין לה מדיניות כאמור בדבר מפגעים החוצים את הקו הירוק ואת הגבול עם רצועת עזה. כמו כן, הממשלה לא הגדירה גורם אחד, בעל ראייה כוללת, שיוביל נושא זה. לפיכך מתעכבים במשך שנים ארוכות פתרונות למפגעים סביבתיים חמורים ומתמשכים, לעתים תוך כדי הפרת הדין ופגיעה בבריאות הציבור ובאינטרסים מדיניים חשובים של ישראל.

דוח ביקורת זה משקף תמונת מצב עגומה בכל הנוגע לפעילות הגורמים הממשלתיים והתנהלותם בנושא זיהומי מים בין ישראל ליהודה, לשומרון ולרצועת עזה. מדובר בסדרת כשלים וחסמים תפקודיים: הפסקת פעילות ועדת המים המשותפת; חסמים לקידום ולייזום פרויקטים מול גורמים בינלאומיים; חולשה בתיאום הפעילות בין הגורמים הממשלתיים; מעורבות נמוכה של דרג מדיני בנושא ואי-קבלת החלטות בסוגיות חשובות; התנהלות שלא על בסיס תכניות המגדירות יעדים ולוחות זמנים לטיפול בסוגיות שונות.

לכשלים ולחסמים האמורים יש קשר ישיר להתהוותם ולהחמרתם של מכלול מפגעים ונזקים סביבתיים ואחרים משני צדי הקו הירוק, שאלה הבולטים ביניהם: זיהום נחל קדרון משפכי ירושלים; זיהום נחלי השרון - נחל אלכסנדר ונחל שכם; זיהום נחל חברון; זיהום הנחלים מכמש, פרת ומעיין קלט; וזיהום הים והנחלים משפכי רצועת עזה.

על הגורמים הממשלתיים - המנהא"ז, מתפ"ש, רשות המים, המשרד להג"ס, משרד הבריאות, משרד החוץ, המשרד לשת"פ אזורי - וכן על הרשויות המקומיות ותאגידי מים הנוגעים בדבר לפעול, כל אחד בתחומו, לתיקון הליקויים כפי שפורטו בדוח זה.

ואולם, מעבר לפעולה הנחוצה של כל אחד מהגורמים כאמור, ממצאיו של דוח זה מחייבים פעולה מערכתית שתביא לגיבוש תכנית ביצוע כוללת שתבטיח צמצום ניכר ברמת הזיהומים והנזקים כבר בשנים הקרובות ומוקדם ככל האפשר. נוכח מורכבות הנושא וריבוי הגורמים המעורבים בו, נדרש תיאום, שיתוף פעולה בין כלל הגורמים ותכלול עבודתם. משרד מבקר המדינה ממליץ אפוא לממשלה להקים צוות בין-משרדי, בשיתוף משרדי הממשלה והגופים הרלוונטיים, בראשות משרד ממשלתי אחד, שיוביל עבודת מטה בנושא ניהול סביבה חוצת גבולות; מטרותיו של הצוות יהיו לגבש מדיניות ממשלתית בנושא, להמליץ על גורם ממשלתי אחד שיוביל ויתכלל אותו, וליצור מנגנונים שייתנו מענה גם לבעיות סביבתיות מורכבות.

בתיקון הליקויים וביישום ההמלצות שפורטו בדוח זה יהיה משום צעד חשוב לקראת צמצום זיהומי המים בין ישראל ליהודה, שומרון ורצועת עזה ולעידוד פרויקטים נוספים להגנת הסביבה, הבריאות ולשיפור איכות החיים באזורנו, תוך כדי רתימת גורמים בינלאומיים רלוונטיים לסיוע בקידום נושאים אלה.

תקציר

רקע כללי

במדינת ישראל פזורים מאות אלפי מוקשים (בשטח שגודלו כ-180,000 דונם,  נכון ליולי 2016), בעיקר ברמת הגולן, בערבה ולאורך הגבולות, שהונחו במהלך השנים לצרכים מבצעיים, אך ברבות השנים, חלק מהם הפכו בלתי חיוניים לביטחון המדינה. בנוסף להם קיימים שדות מוקשים שהניחו צבאות זרים, וכן שטחים ממוקשים שנוצרו כתוצאה מסחף, ומהווים מפגע בטיחותי חמור. בהימצאות המוקשים קיימת סכנה לתושבים המתגוררים באזורים אלה, כמו גם למטיילים, לחקלאים ולעוברי אורח. סכנה זו אף התממשה לאורך השנים בעשרות מקרים שהסתיימו בפציעות, חלקן קשות, ובהן קטיעות גפיים ואף במוות. לצורך פינוי שטחים אלה ועל רקע שיח ציבורי שהתעורר עקב פציעתו של ילד מפיצוץ מוקש, אישרה הכנסת בשנת 2011 את החוק לפינוי שדות מוקשים, התשע"א-2011 (להלן - החוק), שבמסגרתו הוקמה הרשות לפינוי מוקשים (להלן - הרשות או הרלפ"ם) כיחידה במשרד הביטחון (להלן - משהב"ט). על פי החוק, תקציבה השנתי של הרלפ"ם לא יפחת מ-27 מיליון ש"ח, וימומן מתקציב המדינה.

הקמת הרלפ"ם נועדה לאפשר את פינוי המוקשים על מנת להימנע מהסיכון שבהם לחיי אדם, ובמטרה לאפשר בשטחים אלה פיתוח תיירותי או חקלאי, הקמת תשתיות, הרחבת יישובים והגנה על הסביבה. עד כה, העביר צה"ל לרלפ"ם נתונים על כ-100,000 דונם של שטחים צבאיים סגורים שבהם טמונים, או קיים חשש שטמונים, עשרות אלפי מוקשים לפינוי. בחמש השנים מאז הקמתה הובילה הרלפ"ם פינוי של כ-5,600 דונם שטח ממוקש או חשוד במיקוש.

יצוין, שבישראל קיימים גם עשרות אלפי דונמים יבשתיים וימיים שבהם הוטמנו נפלי תחמושת (להלן - נפלים). התחמושת בשטחים הימיים עלולה להוות סכנה עקב היסחפותה לחופי ישראל. על פי נתוני צה"ל, היקפם של השטחים היבשתיים, שאינם חיוניים לביטחון המדינה ומהם ניתן לפנות נפלים, עומד על כ-30,000 דונם, וייעודם, לאחר פינוים, הוא בין השאר, לבנייה, להקמת תחנות כוח, לצרכים חקלאיים ותעשייתיים ולהסדרת ההתיישבות הבדואית.

על פי החוק, לרלפ"ם סמכויות אסדרה ופיקוח על עבודות פינוי המוקשים, והיא גם אמונה על קידום ותכנון פעילויות הסברה לציבור להגברת המודעות להתנהלות בטיחותית ולצמצום הסיכונים ממוקשים. לביצוע העבודות לפינוי המוקשים מתקשר משהב"ט באמצעות מינהל ההרכשה והייצור (להלן - מנה"ר) עם שתי חברות אזרחיות, אחת שמפנה את המוקשים (להלן - חברת הפינוי) ושנייה שמפקחת על עבודתה (להלן - חברת הפיקוח) (להלן - החברות האזרחיות). הרלפ"ם מקיימת עליהן פיקוח עליון.

פעולות הביקורת

בחודשים אוקטובר 2015 עד יולי 2016 בדק משרד מבקר המדינה את פעילותה של הרלפ"ם בהיבטים שונים (חלק מהנתונים עודכנו לדצמבר 2016). בין היתר נבדקו תקציב הרשות, ממשקי העבודה שלה עם צה"ל בתחומים שונים, ומנגנוני הפיקוח שהיא מפעילה על החברות האזרחיות המפנות את המוקשים. הביקורת נערכה במשהב"ט: ברלפ"ם, במנה"ר, באגף התקציבים, באגף היועץ המשפטי למערכת הביטחון, באגף הממונה על הביטחון במערכת הביטחון (להלן - מלמ"ב) וכן בלשכת מנכ"ל משהב"ט. ביקורת השלמה נערכה במפקדת קצין ההנדסה הראשי בצה"ל ובמשרד האוצר.

הליקויים העיקריים

פערים במימוש הוראות החוק בנושא תקציב הרלפ"ם

משרד האוצר קבע את תקציב הרלפ"ם בתקציב הביטחון ולא בסעיף תקציבי נפרד בחוק התקציב השנתי, באופן שאינו תואם לכאורה ללשון החוק.

בשנים 2011 ו-2012 מימנו משרד האוצר ומשהב"ט את תקציב הרלפ"ם בחלקים שווים, לפי הנחיה של ראש הממשלה שניתנה בסמוך למועד חקיקת החוק. החל משנת 2013 הפסיק משרד האוצר להעביר את חלקו, בטענה שעל פי המתווה של "הכל כלול", תקציב הביטחון כולל גם את חלקו במימון פעילות הרלפ"ם. בכך שוב פעל משרד האוצר באופן שאינו תואם לכאורה ללשון החוק.

פערים בחלוקת הסמכויות בין צה"ל לרלפ"ם

על פי החוק, לרלפ"ם אין סמכות לפנות שטחים שבהם רק נפלים כמו גם שטחים שבהם רק מוקשים נגד טנקים (להלן - נ"ט). הסמכויות לפינוי שטחים אלה נתונות בידי צה"ל. בחינת פועלו של צה"ל בתחומים אלה העלתה כדלקמן:

1. מנגנון פינוי נפלים הקיים אינו נותן מענה מספק לפינוי בטיחותי ויסודי של נפלים משטחים המיועדים לשימושים אזרחיים. לכך יש השלכות הן לביטחון הציבור והן בתחום הכלכלי, שכן השטחים שבהם טמונים נפלים, יכולים היו לשמש לצרכים אזרחיים, אך הם עומדים כאבן שאין לה הופכין.

2. מאז מאי 2013 לא מתקיימת כל פעילות חדשה לפינוי שדות מוקשים מסוג נ"ט, המיועדים לשימוש אזרחי. כתוצאה מכך, צה"ל לא קיים החלטת ממשלה מינואר 2014 שמורה על פינוי שדות מוקשים, חלקם מסוג נ"ט בלבד, משטחים שנועדו לפיתוח החקלאות בגולן. לכך יש השלכות כלכליות והשלכות במימוש החלטות ממשל ושמירה על מינהל ציבורי תקין, כמו גם השלכות אפשריות בהקשר של שמירה על ביטחון הציבור.

פערים במימוש הוראות החוק בנושא שיתוף הפעולה בין הרלפ"ם לצה"ל

רק באחד מתוך שישה פרויקטים לפינוי מוקשים שהסתיימו, הושלם הליך העברת השטח לאזרחים. בפרויקטים אחרים חלים עיכובים משמעותיים מצד צה"ל, הן בשלב ביטול צו הסגירה על השטח על ידי המפקדים הצבאיים, והן בשלב הסרת הגדרות הסובבות את שדות המוקשים על ידי מפקדי ההנדסה הפיקודיים. עיכובים אלה יש בהם כדי להשליך ישירות ובאופן לא מבוטל על הרווחים הצפויים למשק כתוצאה משימוש עתידי בשטחים אלה.

פערים בהתקנת חקיקת משנה משלימה לחוק

עד יולי 2016, מועד סיום הביקורת, תחום פינוי המוקשים לא הוסדר בחקיקת משנה, על אף שהחוק, שנחקק כאמור בשנת 2011, הקנה לשר הביטחון סמכות להתקין תקנות לשם ביצועו.

ליקויים במנגנוני הפיקוח על החברות האזרחיות

הפיקוח של בעלי תפקידים במשהב"ט על החברות האזרחיות המפנות את המוקשים היה בחלקו לקוי:

1. עובדי החברות האזרחיות שעבדו בכל הפרויקטים לפינוי מוקשים בשטחי המדינה ושבאו במגע יומיומי עם מוקשים בשטחים צבאיים סגורים, לא נבדקו ביטחונית. זאת, בניגוד לקבוע בהסכמים שחתם משהב"ט עם החברות האזרחיות, ומשום שמשהב"ט לא קבע במסגרת הסכמים אלה גורם מפקח מטעמו, שמתפקידו לוודא שהחברות האזרחיות אכן מעבירות את רשימות העובדים ליחידת הביטחון, האמונה על ביצוע הבדיקות.

2. לפחות בשלושה מתוך ששת הפרויקטים לפינוי מוקשים שהסתיימו עד מועד סיום הביקורת, ביצעה חברת פינוי אחת את העבודות בפרויקטים, כולן או חלקן, באמצעות קבלני משנה, ללא היתר ממשהב"ט. באחד מתוך השלושה, מנהל הרלפ"ם דאז, סגנו דאז ומנהלה במועד סיום הביקורת, היועץ המשפטי שלה וסגן ראש מנה"ר לרכש שירותים, לא ערכו בירור ובדיקה יסודיים שהחברה אכן פנתה למשהב"ט לקבלת ההיתר הנדרש. בשני פרויקטים אחרים, מפקחי הרלפ"ם ומנהליה כלל לא זיהו את ההפרה במהלך העבודות, וזאת על אף שהיו סימנים לקיומה בתיקי הפרויקטים ובהצהרות החברה.

ההמלצות העיקריות

על משהב"ט ומשרד האוצר לפנות ליועץ המשפטי לממשלה על מנת שיכריע במחלוקות ביניהם בנוגע לפרשנות לשון החוק בסוגיות תקציב הרלפ"ם, ככל שאלה עדיין רלוונטיות.

על מנכ"ל משהב"ט לעדכן את מנכ"ל משרד ראש הממשלה בנוגע להחלטתו מיוני 2016 התומכת בהצעה לתיקון החוק בנושא הרחבת סמכויות הרלפ"ם ובהגדלת תקציבה בהתאם. זאת על מנת שמנכ"ל משרד ראש הממשלה יוכל, בשיתוף הגורמים הרלוונטיים במשהב"ט ובמשרד האוצר, לחדש בהקדם את פעילותו הנדרשת, לצורך גיבוש הסכמה ביניהם בהקשר זה.

על משהב"ט להאיץ את פעילותו להסמכת גוף אחראי ומאסדר לתחום פינוי הנפלים במדינה, בין אם במסגרת ההצעה לתיקון החוק שהגיש, ובין אם באמצעות אחת מן החלופות שהציע צה"ל בעבודת המטה שערך בנושא.

על צה"ל ועל הרלפ"ם לשלב במסגרת תכניות העבודה שלהם לשנת 2017 את פינוי שדה המוקשים במג'דל שמס, על מנת שההבנות המשותפות שאליהן הגיעו לגבי חשיבות פינוי זה, אכן יתממשו.

על קצין ההנדסה הראשי לעגן בפקודות צה"ל הרלוונטיות לוחות זמנים מחייבים לביטול צווי סגירה על שטחים שהסתיימו בהם עבודות לפינוי מוקשים ולהורדת הגדרות סביבם.

ראוי שהיועץ המשפטי למערכת הביטחון והיועץ המשפטי של הרלפ"ם יקדמו את ההליכים שבהם החלו לטובת עיגון חקיקת משנה משלימה לחוק, ושיביאו אותה בהקדם לאישור ועדת החוץ והביטחון על מנת שתפורסם ברשומות, כנדרש בחוק.

על רלפ"ם ועל מלמ"ב לסיים בהקדם את מיסוד תהליך העבודה לקיום בדיקות ביטחוניות לעובדי החברות האזרחיות.

על משהב"ט לנקוט את כל האמצעים לזיהוי הפרות, בשלב מוקדם ככל הניתן, של ההסכמים שעליהם הוא חותם, בדגש על ביצוע עבודה של חברה זוכה באמצעות קבלן משנה, ללא היתר. כמו כן, על בעלי התפקידים הרלוונטיים במשהב"ט למצות עד תום בדיקה של כל חשד שעולה בפניהם, לכל הפרה שהיא, ובפרט הפרה של ביצוע התחייבות באמצעות אחר, ללא היתר.

סיכום

המשימה הלאומית לפינוי שדות מוקשים היא בעלת חשיבות גבוהה בשל רמת הסיכון הנשקפת מהם לחיי אדם, ובשל הצורך האזרחי לייעד קרקעות יקרות ערך לשימוש מועיל. כיום קיימים במדינה מאות אלפי דונמים של שטחים ממוקשים או חשודים במיקוש, ועקב כך, בהיותם סכנה לציבור, הם מגודרים ואסורים לשימוש. אף על פי כן, נרשמים מדי שנה בשנה מקרים של כניסת אזרחים וחיילים לשדות מוקשים, וחלק מהם מסתיימים בפציעה, באובדן גפיים ואף במוות. בשנת 2011 הכיר המחוקק בחשיבות שבפינוי שדות מוקשים שאינם חיוניים לביטחון המדינה, והקים לצורך ביצוע המשימה את הרלפ"ם. הוא גם קבע, בין היתר, שפינוי שטחים ממוקשים צריך להיות ברמת בטיחות מרבית לאזרחים, ובתוך פרק זמן קצר ככל הניתן.

בחינת היקף תקציבה של הרלפ"ם ומנגנוני העבודה שלה מול צה"ל העלתה, שקיימים בפניה חסמים המונעים ממנה לממש את ייעודה באופן המיטבי והראוי. בחינת המגבלות בהגדרת סמכות הרלפ"ם העלתה, בין היתר, כי תחומי פינוי נפלים ופינוי מוקשי נ"ט משטחים שאינם חיוניים לביטחון המדינה, אינם מוסדרים במלואם. גם במנגנוני הפיקוח שמפעילים משהב"ט והרלפ"ם על החברות האזרחיות נמצאו ליקויים חמורים באי-אכיפה מלאה של הסכמי העבודה איתן. ליקויים אלה, יש בהם אף כדי לפגוע בביטחון הציבור והמדינה.

ב-17 השנים שחלפו מביקורת קודמת, שעסקה בנושא "המיקוש בצה"ל", שבה המליץ מבקר המדינה על קידום מאמץ ממלכתי יזום לעיגון מדיניות לפינוי שדות מוקשים שאינם חיוניים לביטחון המדינה, חלה התקדמות מבורכת. עם זאת, על כל הגורמים הלוקחים חלק במלאכה חשובה זו, ובראשם הרלפ"ם, צה"ל ומשרד האוצר, להמשיך ולפעול, תוך יישום לקחים וצמצום הפערים כפי שעולים בביקורת זו, לטובת מימוש ייעוד הרלפ"ם באופן המהיר, היעיל והמיטבי, וכדי למזער את פוטנציאל הפגיעה ממוקשים ככל האפשר.

תקציר

רקע כללי

בחוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד-1994, נקבע, כי "חייל יהיה זכאי לשירותי בריאות מחיל הרפואה של צבא הגנה לישראל או מי שפועל מטעמו". קצין הרפואה הראשי (להלן - קרפ"ר) הוא הקצין הראשי של חיל הרפואה, ועל פי פקודת מטכ"ל בנושא "הטיפול הרפואי בחייל", תפקידו לקבוע את היקף שירותי הבריאות הניתנים לחיילים. מפקדת קצין הרפואה הראשי (להלן - מקרפ"ר) כפופה לראש אגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה (להלן - אט"ל). ייעודה הוא להעניק שירותי רפואה לכלל חיילי צה"ל, ובין תפקידיה לתכנן, לארגן, לפקח ולספק שירותי רפואה.

פעולות הביקורת

בתקופה שבין יוני 2015 למאי 2016 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת על השירות הרפואי בצה"ל (בשגרה), בדגש על השירות הרפואי שניתן לחיילים בשירות חובה. הביקורת בחנה את תהליכי קבלת ההחלטות ליציאה למיקור חוץ של שירותי הרפואה לחיילים המשרתים בבסיסי הקריה ותל השומר (תה"ש), כמו גם את תהליכי ביטולו כעבור כשלוש שנים. נוסף על כך נבדקו, בין היתר, זמינות שירותי הרפואה הראשונית בכלל מרפאות צה"ל, לרבות במרכז הרפואי בסיס מטכ"ל שבתל אביב ובמרכז הרפואי שבמחנה תל השומר (להלן - מרפאות הקריה ותה"ש), וזמינות שירותי הרפואה השניונית (רופאים מומחים). הביקורת נערכה בצה"ל: באגף התכנון (להלן - אג"ת), באגף כוח אדם (להלן - אכ"א), באט"ל, ובמקרפ"ר; ובמשרד הביטחון: באגף התקציבים. ביקורת השלמה נערכה במשרד הבריאות. כמו כן, נפגשו נציגי משרד מבקר המדינה עם קציני הרפואה הראשיים לשעבר, שהיו מעורבים בתהליך היציאה למיקור חוץ ובביטולו.

במהלך הביקורת ערך משרד מבקר המדינה סקר בקרב 801 חיילים לוחמים (מתוכם 52 חובשים), המהווים מדגם מייצג של חיילים בגדודים בזרוע היבשה, ששהו במהלך החודשים ינואר עד מאי 2016 בתעסוקה מבצעית או באימונים. הסקר נערך באמצעות שאלונים שהופצו לחיילים ולחובשים בגדודים. ממצאי הסקר יובאו להלן במקומות הרלוונטיים.

הליקויים העיקריים

מיקור חוץ וביטולו: ליקויים בהכנת עבודת מטה ובבקרת גורמי מטכ"ל

בפברואר 2010 קבע סגן הרמטכ"ל להוציא למיקור חוץ את שירותי הרפואה במחנות הקריה ותה"ש, תוך התמקדות בעיסוקי הליבה של חיל הרפואה - הטיפול הרפואי בחיילי השדה. ביולי 2013 החליט סגן הרמטכ"ל להחזיר את שירותי הרפואה בקריה ובתה"ש לאחריות מלאה של צה"ל.

בחינת תהליכי היציאה למיקור החוץ של שירותי הרפואה לחיילים המשרתים במרחב הקריה ותה"ש, ותהליכי ביטולו כעבור כשלוש שנים בלבד העלתה, בין היתר, את הליקויים הבאים:

1. בבואם להחליט על מיקור החוץ של שירותי הרפואה, מקרפ"ר, שעסקה בתכנונו, ואט"ל ואג"ת, שעסקו בבקרה ובאישור עבודת המטה, לא נתנו את דעתם להשלכות האפשריות של מיקור החוץ של שירותי הרפואה בסוגיות מהותיות, שניתן היה להיערך לקראתן מראש, ובהן, למשל, לאפשרות של גידול במתן ימי מחלה לחיילים, וכתוצאה מכך - היעדרות ממושכת של החיילים מיחידותיהם. לכן עבודת המטה שהוגשה לקראת המהלך של מיקור החוץ, כמו גם הדיונים שהתקיימו בגינה, לא היו מקיפים דיים.

2. מקרפ"ר לא הגדירה מראש בתכנית מפורטת אילו רופאים יידרשו לעבור מיחידות במרכז הארץ ליחידות שדה כדי לשפר את הטיפול בחיילי השדה, וגורמי אט"ל ואג"ת לא דרשו זאת ממנה. לאחר מימוש מיקור החוץ, רוב שיאי כוח האדם שמקרפ"ר ביקשה לנייד היו של רופאים אזרחים עובדי צה"ל, ואלה לא הסכימו לעבור. כתוצאה מכך, מטרה מרכזית במיקור החוץ - הסטת משאבים לטיפול בחיילי יחידות השדה - לא מומשה.

3. בניגוד למעורבותו בתהליכי היציאה למיקור החוץ נמצא, שאכ"א, האחראי בצה"ל על הטיפול בפרט, לא היה מעורב בתהליכי ביטולו. למעורבותו של אכ"א בתהליכי קבלת ההחלטה יכולה הייתה להיות השפעה על רווחתו של החייל בהיבט זמינות השירות הרפואי, שנפגעה לאחר ביטול מיקור החוץ.

זמינות שירותי הרפואה הראשונית

1. כתוצאה מביטול מיקור החוץ נפגעה זמינות שירותי הרפואה הראשונית לחיילים במרחב הקריה ותה"ש. בביקורת עלה כי: א) זמן ההמתנה הממוצע לתור אלקטיבי לרופא ראשוני הוא ארוך, ונמשך שבועיים עד שלושה.

ב) קיים קושי לקבל מענה טלפוני מהמרפאות, במיוחד בשעות הבוקר, וחיילים רבים נוטשים את השיחות.

2. משך שנים פעלה מקרפ"ר ללא נורמה מחייבת לגבי זמן ההמתנה המרבי של חייל לתור אלקטיבי לרופא ראשוני. רק בספטמבר 2015 קבע קרפ"ר את משך ההמתנה המרבי, אולם הוא לא עוגן בפקודות.

3. מקרפ"ר אינה מקיימת בקרה על זמני ההמתנה של חיילים לרופא ראשוני, אינה משווה את זמני המתנה בין המרפאות, ואינה מפיקה לקחים מכך. זאת מאחר שקיימות במרפאות בצה"ל מספר מערכות ממוחשבות ושיטות שונות לקביעת תורים אלקטיביים.

שביעות הרצון של חיילים לוחמים מהשירות הרפואי בצה"ל כפי שעלה בסקר שערך משרד מבקר המדינה

1. לשאלה בסקר בנושא שביעות רצון, "באופן כללי, באיזה מידה אתה מרוצה מהשירות הרפואי שאתה מקבל בצבא?", 24% מהחיילים השיבו שהם לא מרוצים ו-27% השיבו שהם לא כל כך מרוצים, דהיינו למעלה ממחצית החיילים (51%) אינם שבעי רצון מהשירות הרפואי בצה"ל.

2. החיילים שציינו שהם אינם מרוצים מהשירות הרפואי, התבקשו לציין בשאלה פתוחה, ממה הם אינם מרוצים. כ-60% מהמשיבים ציינו בעיות בזמינות השירות הרפואי.

זמינות המענה הטלפוני של המוקד הצבאי לזימון תורים לרפואה שניונית

1. בפברואר 2016 אויש המוקד הצבאי ב-51 מוקדניות מתוך תקן של 61. בין המשמעויות של פער זה כפי שעולה מהמסמכים: זמני המתנה ארוכים מאוד (ערכי קיצון - המתנה של 60-45 דקות) ביחס למה שקבעה מקרפ"ר, וניתוקים רבים בגלל עומס ממתינים.

2. מקרפ"ר קבעה, כי יעד הנטישה של שיחות הנכנסות למוקד (שיעור החיילים, שעקב המתנה ארוכה למענה, יִנטשו את ההמתנה למענה מהמוקדנית) יהיה 15%. בשנים 2014 ו-2015 עמדו שיעורי הנטישה על 22% ועל 20%, בהתאמה. המשמעות היא שבשנים אלה ננטשו, בהתאמה, כ-45,000 וכ-36,000 שיחות מעל ליעד.

זמן המתנה למפגש עם רופא מומחה

1. חיילים לוחמים ושאינם לוחמים המתינו למפגש עם רופא מומחה ימים רבים מעבר לתקן שקבעה מקרפ"ר (14 יום בממוצע לחייל לוחם ו-21 יום בממוצע לחייל שאינו לוחם).

2. גם בסקר שערך משרד מבקר המדינה בקרב חיילים לוחמים, 32% מהחיילים שקיבלו הפניה לרופא מומחה ציינו שהם המתינו מעל לשבועיים ועד לארבעה שבועות למפגש עם רופא מומחה, ו-30% ציינו שהם המתינו מעל לארבעה שבועות ועד לשלושה חודשים. כלומר, כשני שלישים מהחיילים הלוחמים ציינו, שהם המתינו מעל לזמן שנקבע (14 יום בממוצע).

ליקויים במעקב אחר הפניית חיילים לרופאים מומחים

1. בהוראת קרפ"ר נקבע, כי מפקד מרפאת היחידה אחראי לקיים מעקב אחר קבלת תשובות של רופאים מומחים. בביקורת עלה, כי בשנים 2014 ו-2015 כ-58% וכ-64% הפניות, בהתאמה, לא נסגרו כעבור 120 יום, וכי למקרפ"ר אין מידע בנוגע לסיבות שבגינן נותרו ההפניות פתוחות, וממילא היא לא נקטה צעדים לבירור ולטיפול בתופעה. אי-מימוש הוראת קרפ"ר משליך, בין היתר, על רציפות הטיפול הרפואי, ועלול לגרום להחמרה של בעיה רפואית.

2. למקרפ"ר אין נתונים על חיילים שאינם מתייצבים לתורים שנקבעו להם לרופאים מומחים במרפאות אזרחיות ואת הסיבות לכך. מנתוני מקרפ"ר בנוגע להתייצבות חיילים לתורים במרפאת צבאיות עולה, כי בכל אחת מהשנים 2014 ו-2015, בממוצע כשליש מהחיילים שנקבעו להם תורים לא התייצבו, ואולם אין בידיה את הסיבות לכך. היעדר המידע בנוגע לאי-התייצבות ולסיבותיה, אינו מאפשר למקרפ"ר לנקוט צעדים הדרושים לצמצום התופעה.

ההמלצות העיקריות

על סגן הרמטכ"ל להפיק לקחים מתהליכי קבלת ההחלטות והבקרה המטכ"ליים, שהתקיימו בהתייחס למיקור החוץ של שירותי הרפואה ולביטולם, כדי שטעויות דומות בתהליכי מיקור חוץ אחרים לא יישנו.

על צה"ל לעגן בפקודות את קביעת קרפ"ר, כי זמן ההמתנה הראוי לתור אלקטיבי לרופא ראשוני הוא עד שבוע ימים. על אט"ל לפעול שיהיו למקרפ"ר מערכות מידע שיאפשרו לה לקבל נתונים ממוחשבים מכלל מרפאות צה"ל על זמני ההמתנה של החיילים למפגש עם רופא.

על קרפ"ר לפעול לצמצום זמני ההמתנה הארוכים לרופאים מומחים, ולהשלים את התהליכים לבחינת שיפור זמינות המענה הטלפוני במוקד. נוסף על כך, עליו לברר את הסיבות לכך שמרבית מההפניות שמקבלים חיילים לרופאים מומחים אינן נסגרות.

סיכום

הזכות לבריאות היא זכות בסיסית הנתונה לחייל כאדם. חיילי צה"ל מקבלים שירותי בריאות מחיל הרפואה על פי חוק. בשונה מאזרחי המדינה, הם אינם יכולים לקבל טיפול רפואי בקופות החולים על פי בחירתם. לכן, מעבר לחובתו של צה"ל לספק שירותי רפואה, יש לו גם אחריות ערכית ומוסרית לטיב השירות הרפואי הניתן לחיילים, ובין היתר לזמינותו.

דוח זה שבחן את רמת השירות, בדגש על זמינותו, מצביע על זמינות שאינה מספקת. מתקיים מצב שבו חיילים רבים עוברים "תלאות" בבואם לקבל שירות רפואי, החל מקושי לקבוע תור בטלפון למפגש עם רופא, ועד זמני המתנה ארוכים למפגש עמו. מצבים אלה עלולים להביא לכך, שחלק מהחיילים אינם מקבלים את הטיפול הרפואי שלו הם זקוקים. זאת ועוד, מעקב מקרפ"ר אחר הפניית חיילים אל רופאים מומחים, לוקה בחסר.

יודגש, כי בסקר שערך משרד מבקר המדינה בקרב חיילים לוחמים ביבשה נמצא, כי למעלה ממחציתם (51%) אינם שבעי רצון באופן כללי מהשירות הרפואי בצה"ל, כשהנושא הבולט הוא זמינות השירות.

במהלך הביקורת, בינואר ובפברואר 2016 אישרו הרמטכ"ל וסגן הרמטכ"ל, בהתאמה, תכנית לרפורמה בשירותי הבריאות בצה"ל, שכללה, בין היתר, מיקור חוץ של שירותי הרפואה לכלל אנשי הקבע (תוך הסטת משאבים לטיפול בחיילי חובה).

מאחר שזו לא הפעם הראשונה שצה"ל מקיים מהלכים למיקורי חוץ בתחום שירותי הרפואה, מהלכים שבעבר לא צלחו במלואם, ונוכח ממצאי דוח זה, מעיר משרד מבקר המדינה, כי חשוב שסגן הרמטכ"ל ינחה להפיק לקחים מדוח זה, כדי לשפר את סיכויי הצלחתה של התכנית הנוכחית.

תקציר

רקע כללי

חיל הרפואה של צה"ל (להלן - חר"פ) הכפוף לקצין הרפואה הראשי (להלן - קרפ"ר) מעניק טיפול רפואי ושירותי בריאות, ובהם שירותי בריאות הנפש (להלן - ברה"ן), לחיילי צה"ל. תפקידי מרכז ברה"ן הכפוף למפקדת קרפ"ר (להלן - מקרפ"ר) הם, בין היתר, לשאת באחריות לארגון ולתפעול מערך ברה"ן בצה"ל, ולספק שירותי ברה"ן לחיילי צה"ל בשירות חובה, קבע ומילואים.

גורמי ברה"ן הפועלים בצה"ל כוללים הן עובדים סוציאליים ופסיכולוגים קליניים (בדוח זה יכונה כל אחד מאלה קצין בריאות הנפש או קב"ן) והן רופאים פסיכיאטרים (להלן - פסיכיאטרים).

פעולות הביקורת

בחודשים דצמבר 2015 עד יולי 2016 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת במערך ברה"ן בצה"ל. הביקורת התמקדה בנושא הטיפול בפרט, ועסקה במספר נושאים בתחום זה: זמינות טיפול ברה"ן לחיילים הזקוקים לו; קיום ההוראות בנושא ברה"ן על ידי מפקדי החיילים, והבקרה של מרכז ברה"ן על קיום הוראות אלו; טיפול מקרפ"ר בפניות הציבור בנושא ברה"ן; והשמירה של גורמי ברה"ן ומפקדי החיילים המטופלים על סודיות רפואית. חלק מהממצאים בנושא הטיפול בפרט מבוססים על ניתוח שעשה משרד מבקר המדינה בקובצי נתונים הנוגעים לטיפול של מרכז ברה"ן בחיילי צה"ל, אשר מסרה מקרפ"ר למשרד מבקר המדינה על פי בקשתו. בנוסף לכך נבדקו סדרי הבקרה של מרכז ברה"ן על גורמי ברה"ן בצה"ל. כמו כן נבדק נושא מתן שחרור מצה"ל על רקע נפשי למיועדים לשירות ביטחון (להלן - מלש"בים) מהאוכלוסייה החרדית. הביקורת התקיימה במרכז ברה"ן ובמקרפ"ר; לצורך בדיקת תמונת המצב ביחידות השדה נערכו בדיקות בזרוע לבניין הכוח ביבשה (להלן - ז"י); בגדוד של מערך ההגנה האווירית (להלן - הגנ"א) של זרוע האוויר והחלל (להלן - חה"א); ובגדוד איסוף קרבי של חיל האיסוף הקרבי ומערך הגנת הגבולות הפועל באוגדת עזה שבפיקוד הדרום (להלן - יחידות השדה שנבדקו). בדיקות נוספות נערכו באגף כוח אדם שבמטכ"ל (להלן - אכ"א).

הליקויים העיקריים

הזמינות של טיפול ברה"ן

במקרפ"ר ובמרכז ברה"ן לא קיימת הוראה המסדירה את משך הזמן המרבי להמתנה של חייל המבקש להיפגש עם גורם ברה"ן.

יותר מ-16% מהחיילים שפנו לבדיקת גורם ברה"ן ביחידות השדה שנבדקו, נאלצו להמתין מעל ארבעה שבועות לטיפול.

גורמי מקרפ"ר הזינו באופן לא נכון הפניות מטופלים לבדיקה פסיכיאטרית, ובמערכת המידע של מקרפ"ר נמצאו נתונים שגויים בנושא. אי לכך קיים קושי לוודא, כי כלל המטופלים שהופנו לבדיקת פסיכיאטר, אכן טופלו כנדרש. קיומם של נתונים שגויים במערכות מקרפ"ר מעיד על היעדר פיקוח ובקרה מספקים על מימוש הפניות של רופאים צבאיים לבדיקת פסיכיאטרים.

ליקויים בביצוע הוראות גורמי ברה"ן

המעקב אחר "סטאטוס ביצוען" של הנחיות גורמי ברה"ן אינו מקוים כנדרש. ביחידות השדה שנבדקו לא תועד במלואו מעקב גורמי ברה"ן אחר מימוש הנחיותיהם.

גורמי ברה"ן נוהגים להנחות את מפקדי צה"ל על "ליווי תומך לחייל על ידי מפקד". בביקורת נמצא, כי כ-57% מהנחיות גורמי ברה"ן למפקדים כללו הנחיה זו, אולם לא קיימת הנחיה והכשרה למפקדים כיצד לנהוג לפיה. משכך, השימוש הרב בהנחיה זו ללא כל הוראה מעשית לגבי מהותה, עלול לרוקן אותה מתוכן.

ביקורת ברה"ן יזומה (להלן - בב"י) היא מפגש שיוזם גורם ברה"ן עם חייל מטופל כחלק מסדרת מפגשים המיועדת לבקרה על מצבו הנפשי. נמצא כי לא נקבעה התדירות המזערית לקיום ביקורת זו לחיילים שנדרשים לכך באופן קבוע; לגבי כ-11% מהחיילים שנדרשו לביקורת זו נמצא, כי על אף שהומלץ לקיימה, היא לא נערכה בפועל.

נמצא כי רק כ-47% ממרשמי התרופות שרשמו פסיכיאטרים בצה"ל נופקו בפועל למטופלים. משכך גובר הסיכון כי הן לא נצרכו על ידי המטופלים, דבר העלול לפגוע בבריאותם.

הטיפול בפניות ציבור בנושא ברה"ן

במקרפ"ר פועלים למעשה שני מוקדים לפניות ציבור בנושא ברה"ן: מוקד פניות הציבור הרשמי של חר"פ, ובנוסף לו גם מדור ייעוץ, פניות ואשפוזים במרכז ברה"ן (להלן - מדור ייעוץ), שגם בו מתקבלות פניות ציבור רבות באופן ישיר.

דרכי ההתקשרות למדור ייעוץ אינן מפורסמות, וידועות רק לחלק מהפונים. מצב זה עלול לגרום לכך שהפונים למדור יקבלו טיפול מהיר יותר, שכן הם יצרו קשר במישרין עם מרכז ברה"ן. באופן זה עלולה להיגרם פגיעה בשוויון בעת הטיפול בפניות הציבור בנושא ברה"ן בין אלו שפנו למוקד הרשמי של חר"פ לבין אלו שפנו במישרין למדור.

הגדרת המונח "מידע רפואי"

בהוראות קרפ"ר קיים ריבוי של הגדרות למונח "מידע רפואי" (הכולל מידע לא רק מתחום הברה"ן). ריבוי הגדרות שונות למידע רפואי עלול לגרום לחוסר בהירות בקרב גורמי מקרפ"ר בכלל ומרכז ברה"ן בפרט לגבי המידע הנכלל במסגרת המונח "מידע רפואי"; לגרום לחשיפת "מידע רפואי" למי שאינו רשאי לכך; ולפגיעה בפרטיות של המטופלים.

הבקרה על עבודת גורמי ברה"ן

הבקרה המקצועית על פסיכיאטרים לא נעשתה כנדרש. הבקרה על קב"נים נעשתה בלי שהוסדרה בהוראות, ולא הקיפה את כל היחידות שבהן פועלים גורמי ברה"ן. בעקבות הביקורת פרסם מרכז ברה"ן הוראה מקיפה לבקרה על גורמי ברה"ן.

שחרור מסיבות נפשיות למלש"בים מהאוכלוסייה החרדית

שיעור המלש"בים מהאוכלוסייה החרדית, שקיבלו פטור משירות צבאי בשל סיבות נפשיות, גבוה פי שניים וחצי עד פי שלושה משיעור המלש"בים שקיבלו פטור משירות צבאי מסיבות אלה בכלל אוכלוסיית המלש"בים.

כבר בשנת 2012 זוהה חוסר יכולתם של גורמי ברה"ן לאתר התחזות של מלש"בים מהאוכלוסייה החרדית במטרה לקבל פטור משירות צבאי בשל סיבות נפשיות. זאת, נוכח תלותם של גורמי ברה"ן במידע חיצוני המבוסס על מערכת החינוך ועל המשפחות של המלש"בים המשתפות איתם פעולה. עם זאת, מאז שנת 2012, ועל אף הצעה לשיפור שהעלה רמ"ח ברה"ן דאז, לא נקט צה"ל צעדים משמעותיים כדי להתמודד עם תופעה זו. כך נותר בעינו הסיכון, כי חלק מהמלש"בים מהאוכלוסייה החרדית מצליחים להשיג פטור מהחובות המוטלות עליהם מכוח חוק שירות ביטחון התשמ"ו-1986 [נוסח משולב] (להלן - חוק שירות ביטחון או החוק) באמצעות ניצול אפיק הברה"ן, בלי שניתן לוודא, כי קיימת הצדקה רפואית ממשית לכך.

ההמלצות העיקריות

על מקרפ"ר להשלים בהוראה מחייבת את תהליך קביעת תקופת ההמתנה המרבית לפגישה לטיפול נפשי לבקשת החייל, תוך הבחנה בין סוגי הטיפול השונים הניתנים על ידי מרכז ברה"ן.

על מקרפ"ר לוודא, כי למערכת המידע שלה יוזנו נתונים נכונים לגבי הפניית חיילים לבדיקה פסיכיאטרית; וכי יינקטו פעולות בקרה נאותות לבחינת מימושן של הפניות לגורמי ברה"ן.

על מרכז ברה"ן להגדיר באופן ברור ובמפורט כיצד יש לקיים את המעקב אחר "סטאטוס ביצוען" של המלצות גורמי ברה"ן.

על מרכז ברה"ן להסדיר בהוראה את הפעולות הנדרשות ממפקדי צה"ל בבואם לטפל בחייל הנזקק ל"ליווי תומך לחייל".

על מרכז ברה"ן לשקול לקבוע תדירות מזערית לצורך עריכת ביקורת ברה"ן יזומה; לבדוק את הסיבות לאי-קיום בדיקה זו; ולנקוט צעדים להקטנת שיעורי אי-קיומה.

על מקרפ"ר לבחון את הגורמים לפערים בין מספר המרשמים לתרופות שניתנו לחיילים לבין מספר המרשמים שמכוחם נופקו בפועל תרופות לחיילים. כמו כן, על מקרפ"ר לפעול לשיפור ההיענות של חיילי צה"ל לטיפול תרופתי; לקבוע מדדים להיענות; להגדיר יעדים לצמצום התופעה, ולהסדיר כללי בקרה ומעקב על ניפוק תרופות שנרשמו למטופלים, על מנת להקטין את הסיכון הכרוך בכך שחיילי צה"ל אינם צורכים את התרופות שנרשמו להם.

על מקרפ"ר למסד את הטיפול בפניות הציבור בתחום ברה"ן, כך שהן ירוכזו באמצעות גורם אחד - מוקד הפניות הרשמי של חר"פ.

על מקרפ"ר לקבוע הגדרה אחידה למידע רפואי, התואמת את צורכי הצבא, ומתיישבת עם ההגדרה בחוק זכויות החולה; ולהבהיר את הנדרש בנושא שמירת מידע זה ומניעת חשיפתו בפני מי שאינם רשאים לכך.

משרד מבקר המדינה מעיר, כי יכולתם של מלש"בים להשיג פטור מהחובות החלות עליהם מכוח חוק שירות ביטחון מסיבות נפשיות ללא הצדקה רפואית לכך, מחייבת את צה"ל לפעול בשיתוף כל הגורמים הרלוונטיים למציאת פתרון לסוגיה זו. על צה"ל לחפש כלים נוספים שיאפשרו לגורמי ברה"ן לאבחן מקצועית את כשירותם הנפשית של מלש"בים מאוכלוסיות מגוונות כך, שפטורים משירות יינתנו רק במקרים שבהם הם אכן מוצדקים מבחינה רפואית. על ראש אכ"א לוודא, כי הנתונים בדבר שיעורי הפטור הנפשי הניתן למלש"בים מהאוכלוסייה החרדית וההצעות לפתרון הסוגיה יוצגו בפני הרמטכ"ל, ועל הרמטכ"ל לבחון אותם ולהציג את הסוגיה בפני שר הביטחון, מאחר שמדובר בתופעה ברמה הלאומית.

סיכום

מרכז ברה"ן נושא באחריות לבריאותם הנפשית של חיילי צה"ל; הוא קובע את כשירותם הנפשית לשירות צבאי, ומעניק להם טיפול נפשי במהלך שירותם. משרד מבקר המדינה רואה חשיבות רבה בעבודתו של מרכז ברה"ן ובטיפול הנפשי הניתן לחיילי צה"ל, בשל הסיכון הגלום בהיעדר טיפול מתאים. חשיבות זמינותו של הטיפול הנפשי הניתן לחיילי צה"ל גוברת עקב הסיכון הנובע, בין השאר, מנגישותם לנשק.

ממצאי דוח זה מעלים חשש כי הטיפול הנפשי בחיילי צה"ל נפגע: חיילים המתינו פרקי זמן ארוכים לפגישה עם גורמי ברה"ן; ביקורת ברה"ן יזומה לא נערכה כנדרש; תרופות שנרשמו לחיילים לא נופקו; ולא הוסדרו מדדי שירות ברורים והנחיות ברורות לטיפול. כמו כן עלה חשש לפגיעה בשוויון בטיפול בפניות הציבור בנושא ברה"ן.

קביעת מדדי שירות ברורים, הסדרת מנגנון בקרה יעיל על קיום הוראות גורמי ברה"ן, וקיום פיקוח ובקרה יעילים, ישפרו את פעילות מרכז ברה"ן באופן שיוביל לשיפור הטיפול בפרט. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הנכונות של מקרפ"ר ושל מרכז ברה"ן לפעול לתיקון הליקויים שעלו בביקורת.

בנוסף לכך, נמצא בביקורת, כי קיים פער לא סביר של פי שניים וחצי עד פי שלושה בין שיעור הפטור משירות צבאי מסיבות נפשיות הניתן למלש"בים מהאוכלוסייה החרדית ובין שיעור פטור זה בכלל אוכלוסיית המלש"בים; על פי גורמי מקרפ"ר, מלש"בים מהאוכלוסייה החרדית מנצלים את מגבלות הבדיקה אצל גורמי ברה"ן, המאפשרות לקבל פטור לא מוצדק רפואית. על אף שהנושא מוכר לצה"ל משנת 2012, הוא לא טופל, והמצב נותר כשהיה. במצב זה, מגבלותיו של מרכז ברה"ן מהוות "פירצה" המאפשרת למלש"בים מהאוכלוסייה החרדית לקבל פטור מהחובות המוטלות עליהם מכוח חוק שירות ביטחון, בלי שניתן לוודא כי הוא אכן מוצדק.

על צה"ל, בשיתוף כלל הגורמים הרלוונטיים, לפעול למציאת פתרון לסוגיה זו, ולתת כלים בידי גורמי ברה"ן על מנת שיוכלו לאבחן מקצועית את כשירותם הנפשית של מלש"בים מאוכלוסיות מגוונות, כך שפטורים משירות יינתנו רק במקרים מוצדקים מבחינה רפואית.

תקציר

רקע כללי

תפיסת הבטיחות בצבא ההגנה לישראל (להלן - צה"ל) מציבה את הבטיחות כערך ולא רק כצורך, ונקבע בה יעד בטיחות של אפס תאונות. על פי תפיסה זו, הבטיחות היא בראש ובראשונה עניינם של המפקדים, והיא מבוססת על יוזמה, חיזוי ומניעה.

ראש אגף המבצעים (להלן - אמ"ץ) במטה הכללי (להלן - מטכ"ל) נושא באחריות מטה לבטיחות ולגהות בצה"ל, ומתווה את המדיניות הצה"לית בנושא זה. הזרוע לבניין הכוח ביבשה בצה"ל (להלן - ז"י) נושאת באחריות מטה לבטיחות בצה"ל, בין היתר, בתחומים הבאים: אימוני היבשה, לרבות אימוני שיתוף פעולה בין כוחות היבשה לבין כוחות האוויר וכוחות הים, בתיאום עם הזרועות; נשיאה, אבטחה ותפעול שוטפים של נשק שבאחריות המקצועית של ז"י; ולבטיחות בתחומי פעילותה הייעודיים של ז"י. מחלקת הבטיחות ובקרת האיכות בז"י (להלן - מבק"א יבשה) היא המממשת את אחריות ז"י בתחום הבטיחות, ובין תפקידיה נמנים ריכוז וניתוח תמונת מצב הבטיחות בכלל הצבא; הכשרת מפקדים בתחומי הבטיחות, והכשרת קציני בטיחות - לניהול הבטיחות ביחידה.

פעולות הביקורת

בחודשים דצמבר 2015 עד אוגוסט 2016 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת בצה"ל בנושא היבטים בטיפול בנושאי בטיחות ביבשה בצה"ל. דוח זה הוא פרק בסדרת דוחות העוסקים בתחום הבטיחות בצה"ל. בביקורת נבדקו: המערכת העיקרית המרכזת בצה"ל מידע על אירועי בטיחות יבשתיים (מערכת "הגלילית"); תקינת קציני בטיחות והכשרתם; תכניות בטיחות יחידתיות; ופגיעות חום או קור בחיילים. הביקורת נערכה בצה"ל: במבק"א יבשה, במרכז לאימונים ביבשה (להלן - מל"י), בעוצבת "געש" שבפיקוד הצפון (להלן - פצ"ן), ובמפקדת חיל האוויר והחלל (להלן - חה"א).

הליקויים העיקריים

מערכת "הגלילית"

על פי הוראת מבק"א יבשה "פעולות מחייבות בקרות אירוע בטיחות" (להלן - הוראת מבק"א יבשה בנושא הדיווח), חובה על יחידות צה"ל להזין כל אירוע בטיחות למערכת "הגלילית" - מערכת ממוחשבת המשמשת לדיווח על אירועי בטיחות, לאחזור מידע על אירועי בטיחות ולהפקת מידע עתי. הביקורת בדקה לגבי 45 אירועי בטיחות שאירעו במל"י ברבעון הראשון של 2016 ונמצא, כי לא הוזנו למערכת "הגלילית" 38 מהם (כ-84%). כן נבדקו 65 אירועי בטיחות שאירעו בעוצבת "געש" במהלך שנת 2015, ונמצא, כי לא הוזנו למערכת "הגלילית" 38 מהם (כ-58%); כלומר, מל"י ועוצבת "געש" אינם מזינים אירועי בטיחות למערכת "הגלילית" כנדרש. עוד נמצא, כי עוצבת "געש" לא צירפה תחקירים לשבעה אירועים שהזינה למערכת מתוך 23 מקרים שנבדקו; ומל"י לא צירפה תחקירים לשישה מתוך שבעה מקרים שנבדקו.

יחידות חה"א אינן מזינות אירועי בטיחות יבשתיים למערכת "הגלילית", אלא מדווחות בערוצים פנים-חיליים; וחה"א מדווח באופן עתי על חלק מן האירועים למבק"א יבשה.

השימוש של בעלי תפקידים במערכת "הגלילית" כמקור מידע הוא מוגבל, הן בשל אופן ההזנה של אירועים למערכת והן בשל מגבלות יכולותיה של המערכת עצמה.

נוכח האמור, למעשה, מערכת "הגלילית", שאמורה לשמש בסיס ידע ממוחשב הכולל את כל אירועי הבטיחות היבשתיים בצה"ל, לוקה בחסר משמעותי, ובמצב זה נאלצת מבק"א יבשה לאסוף נתונים נוספים ממקורות אחרים (מפקדים, קציני בטיחות, בתי חולים ועוד) ובאמצעים שונים, דבר המהווה פתח לפערי מידע בבסיס הנתונים.

פערים בתקינה ובהכשרה של קציני בטיחות

פקודת הארגון של מערך הבטיחות ביבשה (להלן - פק"א מערך הבטיחות) לא עודכנה מאז שנת 2005, אף על פי שבשנת 2013 הסתיימה עבודת מטה שבעקבותיה נעשו שינויים בארגון המערך, לרבות תוספת תקנים של קציני בטיחות.

דרישות ההכשרה של קציני בטיחות בתקן מלא, כפי שנקבעו בפקודת קבע לחייל של מבק"א יבשה (להלן - פק"ל קצין הבטיחות), אינן עולות בקנה אחד ואף מקלות מהדרישות שבפק"א מערך הבטיחות. בפועל, ביולי 2016 היו בז"י 39 קציני בטיחות בתקן מלא. בביקורת עלה, כי 20 מהם (כמחציתם) לא עברו את ההכשרה לתקן מלא (הנמשכת ארבעה שבועות), אלא קורס מקוצר, שמשכו שבוע.

אף על פי שלקציני בטיחות המכהנים ככאלה בנוסף על תפקידם (להלן - קציני בטיחות בנע"ת) אחריות זהה לאחריותם של קציני בטיחות בתקן מלא, אין פקודה או הוראה הקובעות את חובתם לעבור הכשרה מסוימת בבטיחות, כתנאי למינוי לתפקידם.

ליקויים בתכניות בטיחות יחידתיות

תכליתה של תכנית בטיחות יחידתית היא להגדיר ולאפיין תהליכים שיביאו לאיתור כשלים בטיחותיים ביחידה, ולתת מענה לכשלים אלו. בביקורת נמצא, כי עוצבת "געש" ויחידותיה ומל"י והמרכזים שבו אינם כותבים את תכנית הבטיחות היחידתית בהתאם להוראה שפרסמה מבק"א יבשה בנושא זה, ומחסירים ממנה פרטים.

כתיבת תכנית בטיחות יחידתית שלא בהתאם להוראת מבק"א יבשה עלולה לפגוע בתכנון הפעולות הנדרשות לשם הורדת סיכונים וקיום רמת סיכונים סבירה ביחידה, באיתור כשלים ובמתן מענה לכשלים אלו.

פגיעות חום או קור בחיילים

הוראות בנושא בדיקת עומסי חום או קור באימונים, שמטילות את האחריות לקיומן על מפקדי יחידות בצה"ל, אינן מקוימות כנדרש. מצב זה עלול לגרום סיכון מיותר לחיי אדם.

ההמלצות העיקריות

על ז"י ועל מבק"א יבשה לבחון אם ההוראות הקיימות לגבי חובת הזנתם של כל אירועי הבטיחות למערכת "הגלילית" הן מעשיות, בהתחשב בקושי של יחידות להזינם, כפי שתואר בדוח, ובמידת הצורך לפעול לתיקונן; לבחון מהן הסיבות לקשיים בשימוש במערכת "הגלילית", ובמידת הצורך - לפעול לשיפור השימוש בה; על מבק"א יבשה, על מפקדי היחידות ועל קציני הבטיחות לקיים פיקוח ובקרה יעילים על הזנת נתונים למערכת "הגלילית"; ולוודא כי תחקירים על אירועי בטיחות יוזנו למערכת כנדרש. כל זאת, על מנת לוודא כי התמונה העולה מהמערכת תשקף את המצב לאשורו, תיתן מענה לדרגי השטח, ותשמש בסיס נתונים מלא ונכון לבניית תמונת מצב הבטיחות היבשתית בצה"ל, המוצגת למטכ"ל ולפורומים שונים.

על ז"י לוודא שפק"א מערך הבטיחות תעודכן. כן עליה לבחון את הפער בין האמור בפק"א לבין האמור בפק"ל קצין הבטיחות לעניין הכשרת קציני הבטיחות בתקן מלא, וזאת בהתחשב בשינויים שחלו עם השנים, וביכולתה להכשיר את קציני הבטיחות במועד. על ז"י לעגן בפקודה או בהוראה את חובתם של קציני בטיחות בנע"ת לעבור הכשרה מסוימת בבטיחות, כתנאי למינוי לתפקידם.

על מבק"א יבשה לוודא כי מפקדי צה"ל מקפידים הקפדה יתרה על קיום ההוראות בנושא בדיקת עומסי חום או קור באימונים, ועליה להטמיע את חשיבות הנושא באמצעים השונים העומדים לרשותה.

סיכום

הבטיחות היא בראש ובראשונה באחריותם של המפקדים בצה"ל ברמות השונות. היא הכרחית בכל משימה צבאית, ומהווה חלק בלתי נפרד מהמקצועיות ומאיכות הביצוע הנדרשות לה. רמה גבוהה של בטיחות הנסמכת על ניהול סיכונים תורמת לצמצום פגיעות בנפש וברכוש, ומכאן חשיבותה הרבה כחלק מליבת העשייה הצבאית.

שיפור רמת הבטיחות תלוי, בין היתר, בקיומם של תהליכי למידה, הסקת מסקנות והפקת לקחים מאירועי בטיחות, והדבר מחייב בסיס מידע מהימן. בסיס המידע המרכזי בצה"ל לעניין זה הוא מערכת "הגלילית", ומכאן חשיבותה הרבה של הזנת אירועי בטיחות למערכת זו. צירוף תחקירי אירועים על לקחיהם להזנות במערכת "הגלילית" חיוני לשם למידה רוחבית בנושאי בטיחות בצה"ל והפקת לקחים.

הזנה לא מלאה של אירועי בטיחות למערכת "הגלילית", ואי-צירוף תחקיריהם כשנדרש, פוגעים בבסיס המידע המשמש ללמידה, להסקת מסקנות, להפקת לקחים ולמתן הנחיות חוצות-ארגון בתחום הבטיחות בצה"ל. במצב זה נאלצת מבק"א יבשה לאסוף נתונים נוספים על אודות אירועי בטיחות ממקורות אחרים (מפקדים, קציני בטיחות, בתי חולים ועוד) ובאמצעים שונים, דבר המהווה פתח לפערי מידע בבסיס הנתונים.

קציני הבטיחות היחידתיים מסייעים למפקדים בקיום שגרת בטיחות ביחידה ובהעלאת רמת הבטיחות בה; בביקורת עלו ליקויים בהכשרתם. תכנית בטיחות יחידתית היא כלי מרכזי בניהול שגרת הבטיחות, בניהול סיכונים, באיתור נקודות תורפה בטיחותיות ביחידה ובטיפול בהן. בביקורת עלו ליקויים בכתיבת תכנית בטיחות יחידתית ביחידות שנבדקו. עוד עלה בדוח, כי ההוראה בנושא הגבלת אימונים על פי מזג האוויר, לא קוימה כלשונה.

על הדרגים השונים בצה"ל - כל אחד בתחום אחריותו - לפעול לתיקון הליקויים העולים מדוח זה, וזאת על מנת לשפר את רמת הבטיחות בצה"ל, ולצמצם עד כמה שניתן את הסיכון לפגיעה בנפש.

תקציר

רקע כללי

תחום התקשוב במערכת הביטחון הינו תחום ליבה בחזית הטכנולוגיה, והוא בעל חשיבות אסטרטגית משמעותית לפעילות צה"ל. אגף התקשוב נושא, בין היתר, באחריות למערכות התקשוב בצה"ל.

פרויקט א' הוא פרויקט של אגף התקשוב לפיתוח מערכת א'. פרויקט ב' נוגע למספר גופי צה"ל והוא אמור לאפשר זרימת מידע ממוכן בין המערכות השותפות לפרויקט, ובהן מערכת א' ומערכות של הגופים והזרועות השותפים לפרויקט.

פרויקט א' ופרויקט ב' מומשו במתכונת של שלבים. פרויקט ב' מגדיר נקודות זמן שאליהן מתכנסות כלל המערכות הרלוונטיות לבדיקות ול"עלייה לאוויר", ובכלל זה השלבים של פרויקט א'. עד מועד סיום הביקורת, יוני 2015, עלו לאוויר חמישה שלבים עיקריים של פרויקטים אלה. ביחס ללוח הזמנים המתוכנן למבצוע השלבים העיקריים האחרונים - 1.5 ו-2 - מועדי עלייתם לאוויר נדחו בכשנה, ועד מועד סיום הביקורת מבצועם המלא טרם הסתיים.

בספטמבר 2008 קבע סגן הרמטכ"ל דאז, האלוף דן הראל, כי אגף התקשוב הוא האגף המרכז את הטיפול בפרויקט ב', וכי המוביל המבצעי של המערכת הוא אגף המבצעים במטכ"ל (להלן - אמ"ץ). במאי 2011 קבע סגן הרמטכ"ל דאז, האלוף יאיר נוה, כי האחריות הכוללת על פרויקט ב' היא של אגף התקשוב, והאחריות הפנים-זרועית והאחריות לעמוד בתכולות הפרויקט היא של הזרועות.

על פי נתונים שריכז משרד מבקר המדינה ממסמכי צה"ל ומשרד הביטחון (להלן - משהב"ט), ובהתחשב בנתונים חלקיים נוספים שהעביר משהב"ט בהתייחסותו לממצאי הביקורת, העלויות המצטברות של פרויקט א' החל משנת 1998 ועד סוף 2014 הסתכמו במאות מיליוני ש"ח ועוד עשרות מיליוני דולר מט"ח סיוע. בצה"ל ובמשהב"ט אין ריכוז של העלויות שהושקעו בפרויקט ב' במהלך שנות פיתוחו.

פעולות הביקורת

בתקופה פברואר 2014 עד יוני 2015 בדק משרד מבקר המדינה את פרויקט א' ואת פרויקט ב', לרבות היבטים מסוימים הנוגעים לפיתוח תכולות רלוונטיות במערכת ב' של חיל האוויר והחלל (להלן - ח"א) ובמערכת ג' של זרוע היבשה לבניין הכוח (להלן - ז"י). נתונים מסוימים עודכנו על פי התייחסות משהב"ט וצה"ל לממצאי הביקורת מיולי ומאוגוסט 2016, בהתאמה. הביקורת נגעה בעיקר לנושאים הבאים: תהליך קבלת ההחלטות לאישור הפרויקטים, והפיקוח והבקרה של המטכ"ל, לרבות אגף התכנון (להלן - אג"ת) ואגף התקשוב, על מימושם; ניהול הפרויקטים באגף התקשוב; הפערים המבצעיים בפרויקט ב'. הביקורת נערכה בצה"ל ובמשהב"ט.

ועדת המשנה של הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, בהתייעצות עם מבקר המדינה, החליטה שלא להניח פרק זה במלואו על שולחן הכנסת, ולפרסם רק את עיקרי התקציר ואת עיקרי הסיכום שלו, לשם שמירה על ביטחון המדינה, בהתאם לסעיף 17 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב].

הליקויים העיקריים

תהליך אישור פרויקט א' ופרויקט ב' באג"ת ועל ידי סגן הרמטכ"ל והרמטכ"ל, והפיקוח והבקרה עליהם באג"ת

בניגוד להוראת פיתוח אמצעי לחימה (להלן - אמל"ח), החל משלב 1.5 (כולל) של פרויקט א', שעלותו לצה"ל הסתכמה במאות מיליוני ש"ח, אג"ת לא קיים דיונים לצורך גיבוש המלצותיו לאישור שלבי הפרויקט על ידי סגן הרמטכ"ל והרמטכ"ל, ואגף התקשוב לא הציג לאג"ת מרכיבים הכרחיים לרבות תכולות המערכת, המענה המבצעי שלה, לוח זמנים ותקציב; אג"ת לא העביר את המלצותיו לסגן הרמטכ"ל ולרמטכ"ל, וממילא הם לא אישרו את השלבים האמורים; בנוסף לכך אג"ת לא קיים עליהם בקרה מטכ"לית, ולא יזם דיונים בראשות סגן הרמטכ"ל והרמטכ"ל לצורך בקרה כזאת. כתוצאה מכך, לא נבחנו במטכ"ל נושאים חשובים המתחייבים לפי הוראת פיתוח אמל"ח.

מתחילת מימושו של פרויקט ב' ועד מועד סיום הביקורת אגף התקשוב לא הציג לאג"ת מרכיבים הכרחיים של הפרויקט, שנקבעו בהוראת פיתוח אמל"ח, ובהם עיקרי הצורך המבצעי, התרומה המבצעית, פירוט העלויות וניתוח סיכונים מפורט, וזאת לצורך גיבוש המלצותיו של אג"ת בעניין אישור כל השלבים של הפרויקט על ידי סגן הרמטכ"ל והרמטכ"ל. אג"ת מצדו לא דרש מהאגף להציג לו מרכיבים אלה, ולא קיים דיונים לצורך גיבוש המלצותיו כאמור; וכן לא קיים פיקוח ובקרה על הפרויקט, ובכך לא מימש את אחריותו. כל זאת בניגוד להוראת פיתוח אמל"ח.

אי-מימוש אחריותו של אג"ת כאמור, הביא לכך שהשלבים השונים של פרויקט ב' לא הובאו לאישור עקרוני ולאישור סופי של סגן הרמטכ"ל ושל הרמטכ"ל באופן סדור, הכולל את כל המרכיבים הנדרשים בהוראת פיתוח אמל"ח. גם אגף התקשוב לא פעל באופן סדור להביא את השלבים האמורים לאישור עקרוני ולאישור סופי. כל זאת בניגוד לנדרש בהוראת פיתוח אמל"ח. באי-מימוש אחריותו של אג"ת, כמתואר לעיל, היה כדי להביא לאי-עמידה ביעדי הפרויקט.

אישור פרויקט א' והפיקוח והבקרה עליו באגף התקשוב

ממרץ 2007 ועד מועד סיום הביקורת, יוני 2015, לא קיימו ראשי אגף התקשוב דיונים ייעודיים בראשותם לפיקוח ולבקרה על מימוש השלבים 1, 1.5, 2, ו-2.5 של פרויקט א'. ראש אגף התקשוב גם לא אישר את השלבים 2 ו-2.5 לפני תחילת פיתוחם, כך שאלה מומשו ללא שמחלקת אמל"ח הציגה לראש האגף את מרכיביהם העיקריים. הדבר חמור נוכח אי-הצגתם של השלבים לאג"ת, החל משלב 1.5, כמתואר לעיל, ונוכח העובדה שהדבר נעשה שלא בהתאם לאמור במשימות הפרויקט, בכל הקשור לחובת קיום בקרה ומעקב בדרג זה על התקדמות הפרויקט.

אופן ניהול פרויקט ב' באגף התקשוב

אף על פי שסגן הרמטכ"ל הטיל על אגף התקשוב אחריות כוללת למימוש פרויקט ב' בצה"ל, לא הוענקו לאגף במקביל מלוא הסמכויות לצורך מימוש אחריות זו כלפי הגופים והזרועות השותפים לפרויקט, בנוגע להתאמת תכנית העבודה שלהם ליעדי הפרויקט והעמידה בהם.

בשלב 2 של הפרויקט קבע אגף התקשוב את שלבי העבודה העיקריים מול הגופים והזרועות השותפים לפרויקט, וקיים אתם מפעם לפעם דיוני סטאטוס של הפרויקט, ובהם דיווחו על מצבו. מעבר לכך, האגף לא דרש מהם דיווחי התקדמות סדורים, עתיים ומפורטים, ובהם התייחסות, בין היתר, לתכניות עבודה מפורטות והתאמתן ללוח הזמנים ולתכולות שקבע אגף התקשוב, והתייחסות לעמידה ביעדי הפרויקט.

הפיקוח והבקרה של אגף התקשוב ושל סגן הרמטכ"ל על פרויקט ב'

על אף קביעתו של סגן הרמטכ"ל ממרץ 2011 כי יערוך דיוני סטאטוס לקראת שילוב ז"י בשלב 1.5 ולקראת ה"עלייה לאוויר" של שלב 2, ממאי 2011 ועד מועד סיום הביקורת, יוני 2015, לא יזם אגף התקשוב דיונים נוספים בראשות סגן הרמטכ"ל לצורך כך, זאת על אף פערים שנצברו בפרויקט ב'. גם אג"ת וסגני הרמטכ"ל שכיהנו בתפקיד לא יזמו דיוני סטאטוס בראשותם לפרויקט.

עד תחילת הבדיקות של שלב 2 בשדה הבדיקות (להלן - שד"ב) באמצע שנת 2012, לא הצליח אגף התקשוב לגבש את תמונת המצב האמיתית של סטאטוס הפיתוח של שלב 2 בגופים ובזרועות השותפים לפרויקט ב'; וכחודש בלבד אחרי שמחלקת אמל"ח באגף התקשוב הציגה לראש האגף ולקשר"ר תמונה חיובית ואופטימית של התקדמות הפרויקט, שבעקבותיה הם קבעו במאי 2012 כי יש "התקדמות משמעותית" במימוש השלב וכי תמונת המצב היא "טובה", הסתבר לגורמי האגף עם תחילת הבדיקות, כי רמת הבשלות של תכולות שפיתחו הגופים נמוכה מאוד. מחלקת אמל"ח לא הציגה לראש האגף ולקשר"ר, והם גם לא דרשו ממנה להציג להם, ניתוח של הסיבות לכך.

ניהול התקציב ובקרת העלויות של פרויקט א'

בעת עריכת הביקורת לא נמצאו באגף התקשוב נתונים סדורים בנוגע להיקפי התקציב לפיתוח השלבים השונים של פרויקט א' החל משלב 1.5, ועלויות פיתוחם בפועל, בחלוקה לשלבים, החל משלב 0. יתר על כן, היקפי התקציב שקבעה מחלקת אמל"ח במשימות הפרויקט לשלבים 1.5 ו-2 היו שגויים ואף מטעים: הם היו נמוכים במיליוני ש"ח רבים מהיקפי ההתקשרויות בפועל של משהב"ט לפיתוח השלבים, שנעשו כבר לפני פרסום משימות הפרויקט, או בסמוך לפרסומן. היעדרם באגף התקשוב של נתונים מלאים, מבוססים ונכונים של התקציב ושל העלויות שנצברו בפועל בפרויקט, מצביע על כשל בניהול הפרויקט באגף.

אג"ת לא בדק את נכונות הנתונים הנוגעים לפרויקט א', שאותם הציג בדוחות סטאטוס פרויקטים לשנים 2011, 2012 ו-2013, והעביר לרמטכ"ל ולסגנו דיווח שגוי ואף מטעה אשר לעלות המצטברת של הפרויקט לשנים אלה; בכך פגע בין היתר ביכולתם להעריך את התועלת בפרויקט אל מול עלותו. העברת נתונים לא מבוססים ולא נכונים חמורה כשלעצמה, ובמיוחד נוכח הצגת תמונה חלקית ולא נכונה של היקף המשאבים שצה"ל השקיע בפרויקט. בהשוואה לעלויות של הפרויקט שהציג אג"ת בדוחות הסטאטוס לשנים 2012 ו-2013, העלויות המצטברות בפועל של הפרויקט כולל שלב 2 וכולל שלב 2.5, כפי שבחן ומצא משרד מבקר המדינה, היו גבוהות בעשרות אחוזים.

יש לראות בחומרה יתרה את המצב שבו בצה"ל אין נתונים מלאים ונכונים על התקציב המתוכנן לשלבים של פרויקט א' החל משלב 1.5, על העלות בפועל ועל העלות המצטברת של הפרויקט מתחילתו (החל משלב 0); ואת העובדה שנתונים אלה לא הוצגו למקבלי ההחלטות - ראש אגף התקשוב, הגורמים הנוגעים באג"ת, סגן הרמטכ"ל והרמטכ"ל. החל משלב 1.5, מקבלי ההחלטות האמורים אף לא דרשו לקבל נתונים אלה, וזאת על אף חשיבותם לקיום מעקב ובקרה אחר מימוש הפרויקט, לצורך הפקת הלקחים מתהליכי הפיתוח שהסתיימו, וכתשומה בתהליך קבלת ההחלטות בדבר התנעת הפיתוח של שלבים נוספים בפרויקט.

בהיעדר הנתונים כאמור ודיונים לקראת אישור השלבים של פרויקט א' באג"ת ובראשות סגן הרמטכ"ל והרמטכ"ל, החל משלב 1.5 לא נערכה בצה"ל בחינה של עלות הפיתוח של כל שלב אל מול התכולות שבו והתרומה המבצעית שיביא, ושל התועלת המבצעית של פרויקט א' בכללותו אל מול סך ההשקעות בו, כולל אלה המתוכננות.

הערכת עלות פרויקט ב'

באג"ת, באגף התקשוב ובמינהל פיתוח אמצעי לחימה ותשתית טכנולוגית שבמשהב"ט (להלן - מפא"ת) אין ריכוז של העלויות שהשקיע צה"ל על פני שנים בפרויקט ב' - לא כסכום כולל, לא בחלוקה לשלבים ולא בחלוקה לגופים ולזרועות השותפים לו. בח"א לא נמצאו כלל נתוני העלויות שהשקיע בפיתוח התכולות של פרויקט ב', לרבות במערכת ב'. בז"י לא נמצא ריכוז של כלל העלויות שהשקיעה בפיתוח תכולות הנוגעות לפרויקט ב' במערכת ג', לרבות בשלב 1.5.

מחלקת אמל"ח באגף התקשוב לא הציגה לאג"ת את היקפי התקציב והעלויות אשר לשלבים של פרויקט ב', החל משלב 0, על מנת שהוא יידע את סגן הרמטכ"ל ואת הרמטכ"ל, וזאת בניגוד להוראת פיתוח אמל"ח. מקבלי ההחלטות - הרמטכ"ל, סגנו, ראש אגף התקשוב וגורמים באג"ת - לא דרשו לקבל נתונים אלה. בשום שלב משלבי הפרויקט אג"ת ואגף התקשוב לא ערכו בחינה של כדאיות מימושו במונחים של עלותו הכוללת אל מול התפוקה המבצעית המתוכננת.

תהליך אפיון השלבים של פרויקט א' וההתקשרות לפיתוחם

אגף התקשוב לא פעל באופן סדור, כנדרש בהוראת פיתוח אמל"ח: פיתוחם של חלק מהשלבים החל לפני שהאופיינים המבצעיים והטכניים של התהליכים המבצעיים שמוכנו במסגרת פרויקט ב' היו מוכנים; פיתוחם של חלק מהשלבים החל ללא אישור משימות פרויקט שכללו שלבים אלה; עד מועד סיום הביקורת, לחלק מהשלבים הפיץ האגף טיוטות בלבד של משימות פרויקט שכללו שלבים אלה; ולחלק מהשלבים הפיץ האגף משימות פרויקט (או טיוטות שלהן) באיחור ניכר. הדבר פגע ביכולתו של האגף להבטיח פיתוח מערכת העומדת ביעדים של השגת התכולה הנדרשת והתרומה המבצעית, בתקציב ובלוחות הזמנים שנקבעו.

משהב"ט, באמצעות מפא"ת, התקשר עם חברה א' לפיתוח חלק מהשלבים, ופיתוחם החל לפני שהאופיינים המבצעיים והטכניים של התהליכים המבצעיים שמוכנו במסגרת פרויקט ב', שלהם השפעה על שלבים אלה של פרויקט א', היו מוכנים. מטה התכנית במפא"ת לא מילא את תפקידו, בהתאם להוראות משהב"ט, ולא וידא לפני עריכת ההתקשרות לפיתוח חלק מהשלבים, שכל האופיינים הדרושים סוכמו.

כתוצאה מהאמור לעיל, בין היתר, פותחו בשלב 2 של פרויקט א' תכולות שהתבררו כלא רלוונטיות, כפי שגם עלה בתחקירי אגף התקשוב, ונוספו תכולות משמעותיות, שעלותן הגיעה למיליוני ש"ח.

גיבוש האופיינים המבצעיים והטכניים של שלב 2 של פרויקט ב' וקיום סקרי תיכון

תהליך הפיתוח של שלב 2 נדחה בשל עיכובים בגיבוש אופיינים מבצעיים על ידי אגף התקשוב והגופים והזרועות השותפים לפרויקט ב', והחל בלי שהגופים והזרועות גיבשו את כל האופיינים המבצעיים הפנימיים הרלוונטיים, ובלי שקבעו על בסיסם חלק מהאופיינים הטכניים של השלב. מדובר בתהליך עבודה לקוי. פיתוח השלב נעשה בח"א ללא שהחיל קיים סקרי תיכון ראשוניים וקריטיים, ובז"י נעשה ללא שקיימה סקרי תיכון קריטיים שבמסגרתם היו אמורים לבדוק, בין היתר, את המענה של התכולה לדרישות המבצעיות. כל זאת בניגוד להוראת פיתוח אמל"ח.

אגף התקשוב אמנם קיים פגישות עבודה בדרג טכני עם נציגי הזרועות, אולם הוא לא קיים תהליך סדור ושיטתי של פיקוח ובקרה על הפעילות בזרועות לפיתוח המערכות השותפות בשלב 2, ובכלל זה בחינה של סטאטוס הפיתוח, לרבות בחינת התאמת הפיתוח לאופיינים המבצעיים והטכניים, קיומם של סקרי תיכון ועמידה בלוחות הזמנים.

בין היתר, האמור לעיל הביא לכך שרמת הבשלות של מרבית המערכות השותפות בשלב 2 בסבבי הבדיקות הייתה נמוכה או נמוכה מאוד, דבר שהתברר לאגף התקשוב בדיעבד; לכך שמועד מבצוע השלב נדחה; וכן הביא לכך שחלק מהתכולות, שאמורות היו להיכלל בו, אף בוטלו.

שילוב תכולות פרויקט ב' במערכת ג' של ז"י

ביוני 2009 הציג אגף התקשוב לסגן הרמטכ"ל את מועדי מימושם של שלב 1.5 ושלב 2, וקיבל את אישורו למועדים אלה. מחלקת אמל"ח בז"י לא בחנה לפני כן את מלוא המשמעויות הנגזרות מפיתוח גרסת מערכת ג' הרלוונטית לשלב 1.5, והשפעתה על לוח הזמנים למימוש השלב, ולא יידעה את אגף התקשוב בנושאים מהותיים הקשורים ליכולת לעמוד בלוח הזמנים למימוש תכולות הרלוונטיות לשלב 2 בגרסת מערכת ג' הרלוונטית. אגף התקשוב פעל אף הוא בצורה לא תקינה: הוא הסתמך על דיווחי ז"י, ולא וידא בצורה מספקת את יכולתה לעמוד ביעדים שנקבעו לה, ושהנתונים שהוא עומד להציג לאישור סגן הרמטכ"ל אכן נכונים. פגמים אלה הביאו לכך שתכניות העבודה שנקבעו לשלבים 1.5 ו-2 של פרויקט ב', לא היו ריאליות.

שימור הידע ואיוש תפקידי מפתח

במחלקת אמל"ח באגף התקשוב לא נמצא תיעוד מלא, סדור ושיטתי של מסמכי הבסיס בפרויקט א' ובפרויקט ב', ובהם אופיינים מבצעיים, ריכוזי עלויות ודיווחים עתיים של הגופים והזרועות השותפים בפרויקט ב'. כמו כן, בפרויקטים אלה הייתה תחלופה רבה של בעלי תפקידים באגף התקשוב ובגופים, ולא אוישו תפקידי מפתח בזמן קריטי של פרויקט ב'.

פערים מבצעיים בפרויקט ב'

משנת 2011 ועד מועד סיום הביקורת הצטברו בתהליך א', שאמור היה להיות ממוכן במסגרת פרויקט ב', פערים מבצעיים, שבאו לידי ביטוי במבצע "צוק איתן". אגף התקשוב לא פעל בנחרצות לבחינת הפערים האמורים ולסגירתם. עד דצמבר 2014, מועד סיום התחקיר המטכ"לי ל"צוק איתן", אמ"ץ ואגף התקשוב לא התריעו על הפערים ועל משמעויותיהם המבצעיות לפני סגן הרמטכ"ל והרמטכ"ל. אף כי מבצוע תהליך א' תוכנן לסוף שנת 2010 ונדחה לספטמבר 2011, עד מועד סיום הביקורת פיתוחו המלא טרם הושלם ומבצעיותו טרם הוכרזה.

על אף המשמעויות המבצעיות הקריטיות בעת לחימה של תהליך ב', שתוכנן להיות מבצעי במסגרת פרויקט ב' בסוף שנת 2011 ודחייתו אושרה לסוף שנת 2012, הוא לא הגיע לבשלות המבצעית המלאה במבצע "צוק איתן".

עד מועד סיום הביקורת טרם וידא צה"ל שפרויקט ב' יכול לתת מענה מספק להפעלת התהליכים א' ו-ב' במקביל בלחימה בעצימות גבוהה.

הכרזת יכולת מבצעית ו"תקניות אמל"חית" לשלבים של פרויקט ב'

במקום לפעול להכרזת יכולת מבצעית ראשונית של השלבים של פרויקט ב' בהתאם להוראת פיתוח אמל"ח, קבע אגף התקשוב "תקניות אמל"חית" למבצעיותם הראשונית; זאת, בלי שהגדיר את משמעותה ואת תכליתה של תקניות זו ואת התנאים לקביעתה. אשר לשלבים 1.5 ו-2, מחלקת אמל"ח באגף אישרה בשנים 2014-2011 "תקניות אמל"חית" למבצעיות ראשונית שלהם, אף על פי שבפועל התהליכים העיקריים בפרויקט - תהליך א' ותהליך ב', לא פעלו כנדרש.

נוכח התקלות הרבות שעלו בתפקוד פרויקט ב', עד מועד סיום הביקורת טרם אישר אגף התקשוב "תקניות אמל"חית" למבצעיות ראשונית, כהגדרתו, לתהליך א' שנכלל בשלב 1.5, נאלץ לבטל מספר פעמים את ה"תקניות האמל"חית" למבצעיות ראשונית לשלב 2, וטרם אישר "תקניות אמל"חית" למבצעיות ראשונית לשלב 2.5.

ההתנהלות האמורה של אגף התקשוב חמורה, והיה בה כדי לפגוע בתהליך סדור של מימוש פרויקט ב' ובבקרה עליו.

ההמלצות העיקריות

על גופי צה"ל הנוגעים - אג"ת ואגף התקשוב - לרכז נתונים מלאים ונכונים אשר לעלות פרויקט א' ופרויקט ב'. מן הראוי שנתונים אלה ישמשו בין היתר לניתוח העלות מול התועלת המבצעית של הפרויקטים, ולבקרה על עמידת הפרויקטים ביעדים שנקבעו להם, וכן לצורך הפקת לקחים, בין היתר כבסיס לקבלת החלטות לעתיד.

על אגף התקשוב להפיק לקחים מתכנון, מימוש וניהול פרויקט א' ופרויקט ב'. נדרש שלקחים אלו ישמשו את האגף בהמשך העבודה על פרויקטים אלה ובבקרה עליהם, וכן בפרויקטים אחרים של מערכות תקשוב בצה"ל.

על אגף התקשוב, בשיתוף אמ"ץ, לקבוע תכנית עבודה ולוחות זמנים סדורים לסגירת הפערים המבצעיים שנותרו בפרויקטים האמורים, בעיקר בתהליך א', ולהבטיח את מוכנות מערכות התקשוב, ואת תפקודם במקביל של תהליך א' ותהליך ב' בתרחיש לחימה.

בפרויקטים ששותפים בהם גופים נוספים בצה"ל, ושהאחריות למימושם מוטלת על אגף התקשוב, עליו לקבוע מנגנוני פיקוח ובקרה מובנים ושיטתיים על התקדמותם, בדגש על עמידה באופיין, בתכולות הטכניות ובלוחות הזמנים. מן הראוי שבפרויקטים כאלה יבחנו סגן הרמטכ"ל והרמטכ"ל הקניית סמכויות לאגף התקשוב, התואמות לאחריות שהוטלה עליו.

על אג"ת למלא את תפקידו כאגף במטה הכללי, המתכלל את פעילות גופי צה"ל בכל הנוגע לאישור פרויקטי פיתוח על ידי סגן הרמטכ"ל והרמטכ"ל, וקיום הבקרה המטכ"לית על מימושם, גם לגבי פרויקטים בתחום התקשוב, בהתאם להוראות צה"ל.

כלקח מדוח ביקורת זה, על צה"ל ועל משהב"ט לפעול כדי להבטיח קיום עבודת מטה סדורה ושיטתית בתהליכי קבלת ההחלטות הנוגעים לפיתוח פרויקטי תקשוב מורכבים ולבקרה על מימושם. כך, שהחלטות בפרויקטים מסוג זה יתקבלו על בסיס מלוא הנתונים, תוך הצגה ודיון בהם בעיתוי המאפשר השפעה על תהליכי קבלת החלטות.

סיכום

תחום התקשוב במערכת הביטחון הוא תחום ליבה בחזית הטכנולוגיה, והוא בעל חשיבות אסטרטגית משמעותית לפעילות צה"ל. כפי שקבע סגן הרמטכ"ל במרץ 2011, פרויקט ב' אמור לאפשר למטכ"ל לעשות שימוש אפקטיבי במשאבי צה"ל העיקריים. פרויקט א' ופרויקט ב' הם פרויקטים מרכזיים, שפיתוחם נמשך כעשור ועלותם מאות מיליוני ש"ח.

על אף זאת, העלה משרד מבקר המדינה ליקויים חמורים ברמת גופי המטה הכללי, אגף התקשוב ואגף התכנון, הנוגעים לאישור פרויקטים אלה, לניהולם השוטף ולפיקוח ולבקרה על מימושם בהתאם לתכניות העבודה. בין היתר, נוכח הליקויים שעלו, במועד סיום הביקורת לא היו בצה"ל נתונים מלאים על העלויות שהשקיע בפרויקטים, לרבות ביחס לתכנון וביחס לתרומה המבצעית; חלו דחיות משמעותיות, של שנים, בלוחות הזמנים; הצטברו פערים בתהליכים מבצעיים מרכזיים שבאו לידי ביטוי במבצע "צוק איתן". למעשה, אגף התקשוב, הנושא באחריות הכוללת למימוש פרויקט א' ופרויקט ב', כשל בתפקידו.

נוכח הליקויים המשמעותיים שעלו בדוח ביקורת זה והפערים המבצעיים שעלו בפרויקטים, על המטה הכללי לבחון במבט מערכתי את שיטות הניהול של פרויקטי תקשוב מורכבים בהובלתו של אגף התקשוב ולהפיק את הלקחים הנדרשים, ובכלל זה בכל הנוגע לבקרה המטכ"לית עליהם, ולסמכויות שבידי אגף התקשוב ביחס לסמכויות שבידי הגופים והזרועות המעורבים בפרויקטים כאלה.

תקציר

רקע כללי

מלחמה, אסונות טבע, תאונות קשות, דליקות, התפרצות מגיפות, אירועי טרור ופליטת חומרים מסוכנים (להלן - אירועי חירום) עלולים לגבות מספר רב של חללים אזרחיים (להלן - חללים). עקב כך נדרשת היערכות מתאימה של הגופים הרלוונטיים לטיפול באיסוף החללים, זיהוים והבאתם לקבורה.

פעולות הביקורת

בחודשים נובמבר 2015 עד יולי 2016 בחן משרד מבקר המדינה את ההיערכות של הגורמים השונים לטיפול בחללים באירועים רבי-נפגעים בשגרה ובחירום. הביקורת נערכה במשרד הפנים - ברשות לפינוי, סעד וחללים (להלן - פס"ח) ובמינהל לשירותי חירום; במשרד הביטחון (להלן - משהב"ט) - ברשות החירום הלאומית (להלן - רח"ל); במשרד הבריאות - במרכז הלאומי לרפואה משפטית ובאגף לשעת חירום; במשרד לשירותי דת; במשטרת ישראל (להלן - מ"י); בצה"ל - בפיקוד העורף (להלן - פקע"ר); ובמטה לביטחון לאומי (להלן - מל"ל). בדיקות השלמה נערכו עד פברואר 2017.

הליקויים העיקריים

עבודות מטה להסדרת הטיפול בחללים בחירום

רח"ל אחראית לריכוז עבודות המטה בנושא היערכות למצבי חירום ולתיאום בין הגופים הפועלים בחירום. מאז הקמתה בשנת 2007 ועד שנת 2014 לא פעלה רח"ל להסדרת הטיפול בחללים במצבי חירום. בשנת 2012 החל המל"ל בשיתוף המשרד לביטחון הפנים (להלן - בט"פ) לקיים עבודת מטה בנושא זה. בשנת 2014, כשנתיים לאחר שהמל"ל החל לעסוק בנושא הסדרת הטיפול בחללים, החליטה רח"ל לערוך עבודת מטה נפרדת באותו הנושא, ללא תיאום עם המל"ל, ושאותה לא השלימה עד מועד סיום הביקורת. בסוף שנת 2015 החליטו המל"ל ומשרד הפנים להעביר את האחריות להשלמת עבודת המטה וגיבוש הצעת מחליטים מהמל"ל למשרד הפנים. נכון לפברואר 2017, משרד הפנים טרם סיים את עבודת המטה לגיבוש הצעת המחליטים, כך שיותר מארבע שנים לאחר תחילת עבודת המטה להסדרת הטיפול בחללים, ויותר משנה מאז עבר הנושא לאחריות משרד הפנים, הוא טרם הוסדר. קיומן של עבודות מטה מקבילות מעכב את הסדרת הטיפול בחללים בחירום, ומעיד על חוסר תיאום וחוסר שיתוף פעולה מכוון בין המל"ל לבין מערכת הביטחון, נושא שמשרד מבקר המדינה התריע עליו בעבר במספר דוחות ביקורת.

ריכוז הטיפול בחללים בחירום

בהתאם להחלטת הממשלה מספר 515 משנת 1960, רשות פס"ח אחראית לתכלול הגורמים המעורבים בטיפול בחללים. מסקנות משרד הפנים ומשהב"ט משנת 2003 והחלטת מנכ"ל משרד הפנים משנת 2004 קבעו, כי מורכבות הנושא וריבוי הגופים המעורבים בכך, מחייבים לעבות את רשות פס"ח במשאבים ובסמכויות. נכון לפברואר 2017, ברשות פס"ח יש תקן אחד המוקצה לטובת העיסוק בטיפול בחללים (ראש ענף חללים), ואין לה תקציב ייעודי לטיפול בחללים. ניכר, כי על אף פעילות משרד הפנים לשיפור ההיערכות לטיפול בחללים באירועי חירום, אין בתקינה ובאמצעים העומדים לרשות פס"ח מענה המאפשר להתגבר על כל הפערים המצויים לכל אורך תהליך הטיפול בחללים, ובכלל זאת פערים ברכש אמצעים, בהדרכת המערך ובתיאום בין כלל הגופים המעורבים.

איסוף חללים ונתוני זיהוי בחירום

האחריות לאיסוף החללים ונתוני הזיהוי שלהם בחירום, והעברתם לתחנות לריכוז חללים (להלן - תר"ח), מוטלת על מחלקות איסוף נתונים וחללים (להלן - אנו"ח) של פקע"ר. במועד סיום הביקורת יש פערים באיוש התקנים ובכשירות היחידות, וליקויים בתיאום ביניהן לבין גורמים אחרים בצה"ל ומחוצה לו. כל אלו עלולים לפגוע ביכולתן למלא את משימתן.

העברת חללים בחירום

על פי תכניות רשות פס"ח, לאחר איסוף החללים בזירת האירוע יש להעביר את החללים שלא זוהו לתר"חים מרחביים, ובהם יתבצע תהליך הזיהוי המדעי. אף על פי שבנוהל שיתוף הפעולה בין מל"ח וצה"ל נקבע, כי בעת "תקופת הפעלה" משימת העברת החללים מזירת האירוע לתר"ח מוטלת על צה"ל, צה"ל מתנער מהאחריות להעברת החללים. כמו כן, בהתרחש אירוע חירום יהיה צורך בהעברה נוספת של חללים מלבד מזירת האירוע לתר"חים, ולא נקבע הגורם האחראי לכך. הן ההתנערות מאחריות והן אי-קביעת הגורם האחראי עלולים להביא לפגיעה בטיפול בחללים בהתרחש אירוע חירום.

זיהוי חללים בחירום

ביוני 2013 מינה המשנה למנכ"ל משרד הבריאות, ד"ר בעז לב, ועדה להסדרת הטיפול בחללים מאירועי חירום, וזיהוים. הוועדה המליצה להכשיר כ-100 רופאים מהתמחויות שונות לסייע במשימת זיהוי החללים, בהיעדר מספר מספק של רופאים משפטיים. בהתאם לכך, בנובמבר 2013 איתר משרד הכלכלה והתעשייה 57 רופאים כלליים למשימה זו. עד למועד סיום הביקורת, המרכז הלאומי לרפואה משפטית לא הכשיר אף לא אחד מהרופאים האמורים לזיהוי חללים. נוסף על כך, האגף לשעת חירום במשרד הבריאות, אשר היה מודע לכך שהכשרתם של הרופאים האמורים אינה רלוונטית לתפקידם המיועד, לא פנה למרכז הלאומי לרפואה משפטית לקידום הכשרתם ולא וידא כי הוא מסוגל למלא את ייעודו בחירום.

במועד סיום הביקורת, למשרד הפנים יש תכנית להפעלת תר"ח באתר "היכל שלמה" בתל-אביב. משרד הבריאות, האחראי לביצוע תהליכי הזיהוי המדעי בתר"ח זה באמצעות הרופאים המשפטיים מהמרכז לרפואה משפטית, לא שולב בתכנית זו, ולא בחן אם האתר שבחר משרד הפנים מתאים לדרישותיו המקצועיות.

קבורת חללים בחירום

רשות פס"ח לא בחנה את השלכות התרחישים השונים על נושא הקבורה מבחינת המשאבים הנדרשים, לא קבעה הנחיות פרטניות בנושא, ולא תרגלה את נושא הקבורה בתרגילים שערכה לבחינת מוכנות העורף לחירום. נוסף על כך, רשות פס"ח פעלה להכרזה על חמש חברות קדישא בלבד (מתוך למעלה

מ-400 חברות קדישא הפועלות בישראל) כעל "מפעלים חיוניים", לא פעלה לריתוק כלי רכב וכלי ציוד הנדסי אשר גופי הקבורה יזדקקו להם באירוע עם מספר חללים רב, ולא פעלה להכשרת מתנדבים ולרישום מגויסי חוץ לביצוע משימת הקבורה בחירום.

על אף אחריותו של משרד הפנים לקבורת חללים שאינם יהודים, הוא אינו ערוך לכך, ואף לא מינה גוף ביצועי ליישום אחריות זו. נוסף על כך, עבודת המטה והצעת המחליטים המתגבשת אינה עוסקת בנושא זה.

באוגוסט 2013 החליט ראש הממשלה, מר בנימין נתניהו, כי העברת האחריות לקבורת חללים יהודים בחירום ממשרד הפנים למשרד לשירותי דת תובא להכרעת הממשלה עד ספטמבר 2013. למרות פניות מצד שרי הפנים לראש הממשלה בבקשה לקדם את הנושא בהתאם להנחייתו, רק בנובמבר 2016, כשלוש שנים לאחר המועד שקבע ראש הממשלה, התקבלה החלטת ממשלה בנדון, אשר על פיה היערכות המשרד לשירותי דת לקבלת האחריות לקבורה תושלם רק בשנת 2021.

ההמלצות העיקריות

על משרד הפנים, אשר מכין במועד סיום הביקורת הצעת מחליטים להסדרת הטיפול בחללים, להשלים בהקדם בשיתוף רח"ל וכלל הגופים המעורבים בטיפול בחללים נוסח סופי ומוסכם של הצעת מחליטים, אשר ייתן מענה לכלל הפערים שעלו בדוח זה. על המל"ל לוודא, כי הצעה זו תעלה לדיון בממשלה ויתקבלו החלטות בעניינה.

ראוי כי ראש הממשלה, המופקד על יישום חוק המל"ל, ושר הביטחון, שעליו מוטלת האחריות לטיפול בעורף, יסדירו את חלוקת העבודה בין המל"ל ומשרד הביטחון בנוגע לעריכת עבודות מטה בתחום הטיפול בעורף.

על משרד הפנים לוודא, כי בהצעת המחליטים להסדרת הטיפול בחללים יוקצו לרשות פס"ח המשאבים הנדרשים לה למילוי תפקידה.

על פקע"ר לבחון את הפערים באיוש ובכשירות של מחלקות האנו"ח ואת הליקויים בתיאום ביניהן לבין גורמים אחרים בצה"ל ומחוצה לו, ולהציג את השלכותיהם בפני הגורמים המוסמכים בצה"ל ובמשהב"ט, כדי להביא להשלמת הפערים ולתיקון הליקויים.

על רח"ל, בשיתוף עם צה"ל, להסדיר את תפקידי צה"ל בטיפול בחללים בעורף בחירום, ובכלל זאת לקבוע את מידת הסיוע שייתן צה"ל לטובת העברת חללים באירועי חירום. נוסף על כך, על משרד הפנים לבחון את כלל משימות העברת החללים באירועי חירום, להעריך את המשאבים שיידרשו כדי לעמוד בהן, ולקבוע מיהם הגופים שיהיו אחראים לביצוע משימות אלו, תוך בחינה של האמצעים העומדים לרשותם לצורך כך.

על האגף לשעת חירום במשרד הבריאות, בשיתוף עם המרכז לרפואה משפטית, לפעול בהקדם לצמצום הפער הנובע ממיעוט הרופאים המשפטיים לצורך זיהוי חללים, זאת באמצעות הכשרת מגויסי החוץ הקיימים למשימת הזיהוי, וקידום גיוסם והכשרתם של רופאים נוספים בהתאם לצורך. כמו כן, על רשות פס"ח לוודא כי גורמי משרד הבריאות פועלים להשלמת הפער ברופאים למשימת הזיהוי, ובמידת הצורך להתריע עליהם בפני שר הבריאות ושר הפנים.

ראוי שמשרד הפנים יפעל לגיבוש תכנית להפעלת תר"ח מרכזי באירוע רב-חללים, אשר תקדם את הקמתו. על תכנית זו להיות מתואמת עם כלל הגורמים שיפעלו בתר"ח, ובכלל זאת עם משרד הבריאות שיוודא את שילובם של הרופאים המשפטיים שאמורים לפעול בו. על משרד הפנים לוודא, כי עיקרי התכנית להפעלת תר"ח זה ותר"חים מרחביים נוספים תבוא לידי ביטוי בהצעת המחליטים.

על משרד הפנים להביא לידי ביטוי בהצעת המחליטים להסדרת הטיפול בחללים את אחריותו לקבורתם בחירום של חללים שאינם יהודים. נוסף על כך, על משרד הפנים לקבוע מיהם הגורמים הביצועיים למימוש אחריות זו, ולהכריז עליהם כמפעלים חיוניים. עוד עליו להכין תכנית מסדרת לביצוע הקבורה בפועל של חללים לא יהודים.

על משרד הפנים, בשיתוף המשרד לשירותי דת, לוודא כי קיים מענה מלא לקבורת ארעי של חללים לא יהודים. על הצעת המחליטים לשקף זאת באמצעות הצבעה על הגורם האחראי לעניין זה, ובמידת הצורך, להקצות משאבים בהתאם.

על פי החלטת הממשלה להעברת האחריות לקבורת חללים בחירום למשרד לשירותי דת, היערכות המשרד תושלם רק בשנת 2021. ראוי שהמשרד לשירותי דת, בשיתוף משרד הפנים, יבחנו מהן המשמעויות הנובעות מכך, ואם ניתן לקצר תקופה זו, ויפעלו בהתאם.

סיכום

מלחמה, אסונות טבע, תאונות קשות, דליקות, התפרצות מגיפות, אירועי טרור ופליטת חומרים עלולים לגבות מספר רב של חללים אזרחיים. לזיהוי ולקבורת חללים משמעויות משפטיות, הלכתיות ורגשיות עמוקות הן עבור משפחות החללים והן עבור כלל הציבור המתאושש מאסון.

כדי שהגופים המעורבים בטיפול בחללים יוכלו לשלב כוחות ולפעול בשיתוף פעולה בהתרחש אירוע רב-נפגעים בשגרה ובחירום, יש צורך בחלוקת תחומי האחריות ביניהם, בהגדרה ברורה של התנאים להפעלתם ובתיאום מיטבי בין הגופים. בביקורת עלה, כי אמנם משרד הפנים והמל"ל פעלו לקידום הנושא בשנים האחרונות. עם זאת, במהלך הביקורת בלט היעדרה של יד מכוונת אשר מנע את אפשרות פתרונן של בעיות שונות, ואף הנציח אותן. בעיות אלה, אשר ידועות זה מכבר הן לגופים הביצועיים העוסקים בנושא והן לגופי המטה המעורבים בעניין (רח"ל, המל"ל), פוגעות בהיערכות לטיפול בחללים באירועי חירום עד כדי חוסר מוכנות לאומית.

ראוי, כי משרד הפנים, אשר במועד סיום הביקורת מכין הצעת מחליטים להסדרת הטיפול בחללים בחירום, יפעל בהקדם, בשיתוף רח"ל, להביא את כל הבעיות הכרוכות בטיפול בחללים בעת חירום אשר נסקרו בדוח זה, להכרעה בפני השרים הנוגעים בדבר, ובכלל זה שר הביטחון, השר לבט"פ, השר לשירותי דת ושר הבריאות. אם השרים אינם מגיעים לפתרון, על המל"ל להביא את העניין להכרעתו של ראש הממשלה.

תקציר

רקע כללי

ביולי 2001 אישרה ועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (להלן - הקבינט הביטחוני או הקבינט) תכנית מקיפה למרחב התפר (להלן - תכנית מרחב התפר), כדי להקטין את יכולת החדירה של מְפַגעים מאזור יהודה והשומרון (להלן - איו"ש) לישראל, ולמנוע מפלסטינים מאיו"ש להסתנן למדינת ישראל דרך מרחב התפר ולשהות בישראל שלא כחוק. תכנית מרחב התפר כללה, בין היתר, הקמת מכשול ואמצעים טכנולוגיים לזיהוי ולתצפית, קיום פעילות ביטחון שוטף לאורך המכשול, ובניית מעברים. המעברים נועדו לפקח על מעבר בני אדם, כלי רכב וסחורות בין איו"ש לישראל, לשמש מרכיב חיוני בהיערכות למניעתם של פיגועי טרור בישראל והסתננות לתחומיה, ולמתן השירותים הנדרשים לאוכלוסיית המשתמשים בהם, שיאפשרו להם לקיים אורח חיים ראוי.

החלטת הקבינט הביטחוני מס' ב/43 מיום 14.12.05 (להלן - החלטה ב/43) מסדירה את נושא חלוקת האחריות לאבטחת המעברים ולהנחיה מקצועית בין הגופים השונים ואת תפקידיהם. המטה ללוחמה בטרור (להלן - מטה לוט"ר) נקבע בהחלטה כגורם מסדיר לעניין אבטחת המעברים ותפעולם, האחראי לשפר את התיאום בין הגורמים השונים הפועלים בתחום אבטחת המעברים ותפעולם מתוך ראייה לאומית.

בין ישראל לאיו"ש פועלים 33 מעברים באמצעות שלושה גופים: רשות המעברים היבשתיים שבמשרד הביטחון (להלן - רמי"ם) המפעילה 13 מעברים, המשטרה באמצעות מחוז ירושלים מפעילה 16 מעברים בגזרת "עוטף ירושלים", וצה"ל שמפעיל ארבעה מעברים באמצעות המשטרה הצבאית.

בשנת 2011 פרסם משרד מבקר המדינה דוח בנושא פעילות המעברים בין ישראל ובין איו"ש (להלן - הביקורת הקודמת), שבו עלו שורה של ליקויים, חלקם מהותיים, הנוגעים לפעילות המעברים.

פעולות הביקורת

בחודשים דצמבר 2015 עד יולי 2016 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב מורחבת (להלן - הביקורת) אחר תיקון הליקויים המרכזיים שהועלו בביקורת הקודמת. הביקורת נערכה, בין היתר, במטה לוט"ר, במשרד הביטחון (להלן - משהב"ט), במשרד לביטחון הפנים (להלן - המשרד לבט"פ), במשטרת ישראל, בצה"ל, במפקדת תיאום פעולות הממשלה בשטחים (להלן - מתפ"ש), במינהל האזרחי באיו"ש (להלן - המנהא"ז), במשרד הפנים, במשרד האוצר, במשרד המשפטים, בשירות הביטחון הכללי (להלן - שב"כ) ובמשרד ראש הממשלה. בדיקות השלמה נערכו עד ינואר 2017.

הליקויים העיקריים

אזרוח המעברים

לאורך השנים חל גידול ניכר בהיקף הכניסות של הולכי רגל פלסטינים לשטחי ישראל, בלי שחל גידול במספר המעברים או שינוי מהותי בתשתיות המשמשות אותם. בשנים 2015-2009 חל גידול של 60% ו-171% במספר הולכי הרגל הפלסטינים שעברו במעברי "עוטף ירושלים" ובמעברי רמי"ם, בהתאמה. מעברי "עוטף ירושלים" משמשים גם את תושבי מזרח ירושלים שהינם תושבי קבע בישראל, במעבר בין שכונות העיר אשר הופרדו כתוצאה מהקמת "מרחב התפר". מאז פרסום הביקורת הקודמת לא אוזרח אף לא אחד מהמעברים הקיימים בגזרת "עוטף ירושלים", וטרם אושרה תכנית מוסכמת מגובה במקורות תקציביים למימוש האזרוח. בנוסף לכך, לא הושלם הליך האזרוח של המעברים שבאחריות צה"ל. מצב זה מנציח את חוסר האחידות הביטחונית ואת ההבדלים באופן שבו מנוהלים מעברים אלה בהשוואה למעברים שמנהלת רמי"ם, והדבר מתבטא, בין היתר, גם ברמת השירות לעוברים בהם.

תכנית שדרוג המעברים

גיבוש תכנית שדרוג המעברים ללא מעורבות כל גורמי המשטרה ומטה לוט"ר - אינו תקין, ומעלה חשש לעבודת מטה חלקית ולקויה העלולה להוביל להקצאת משאבים על פי סדר עדיפויות שגוי.

גוף מרכזי לניהול המעברים

נכון למועד סיום הביקורת עדיין לא הוקם גוף מרכזי לניהול כל המעברים, ושלושה גופים שונים - רמי"ם, המשטרה וצה"ל - ניהלו כל אחד את המעברים שבאחריותו על בסיס תפיסת הפעלה שונה, תשתיות ואמצעי בידוק שונים, ועל בסיס תקציב נפרד. לכך השפעות כבדות משקל על היכולת המבצעית והשירות במעברים השונים.

בקרה, אבטחה ובידוק ביטחוני במעברים

הנחיית השב"כ במעברי "עוטף ירושלים"

המשטרה עודנה מתנגדת לקבל את הנחיות השב"כ בתחום הטיפול הביטחוני בנוסע, ולהביא ליישומה המלא של החלטה ב/43 בתחום זה. למצב זה עלולה להיות משמעות ביטחונית מהותית, והוא אינו עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין.

כוח אדם ביחידת המעברים

נכון למועד סיום הביקורת, קיים מחסור בכוח אדם ביחידת המעברים של משטרת ישראל בגזרת "עוטף ירושלים". המחסור באיוש יחידת המעברים משפיע על תפקוד היחידה, ופוגע ביכולתו של מג"ב "עוטף ירושלים" לעמוד ביתר המשימות שעליהן הוא מופקד.

בקרה על מועד חזרתם של פלסטינים השוהים בישראל

בכל המעברים בין ישראל לאיו"ש לא הופעל נוהל "סגירת מעגל", אשר נועד לאפשר רישום ובקרה ממוחשבים של מועדי יציאתם וחזרתם של פלסטינים שיצאו מאיו"ש לישראל, ולהגביר את יכולת ההרתעה של פלסטינים השוהים בישראל ללא היתר שהייה תקף (להלן - שב"חים). דיונים והחלטות שהתקבלו בנושא לא הגיעו לכדי מימוש. במצב דברים זה, שבו לא נעשית "סגירת מעגל", ונוכח קיומן של פרצות בגדר "קו התפר" אשר מאפשרות חדירה לשטחי ישראל ללא בקרה, הימצאותם של שוהים בלתי חוקיים בישראל היא בלתי נמנעת. מצב זה מהווה סיכון מתמשך לביטחון תושבי ישראל.

מערכת ממוחשבת – "רעות"

בשנת 2006 החליט הקבינט הביטחוני (להלן - החלטת ממשלה ב/2) על פיתוח מערכת רעו"ת - רישום עוברים ותנועות (להלן – מערכת "רעות" או המערכת), שנועדה לשמש כמערכת אחודה שתאפשר קיום בקרה אמינה, מהירה ומדויקת על כל התנועות במעברים ורישומם. בשל העובדה שהגופים לא העבירו את חלקם במימון עלות פיתוח המערכת, הופסק פיתוחה. בנוסף לכך, צה"ל אינו מאפשר חיבור של מערכת "רעות" למערכת המחשב הצה"לית, כדי לאפשר קיום בקרה על מעבר פלסטינים במערכת מחשב אחודה. אי-קיום החלטת ממשלה, ובמיוחד לאחר שהושקעו בהקמת המערכת סכומים נכבדים, הוא חמור בהיבטים של מינהל תקין ובזבוז כספי ציבור.

ההמלצות העיקריות

משנקבע תקציב בתיאום ובהסכמת משרד האוצר לשדרוג חלק מהמעברים, על מטה לוט"ר לקיים בהקדם עבודת מטה עם כל הגופים המרכזיים הנוגעים לפעילות המעברים, ובראשם משהב"ט, המשרד לבט"פ והמשטרה, כדי לבחון את הניצול הנכון והמועיל של התקציב אל מול כלל הצרכים הנוגעים לשדרוג המעברים ותכנית האזרוח של מעברי "עוטף ירושלים" כפי שבאה לידי ביטוי בנוסח הצעת המחליטים האחרונה שמטה לוט"ר הכין. בסיום עבודת מטה זו על מטה לוט"ר להכין הצעת מחליטים מעודכנת, ולקבוע תכנית כוללת המבוססת על לוח זמנים ואבני דרך, שבה יפורטו המקורות התקציביים לשדרוג ולאזרוח כלל המעברים. על המל"ל להעלות הצעת מחליטים זו לדיון בקבינט הביטחוני להחלטה, ולאחר מכן לעקוב אחר מימושה.

על המל"ל באמצעות מטה לוט"ר להציג לממשלה תכנית להקמת גוף מרכזי להפעלת כל המעברים בין ישראל לבין איו"ש בהקדם האפשרי.

על השר לבט"פ להידרש בדחיפות לסירובה במשך שנים של המשטרה לקבל את הנחיות השב"כ על פי החלטה ב/43 בתחום הטיפול הביטחוני בנוסע, ולפעול לתיקון מצב זה.

על משהב"ט לפעול בשיתוף הגופים הנוגעים בדבר - רמי"ם, המשטרה וצה"ל - להשלמת ההיערכות למימוש נוהל "סגירת מעגל". בד בבד, נוכח חשיבותה של גדר "קו התפר" לביטחון תושבי ישראל, ראוי כי הממשלה תמשיך במאמציה להשלמת הגדר ולתיקונה בקטעים הנדרשים בהקדם האפשרי, על מנת שתמלא את ייעודה בהקטנת יכולת החדירה של מְפַגעים ובמניעת חדירת מסתננים מאיו"ש לישראל.

לאחר שנים רבות שבהן לא קוימה במלואה החלטת הממשלה ב/2 בדבר השלמת פיתוח מערכת "רעות", ונוכח הקושי בהחלטה מחייבת בנושא, על המל"ל להביא בהקדם האפשרי נושא זה לדיון ולהחלטה בקבינט הביטחוני, כדי שתוכרע המחלוקת המקצועית והתקציבית בין כלל הגורמים השותפים לפיתוח ולשימוש במערכת זו.

סיכום

למעברים בין ישראל ובין איו"ש, המיועדים לפקח על מעבר בני אדם, כלי רכב וסחורות, יש השפעה ניכרת על הקשר בין ישראל לאיו"ש. הרכב האוכלוסייה המשתמשת במעברים הוא מגוון, וכולל בין היתר אזרחים ישראליים, פלסטינים, תושבי מזרח ירושלים, דיפלומטים ותלמידים. הטיפול באוכלוסייה זו במעברים, על שונותה הרבה, מחייב מקצועיות, מיומנות, ויכולת לפעול ברגישות ובהתחשבות מחד גיסא, והקפדה על כללי זהירות וביטחון מאידך גיסא. משכך, פעילותם התקינה של המעברים חיונית למניעת פיגועי טרור והסתננות למדינת ישראל ולהבטחת מתן שירותים ראויים לאוכלוסיית המשתמשים בהם, כדי שיתאפשר להם לקיים אורח חיים ראוי.

לאזרוח המעברים בין ישראל לבין איו"ש נודעות השפעות מדיניות, ביטחוניות וכלכליות משמעותיות, ויש בהן גם כדי להשפיע מהותית על אורח חייהם ועל ביטחונם של תושבי ישראל, ובהם תושבי מזרח ירושלים, ועל האוכלוסייה הפלסטינית. העובדה שכל מעברי "עוטף ירושלים" שמפעילה המשטרה וארבעת המעברים שמפעיל צה"ל לא אוזרחו, כמו גם העובדה שלא קיים גוף מרכזי לניהול המעברים בעל ראייה כוללת, מנציחה את המצב ולפיו המעברים השונים אינם פועלים על בסיס נהלים, הוראות, הכשרה ותרגולים אחידים, והשירותים הניתנים לאוכלוסייה העוברת בהם אינם ברמה אחידה. בנוסף לכך, קיומן של פרצות בגדר "קו התפר" מאפשר חדירה לשטחי ישראל ללא בקרה, והימצאותם של שב"חים בישראל היא בלתי נמנעת. מצב זה מהווה סיכון מתמשך לביטחון תושבי ישראל.

משרד מבקר המדינה מציין לחיוב פעולות ושיפורים שעשו המשטרה, רשות ההגירה והאוכלוסין במשרד הפנים והמנהא"ז בחלק מהנושאים, וביניהם: מאמצים לגיוס שוטרים להשלמת מצבת כוח אדם הנדרשת ביחידת המעברים ב"עוטף ירושלים", נושא הנחית המשטרה בטיפול בחומרים דו-שימושיים, הטיפול ב"חוקת המעברים", ונושא מניעת העברת פסולת מישראל לאיו"ש. עם זאת, נותרו ליקויים שעליהם הצביעה הביקורת הקודמת אשר לא תוקנו כלל או שלא תוקנו במלואם. משרד מבקר המדינה רואה בחומרה את הליקויים המשמעותיים בנושא האבטחה והבידוק הביטחוני, במיוחד בהתחשב בכך שלא קוימו החלטות ממשלה קודמות, ובכך שחלף פרק זמן רב בלי שנושאים אלה טופלו.

נוכח חשיבותם של המעברים לביטחון תושבי מדינת ישראל ולהבטחת מרקם חיים תקין לעוברים בהם, על מטה לוט"ר בשיתוף כל הגורמים הנוגעים בדבר לקיים בהקדם האפשרי עבודת מטה מקיפה ושלמה, ולהמליץ על פתרונות לתיקון הפערים הארגוניים והתפעוליים אשר נסקרו בדוח זה. לגדר "קו התפר" חשיבות רבה לביטחונם של תושבי ישראל, ועל כן על ממשלת ישראל להמשיך במאמציה להשלמת גדר זו ולתיקונה בקטעים הנדרשים, על מנת שתמלא את ייעודה בהקטנת יכולת החדירה של מְפַגעים ובמניעת חדירת מסתננים מאיו"ש לישראל.

תקציר

רקע כללי

המרחב הקיברנטי הוא מרחב טכנולוגי המורכב ממחשבים, מרשתות מחשבים, מתוכנות, ממידע ממוחשב, מתוכן דיגיטלי ומבסיסי נתונים, שמתקיים בין היתר הודות לרשת האינטרנט ולטכנולוגיית ממשק בין מחשבים (להלן - מרחב הסייבר). המרחב מאופיין בהתפתחות טכנולוגית מהירה, החודרת לכל תחומי החיים ומעצבת את הפעילות החברתית, הכלכלית והמדינתית של האנושות.

יותר מ-2.5 מיליארד בני אדם בעולם צורכים מידע ומקבלים שירותים מגוונים במישרין או בעקיפין באמצעות מרחב הסייבר. אולם התועלת והרווחה החברתית הנובעות משימוש במרחב הסייבר עלולות להיפגע במקרים שבהם גורמים עבריינים מבקשים להשתמש ביכולות שמקנה הטכנולוגיה לצורכי פשיעה (להלן - פשיעת סייבר). המשרד לביטחון פנים (להלן - המשרד לבט"פ) ציין כבר בשנת 2012, כי פשיעת סייבר היא איום אסטרטגי על מדינת ישראל.

פשיעת סייבר גורמת נזקים כספיים הן ישירים כמו גניבת כספים ואובדן מידע בעל ערך כלכלי והן עקיפים היכולים להתבטא בהורדת דירוג אשראי של חברה בגין הפרצה באבטחת המידע שלה, באובדן הזדמנויות עסקיות, בירידה בביצוע פעולות מצד לקוחות עקב אובדן תחושת הביטחון במרחב הסייבר, וכן בהוצאות הכרוכות בהתגוננות מפני תקיפות עתידיות. נוסף על כך היא מסבה נזקים בלתי ממוניים כמו פגיעה בפרטיות.

קיים קושי לקבל מידע מלא לגבי היקף עבירות הסייבר, מפני שחלק ניכר מעבירות פשיעת הסייבר אינו מדווח. ממחקרים עולה כי: כ-34% ממשתמשי מרחב הסייבר בעולם בשנת 2015 נפלו קורבן לפשיעת סייבר פעם אחת לפחות; באנגליה בוצעו בשנת 2015 כשני מיליון אירועים מדווחים בגין פשיעת סייבר; בארצות הברית חל גידול של פי שניים בקירוב בנזק הכספי שנגרם בשל פשיעת סייבר מדווחת בשנים 2015-2012; בישראל, נפגעו בשנת 2015, כ-230,000 בני אדם מפשיעת סייבר. מנתוני משטרת ישראל (להלן - המשטרה) עולה כי מספר תיקי הסייבר שטופלו במשטרה בשנת 2015 כמעט שהוכפל לעומת שנת 2013. המשרד לבט"פ ציין כי שיעור הדיווח למשטרה על אירועים של פשיעת סייבר עומד על 9% בלבד לעומת 45% בעבירות אלימות. בסקר ביטחון אישי לשנת 2015, שערכה הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, עלה כי 90% מהמתלוננים למשטרה בגין פשיעת סייבר לא היו מרוצים מטיפול המשטרה בתלונתם.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ עד אוגוסט 2016 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בהתמודדות המשטרה עם פשיעת סייבר מתוחכמת טכנולוגית. בין היתר נבדקו: מבנה מערך הסייבר, ניהולו והתאמתו להתמודדות עם פשיעה זו על מאפייניה המיוחדים; היבטים של כוח אדם ייחודי ושל המשאבים המוקצים לטיפול בפשיעה זו. הבדיקה נעשתה במשטרה ובמשרד לבט"פ. בירורי השלמה נעשו בפרקליטות המדינה ובמטה הסייבר הלאומי שבמשרד ראש הממשלה. במסגרת הביקורת נערכו גם בירורים בקרב גורמים באקדמיה ובתעשייה.

הליקויים העיקריים

מבנה מערך הסייבר במשטרה וניהולו

אי-הלימה בין תקן כוח האדם לצרכים: במועד הביקורת מנה תקן היחידה הארצית לטיפול בפשיעת סייבר כשליש בלבד מהיקף כוח האדם, שנדרש לצורך התמודדות עם הנושא על פי מסקנות והמלצות שגיבשה המשטרה במהלך עשר השנים האחרונות.

פיצול במבנה מערך הסייבר: מבנה מערך הסייבר אינו מותאם להתמודדות עם פשיעת סייבר מתוחכמת טכנולוגית. המבנה הקיים משקף את פריסת המערך המבוזרת (de-centralized) שהייתה קיימת במשטרה מאז שנת 2000, ובה יש פיצול והפרדה של חלקי המערך, שעוסקים בפשיעת סייבר מתוחכמת טכנולוגית, לכפיפויות פיקודיות שונות. מבנה מערך מבוזר זה אינו מתיישב עם הידע המקצועי שנצבר בעולם, והוא מנוגד למחקרים ולעמדה שהועלתה במשטרה, בדבר הצורך שמערך הסייבר במשטרה אשר מתמודד עם פשיעת סייבר מתוחכמת טכנולוגית, יהיה ריכוזי (centralized) ויכלול יחידה מרכזית שתרכז את כלל הפעילות בתחום זה.

הסטת עבודת מחלקי הסייבר: הרוב המוחלט של תשומות פעילות חוקרי מחלקי הסייבר במחוזות אינם מופנים לחקירת עבירות סייבר מתוחכמות טכנולוגית, שזהו ייעודם. פיקוד המחוז מַפְנה את מחלקי הסייבר לסייע לצוותי חקירה אחרים במחוז בטיפול בראיות שנתפסות במכשירים דיגיטליים כמו מחשב, טאבלט, טלפון חכם ומצלמה (להלן - ראיות דיגיטליות). מצב זה אינו מאפשר למחלקי הסייבר להקצות את משאביהם לטובת טיפול בתיקי פשיעת סייבר מורכבת שבתחומי אחריותם, ופוגע במקצועיותם ובמיומנותם של חוקרי מחלקי הסייבר במחוזות. אם המשטרה רואה צורך בתוספת חוקרים שיעסקו במיצוי ראיות דיגיטליות במחוזות בעבירות "קלאסיות", עליה לוודא שאין הדבר יבוא על חשבון התמקצעותם של חוקרי המחלקים שייעודם הוא עבירות סייבר מורכבות טכנולוגית.

אי-התאמת המערך למאפיין הגאוגרפי: תפיסת ההפעלה של מערך הסייבר קובעת כי זהות הגוף שיטפל בפשיעת סייבר תיקבע לפי השיוך הגאוגרפי (הטריטוריאלי) של העבירה. תפיסה זו עומדת בניגוד למאפייני פשיעה זו, שאינה תחומה בגבולות פיזיים והיא בעלת היבטים כלל-ארציים ובין-לאומיים.

חולשת מחלקי הסייבר: המאפיין הגאוגרפי מהווה חסם לפעילות אפקטיבית של המשטרה, בכך שהטיפול בפשיעת סייבר מתוחכמת טכנולוגית נעשה בלא שהובטח שהוקצו לטובת המשימה יכולות טכנולוגיות מתאימות, כוח אדם המסוגל להתמודד עם חשודים בכמה מחוזות, והיערכות לוגיסטית נאותה. כמו כן בעבר נוהלו תיקים ללא ראייה מערכתית של מספר המעורבים והנפגעים בתיק והיקף הפגיעה בהם וללא שיתוף בידע לגבי היבטים בין-לאומיים; לנוכח השיוך הגאוגרפי מתקיימות חקירות מקבילות באותו תיק ללא תיאום בין היחידות החוקרות.

טיפול בתיקי חקירה בהתאם למאפיין המורכבות הטכנולוגית: המשטרה לא פעלה ליצור דרך סדורה לאפיון מורכבותה הטכנולוגית של עבירת סייבר שתאפשר לקבוע את רמת התחכום הטכנולוגי של העבירה ולתת לה את המענה הטכנולוגי הנדרש לצורכי חקירה אפקטיבית של פשיעת סייבר. נמצא שכל מחלק סייבר בכל מחוז מגדיר בעצמו את מורכבות התיק, ופועל בהתאם לעקרונות שהתפתחו בו.

חוליית המטה של מערך הסייבר

תפקידה העיקרי של חוליית המטה הוא בניית הכוח של מערך הסייבר, ובין היתר: שיתוף המערך בכל הנוגע לתמונת המצב של פשיעת הסייבר ושיתוף הידע על אודות דרכי ההתמודדות עמה; הנחיה מקצועית, פיקוח ובקרה. כך יוכל מערך הסייבר להתמודד עם האתגרים הניצבים בפניו.

חוסר בשיתוף בידע: חוליית המטה לא מיצבה את עצמה כגוף מרכזי ומוסכם של שיתוף ידע מול כלל היחידות החוקרות במערך, ולא פעלה להבטחת ממשק רציף וקבוע של העברת ידע במערך. בעקבות זאת פעלו היחידות החוקרות במנותק זו מזו בלי להתעדכן בעניין יכולותיהן הטכנולוגיות או בעניין דרכי התמודדותן עם תיקי פשיעת סייבר.

הפרדת תחומי האחריות של גוף המטה: ההחלטה על הפרדת תחומי האחריות של גוף המטה למישור טכנולוגי נפרד מהמישור החקירתי אינה מביאה בחשבון את המאפיינים של פשיעת סייבר מתוחכמת טכנולוגית, שבה המישור הטכנולוגי והמישור החקירתי כרוכים זה בזה. החלטה כזו מנוגדת לידע מקצועי בין-לאומי הקיים בעולם.

חולשת חוליית המטה: חוליית המטה לא מיסדה תהליכי עבודה מוסדרים בין היחידות החוקרות במחוזות. לפיכך לא התקיימו ממשקי עבודה יעילים בין חוקרי פשיעת הסייבר בתחנות, בין מחלקי הסייבר ובין חוליית המטה. כתוצאה מכך אירעו מקרים שבהם נגרם נזק לראיות דיגיטליות עד כדי איבוד ראיות ופגיעה בתיקי חקירה.

תקציב ורכש

תקציב: אף שבשנים 2015-2013 מספר תיקי פשיעת הסייבר כמעט שהוכפל, צמצמה המשטרה בשנת 2016 את תקציב ההצטיידות של מערך הסייבר בשליש, כך שהיקף התקציב לרכש אינו מספיק לנוכח הגידול הניכר בדרישות השטח.

היעדר אמצעים: ליחידות החוקרות חסרים אמצעים מסוימים שדרושים לחוקרים לצורך טיפול בראיות שנאספו; בתחנות קיים מחסור באמצעים טכנולוגיים שיאפשרו לאזרחים למסור ראיות דיגיטליות בעת הגשת תלונה בנוגע לפשיעת סייבר.

רכישה פרטית של ציוד: בשל חוסר בציוד טכנולוגי ולנוכח אי-הלימה בין הצרכים בשטח ובין הציוד הקיים, נאלצו חוקרי פשיעת סייבר בתחנות לרכוש מכספם האישי ציוד בסיסי במאות ש"ח, כדי שיוכלו לבצע את עבודתם.

גיוס כוח אדם טכנולוגי ושימורו

קושי בגיוס עובדים ובשימורם: קיים קושי לגייס כוח אדם למערך הסייבר בשל פערים בשכר שמוצע למועמדים למערך, בהשוואה לגופים מתחרים במגזר הציבורי והפרטי. בשל כך גיבשו המשטרה ומשרד האוצר בספטמבר 2015 טיוטת הסכם העסקה, ולפיו יוצע שכר גבוה בהרבה מהשכר המשולם כיום למועמדים "מומחים". אך עד ינואר 2017 לא הושג הסכם סופי. כמו כן, בהיעדר תמריצים מתאימים, יש קושי של ממש בשימור כוח האדם בעל מומחיות טכנולוגית גבוהה בתחום פשיעת הסייבר שנקלט ביחידה הארצית, וקיים חשש מעזיבת כוח האדם האיכותי, שהוא עמוד התווך של המערך.

היעדר ממשק בין המשטרה לבין מטה הסייבר הלאומי

כדי למצות את מלוא הפוטנציאל והמשאבים הלאומיים הקיימים יש לשלב מאמצים מצד כלל הארגונים הפועלים במרחב הסייבר במדינה, בייחוד לנוכח הקשר ההדוק שקיים בין תופעות פשיעה ובין איומי טרור ופגיעה במתקנים חיוניים. אף שהמשטרה הכירה בחשיבות הנושא, היא לא פעלה יחד עם מטה הסייבר הלאומי כדי לבסס את תפיסת ההפעלה של מערך הסייבר במשטרה באופן שיאפשר את התאמתה המיטבית למאפיינים המיוחדים של הפשיעה במרחב הסייבר.

ההמלצות העיקריות

מאחר שהמשטרה סבורה שיש צורך בהקצאת משאבים נוספים למערך הסייבר, מחובתה להעלות נושא זה בדיוני התקציב הנערכים בשיתוף המשרד לבט"פ ומשרד האוצר. במסגרת זו עליה להציג גם את המשמעויות ואת ההשלכות הנובעות מהקצאות תקציב חסרות לתחום זה, כדי שאפשר יהיה לבחון את הצורך בחיזוק מערך הסייבר בהשוואה לצרכים אחרים של המשטרה.

במסגרת עבודת המטה של המשטרה עליה יחד עם המשרד לבט"פ לבחון לאלתר את הצורך ביחידה מרכזית אחת שתתכלל את הנעשה בתחום פשיעת הסייבר המתוחכמת טכנולוגית תוך בחינת העוגנים המקצועיים המקובלים בעולם שנידונו בספרות המקצועית, זאת לצד פעילות המערך הפרוס בתחנות שמתמודד עם פשיעת סייבר שאינה מתוחכמת טכנולוגית ואשר זקוק ליכולות רלוונטיות. כמו כן יש לפעול להתאמת תפיסת ההפעלה של המערך למאפייני פשיעת הסייבר, שהם חציית גבולות מחוזיים ובין-לאומיים ומורכבות טכנולוגית. בנוסף על המשטרה ועל המשרד לבט"פ לבחון בשנית אם אכן הפרדת תחומי האחריות של גוף המטה במערך הסייבר תואם את הידע המקצועי הקיים בעולם, התומך בכך שבכל הנוגע לעבירות מתוחכמות טכנולוגית לא תהיה הפרדה מלאכותית בין המישור הטכנולוגי למישור החקירתי.

בחינות אלו נדרשות, שכן היערכות המשטרה והמשרד לבט"פ כיום לאתגרים ולסיכונים הלאומיים של פשיעת הסייבר המתוחכמת טכנולוגית, אינה מתבססת על התפיסות המקובלות בעולם ועל לקחי משטרות זרות, לגבי טיפול אפקטיבי בפשיעה זו וספק רב אם היא נותנת את המענה הדרוש לאיומים.

על המשטרה להסדיר ממשקי עבודה יעילים בין חוליית המטה שבמערך הסייבר לבין היחידות החוקרות, ובהם שיתוף מידע, הנחיה מקצועית ופיקוח ובקרה.

מרכזיותו של מערך הסייבר, ההתפתחות הטכנולוגית המהירה של הפשיעה והצורך במתן מענה לתלונות האזרחים, מחייבים את המשטרה ואת המשרד לבט"פ, לנתח את הצרכים הגדלים של מערך הסייבר אל מול יכולת ההתמודדות של המערך עם תיקים מורכבים טכנולוגית. לאור זאת עליהם לוודא שלרשות המערך המופקד על ההתמודדות עם פשיעת סייבר מתוחכמת טכנולוגית יעמוד התקציב הדרוש להתמודדות אפקטיבית עם האתגרים שמציבה פשיעה זו, ובכלל זה תקציב לרכש ולהצטיידות, תקציב לגיוס כוח אדם בעל מומחיות טכנולוגית גבוהה ובעל ידע הדרוש להתמודדות עם פשיעת סייבר מתוחכמת טכנולוגית ותקציב לשימור כוח האדם שנקלט במערך מאז הוקם.

על המשרד לבט"פ, יחד עם המשטרה ובשיתוף מטה הסייבר הלאומי ומשרד האוצר, לפעול בהקדם למיצוי מלוא הפוטנציאל, הידע והמשאבים הלאומיים הקיימים, לטיפול מיטבי באיומי פשיעת הסייבר מתוך ראייה לאומית כוללת של האיומים. זאת בייחוד לנוכח הקשר ההדוק שקיים בין תופעות פשיעה ובין איומי טרור ופגיעה במתקנים חיוניים באמצעות מרחב הסייבר.

סיכום

ההתפתחויות במרחב הסייבר האיצו את התרחבות הפשיעה המתוחכמת טכנולוגית שכוללת עבירות נגד מחשבים, טלפונים חכמים, שרתים ורשתות מחשבים וכן שימוש הולך וגובר בתוכנות זדוניות, בחדירה לא חוקית למחשבים ולמאגרים ממוחשבים, בריגול עסקי וכדומה. פשיעה זו אינה תחומה בגבולות גאוגרפיים, והיא בעלת השלכות ברמה הלאומית וברמה הבין-לאומית. ממצאי דוח זה העלו שהמשטרה והמשרד לבט"פ הקימו אמנם מערך לטיפול בעבירות סייבר, אך לא התאימו את המערך לצרכים ולאתגרים של עבירות הסייבר מתוחכמות טכנולוגית שמתפתחות ומשתנות במהירות רבה. עבודת מערך הסייבר, שייעודו לטפל בעברות סייבר מתוחכמות טכנולוגית, מנותבת בעיקר לסיוע טכני ליחידות חקירה מחוזיות המטפלות בעבירות "קלאסיות" שאינן מתוחכמות טכנולוגית, על חשבון התמקצעות בלוחמה בפשיעת הסייבר.

ממצאיו של דוח זה מלמדים על כך שהמבנה הפיקודי המבוזר של מערך הסייבר, היעדרה של יחידה מרכזית והפרדת תחומי האחריות של גוף המטה למישור טכנולוגי נפרד מהמישור החקירתי - אין בהם כדי לתת מענה הולם לאתגרים שעמם נדרשת המשטרה להתמודד במסגרת הלחימה בפשיעה זו. תפיסת ההפעלה של המערך טעונה תיקון, שכן היא גובשה בהתאם למצב הפשיעה והאתגר הטכנולוגי שהיו בשנת 2000, ולא בהתאם למאפייניה הייחודיים של פשיעת סייבר שהתפתחו דרמתית מאז. אף על פי שחל גידול ניכר בהיקף פשיעת הסייבר המתוחכמת טכנולוגית בשנים האחרונות, חל קיצוץ של ממש במענה התקציבי שהופנה לתחום זה במשטרה, באופן שאינו עונה על הצורך הבסיסי של המערך. קיצוץ זה מונע את ההתעצמות הנדרשת לשם התמודדות עם פשיעה זו, ואף גורם ל"בריחת מוחות" מהמערך. לפיכך, במועד סיום הביקורת המשטרה אינה ערוכה להתמודדות עם עבירות פשיעת סייבר מורכבות טכנולוגית.

ממצאי הדוח מעידים כי המשטרה נמצאת בפיגור ניכר בהתמודדות עם פשיעת סייבר מורכבת טכנולוגית. המשך פעילות המשטרה במתכונתה הנוכחית עלול להרחיב את הפערים במענה הניתן לפשיעה זו. מתשובות המשטרה עולה אמנם כי קיימות תכניות עתידיות לחיזוק יכולותיה בתחום פשיעת הסייבר, תכניות שהינן בעלות השלכות רוחב מורכבות ושיבשילו לאורך זמן. יחד עם זאת  נדרשת פעולה נוספת כדי לענות על הליקויים שהועלו בדוח זה. על המשטרה ועל המשרד לבט"פ לפעול לתיקון הליקויים וליישום ההמלצות שהועלו בדוח בהקדם וללא דיחוי כדי להתאים את פעילות מערך הסייבר במשטרה לעולם רווי טכנולוגיות מתקדמות ולאתגרים שבפניהם תעמוד המשטרה בשנים הקרובות.

התמודדות עם פשיעת הסייבר היא אתגר לאומי המחייב את המשטרה ואת המשרד לבט"פ לבסס תפיסה אסטרטגית רלוונטית למאפייני פשיעת הסייבר המתוחכמת טכנולוגית, ולהעצים במידה רבה את יכולותיה הטכנולוגיות של היחידה הארצית במשטרה. כל זאת בשיתוף מטה הסייבר הלאומי ותוך כדי בחינת הידע המקצועי בעולם.