תקציר
השירות הציבורי בישראל מושתת על סגל עובדים, שאינו מתחלף כל אימת שמתחלף השר הממונה. עובדים אלה אמורים להתמנות לתפקידיהם בהליך בחירה פומבי ותחרותי המושתת על עקרון השוויון. אולם כחריג לעקרון יסוד זה ובהתאם להוראות תקנון שירות המדינה (להלן - התקשי"ר), רשאים ראש הממשלה, שר או מנכ"ל של משרד ממשלתי למנות בלשכתם, לפי שיקול דעתם, ובלא קיום של הליך מכרזי או הליך בחירה שוויוני אחר, ממלאי תפקידים במשרות אמון אישיות (להלן - משרות אמון). על פי התקשי"ר, תפקיד העובד במשרת אמון כולל סיוע לנבחר או למנכ"ל במילוי תפקידיהם הממלכתיים והמחויבויות הציבוריות שלהם.
בהתאם לתפיסת היסוד של שירות המדינה בישראל, כפי שבאה לידי ביטוי בחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-1959 (להלן - חוק המינויים), ובפסיקת בית המשפט העליון, מטילים התקשי"ר וחוזרי נציבות שירות המדינה (להלן - נש"מ) מגבלות על עובדים המועסקים במשרות אמון ובעיקר אוסרים עליהם השתלבות במדרג הניהול של המשרד הממשלתי, הנחיית עובדים במישרין וקבלת תפקיד המתייחד לסגל המקצועי הקבוע. אופי שירותם של עובדים במשרות אמון מושפע, בין היתר, מיחסי האמון המתקיימים בינם ובין הנבחר או המנכ"ל, יחסים אשר יש להניח שבגינם מונו.
נש"מ היא הגוף האחראי לקבוע מדיניות לניהול ענייני כוח האדם בשירות המדינה ולפקח על ביצועה. תפקידיה כוללים, בין היתר, את אלה: אישור המבנה הארגוני של משרדי הממשלה; אישור תקנים, מינוי עובדים וקביעת מסלולי קידום, הכשרה והשכלה לעובדי המדינה וניהול המכרזים והבחינות. נש"מ אף ממלאת תפקיד מרכזי באישור משרות האמון וחותמת על החוזים האישיים עם העובדים המתמנים למשרות אלה. בתקופת הביקורת היה מר שמואל הולנדר נציב שירות המדינה; הוא מונה לתפקיד בנובמבר 1996 ומילא אותו עד סוף אוקטובר 2010.
במהלך השנים היו כמה ועדות ציבוריות שנתנו את דעתן גם לסוגיית העסקת עובדים במשרות אמון בלשכות נבחרי ציבור. האחרונה שבהן הייתה הוועדה בראשות השופט מרדכי בן דרור (להלן - ועדת בן דרור) שהגישה בשנת 1995 את המלצותיה הנוגעות ללשכות שרים, שהתבססו על הצורך בשמירת העיקרון הבסיסי השואף למצוא איזון בין הדרג הפוליטי לדרג המינהלי. הוועדה לא המליצה על מתכונת המינויים במשרד ראש הממשלה (להלן - משרד רה"מ).
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר 2010 - פברואר 2011 בדק משרד מבקר המדינה, לסירוגין, במשרד רה"מ ובנש"מ את העסקת העובדים במשרות אמון במשרד רה"מ. בדיקות השלמה נעשו במשרד המשפטים. הביקורת נעשתה במהלך התקופה שבה כיהן מר בנימין נתניהו כראש הממשלה ה-32, אך התייחסה גם לתקופות כהונה של ראשי ממשלה קודמים.
עיקרי הממצאים
הגידול בתקן משרות האמון האישיות
1. תקן משרות האמון במשרד ראש הממשלה: בחוק המינויים אין הבחנה בין משרד רה"מ ליתר משרדי הממשלה בעניין העסקת העובדים, והגדרת "שר" חלה גם על ראש הממשלה; בתקשי"ר ובהוראות נש"מ אושרו אותן משרות אמון לראש הממשלה ולשר. בתקשי"ר נקבע כי על פי כללים שייקבעו בהתאם לצרכים מיוחדים ובתיאום עם הממונה על התקציבים במשרד האוצר יהיה הנציב רשאי לאשר הוספת משרות למסגרת התקנית של לשכת נבחר.
במועד הביקורת היה במשרד רה"מ תקן ל-53 משרות אמון של עוזרים ויועצים: 48 משרות אמון לרה"מ , שלוש למנכ"ל המשרד ושתיים למזכיר הממשלה. בביקורת נמצא כי התקן של מרבית משרות האמון אושר שלא בהתאם להוראות המחייבות על פי התקשי"ר.
2. הגידול במספר המשרות בשנים 1995-2010: במהלך 15 השנים - 1995 עד 2010 - שבהן כיהנו שבע ממשלות וחמישה ראשי ממשלה, גדל מספר משרות האמון של עוזרים ויועצים כמעט פי שישה.
3. בחינה כוללת של הצרכים: מספר משרות האמון הוגדל שלא על בסיס הליך מקיף ויסודי של ניתוח הצרכים. בפברואר 2011, לאחר קבלת טיוטת ממצאי דוח זה, הודיע ראש הממשלה על הקמת ועדה מקצועית חיצונית לבחינת מבנה משרד ראש הממשלה והמתכונת הראויה להעסקת עובדיו.
4. עובדים במשרות אמון בתפקידי מזכירוּת: על פי חוזרי נש"מ, שר רשאי להעסיק בלשכתו לא יותר משישה עובדי מזכירוּת. הועלה כי במהלך השנים אישרה נש"מ למשרד רה"מ תקן משרות אמון של עובדי מזכירוּת בהיקף גדול באופן ניכר מהיקף התקן שנקבע בחוזריה. בשנים 1995 עד 2005 גדל היקף התקן של עובדי מזכירוּת משלוש משרות אמון ל-13. במועד הביקורת 12 ממשרות אלה היו מאוישות, אך רק בשש הועסקו עובדי מזכירוּת בלשכת רה"מ עצמה, ויתר העובדים ששובצו במשרות אלה עבדו ביחידות אחרות במשרד.
מתן פטור ממכרז לאיוש משרות האמון
1. משרות האמון לרה"מ: מקור הסמכות לאיוש משרות האמון שלא באמצעות מכרז הוא סעיף 21 לחוק המינויים שקבע מסלול מיוחד למתן הפטור. בהתאם להוראת הסעיף, רשאית הממשלה, על פי הצעת ועדת שירות המדינה (להלן - ועדת השירות) ובהודעה שתפורסם ברשומות, לקבוע משרות וסוגים של משרות שעליהם לא תחול, בתנאים שתקבע, חובת המכרז. בשתי החלטות ממשלה הופטרו ממכרז משרות אמון במשרד רה"מ: ב-1978 תשע משרות של עוזרים ויועצים , וב-2008 - משרה אחת.
נמצא כי רק בעשר מ-48 משרות האמון של עוזרים ויועצים של רה"מ (כ-20%) התקיימו דרישות הדין למתן פטור מחובת המכרז. הביקורת העלתה כי במהלך השנים נש"מ אישרה משרות אמון רבות במשרד רה"מ בלי היתר לפטור ממכרז על פי החוק.
2. משרות האמון של מנכ"ל המשרד: הודעת נש"מ קובעת כי לעניין סמכויות נושאי משרות האמון יש להבחין בין נושאי המשרות בלשכות הנבחרים ובין נושאי משרות בלשכות המנכ"לים. בשל העובדה כי המנכ"ל עומד בראש הדרג המקצועי לא חל על העובדים במשרות האמון שלו איסור להיות מעורבים בעבודה המקצועית של המשרד, והם רשאים אף להשתתף בוועדות מקצועיות כנציגיו.
נמצא כי שלושת עוזרי המנכ"ל שובצו בתקן של יועצים במשרות אמון של רה"מ. שניים מעוזרי המנכ"ל מונו עוד בתקופת כהונתה של הממשלה הקודמת, ואילו העוזר השלישי מונה בתקופת כהונתה של הממשלה ה-32. לעומת זאת, בתקן המשרות של עוזרי המנכ"ל שובצו שני עובדים: האחד - שימש בפועל ראש האגף הכלכלי במשרד, והאחר - במשרת יועץ רה"מ לתכתובת עברית.
שיבוץ עובדים במשרות אמון בלשכת המנכ"ל ובלשכת רה"מ שלא בהתאם למשרות שנקבעו להם בתקן המשרד הוא בניגוד לכללי המינהל התקין, וגורם לחריגות מהוראות שנקבעו לגבי המגבלות הנוגעות לסמכויות העובדים. עירוב משרות עוזרים ויועצים לנבחר עם אלה של מנכ"ל משרדו עלול לטשטש את גבולות הסמכות שנקבעו בהוראות נש"מ לגבי משרות עוזרים ויועצים של מנכ"ל ולהביא לפגיעה בתכלית שלשמה נקבעו ההוראות. העסקה כזאת משמעותה גם עקיפת הוראות נש"מ בנוגע למגבלות השכר. נמצא כי שכרם של כל אחד משלושת העוזרים חרג ביותר מ-50% מהמגבלה שקבעה נש"מ לעובדים במשרות אמון למנכ"ל.
3. משרות אמון למזכיר הממשלה: בשנים האחרונות העניקה נש"מ גם למזכיר הממשלה אישור להעסקת שני עוזרים במשרות הפטורות מחובת המכרז, אף שהוא אינו עומד בראש יחידת סמך ממשלתית . הבקשה לפטור ממכרז לשתי משרות אלה לא הובאה לוועדת השירות ולממשלה, בניגוד להוראות חוק המינויים.
עובדים במשרות אמון בתפקידי ניהול ובתפקידים מקצועיים
נמצא כי מספר גדול של עובדים במשרות אמון במשרד רה"מ הועסקו במשרות ניהול וביצוע, בניגוד להוראות התקשי"ר ולהוראות חוזרי נש"מ. התברר כי נושאי משרות אמון מונו לעמוד בראש יחידות מקצועיות, היו ממונים באופן ישיר על עובדים מקצועיים באגפים והעבירו להם הוראות. בחלק מיחידות המשרד מילאו עובדים במשרות אמון תפקידים דומים במהותם לתפקידים שמילאו עובדים מקצועיים מן המניין באותו אגף. ליקוי זה רווח במשרד גם בתקופות כהונה של ממשלות קודמות ולא תוקן עד למועד הביקורת. הביקורת העלתה כי החריגה בתחום זה הייתה נרחבת והובחנה ברבים מאגפי המשרד, לרבות במועצה הלאומית לכלכלה; באגף אירועים, סיורים וטקסים; באגף תיאום, מעקב ובקרה; באגף כלכלה ובמערך ההסברה הלאומי.
משכורות העובדים במשרות אמון אישיות
נש"מ לא קבעה כי הוראותיה בעניין משכורות לעובדים במשרות אמון בלשכות שרים וסגני שרים אינן חלות בלשכת רה"מ ולא פרסמה הוראות אחרות בעניין המשכורות המאושרות לעובדי משרות אמון במשרד רה"מ. נמצא כי הסדר שכר העובדים במשרות אמון שנקבע בין נש"מ ומשרד רה"מ נעשה בעל פה ולא פורסם בכתב, היה חלקי בלבד ולא תואם מראש עם הממונה על התקציבים במשרד האוצר, כנדרש בתקשי"ר.
הסדרת ההעסקה של העובדים במשרות האמון ופעילותם
1. הנחיות המשנה ליועץ המשפטי לממשלה: במאי 2007 קבע המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) (להלן - המשנה ליועץ) כמה עקרונות פעולה והנחיות למשרד רה"מ הנוגעות למינוי עובדים למשרות אמון קיימות ולמשרות אמון חדשות. בהנחיה נקבע כי תיאורי התפקידים של היועצים המתמנים במשרות אמון יועברו טרם אישורם ליועץ המשפטי של המשרד ושל נש"מ לחוות דעתם. נקבע כי הוספת משרות אמון חדשות תותנה בבדיקה משפטית שיעשו היועץ המשפטי של משרד רה"מ, הלשכה המשפטית בנש"מ ובמידת הצורך - גם משרד המשפטים.
הועלה כי מאז ניתנו ההנחיות מונו עשרות עובדים חדשים למשרות אמון קיימות, ונש"מ אישרה משרת אמון חדשה פטורה ממכרז - עוזר למזכיר הממשלה. יחידת משאבי אנוש במשרד רה"מ, שבידה מצוי המידע על העובדים, לא העבירה את תיאורי התפקידים של היועצים שהתמנו למשרות שהיו קיימות ואת תיאור התפקיד של המשרה החדשה שאושרה, לחוות דעת של הלשכה המשפטית במשרד רה"מ ושל נש"מ, ובנסיבות אלה המשרות הללו לא נבדקו טרם אישור מינויים.
2. משרות "האמון המקצועי": (א) בעקבות הנחיות המשנה ליועץ ועל מנת להסדיר את העסקת העובדים במשרות האמון במשרד רה"מ קיימה נש"מ דיון מטה בעניין ביולי 2007 והשתתפו בו עובדיה ונציגים ממשרד רה"מ. בדיון זה נקבע כי נוסף על משרות האמון האישיות, יש לאפשר לרה"מ להעסיק עובדים ב"משרות אמון מקצועיות" שלגביהן ייקבעו כללים מיוחדים. בהצעה שהגיש היועץ המשפטי של נש"מ לנציב בנובמבר 2007 ולפיה יש להתיר לעובדים במשרות אמון מקצועיות ליטול חלק פעיל בפעולות משרדיות חסרה הבחנה ברורה בין משרות אלה ובין משרות מן השורה. בספטמבר 2008 הכינה נש"מ מסמך הכולל סקירה של הליקויים בעניין משרות אמון במשרד רה"מ והעלתה את ההצעה לקבוע את הקטגוריה "משרות אמון מקצועי" כחלופה נוספת להעסקת עובדים במשרד.
(ב) מאז ספטמבר 2008 ועד מועד סיום הביקורת התנהלו דיונים והתכתבויות בין נש"מ ובין משרד רה"מ שעניינם סיווגן מחדש של משרות האמון שבתקן המשרד. במהלך הביקורת העביר משרד רה"מ את תגובתו להצעת נש"מ שבה הוצע לכלול בתקן משרות האמון המקצועי כמה משרות שבמהותן הן משרות מקצועיות מן השורה, אף שאינן מתאימות להגדרה שהציעה נש"מ לסוג משרות חדש זה.
משרד מבקר המדינה מעיר כי במתווה הפתרון שהוצע, המבוסס על מיסוד סוג חדש של משרות (משרות האמון המקצועיות), יש משום חריגה של ממש מעקרונות היסוד למינוי עובדים בשירות המדינה - הזדמנות הוגנת ושוויונית לכל מועמד בהליך איתור פומבי והפרדה ברורה - ככל שניתן - בין עובדים במשרות אמון אישיות ובין עובדים מקצועיים מן המניין. לפיכך על נש"מ ועל משרד ראש הממשלה לתת את הדעת לכך שמתווה זה עלול בעתיד לערער את עקרונות היסוד שעליהם מושתתת העסקת עובדים בשירות המדינה כיוון שהוא עלול להשפיע על כל השירות. על כן על נש"מ ועל משרד רה"מ לבחון באופן זהיר ודקדקני את הפתרון המוצע תוך מתן הדעת גם לפוטנציאל הפגיעה באופיו של השירות הממשלתי.
פיקוח ובקרה על מינוי עוזרים ויועצים
1. קביעת הגדרות תפקיד ותנאי סף ואישורם: לפי חוק המינויים הגורם המוסמך לאישור תקן של משרד הוא נציב השירות. התקשי"ר קובע ש"הנבחר יקבע את תיאור התפקיד ודרישות המשרה של כל עובד במשרת אמון, ובכלל זה - לפני תחילת מילוי תפקידו ימסור את הפרטים הללו לידיעת הסמנכ"ל למינהל ולמשאבי אנוש במשרדו או למי שממלא תפקיד זה בפועל". מאחר שהסמכות לאשר את תקן משרדי הממשלה הוקנתה על פי החוק לנציב שירות המדינה, ומאחר שעל פי ההלכה הפסוקה התקן כולל גם את התפקידים ודרישות המשרה, הרי שבעת אישור התקן של משרות האמון היה על הנציב לאשר גם את הגדרות התפקיד למשרות אלה ואת דרישות הסף.
התברר כי לא הוגדרו תיאורי תפקיד ולא נקבעו דרישות סף למשרות של העובדים במשרות אמון לפני מינויָם לתפקיד, אלא נעשה שימוש במשרות קיימות, על תיאורי התפקיד ודרישות הסף שנקבעו להן בעבר ואשר בחלקן לא קיבלו את אישור נש"מ.
2. אופן שיבוץ העובדים במשרות האמון: הועלה כי שיבוץ העובדים לתפקידים נעשה באופן שאם ברשימת המשרות נמצאה משרה מתאימה לתפקיד שנדרש לרה"מ שובץ בה העובד שנבחר לאותו תפקיד; בכל המקרים שנבדקו שבהם לא הייתה ברשימה משרה מתאימה לזו שנדרשה לרה"מ, שובצו העובדים למשרות שנותרו פנויות בתקן למרות שלא הייתה כל התאמה בין התפקיד שיועד לעובד ובין תיאור המשרה. עקב השיבוץ הלקוי כמתואר ואי-עדכון תיאורי התפקידים, ב-21 תיאורי תפקידים מתוך 30 שנבדקו, לא נמצאה כלל התאמה בין התיאור לתפקיד שמילא העובד.
משרד מבקר המדינה העיר למשרד רה"מ כי בהתאם להוראות הדין, אין לקבל מצב שבו משרות בשירות המדינה יהיו נטולות הגדרה של תיאור התפקיד ודרישות המשרה, וכי איוש התפקידים הכלולים בתקן צריך שייעשה בהתאם להגדרות התפקיד ולדרישות המשרה הקבועות בהן. ההקפדה על זהות בין הגדרת התפקידים במשרה שבה משובץ עובד ובין תוכן התפקיד שהוא ממלא בפועל נדרשת גם למניעת אי-בהירות ביחסי הגומלין בין היועצים והעוזרים ובין העובדים המקצועיים במשרד ולהצגת העובדות כהווייתן לפני הלשכה המשפטית כדי שתוכל לבחון את הצורך בהכנת הסדר נאות למניעת ניגוד עניינים.
3. בחינת התאמת המועמדים: בחלק ממשרות האמון נקבעו בעבר דרישות סף מפורטות, ואילו במשרות האמון האחרות נקבע כי הדירוג והדרגה ודרישות המשרה יהיו "לפי דרישות התקשי"ר". התברר שככלל משרד רה"מ לא בחן את התאמת המועמדים לתפקידים במשרות אמון בהתאם לדרישות הסף.
4. אי-עמידה בדרישות המשרה: הביקורת העלתה כי כמה עובדים במשרות אמון, לרבות עובדים בכירים, לא עמדו בתנאי סף שנקבעו למשרות שבהן שובצו.
סיכום והמלצות
האחריות לליקויים שעלו בדוח זה מוטלת הן על משרד ראש הממשלה והן על נציבות שירות המדינה, שכשלה במילוי תפקידה כגורם בעל סמכויות ביצוע מרכזיות וכשומר סף בנוגע לנושאי משרות האמון במשרד רה"מ. מקורם של חלק מהליקויים בתקופות שבהן כיהנו ממשלות קודמות ואלה התעצמו במהלך השנים. הליקויים שנמצאו חמורים והם כוללים, בין היתר, מתן פטור מחובת המכרז למשרות אמון רבות בלא סמכות ושלא כדין; הגדלת תקן המשרות בלא שנקבעו לכך כללים כנדרש בתקשי"ר; אי-סדרים חמורים בניהול כוח האדם שהובילו למקרים רבים של אי-התאמה בוטה בין הגדרות התפקידים שנקבעו לעובדים במשרות אמון ובין תפקידיהם בפועל.
הביקורת העלתה כי הגידול הנרחב במספר משרות האמון במשרד ראש הממשלה במהלך חמש עשרה השנים האחרונות נעשה שלא על בסיס תהליך מקיף ויסודי של ניתוח צרכים ואף בלא שקוימו הליכי הבחינה והאישור הנדרשים בהוראות הדין למיסוד המשרות הללו ואיושן. אין לקבל מציאות כזו במערכת הממשלתית בכלל ובמשרד רה"מ בפרט. יודגש כי העסקה במשרות אמון אף משמשת לעקיפת חובת המכרזים, דבר הפוגע בעקרון שוויון ההזדמנויות. ניהולו של נושא זה באופן בלתי סדור ותקין עלול אף לפגוע באמון הציבור בשירות הציבורי.
בעקבות הביקורת הודיע משרד רה"מ על הקמת ועדה ציבורית מקצועית לבחינת מבנה המשרד, לרבות מתכונת העסקת העובדים במשרות אמון. ראוי כי ממצאי דוח ביקורת זה יעמדו ביסוד כל פעולת הסדרה, לרבות עבודת הוועדה הציבורית האמורה. על פעולת ההסדרה להיות מושתתת על עקרונות היסוד של השירות הציבורי בישראל, במנותק משיקוליה של ממשלה מסוימת או מהרצון לקבע מצב עובדתי נתון. לאור ממצאי הביקורת המוצגים בדוח זה על הוועדה להציע הסדרים שיבטיחו את האופן שבו נש"מ תמלא כהלכה את תפקידיה בנוגע למשרד רה"מ שבמסגרתו היא פועלת.
מעל לכול, יש להקפיד הקפדה יתרה שלא לפגוע בתשתית שנקבעה בהוראות החוק וההלכה הפסוקה ואשר מטרתה להבטיח הגנה חסרת פשרות על מאפייניו של שירות המדינה כשירות ממלכתי, מקצועי וא-פוליטי.
...