לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור
הגעת לתוכן כרטיסייה על מנת להמשיך בנייוט דלג עם החיצים למטה ולמעלה
מסגרת פרסום:
תאריך הפרסום:
סוג הפרסום:
סחר חוץ; יצואנים; ביטוח

תקציר

החברה הישראלית לביטוח סיכוני סחר חוץ בע"מ (להלן - בסס"ח) התאגדה ב-1957 כחברה ממשלתית במטרה לבטח עסקאות יצוא על סוגיהן (כגון: אספקת טובין ושירותים, ביצוע עבודות קבלניות, השקעות ישראליות בחו"ל) מפני סיכונים מסחריים ופוליטיים הכרוכים בביצוע עסקאות כאלה. במשך מרבית התקופה 1957-2001, הייתה בסס"ח הגוף היחיד בענף ביטוח עסקאות יצוא מפני סיכונים, והנהלתה קיבלה את ההחלטות העסקיות בתחום פעילותה ונשאה בסיכונים בגינן.

במחצית הראשונה של שנות התשעים החלו חברות ביטוח פרטיות בישראל ובחו"ל להתחרות בפעילות החברה בתחום ביטוח סיכונים בעסקאות יצוא לטווח קצר. בשנת 1998 החליטה ועדת השרים לענייני הפרטה להפריט את פעילות בסס"ח בתחום ביטוח הסיכונים בעסקאות יצוא לטווח קצר (להלן - הפרטת פעילות הטווח הקצר), שבגינה הנפיקה בסס"ח כ-85% מכלל הפוליסות שלה. בהמשך להחלטת ההפרטה הקימה רשות החברות הממשלתיות (להלן - הרשות) חברה ממשלתית חדשה (להלן - החברה החדשה), ואליה הועברה פעילות בסס"ח בתחום ביטוח הסיכונים בעסקאות יצוא לטווח הקצר. החברה החדשה נמכרה לגורמים פרטיים בספטמבר 2001, ובנובמבר 2001 הושלמה הפרטת הטווח הקצר (החברה שנמכרה תיקרא להלן: החברה המופרטת). בספטמבר 2005 הוחלף שמה של בסס"ח לאשרא - החברה הישראלית לביטוח יצוא בע"מ (להלן - אשרא או החברה).

מאז הפרטת פעילות הטווח הקצר חל שינוי מהותי במאפייני פעולתה של אשרא ביחס למאפייני הפעילות של בסס"ח. מאז הקמתה עוסקת אשרא בתחום הביטוח של עסקאות יצוא של חברות ישראליות מפני סיכונים מסחריים ופוליטיים לטווח הבינוני והארוך בלבד. החשב הכללי במשרד האוצר (להלן - החשכ"ל או אגף החשכ"ל) הוא המאשר את הביטוח של כל עסקת יצוא, והמדינה נושאת בכל הסיכונים הכרוכים בה. אם אושרה העסקה בידי החשכ"ל והיצואן מעוניין בביטוחה, מנפיקה לו החברה פוליסת ביטוח ומלווה את ביצוע העסקה עד לקבלת התמורה מהקונה.

פעולות הביקורת

הביקורת על החברה החלה בתחילת שנת 2005, ואולם החברה הסבירה למשרד מבקר המדינה כי בשנת 2004 ניתן לה מאת המדינה כתב ערבות חדש, וכי בכוונתה לפעול להגדלת מספר היצואנים הנעזרים בשירותיה ומספר עסקאות היצוא שהיא מבטחת ולהרחיב את תחומי פעילותה, ועל כן היא ביקשה לעכב את הביקורת בחברה עד שיבשילו תוצאות פעולותיה האמורות. משרד מבקר המדינה נענה לבקשה והשלים את הביקורת בחברה בשנת 2007.

בשנים 2005-2007 בדק משרד מבקר המדינה, בין היתר, היבטים בהפרטת הטווח הקצר, כיצד הוסדרה פעילות החברה לאחר הפרטת הטווח הקצר, סדרי העבודה והפיקוח של אגף החשכ"ל על פעילות החברה, וכן סוגיות עקרוניות הנוגעות למתכונת פעילותה כחברה ממשלתית, לרבות היקף פעילותה והיותה "זרוע מבצעת" של המדינה. כן נבדקו התוצאות של מעורבות המדינה בפעילותה העסקית של החברה ושל העובדה שהמדינה מוסמכת לקבל את ההחלטות בעניינה. בדיקות השלמה נעשו בגופים הממשלתיים הקשורים לפעילות החברה, הרשות, משרד האוצר, משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - משרד התמ"ת) ומכון היצוא.

עיקרי הממצאים

הפרטת פעילות הטווח הקצר

1. לא נמצא שרשות החברות, משרדי האוצר והתמ"ת (להלן - הגופים הממשלתיים האחראים לפעילות החברה) בחנו כראוי אם אפשר לבטח עסקאות יצוא לטווח הבינוני והארוך, באמצעות השוק הפרטי, בערבות המדינה ובפיקוח אגף החשכ"ל, כפי שהציע דירקטוריון החברה, או שעדיפה החלופה של ביצוע כל פעולות החברה במסגרת חברה-בת של ענבל, כפי שהחליט החשכ"ל. בחינה כאמור לא נעשתה גם לאחר ההפרטה ועד למועד תחילת הביקורת של משרד מבקר המדינה בנושא.

2. בהצעת ההחלטה להפרטת פעילות הטווח הקצר שהגישה הרשות במרס 1998 לוועדת השרים לענייני הפרטה (להלן - ועדת השרים), ובבקשתה מוועדת הכספים של הכנסת לאשר את ההחלטה, לא התייחסה הרשות לכך שהמתכונת המוצעת של המשך פעילותה של החברה, דהיינו שהחברה תשמש רק "זרוע ארוכה" של אגף החשכ"ל בביצוע החלטותיו בעניין השימוש בערבות המדינה - אינה עולה בקנה אחד עם מתכונת פעילותה של חברה ממשלתית ושל סמכויות הדירקטוריון שלה.

3. אף על פי שוועדת השרים ציינה בהחלטתה ממרס 1998 כי לפני השלמת ההפרטה של פעילות הטווח הקצר היא תקבע מי הגורם הממשלתי שיחזיק במניות המדינה בחברה וינהל את ביטוח הטווח הבינוני והארוך בערבות המדינה, השלימה הרשות את הליך ההפרטה בלא שהתקבלה החלטת ועדת השרים בנושא, והפעילות בתחום זה נותרה בידי החברה. יוצא אפוא שהרשות לא מילאה כראוי את תפקידה.

4. הגורמים הממשלתיים האחראים לפעילות החברה התרכזו בהפרטת עיסוקה העיקרי - הטווח הקצר, ולא נתנו די הצורך את דעתם של כל המתחייב מהמשך פעילותה רק בביטוח עסקאות יצוא לטווח בינוני וארוך, שהיא פעילות מצומצמת יחסית. הגורמים האמורים גם לא קבעו כללים לביצוע בדיקות והערכות של פעילות החברה לאחר ההפרטה ולאחר תקופה קצובה לפעילותה בטווח הבינוני והארוך. בחינה כאמור החלה רק בעקבות הביקורת של משרד מבקר המדינה בנושא.

5. החברה יישמה את החלטת ועדת השרים ממרס 1998 לשנות את שמה רק במהלך הביקורת, בספטמבר 2005, כארבע שנים לאחר הפרטת הטווח הקצר וכשבע שנים לאחר החלטת ועדת השרים, ועד אז השתמשו שתי החברות, הממשלתית והחדשה (המופרטת), באותו שם - "בסס"ח" - והדבר גרם לטעויות רבות ולאי-בהירות בקרב היצואנים בנוגע לזהותה של החברה הממשלתית ולשירותיה. החברה והרשות גם לא יישמו עד סיום הביקורת באוקטובר 2007 את החלטת ועדת השרים לשינוי מסמכי ההתאגדות של החברה, על אף השינוי המהותי בפעילותה ובסמכות מוסדותיה.

פעילות החברה לאחר ההפרטה

1. מאז הפרטת הטווח הקצר, דירקטוריון החברה אינו מעורב בפעילות העסקית שלה ואינו נושא באחריות לתוצאותיה הכספיות; כמעט כל ההחלטות העסקיות של החברה, לרבות הערכת הסיכון והסיכוי לרווח, נתונות בידי ועדות בין-משרדיות הפועלות באגף החשכ"ל (להלן - הוועדות) ומקבלות את ההחלטות בנוגע לכל עסקה ועסקה; למעשה כל פעילות החברה נעשית בערבות המדינה, ואת מרבית הפרמיות שהחברה גובה היא מעבירה למשרד האוצר כעמלה על הערבות. הדירקטוריון מעורב, באמצעות הוועדה שלו לניהול סיכונים, רק בשלב שלאחר קבלת ההחלטות העסקיות של ועדות החשכ"ל, והוא אינו נושא בסיכונים ובאחריות לתוצאותיהן; אחריות זו מוטלת על החשכ"ל בלבד.

מהאמור לעיל עולה כי החברה אינה פועלת לפי שיקולים עסקיים עצמאיים שלפיהם אמורה לפעול חברה ממשלתית, והדירקטוריון שלה אינו קובע את מדיניותה הכללית ואת הפעולות הפיננסיות שעליה לעשות, וגם אין לו סמכות לקבל החלטות בעניין ביטוח של עסקאות יצוא; מדיניות החברה ופעולותיה העסקיות נקבעות בידי אגף החשכ"ל, ואילו הדירקטוריון מקבל החלטות רק בעניינים שבשולי פעילות החברה שאינם בליבת עיסוקה. מתכונת פעולה זו, שהיא מתן שירותים תיפעוליים לאגף החשכ"ל, אינה כרוכה כלל בסיכונים עסקיים ואינה תואמת פעילות של חברה ממשלתית, ולכן אין סיבה שתיעשה דווקא באמצעות חברה ממשלתית שזה כל ייעודה.

2. מנתוני החברה עולה שבשנים 2003-2006 הייתה מגמה ברורה של ירידה בפעילותה (מבחינת מספר היצואנים הנעזרים בשירותיה, מספר הפוליסות שהנפיקה והיקפן הכספי); חלק ניכר מהעסקאות שהתבקשה לבטח ושאישר החשכ"ל לא יצאו לפועל, מספר הפוליסות המצומצם שהנפיקה (בממוצע 31 בשנה) היה למספר קטן של יצואנים (בממוצע 11 בשנה), ומספר היצואנים שהשתמשו בשירותיה היה קטן ביותר. להיקף הקטן של פעילות החברה הייתה השפעה ישירה על סכומי הכנסותיה מפרמיות ועל התוצאות הכספיות של פעילותה. מהנתונים עולה בבירור כי הפעולות שנקטה החברה מסוף 2004 ואילך בתחום השיווק והפיתוח העסקי לא סייעו כלל להגדלת היקף פעילותה, דהיינו במספר היצואנים, במספר הפוליסות ובהיקפן הכספי.

נתונים אלה מעלים ספק בדבר זכות קיומה של החברה והאם יש הצדקה שפעילות זו תעשה בידי חברה ממשלתית שזה כל ייעודה.

3. בקשות היצואנים לקבלת ביטוח נמסרות לבדיקה באגף חיתום וביטוח בחברה. הבקשות שאישר אגף חיתום מועברות לוועדה פנימית של החברה, שחבריה הם מנכ"ל החברה הסמנכ"ל ומנהלי האגפים, והיא המחליטה אילו בקשות יוגשו לאישור ועדות החשכ"ל. הביקורת העלתה שתהליך קבלת ההחלטות באגף חיתום ובוועדה הפנימית של החברה לא היה מוסדר בנהלים, לא נקבעו אמות מידה לקבלת החלטות ולא תועדו הנימוקים להחלטות. בהיעדר נהלים ובהיעדר תיעוד אין לדעת מדוע הוחלט לדחות בקשות מסוימות ולהעביר את האחרות לוועדות החשכ"ל.

4. העברת עסקאות על ידי החברה לאישור אגף החשכ"ל מהווה המלצה לאשר את ביטוחן: ממסמכי החברה ואגף החשכ"ל אין לדעת מדוע החליטה החברה להעביר לאישור החשכ"ל עסקאות שלפי סיווגן היא לא הייתה צריכה לכאורה להעביר. נמצא שהחשכ"ל לא דרש מהחברה להסביר מדוע המליצה לאשר ביטוח לעסקאות האמורות.

על החברה לקבוע קריטריונים להגשת עסקאות לאישור החשכ"ל ולפעול לפיהם, ועליה להימנע מהעברת עסקאות מהסוג האמור לאישור החשכ"ל, ולחלופין להודיע לו מדוע סיווגה אותן בסיווג זה ולנמק בכתב מדוע בכל זאת החליטה להעבירן לאישורו. על אגף החשכ"ל לעגן נושא זה בנהלים שבהם ייקבעו דרכי שיתוף הפעולה בינו ובין החברה.

5. מאחר שהגורמים הממשלתיים האחראים לפעילות החברה לא הגדירו מחדש את יעדיה ואת דרכי פעולתה לאחר הפרטת פעילות הטווח הקצר, נאלץ דירקטוריון החברה לקיים מאז הושלמה ההפרטה, בשנת 2001, דיונים רבים בבעייתיות הכרוכה במתכונת פעילות החברה לאחר ההפרטה, בסוגיות מהותיות הקשורות לפעילותה כחברה ממשלתית ובשינויים הנדרשים בשל התמורות שחלו בתחומי פעילותה בארץ ובעולם. הדיונים בנושאים אלה נמשכו גם במהלך הביקורת.

6. בשנים שלאחר הפרטת פעילות הטווח הקצר חלו כאמור שינויים מהותיים בפעילות החברה שבעטיים קטנו היקפה ותוצאותיה הכספיות וצומצמו מאוד סמכויותיה של החברה הנוגעות לליבת העסקים שלה. בשל השינויים האמורים היה על יו"ר הדירקטוריון לציין בדיווח החצי-שנתי, שחובתו למסור לשרים ולרשות, כי ההחלטות העסקיות בתחום פעילותה אינן מתקבלות במוסדותיה ולכן ספק אם ראוי שתמשיך לפעול כחברה ממשלתית, כפי שהועלה גם בדירקטוריון החברה; וכן לדווח על הדיונים שקיים הדירקטוריון בעניין זה ועל ההחלטות שקיבל. הועלה כי יו"ר הדירקטוריון לא פירט לפני הדירקטוריון את עמדתו בנושאים האמורים בניירות עמדה ולא ציין אותם בדיווח החצי-שנתי.

7. החברה אינה מחויבת להפקיד את יתרות כספיה באגף החשכ"ל, אך היא עושה זאת כבר זמן רב ביזמתה. הועלה כי הדבר נעשה על סמך נוהג והסכמות שבעל פה ולא על סמך הסכם כתוב וחתום המסדיר את תנאי הפיקדונות, דבר שאינו עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין. בהתחשב בכך שהכנסות המימון מהשקעות החברה הן מרכיב הכנסות עיקרי שלה, על החברה לבחון את דרכי המעקב אחר כלל השקעותיה ופיקדונותיה, ובכללם באגף החשכ"ל.

8. כתב ערבות המדינה החדש שניתן לחברה באוקטובר 2004 הגדיל את האפשרויות של החברה להרחיב את פעילותה, אולם מבדיקת תוצאות פעילותה בשנים שלאחר מתן כתב הערבות החדש עולה, שהוא לא קידם את פתרון הבעיות המהותיות שהחברה מתמודדת עמן, והן שוק פוטנציאלי (עסקאות יצוא לטווח בינוני וארוך) בשיעור כ-20% בלבד מהיצוא הישראלי וכתוצאה מכך היקף מצומצם ביותר של יצוא מבוטח, מספר קטן של פוליסות ומספר יצואנים מצומצם ביותר הנעזר בשירותיה.

9. מרבית פוליסות הביטוח שהנפיקה החברה בשנים 2003-2006 היו נגד סיכונים פוליטיים לטווח ארוך, ומשנת 2005 חלה ירידה ניכרת במספר ובהיקף הכספי של פוליסות נגד סיכונים פוליטיים ועסקאות לטווח ארוך. נמצא שהחברה לא דיווחה על הנתונים האלה ומשמעויותיהם לאגף החשכ"ל, לרשות החברות ולשרים. החברה גם לא המציאה לאגף החשכ"ל באופן שוטף את הנתונים על היקף פעילותה, כדי שיהיו זמינים בידיו בבואו לקבל החלטות, וזאת נוסף על נתוני החשיפה המצרפיים השנתיים ונתונים אחרים הכלולים בדוחותיה הכספיים.

10. בשנים 2003-2006 אישר החשכ"ל בכל שנה, בממוצע, 78 עסקאות בהיקף כספי של 1.57 מיליארד דולר; בפועל הנפיקה החברה בכל שנה, בממוצע, 31 פוליסות בלבד ל-11 יצואנים, בהיקף כספי של כ-230 מיליון דולר. בשנים האמורות הסתמנה מגמה ברורה של ירידה בשיעור הפוליסות שהנפיקה החברה יחסית למספר העסקאות שהחשכ"ל אישר לבטח וכן ירידה בשיעור ההיקף הכספי של הפוליסות שהיא הנפיקה יחסית להיקף הכספי של העסקאות שהחשכ"ל אישר לבטח. יוצא אפוא שחלק ניכר מהעסקאות שיצואנים ביקשו מהחברה לבטח ושהחשכ"ל אישר, לא יצאו לפועל והחברה לא הנפיקה בגינן פוליסות ביטוח, חלק מהן מאחר שהיצואנים העדיפו לבטח עסקאות אלה בחברות פרטיות. החברה ואגף החשכ"ל לא בחנו את הסיבות לשיעור הנמוך של פוליסות שהונפקו לעומת מספר האישורים העקרוניים שאישר האגף, וממילא לא הפיקו לקחים לשיפור השירות ליצואנים ולעידוד היצוא.

11. בשנים 2003-2006 דחתה החברה 44% מהבקשות שהוגשו לה. הביקורת העלתה שהחברה אינה מדווחת לאגף החשכ"ל ולמשרד התמ"ת על מספר הבקשות שדחתה ושיעורן מכלל הבקשות שקיבלה, והנימוקים לדחייתן. החברה גם אינה מדווחת לו על הפער הניכר בין היקף האישורים העקרוניים שנתן לבין היקף  האישורים שמומשו בשנים האמורות הן מבחינת מספר האישורים והן מבחינת ההיקף הכספי של העסקאות והאגף גם אינו מבקש ממנה להמציא לו באופן שוטף דיווחים כאלה, על אף חשיבותם לצורכי הערכה וקבלת החלטות בדבר הפעולות שיש לנקוט אצלו ואצל החברה. לדעת משרד מבקר המדינה, ריכוז הנתונים על  הבקשות שנדחו על ידי החברה והסיבות לדחייתן ושיעור השיעורים שמומשו היה יכול לשמש מקור מידע חשוב על פעילות החברה ולקוחותיה הפוטנציאליים, לצורך קבלת החלטות על עדכון מכסות הביטוח ופתיחת מדינות חדשות לביטוח, המשך מעורבות המדינה בתחום הנדון והמשך פעילותה של החברה במתכונת הנוכחית.

12. המבקר הפנימי של החברה העלה כי החברה לא בדקה לפחות פעם בשנה, כנדרש בנהליה, את רמת הסיכון של כל המדינות הרלוונטיות ולכן לא יכלה לעדכן את דירוגן בהתאם לתוצאות הבדיקה. לא נמצא שהמלצתו לעדכן את רשימת המדינות שכבר דורגו על פי רמות הסיכון יושמה בידי החברה.

13. על החברה מוטלת החובה, לפי חוק החברות הממשלתיות, להמציא לרשות כל מסמך והסברים הדרושים לה למילוי תפקידה. הועלה כי החברה לא מילאה באופן שוטף את חובותיה ולא המציאה לרשות הסברים ונתונים שהתבקשו ממנה. בעקבות זאת התריעה הרשות לפני החברה כי אי-הגשת המידע הנדרש בחוזרי הרשות פוגע ביכולת הרשות למלא את התפקידים המוטלים עליה לפי חוק החברות הממשלתיות. השתתפותו של נציג הרשות בדירקטוריון החברה אינה מייתרת דיווחים מעודכנים באופן שוטף לגורמים הממשלתיים המעורבים בפעילות החברה, בייחוד משום שהדירקטוריון לא התכנס תקופות ארוכות. היה על הרשות לנקוט את כל האמצעים העומדים לרשותה כדי שהחברה תמלא את בקשותיה; המידע והנתונים שנדרשו היו מסייעים לרשות לעמוד מבעוד מועד על מצב החברה ולגבש את עמדתה בעניין המשך ביצוע פעילותה בידי חברה ממשלתית בכלל, ובידי חברה ממשלתית שזה כל ייעודה בפרט.

מעורבות משרד האוצר בפעילות החברה

1. החלטות ועדות החשכ"ל יש בהן כדי להטיל על המדינה התחייבות כספית גדולה. נמצא שאגף החשכ"ל לא קבע כללים ונהלים בעניין סדרי עבודת הוועדות הבין-משרדיות, בכללם כללים ותהליכי עבודה מסודרים בעניינים האלה: קריטריונים לאישור העסקאות; תדירות ההתכנסות של הוועדות והמניין החוקי הדרוש לקבלת החלטותיהן; מתכונת לרישום פרוטוקולים מדיוני הוועדות; הליך להגדרת מדינות יעד - לחיסוי ביטוחי על ידי החברה, לאישור מסגרות חשיפה למדינות ולהגדלת החשיפה; פיקוח ובקרה בכל הנוגע לביצוע החלטות הוועדות; ניהול מאגר נתונים. החשכ"ל גם לא קבע כללים ברורים לתדירות הבדיקה מחדש של החלטותיו בנוגע למעמד מדינות בנושא חיסוי עסקאות, לרבות האפשרות לפתוח מדינות נוספות לחיסוי.

2. המידע על ההחלטה אם לאשר את הביטוח של עסקת היצוא הוא מרכיב עיקרי בהשלמת עסקת יצוא, ולכן חשוב מאוד שהחברה תודיע ליצואן בהקדם האפשרי מה החליטה. מהמסמכים עולה כי יצואנים העלו לפני החברה טענות רבות על המתנה ממושכת לקבלת תשובה בעניינם, וכי אחת הסיבות העיקריות לעיכוב הייתה התדירות הנמוכה של התכנסויות ועדות החשכ"ל. עוד עולה מהמסמכים, כי בשל הזמן הארוך הכרוך באישור הבקשות ויתרו כמה יצואנים על שירותי החברה, וחלקם מצאו אלטרנטיבות בשוק הפרטי, וכי מדובר בעסקאות בסכומים גדולים מאוד. כתוצאה מאי-ביטוח העסקאות על ידי החברה הפסידה החברה,לטענתה, פרמיה בסכומים ניכרים.

3. הפרוטוקולים מדיוני ועדות החשכ"ל הם תמציתיים ביותר ואינם כוללים את עיקרי מהלך הדיון, לרבות מחלוקות, אם היו, ואת הנימוקים להחלטות שהתקבלו. רישום פרוטוקולים מפורטים דיים של החלטות הוועדות חשוב גם לחברה עצמה, בין השאר כדי למנוע טעויות ואי-הבנות. רישום הנימוקים להחלטות יכול גם לשמש לאגף החשכ"ל כלי למעקב ובקרה בקשר לסיכונים שהמדינה נוטלת עליה. על הוועדות, והחשכ"ל בראשן, חלה החובה לתעד כהלכה את מהלך הדיונים בוועדות, ובכלל זה לנמק את ההחלטות שהתקבלו.

4. אגף החשכ"ל לא בדק איזה חלק מהפרמיה שגובה החברה ראוי שהיא תעביר לקופת המדינה; זאת בהתחשב בסיכון שהמדינה מקבלת עליה, בעלויות התפעוליות של החברה שכאמור אינה נושאת בסיכון כלשהו בפעילותה, וביתרת השקעותיה והכנסותיה מהן. בדיקת מעקב שנעשתה באוקטובר 2007 העלתה שלא חל כל שינוי בהסדר הקיים בנושא, ובדיקה כאמור גם לא בוצעה.

5. לא נמצאו מסמכים המעידים שהחברה בוחנת באופן שוטף את שיעורי הפרמיה שהיא גובה, באמצעות השוואה לפרמיות שגובות חברות דומות, לתנאי הביטוח שהן נותנות ולתכניות ביטוח דומות. על אגף החשכ"ל לדרוש מהחברה להמציא לו באופן שוטף את תוצאות הבדיקות ואת הנתונים האמורים ולוודא שהיא מיישמת את המתחייב מהם לגבי שיעורי הפרמיות.

6. מדי שנה בשנה יש הפרשים ניכרים בין רישומי החברה לרישומי אגף החשכ"ל בעניין תשלומי הפרמיה ששולמו ונתקבלו. העובדה ששיטת הרישום הנהוגה בחשכ"ל שונה מזו הנהוגה בחברה יש בה כדי למנוע פיקוח ומעקב שוטפים בנוגע להעברה נאותה (הסכומים והמועדים) של תשלומי הפרמיה מהחברה. על החשכ"ל לפעול להנהגת שיטת רישום אחידה בחברה ואצלו שתאפשר בקרה בעניין זה גם במהלך השנה, כנדרש לפי כללי מינהל תקין.

אגף החשכ"ל אינו בודק את סכומי הפרמיות שהחברה מעבירה לו לפי הפוליסות שהנפיקה על פי אישוריו, בהשוואה לסכומים שהייתה צריכה להעביר לפי כתב הערבות. בהיעדר בקרה שוטפת הוא אינו יכול לדעת אם היו טעויות או עיכובים בהעברת התשלומים המגיעים לו מהחברה.

7. התהליך של קביעת מדינות יעד שעסקאות היצוא אליהן יבוטחו (להלן - פתיחת מדינה) לא עוגן במסמך המפרט את הסמכויות ואת תחומי האחריות של כל אחד מהגופים הממשלתיים המשתתפים בתהליך היצוא, ואת התיאום הנדרש ביניהם בעניין זה. באגף החשכ"ל גם לא היו נהלים המסדירים את קשרי הגומלין בינו ובין החברה, וקובעים את תפקידי החברה בעניין פתיחת מדינה וקביעת הסכום המרבי של עסקאות היצוא לאותה מדינה שיבוטחו (להלן - מכסה), קריטריונים לפתיחת מדינות (המידע הנדרש, מהות העסקה, היקפה ועוד) ולקבלת החלטה בנושא. נמצא כי בנוהלי החברה אין נהלים נפרדים בעניין פתיחת מדינה וקביעת מכסה למדינה, על אף שהם תחומים חשובים מאוד בפעילותה. בהיעדר כללים סדורים לקבלת החלטות בעניינים האמורים אין לדעת אם ההחלטות התקבלו לפי שיקולי יעילות מרבית, בהתחשב בגורם הסיכון ובהשפעה על קידום היצוא.

8. אגף החשכ"ל לא ניהל מאגר נתונים בכל הנוגע לעסקאות היצוא שמבוטחות באמצעות החברה וגם לא קיים מעקב אחר האופן שבו החברה מיישמת את החלטות הוועדות הבין-משרדיות. בהיעדר מאגר נתונים כזה האגף תלוי לחלוטין בנתוני החברה, ונמנעת ממנו האפשרות לפקח על נכונות הנתונים.

9. בידי אגף החשכ"ל לא היו נהלים המגדירים את יעדי הקרן לכיסוי הפסדים ואת אופן ניהולה ומנגנוני פיקוח ובקרה שיבטיחו שכספי הקרן ישמשו אך ורק לאותם יעדים. הכספים שנרשמו בקרן שימשו לצרכים שונים (כגון לכיסוי גירעונות בתקציב המדינה), ולכן המדינה עלולה להיקלע למצב שיהיה לה קשה לשלם מכספי הקרן תביעות נגד החברה, העלולות להגיע לסכומים גדולים מאוד נוכח הסיכונים שקיבלה עליה המדינה.

10. המדינה נושאת באופן בלעדי בסיכונים הנובעים מביטוחי החברה, משום שהיא מעוניינת לעודד יצוא גם למדינות שיש בהן סיכון, במגמה לפתח שוקי יצוא חדשים. בקבלת ההחלטה אם להיענות לבקשה לבטח עסקת יצוא יש אפוא לשקול הן את הסיכונים הכרוכים בה והן את הסיכויים הטמונים בה.

בשנים 2004-2006 גבתה החברה פרמיות ביטוח בסכום כולל של כ-35 מיליון דולר ולא נדרשה לשלם ליצואנים סכום כלשהו בגין תביעות למימוש הביטוח. לפיכך באישור בקשות של יצואנים או דחייתן בידי ועדות החשכ"ל למצוא את האיזון הנכון בין המשקל שיינתן לסיכוי לפתיחת שווקים ובין המשקל שיינתן לסיכון שלא יתקבלו תמורות הייצוא בגינן וייגרמו הפסדים לקופת המדינה.

11. הצגת סעיף הזכאים בדוח השנתי של החשכ"ל על מאזן המדינה ללא פירוט של יתרות הזכות הכלולות בו, ובכללן יתרת הקרן לכיסוי הפסדים, אינה עולה בקנה אחד עם ההצהרה בדבר "מתן גילוי נאות למכלול יתרות הזכות של הממשלה". על משרד האוצר לפעול בהקדם ליישום ההמלצות של מבקר המדינה בדוחות השנתיים 54ב ו-57ב בעניין הקרן ואופן ניהולה, לרבות פירוט הערבויות.

מעורבות משרד התמ"ת בפעילות החברה

1. היכולת של נציג משרד התמ"ת בוועדות הבין-משרדיות האמורות להשפיע מהותית על המלצותיהן ועל החלטותיהן היא מוגבלת. משרד התמ"ת לא קבע קריטריונים להשגת היעדים באמצעות החברה. לכן גם מעורבות המשרד, שמופקד בין היתר על הטיפול ביצוא הישראלי, בקביעת מתכונת פעילותה של החברה, תפקידיה ואופן שילובה בפעולות הגופים הממשלתיים לעידוד היצוא, היא מצומצמת ולא מספיקה. משום כך נראה שבפעילותה של החברה לא ניתן משקל מספיק לאינטרסים של המשרד בקידום היצוא.

2. במצגות של תכניות העבודה של המינהל לסחר חוץ לשנים 2004-2005 נקבע שהיעד הראשון של החברה הוא הגדלת מסגרות על ידי החברה. נמצא שהמצגות האמורות אינן כוללות פרטים על מידת השגת היעדים בעבר על ידי החברה, ולמעשה משרד התמ"ת לא קבע פרמטרים שלפיהם אפשר להעריך, בין היתר, את מה שבוצע ובאיזו מידה הושגו היעדים שנקבעו לחברה בתכניות העבודה. היעדים שנקבעו לחברה היו כלליים ולא היה בהם כדי לגרום לשינוי ממשי בהיקף פעילותה. כמו כן, הם לא נגעו כלל לבעיות הקיימות כאמור במתכונת פעילותה של החברה. המצגות גם לא לוו בחומר רקע ולכן אין לדעת מה היו שיקולי המשרד בקביעת יעדיו בפעילות החברה. היעדים גם לא נקבעו בשיתוף עם החשכ"ל, ולכן ספק אם החברה תפעל להשגתם.

בחינת פעילות החברה בידי רשויות המדינה

1. צוות חשיבה שמינתה שרת התמ"ת בשנת 2001, לאחר הפרטת פעילות הטווח הקצר, כדי לבחון מהו האופן הרצוי לפעילות החברה בטווח הבינוני והארוך, קיים ישיבה אחת בלבד בנובמבר 2001 ולא עשה את המטלות שהוטלו עליו.

2. בדצמבר 2003 מינה שר האוצר צוות לבחינת תנאי הביטוח באמצעות החברה וביטוח המשנה שהיא מקבלת מהמדינה. לצוות תוכננו שבע פגישות בנושאים הקשורים לפעילותה של החברה. הצוות קיים שלוש פגישות בלבד ופוזר בפברואר 2004, בלא שהשלים את משימתו, ובלא  שהסיק מסקנות או הגיש דוח כלשהו.

3. גם לאחר השלמת הפרטת פעילות הטווח הקצר לא בחנה הרשות אם מתכונת פעילות החברה בטווח הבינוני והארוך ואופן קבלת החלטותיה העסקיות עולים בקנה אחד עם מעמדה כחברה ממשלתית. הרשות גם לא בחנה בכל אותן שנים האם מטרות החברה משרתות יעדים שראוי שיקודמו בידי חברה ממשלתית וגם לא בחנה אמצעים חלופיים ומשלימים כדי לממש את מטרות הממשלה לקידום היצוא ביתר יעילות במסגרת משפטית וארגונית אחרת. רק לאחר שמשרד מבקר המדינה הביא את הנושא על היבטיו השונים לפתחה של הרשות, היא החלה לבדוק את הנושא והביאה את עמדתה בעניין לידיעת אגף החשכ"ל.

4. מעקב הרשות אחרי פעילותה של חברה ממשלתית לפי חוק החברות הממשלתיות נעשה, בין היתר, באמצעות נוכחות משקיף מטעם הרשות בישיבות של דירקטוריון החברה. מכיוון שדירקטוריון החברה אינו מוסמך, כאמור, לקבל החלטות עסקיות בתחום שהחברה עוסקת בו, והיות שלרשות אין משקיף הנוכח בישיבות ועדות החשכ"ל, נמנעה מהרשות היכולת לעקוב אחר הפעילות הכרוכה בליבת הפעילות של החברה - ביטוח עסקאות יצוא, שלשמו היא הוקמה כחברה ממשלתית.

5. הרשות לא מילאה את תפקידה לייעץ לשרים בעניין הפעולות שעליהם לנקוט בנוגע לחברה, ולא התריעה לפניהם על הבעיות והנתונים הקשורים לפעילותה לאחר השלמת הפרטת פעילות הטווח הקצר, כחברה ממשלתית בכלל וכחברה ממשלתית שזה כל ייעודה בפרט.

6. נציגי הרשות בדירקטוריון החברה לא העבירו מאז שנת 2001 למנהל הרשות מסמך המפרט את הבעיות והנתונים הקשורים לפעילות החברה שהועלו, בין היתר, בישיבות הדירקטוריון והצעדים שעל הרשות לנקוט בשל כך. עוד בדוח שנתי 55ב  ציין מבקר המדינה כי ברשות החברות אין מסמך המפרט את התפקידים והסמכויות של נציגיה בדירקטוריונים של חברות ממשלתיות והמליץ שהרשות תגבש מסמך כזה בהקדם. בדיקת מעקב שנעשתה באוגוסט 2007 העלתה כי הרשות עדיין לא גיבשה מסמך כזה.

7. בינואר 2004 כתבה נציגת הרשות בחברה "כיום תפקיד הדירקטוריון בעיסוקיה של החברה הינו שולי. העסקאות מוצעות ונבדקות ע"י החברה (ולא הדירקטוריון) ומאושרות ע"י ועדה בין משרדית... ולמעשה לדירקטוריון אין תפקיד בליבת עסקיה של החברה. בחודשים האחרונים ישנה כוונה לשנות את תפקיד החברה במספר אפיקים: א. הרחבת תחומי פעילותה בתחום ביטוח היצוא; 

ב. שיתוף הדירקטוריון בתהליך קבלת ההחלטות לגבי עסקאות ביטוח - המחייב שינוי במבנה החברה ודרכי פעולתה... השינויים הנ"ל נדרשים כיוון שאם הם לא יבוצעו, בעיקר מבחינת תפקידי הדירקטוריון ומבנה החברה, הרי שלחברה כחברה, למעשה, אין זכות קיום והיא יכולה לתפקד כמחלקה בחשכ"ל". הועלה כי הרשות לא דיווחה לממשלה ולשרים לפני חוות הדעת האמורה, כנדרש לפי סעיף 54 לחוק החברות הממשלתיות.

פרישת יו"ר הדירקטוריון

1. יו"ר דירקטוריון החברה, שהיה יו"ר לא פעיל שלה בשנים 1997-2006, מונה בספטמבר 2006, כחודש אחד לאחר סיום תפקידו בחברה, ליו"ר פעיל של דירקטוריון החברה הפרטית שרכשה מהמדינה את פעילות הביטוח לטווח הקצר (החברה הפרטית). ממסמכים ומפרסומים באתר האינטרנט של החברה הפרטית עולה, שהיא עסקה בשנים האחרונות גם בביטוח אשראי לטווח הבינוני (עד שלוש שנים) לפי הסדרים שלה עם מבטחי משנה, ואף ביטחה בעצמה כמה עסקאות מסוג זה. הביקורת העלתה שכבר בספטמבר 2006 ידעו החברה והרשות על המינוי ועל זיקתה של החברה הפרטית לביטוח עסקאות בטווח בינוני, והרשות אף החלה בבדיקת היבטים הקשורים בכך ופנתה בעניין זה לאשרא כדי שתמציא לה פרטים בנושא, אולם מסיבות לא ידועות לא הושלמה הבדיקה.

2. אין הבדל בין מידע עסקי סודי הנגיש ליושבי ראש דירקטוריון פעילים ולדירקטורים פעילים של חברות ממשלתיות ובין המידע הנגיש ליושבי ראש דירקטוריון לא פעילים ולדירקטורים לא פעילים בחברות אלה. לנוכח הנזק שעלול להיגרם לאינטרסים של חברות ממשלתיות משימוש לא נאות במידע כזה, לאחר מעבר של בעלי תפקידים אלה לחברה אחרת העוסקת בתחומים דומים, גם אם בהיקף מצומצם - על רשות החברות לבחון אם יש מקום שההגבלות החלות על נושאי משרה פעילים יחולו גם על נושאי משרה ודירקטורים לא פעילים, לרבות החתמתם על התחייבות מתאימה בעניין זה, בשינויים ובמידתיות הנדרשים בשל השוני במעמדם ובזיקותיהם לחברה.

פעולות שבוצעו בעקבות הביקורת

1. בשנים 2005-2006, בעקבות התחלת הביקורת בחברה, קיים דירקטוריון החברה כמה ישיבות בנושא בחינת פעילות החברה ועתידה. יו"ר הדירקטוריון לא דיווח לשרים האחראים לפעילות החברה, לאגף החשכ"ל ולרשות החברות על הדיונים שקיים הדירקטוריון ועל ההחלטות שקיבל, אף על פי שבדיונים אלו נדונו נושאים מהותיים הקשורים למתכונת פעילותה של החברה ולתוצאות פעילותה, הבעיות הנובעות ממנה והפעולות הדרושות בעניין.

במסמך שהכין מנכ"ל החברה ביוני 2006, לפי בקשת הדירקטוריון, הוא סקר ארבע חלופות להמשך פעילות החברה וציין את התועלת הנובעת מכל חלופה למדינה ואת תרומת החברה לכלכלה הישראלית. המסקנה של המנכ"ל הייתה כי העברת פעילותה של החברה לזכיין פרטי היא החלופה העדיפה שתביא לשיפור הגדול ביותר במעורבות הממשלתית בתחום זה. באותו חודש בחן הדירקטוריון את החלופות שהציע המנכ"ל והחליט שהחלופה העדיפה היא להמשיך ולקיים את החברה כמכשיר המקצועי לתפעול מערך הביטוח הממשלתי לעסקאות יצוא לטווח בינוני וארוך. בפרוטוקול הדיון לא פורטו הנימוקים להחלטה האמורה. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח המשמעויות של הנתונים וההיקף המצומצם של פעילות החברה, שהוצגו בישיבות הדירקטוריון ובמסמך החלופות, הייתה מוטלת על הדירקטוריון החובה לבחון אותם באופן יסודי ומקצועי ולנמק בכתב את הסיבות להחלטתו.

באוגוסט 2006 החליט הדירקטוריון לבחון באופן שוטף את הצורך בביצוע שינויים במבנה החברה ובהיקף פעילותה וקבע שידון בהמשך פעילות החברה במאי 2007, אולם בהיעדר מניין חוקי לישיבות הדירקטוריון הוא לא התכנס עד אוקטובר אותה שנה וממילא לא התקיים הדיון האמור. גם בישיבות שקיים הדירקטוריון באוקטובר ובנובמבר 2007 לא נדון הנושא.

2. באוגוסט 2006, בעקבות ממצאי הביקורת שהוצגו לפני רשות החברות, כתבה הרשות מכתב לאגף החשכ"ל ובו ציינה כי: החברה "פועלת באופן פורמלי כחברת ביטוח ממשלתית. מבחינה של פעילות החברה עולה, כי מדובר בגוף אשר פעילותו מוכתבת באופן כמעט מוחלט על ידי החשב הכללי במשרד האוצר, באופן המתאים יותר לפעילות יחידת סמך, או יחידה הפועלת במשרד ממשלתי, מאשר לפעילות חברת ביטוח בכלל, ופעילות ביטוח יצוא בפרט. כך למשל, קובע החשב הכללי, בין השאר, אילו עסקאות תעשה החברה ובאילו תנאים, דבר המייתר לכאורה את הצורך במוסדות החברה ובעלויות הכרוכות בהם. 

כספי הפרמיות מועברים בעיקרם לרשות המדינה, באופן האמור להותיר בידי החברה כספים הדרושים בעיקר לכיסוי הוצאות ההנהלה הכלליות השוטפות. דרך פעולה זו חושפת את החברה לסיכונים ביטוחיים, מבלי שהחברה תצבור יעודות ותנהל עתודות ופעילויות ביטוחיות כמקובל בחברות ביטוח בכלל, ובחברות לביטוח יצוא בפרט, ואין זה סביר להמשיך בה. בנסיבות אלה... על החשב הכללי, כמי שמפעיל למעשה את החברה, לשקול את המשך קיומה של אשרא כחברת ביטוח ממשלתית. ישנן מגוון אלטרנטיבות בהן ניתן לנקוט, ביניהן הפיכת החברה ליחידה ממשלתית או יחידת סמך". אגף החשכ"ל נתבקש להעביר לרשות החברות את עמדתו כלפי האמור במכתב זה.

בספטמבר 2006 פירט החשכ"ל במכתב לרשות החברות ארבע חלופות שהוא רואה להמשך פעילות החברה, על יתרונותיהן וחסרונותיהן. במכתב ציין החשכ"ל שהוא מעדיף את העברת פעילות החברה לחברת הביטוח הממשלתית "ענבל", היות שהיא מאפשרת צמצום בעלויות התפעול של החברה ובכלל זה עלויות החזקת דירקטוריון ויחידות שירות העוסקות בתחומים כגון ייעוץ משפטי, כספים, מחשוב, ללא פגיעה במקצועיות ובשירות הניתן ליצואנים ותוך שמירה על קשר ושיתוף פעולה עם גורמים בין-לאומיים, החשובים לאינטרסים של המדינה.

3. בתכנית העבודה של אגף החשכ"ל לשנת 2007, בפרק הדן בערבויות מדינה, כלולה תכנית ל"שינוי מבני בחברת אשרא" שגובשה בעקבות הביקורת של משרד מבקר המדינה בנושא. בתכנית צוין כי סכומי התקורות גבוהים יחסית להיקף הפעילות העסקית של החברה שירדה לאחר הפרטת פעילות הטווח קצר, שהייתה חלק נכבד מפעילותה. עוד צוין שכדי להקטין את העלויות של מעורבות המדינה בתחום האמור ולהמשיך את הסיוע ליצואנים על בסיס עסקי, מהיר ויעיל ולשמור על קשר ושיתוף פעולה עם גורמים בין-לאומיים, יבחן האגף את האפשרות להעביר את פעילות הביטוח של החברה לחברת "ענבל". עד דצמבר 2007 לא נקט אגף החשכ"ל צעדים כלשהם ליישום האמור בתכנית העבודה שלו בעניין החברה. בתכנית העבודה של האגף לשנת 2008 צוין כי ההחלטה בדבר החלופה העדיפה לפעילות החברה תתקבל בשנת 2008.

4. ביוני 2007 הודיע אגף החשכ"ל למשרד מבקר המדינה, כי החליט לבדוק "האם ישנם פתרונות ביטוחיים מהסקטור הפרטי לעסקאות אשראי מסחריות בטווח הבינוני והאם נוכחות המדינה בשוק זה מהווה חסם להתפתחות פתרונות פרטיים". המשנה לחשכ"ל הסביר למשרד מבקר המדינה באוגוסט אותה שנה, שאם יתברר שבשוק הפרטי יש אפשרות לבטח עסקאות לטווח הבינוני ואין "כשל שוק" בתחום הזה, אין מקום גם להעברת פעילות החברה ליחידה ב"ענבל" ועל כן ימליץ לחשכ"ל להפסיק את מעורבות המדינה בביטוח כאמור ולבחון את האפשרות שהביטוח לטווח ארוך יינתן במסגרת אגף החשכ"ל, ושפעילות החברה תופסק. נוכח חשיבותה של הבדיקה האמורה והשפעותיה על ההחלטות בעניין המשך פעילותה של החברה והמשך מעורבותה של המדינה בביטוח סיכוני יצוא, ומתכונת המעורבות, על אגף החשכ"ל היה לנקוט את כל הצעדים הדרושים כדי שהבדיקה תבוצע באופן מקצועי בידי גורם בלתי תלוי שאין לו קשר עסקי קודם עם החברה ולהתקשר עמו במישרין ובלא מעורבות כלשהי של החברה. הביקורת העלתה כי על אף האמור לעיל בחר אגף החשכ"ל להתקשר, ביולי 2007, דווקא עם החברה עצמה כדי לבצע את הבדיקה.

ביולי 2007 חתם משרד האוצר עם החברה על הסכם לביצוע הבדיקה; ההסכם היה לחצי שנה וסכומו 60,000 ש"ח בתוספת מע"מ. ההתקשרות נעשתה בפטור ממכרז לפי החלטת ועדת המכרזים של המשרד (להלן - הוועדה). מפרוטוקול ישיבת הוועדה עולה כי נציגת אגף החשכ"ל (ראש תחום ערבויות מדינה), שהציגה לוועדה את הבקשה לאישור ההתקשרות עם החברה, לא הבהירה לוועדה את ההשפעה שיכולה להיות לתוצאות הבדיקה על עתידה של החברה ועל קיומו של ניגוד עניינים מובנה בעצם שיתופה בביצוע הבדיקה. לוועדה גם לא הובהר שהחברה עצמה לא תבצע את הבדיקה אלא תתקשר לשם כך עם גוף חיצוני. לפי הפרוטוקולים מהישיבות של הוועדה ושל ועדת הפטור של אגף החשכ"ל נראה שחברי הוועדות לא היו ערים כלל למצב הבלתי תקין הזה ולכן גם אישרו את ההתקשרות האמורה בפטור ממכרז. בפרוטוקולים לא נאמר אם האגף בדק אפשרויות לביצוע הבדיקה בידי גופים אחרים; מהפרוטוקולים עולה שהוועדות האמורות גם לא ביקשו מהנוגעים בדבר לדווח להן מהי מהות הבדיקה, משמעויותיה והשפעותיה האפשרויות על החברה, ואם גופים אחרים יכולים לבצעה.

לצורך ההתקשרות הוגדרה החברה קבלן בעל ניסיון במתן השירותים הנדרשים, והחברה התחייבה שאין ולא יהיה לה בתקופת ההתקשרות "ניגוד עניינים מכל מין וסוג שהוא ו/או קשרים עסקיים או קשרים אחרים ביחס למתן השירותים". הביקורת העלתה שהבדיקה בוצעה בידי יועץ מחו"ל שבעבר התקשרה עמו החברה כמה פעמים, לשם הכנת חוות דעת ובדיקות מסוימות הקשורות בפעילותה, ומנכ"ל החברה אף מכיר אותו היכרות מקצועית רבת שנים. העובדות הללו, החשובות מאוד לקבלת ההחלטה על אישור ההתקשרות במתכונתה האמורה בכלל ובפטור ממכרז בפרט, לא דווחו לוועדה ולוועדת הפטור, אף על פי שלמשרד מבקר המדינה נמסר כי אגף החשכ"ל ידע אותן. מן הראוי שמשרד האוצר יבחן ביסודיות את העניין וינקוט צעדים שימנעו את הישנותם.

סיכום והמלצות

חברת אשרא  הוקמה כחברה ממשלתית שנועדה לשמש מכשיר לעידוד הייצוא באמצעות מתן ביטוח וערבויות ליצואנים שחברות הביטוח הפרטיות אינן מסייעות להם. לאחר הפרטת הביטוח של עסקאות ייצוא לטווח קצר בשנת 2001, הצטמצמו מאוד מספר היצואנים שהחברה משרתת, מספר הפוליסות שהיא מנפיקה וההיקף הכספי של היצוא המבוטח; הצמצום הניכר בפעילות החברה וקיומן של  חלופות (גם אם הן מעטות) לביטוח עסקאות יצוא לטווח הבינוני, מעמידים בספק את זכות החברה להמשיך ולהתקיים בכלל, וכחברה ממשלתית שזה כל ייעודה בפרט.

שר התמ"ת ושר האוצר אחראיים לפעילות החברה. הועלה, כי המעורבות של משרד התמ"ת המופקד, בין היתר, על הטיפול בייצוא הישראלי, בקביעת מתכונת פעילותה של החברה, תפקידיה ואופן שילובה בפעולות הממשלתיות לעידוד היצוא, הייתה מצומצמת ולא מספיקה. כתוצאה מכך נראה שבפעילותה של החברה לא ניתן משקל מספיק לאינטרסים של משרד התמ"ת בקידום הייצוא.

אף שהחברה היא חברה ממשלתית, הדירקטוריון שלה אינו מקבל את ההחלטות בקשר לפעילותה העסקית והן מתקבלות בידי גוף חיצוני - ועדות החשכ"ל, שהחברה משמשת בעניין זה "זרוע ארוכה" שלו וגוף המבצע את החלטותיו; הסיכונים הנובעים מהחלטותיה ופעולותיה של החברה אינם כרוכים בפעילותה העסקית אלא מוטלים במלואם על המדינה; עבודת החברה היא תפעולית בעיקרה והיא למעשה "מנגנון ביצוע" של החשכ"ל - היא מרכזת את הבקשות מהיצואנים ומעבירה אותם לאישור ועדות החשכ"ל ולאחר אישורן היא מנפיקה את פוליסת הביטוח ומלווה את התקדמות עסקת היצוא עד לקבלת התמורות בגינה. פעילות כזאת אינה מתאימה לחברה ממשלתית שזה כל ייעודה, וגם אינה עולה בקנה אחד עם סמכויות הדירקטוריון של חברה ממשלתית.

הגופים הממשלתיים האחראים לפעילות החברה - רשות החברות, אגף החשכ"ל ומשרד התמ"ת - לא מילאו כראוי את תפקידיהם בעניין החברה, והם נדרשו לבעיות הנעוצות בתוצאות ובמתכונת של פעילות החברה, רק לאחר שמשרד מבקר המדינה הביא לידיעתם את ממצאי הביקורת והצביע על הצורך לבחון את המתחייב מהם.

לדעת משרד מבקר המדינה, על הגופים הממשלתיים האמורים להשלים בהקדם את הבדיקות שהם עושים בעניין פעילות החברה במתכונת הנוכחית בכלל, וכחברה ממשלתית שזה כל ייעודה בפרט, ובכלל זה לבחון אם יש הצדקה להמשך המעורבות הממשלתית בתחום ביטוח ייצוא לטווח בינוני ואם אפשר ששירותים אלה במלואם או מקצתם יכולים להינתן בידי השוק החופשי, נוכח העובדה שגופים פרטיים כבר פועלים, גם אם עדיין באופן מצומצם, בתחום זה. לאחר הבדיקות על הגופים הממשלתיים לבחון את החלופות להמשך פעילות החברה ולבחור את הטובה שבהן, שתביא את מירב התועלת לאינטרסים של המדינה, ולפעול בהקדם ליישומה.

קישורים רלוונטים