תקציר
1. לשכת עורכי הדין בישראל (להלן - הלשכה) הוקמה בשנת 1961 על פי חוק לשכת עורכי הדין, התשכ"א-1961 (להלן - החוק), במטרה לאגד את כל עורכי הדין בארץ, ולשמור על רמתו וטוהרו של מקצוע עריכת הדין בישראל.
התפקידים שעל הלשכה למלא על פי החוק (להלן - תפקידי החובה): לנהל רישום של מתמחים במקצוע ולפקח על התמחותם ולבחון אותם בסוף תקופת ההתמחות; להסמיך עורכי דין חדשים; לנהל רישום של עורכי דין זרים; לקיים שיפוט משמעתי לעורכי דין ולמתמחים; לתת סיוע משפטי למתדיינים מעוטי אמצעים. נוסף על כך רשאית הלשכה, בין השאר, לפעול להגנת ענייניהם המקצועיים של חברי הלשכה; לייסד קרנות ביטוח, קרנות פנסיה ומוסדות אחרים של עזרה הדדית לחבריה; לעסוק בפעולות של חקר המשפט ובהוצאת ספרות משפטית.
2. מוסדות הלשכה הם ראש הלשכה, המועצה הארצית, הוועד המרכזי, הוועדים המחוזיים (ירושלים, תל אביב, חיפה, דרום וצפון), בית הדין המשמעתי הארצי, בתי הדין המשמעתיים המחוזיים, ועדת האתיקה הארצית, ועדות האתיקה המחוזיות ומבקר הלשכה. ראש הלשכה והמועצה הארצית נבחרים, אחת לארבע שנים, בידי כל עורכי הדין בארץ, וכל ועד מחוזי נבחר בידי כל עורכי הדין במחוזו. הוועד המרכזי נבחר בידי המועצה הארצית מבין חבריה. ללשכה יש גם כמה גופים הקשורים אליה (חברות בנות), וביניהם: ההוצאה לאור של לשכת עורכי הדין, המכון להשתלמויות עורכי הדין וקרן הגמלאות של עורכי הדין.
3. הלשכה ממלאת תפקידים חשובים בהסדרת המקצוע ובפיקוח על האתיקה של העוסקים בו, ולפיכך מייחס הציבור חשיבות מרובה להתנהלותה התקינה. הלשכה היא תאגיד ציבורי המנהל כספי ציבור, ולכן ראוי שתפעל לפי כללי הניהול והבקרה של ממשל תאגידי שיבטיחו את ההתנהלות התקינה, השקיפות והנשיאה באחריות של דרגי הניהול.
עולות הביקורת
בחודשים ינואר-דצמבר 2010 בדק משרד מבקר המדינה את התפקוד של מוסדותיה העיקריים של הלשכה ואת פעולותיה העיקריות. בין היתר נבדקו תפקידי החובה שהוטלו עליה בחוק ופעולות נוספות שהיא מקיימת ביזמתה; יחסי הגומלין בין הוועד המרכזי ובין הוועדים המחוזיים; היבטים מינהליים וכספיים בפעילות מוסדותיה. הבדיקה נעשתה בוועד המרכזי של הלשכה, בוועדים המחוזיים, במכון להשתלמויות עורכי הדין ובקרן הגמלאות של עורכי הדין.
עיקרי הממצאים
מבנה הלשכה
המועצה הארצית היא "הזרוע המחוקקת" של הלשכה, הקובעת את המדיניות ועקרונות היסוד של פעולותיה; בין היתר היא קובעת את ההצעות שהלשכה מגישה למשרד המשפטים לתיקוני חקיקה ולכללים חדשים, ומאשרת את תקציב הלשכה ואת דמי החבר בה; הוועד המרכזי הוא "הזרוע המבצעת" של הלשכה, ובידיו נתונות כל סמכויות הלשכה שלא יוחדו בחיקוק למוסד אחר ממוסדותיה . על פי החוק מכהן ראש הלשכה כיו"ר הוועד המרכזי; לוועד המחוזי מנגנון מינהלי משלו, והוא מוסמך לקבוע את תקציבו בכפוף לאישור המועצה הארצית. תחומי פעולתו הם: אתיקה ודין משמעתי, השתלמויות, פעולות רווחה ותרבות ועוד.
1. הבחירות למוסדות הלשכה: התגברות הדרישה הציבורית לשקיפות ולנשיאה באחריות של נבחרי ציבור הביאה לידי הסדרת מימון המפלגות ומימון הבחירות של מועמדים למשרות ציבוריות. היא כוללת, בין היתר, חקיקה המטילה הגבלות על סכומי התרומות וההוצאות למימון הבחירות ועל סוגי התורמים המורשים לתרום, וכן חובת דיווח על התרומות ועל ההוצאות.
סדרי הבחירות למוסדות הלשכה נקבעו בחוק ובכללי לשכת עורכי הדין (בחירות למוסדות הלשכה), התשמ"ב-1982. ואולם לא נקבעו בהם הוראות בדבר היבטים כספיים הנוגעים למימון הבחירות למוסדות הלשכה ולדיווח על הכספים שהוצאו לצורך הבחירות.
מבקר המדינה כבר קבע בדוח מאפריל 1999 כי ראוי לקבוע הוראות מפורטות למכלול העניינים הכספיים הכרוכים בבחירות למוסדות הלשכה. בעיקר יש לקבוע הגבלות על סכום ההוצאה המותרת למימון תעמולת בחירות, על קבלת תרומות מתורמים שונים ועל סכום התרומה. עוד המליץ כי מן הראוי שההוראות האמורות יעוגנו בחוק.
עלה כי במהלך השנים יזמו חברי הלשכה ומחלקת ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים הצעות לתיקון החוק להסדרת נושא מימון הבחירות למוסדות הלשכה, אך הצעות אלה לא הבשילו לכדי הסדרה כוללת בחקיקה או בכללים של הלשכה. וכך, עד מועד סיום הביקורת בדצמבר 2010, לא הסדירו הלשכה ומשרד המשפטים את הנושאים הנוגעים למימון הבחירות למוסדות הלשכה, והבחירות למוסדות הלשכה התקיימו בלי שהוסדרו כללים בנושא המימון. מצב זה הביא לידי חוסר שקיפות בנושא מימון הבחירות ולהיעדר בקרה על תרומות, עד כדי חשש לפגיעה בטוהר המידות. משרד מבקר המדינה מציין שראוי להסדיר נושא זה בהקדם.
2. יחסי הגומלין בין הוועד המרכזי ובין הוועדים המחוזיים: זה כמה שנים שוררת מחלוקת קשה בין הוועד המרכזי ובין ועד מחוז ת"א בנוגע לחלוקת הסמכויות והתפקידים ביניהם. הוועד המרכזי נסמך על סעיפי החוק הקובעים כי בידיו נתונות כל סמכויות הלשכה שלא יוחדו בחיקוק למוסד אחר ממוסדותיה, וכי ועד מחוזי לא יפעל בניגוד להחלטות הוועד המרכזי . לפיכך החליט הוועד המרכזי בדצמבר 2003 כי ועדים מחוזיים יפעלו אך ורק בעניינים הנוגעים במישרין לחברי המחוז, ולא בעניינים הנוגעים לכלל חברי הלשכה או לחברי מחוזות אחרים, אלא על פי הסמכה מפורשת מראש של הוועד המרכזי. בנובמבר 2007 החליט הוועד המרכזי כי נושא הצרכנות בלשכה יהיה בטיפולו הבלעדי, וכל פעילות של המחוזות בנושא זה חייבת לקבל את אישורו.
לעומת זאת, הפרשנות של מחוז ת"א לחוק גורסת כי סמכויותיו השיוריות של הוועד המרכזי נוגעות לתפקידים הסטטוטוריים של הלשכה (תפקידי החובה) ולא לפעולות רשות, שאותן רשאי כל ועד מחוזי ליזום כראות עיניו. מחוז ת"א פעל לפי תפיסה זו בנושאים הנוגעים לכלל חברי הלשכה ובכלל זה פנייה לגופים ציבוריים בנוגע לגיבוש מדיניותם בנושאים שבאחריותם, הנוגעים לעורכי דין. כמו כן פעל לקידום הטבות צרכניות עבור חבריו בניגוד להחלטת הוועד המרכזי בעניין. לדעת מחוז ת"א פעולות אלו הן פעולות רשות שכל ועד מחוזי רשאי לעשות לפי הכרתו. משרד מבקר המדינה סבור כי המחלוקת המתמשכת בין הוועד המרכזי ובין מחוז ת"א פגעה ביכולתם של מוסדות הלשכה לקבל החלטות וליישמן, ולעתים אף נוצר ייצוג דואלי של הלשכה כלפי רשויות ציבוריות שונות. הדבר פוגע בקידום ענייניהם של עורכי הדין, ועלול לפגוע בתדמית הציבורית של הלשכה ובאמון הציבור בה ולהרחיק עורכי דין מפעילות במוסדותיה. משרד מבקר המדינה מדגיש את הצורך לפתור בהקדם את המחלוקת המתמשכת באמצעות הסדרה כוללת של נושא חלוקת הסמכויות, ואם יהיה צורך בכך אף באמצעות תיקוני חקיקה במעורבות של משרד המשפטים.
תפקידי החובה של הלשכה
1. מערך ההתמחות: ההתמחות היא הכשרה מעשית-מקצועית והיא תנאי לגשת לבחינות הלשכה ולקבל הסמכה לעריכת דין . עמידה בבחינות היא תנאי לקבלת רישיון עריכת דין ולחברות בלשכה. מבחינה מהותית ההתמחות, הנעשית בפיקוחו של עורך דין ותיק (המאמן), היא שלב חיוני בהכשרת המשפטן למקצוע עריכת הדין.
(א) הגידול הרב במספר המתמחים בשני העשורים האחרונים חייב בחינה מחודשת של התאמת מערך ההתמחות לנסיבות החדשות. שרי המשפטים מינו שתי ועדות ציבוריות בשנים 1994 ו-2000 לבדוק את מכלול הסוגיות הנוגעות לנושא. הוועדות איתרו בעיות במערך ההתמחות ובבחינות ההסמכה של הלשכה ובהן: משך תקופת ההתמחות, תכניה, יעדיה והפיקוח עליה, מתכונת בחינת ההסמכה ומטרתה, מבנה ועדת הבחינות והיקף סמכויותיה, והמליצו בפני השרים על מתווים לפתרון הבעיות שהועלו. למרות זאת, לא הביאו הלשכה ומשרד המשפטים לידי תיקון הליקויים המרכזיים שעליהם הצביעו הוועדות הציבוריות.
(ב) החוק וכללי לשכת עורכי הדין (להלן - כללי ההתמחות) קובעים שההתמחות תיעשה בליווי מאמן. על פי החוק נקבעו בכללי ההתמחות שני אמצעים מרכזיים לפיקוח על ההתמחות: דין וחשבון שעל המאמן להגיש בכל שישה חודשים (להלן - דוחות המאמנים), ופיקוח באמצעות מפקח שמונה על ידי הלשכה, כדי לתת לה חוות דעת על טיב ההתמחות (להלן - דוחות המפקחים). האפקטיביות של הפיקוח נגזרת מאופן הטיפול של הלשכה בדיווחיהם של המאמנים והמפקחים - איסוף ממצאי הפיקוח, אימות המידע המדווח בידי המאמנים, הקפדה על שלמותו ועיבודו ומעקב אחרי תיקון ליקויים, אם נמצאו, עוד במהלך ההתמחות.
(1) דוחות המאמנים - הלשכה לא הפעילה מערכת מידע ממוחשבת שתעבד באופן שוטף את המידע שבדוחות, אף שכבר לפני כעשר שנים הודיעה על כוונתה לעשות זאת. בשל כך לא מופקים נתונים מערכתיים על טיבה של ההתמחות באופן שוטף ומיידי. לפיכך ספק אם יש תועלת בפיקוח מסוג זה.
(2) דוחות המפקחים - הפיקוח מתקיים באמצעות ריאיון אישי של המתמחה, ולעתים גם של מאמנו, במשרדי הלשכה או במשרד המאמן. עלה כי למרות כוונת הלשכה להגיע לכל מתמחה לפחות פעמיים במהלך ההתמחות, בשנים האחרונות הקיף הפיקוח רק 70% מהמתמחים בכל שנה. עוד עלה כי אף שהלשכה קבעה לעצמה יעד להעלות את היקף הפיקוח במשרדי המאמנים בהיותו יעיל יותר, רובו המכריע של הפיקוח בוצע במשרדי הלשכה ורק מקצתו במשרדי המאמנים. כמו כן עלה שהלשכה לא הפיקה כל מידע מדוחות הפיקוח כגון: שיעור הדוחות שבהם הועלו ליקויים בהתמחות ונתונים סטטיסטיים על התפלגות סוגי הליקויים. במצב זה הלשכה לא השתמשה בדוחות הפיקוח של המפקחים למעקב אחר ליקויים בהתמחות, להפקת לקחים על טיב ההתמחות ולמעקב אחר תיקון ליקויים.
(ג) החוק וכללי ההתמחות מחייבים את המאמן לעמוד בתנאי סף: ותק של חמש שנים בעריכת דין והיעדר הליכים משמעתיים או הרשעות בדין משמעתי. הוועד המרכזי החליט באוגוסט 2009 לגבש מתכונת מתאימה לאימון מתמחים ולבנות פרופיל של הכישורים הדרושים למאמנים. הביקורת העלתה שהלשכה אמנם הקימה צוות שיציע דרכי אימון טובות וראויות, אך עד מועד סיום הביקורת לא קבעה מסמך המעגן את הדרכים האלה ואת סטנדרט המאמנים הנדרש. בנוסף, הלשכה לא העמידה את רשימת המאמנים לרשות המתמחים והסטודנטים למשפטים.
2. שיפוט משמעתי ואתיקה מקצועית: המחוקק הקנה ללשכה סמכות בלעדית לקיים שיפוט משמעתי לעורכי דין ולמתמחים הנחשדים בביצוע עברות משמעת.
(א) בעבר נמתחה ביקורת על מערך הדין המשמעתי: על התמשכות ההליכים, מידת שקיפותם הנמוכה של ההליכים והחלטותיהם, היעדר אחידות בטיפול בתלונות וכן על הרכב בתי הדין המשמעתיים ודרך בחירת השופטים . על רקע זה הקים בשנת 1995 שר המשפטים דאז, פרופ' דוד ליבאי, ועדה ציבורית שבחנה את מכלול ההיבטים של הנושא והמליצה לשנות מן היסוד את מערכת הדין המשמעתי, כדי להפוך אותה לבלתי תלויה ולמקצועית יותר (להלן - ועדת אלוני).
בשנת 2008, בעקבות המלצות ועדת אלוני, תוקן החוק (להלן - התיקון בחוק או התיקון). התיקון בחוק נועד לחזק את המעמד העצמאי של מערכת הדין המשמעתי של הלשכה ולנתקה מגורמים בלשכה שנבחרים על בסיס סיעתי; להעלות את הרמה המקצועית של ועדות האתיקה (להלן גם - הקובלים) באמצעות מינוי פרקליט שילווה את עבודתן; להביא לאחידות בטיפול בתלונות ובקובלנות; להגביר את השקיפות של דיוני בתי הדין המשמעתיים והחלטותיהם.
(ב) הביקורת העלתה כי אף שחלפה כשנה ממועד כניסת התיקון לתוקף, הסדרתם של חלק ממרכיבי המערך על פי התיקון טרם הסתיימה, כמתואר להלן:
בכל הנוגע להליכי גניזת תלונות: נמצא כי הקובל במחוז חיפה אינו פועל על פי כללי הדין המשמעתי וכללי לשכת עורכי הדין (סדרי הדין בבתי הדין המשמעתיים), התשכ"ב-1962 (להלן - כללי סדרי הדין) ומחליט על גניזת תלונה או הגשת קובלנה בלי לקבל את אישור ועדת האתיקה כנדרש בכללים. באשר להודעה שמקבל המתלונן שתלונתו נגנזה, לא נקבעה בכללים או בנוהל חובה ליידעו שהוא זכאי לפנות ל"קובל נוסף" . נמצא כי בפועל אין אחידות בין המחוזות בתוכן ההודעות: מחוזות ת"א וחיפה אינם מודיעים למתלוננים שתלונתם נגנזה על האפשרות לפנות לקובל נוסף, בעוד שהקובלים של הוועד המרכזי ומחוזות ירושלים, צפון ודרום עושים זאת.
(ג) התיקון בחוק קובע כי כל ועדת אתיקה תמנה לעצמה, בהתאם לכללים שהותקנו , פרקליט שיהיה אחראי לבירור כל התלונות המוגשות במחוז וייצגה בהליכים המתקיימים בבתי הדין המשמעתיים ובבתי המשפט. הביקורת העלתה שהלשכה לא קבעה אמות מידה אחידות ושוויוניות לסינון ומיון ראשוני של המועמדים למשרות פרקליטי ועדות האתיקה, וכל מחוז ביצע אותו על פי שיקול דעתו ובמרבית המקרים אף לא נימק את הבחירה או הפסילה, דבר שמעלה חשש שהליך המכרז נעשה למראית עין בלבד.
(ד) משך זמן הטיפול בתלונות נקבע בכללי סדרי הדין, ולפיהם כאשר מוגשת לקובל תלונה על עברת משמעת של עורך דין, והוא סבור שיש מקום להגיש קובלנה, עליו לשלוח העתק מהתלונה לעורך הדין ולאפשר לו להשיב עליה בכתב בתוך 14 יום, או פרק זמן ארוך יותר לפי שיקול דעתו. החלטת הקובל אם להגיש קובלנה או לא תינתן בתוך 90 יום מקבלת התשובה, אלא אם כן קיימות נסיבות המצדיקות שיהוי.
אולם הבדיקה העלתה כי הטיפול ברובן הגדול של התלונות שהוגשו לוועד המרכזי ולוועדי המחוזות שהטיפול בהן הסתיים במהלך 2009 - היה ארוך במידה ניכרת מפרק הזמן המרבי שנקבע בכללי סדרי הדין. הזמן הממוצע לטיפול בתלונה היה ארוך פי שניים ויותר מהזמן המרבי שנקבע בכללים. אמנם יש תלונות שהטיפול בהן מתארך בשל נסיבות מיוחדות המחייבות זאת, אולם הבדיקה העלתה כי ברוב המקרים נעשה הטיפול בתלונה תוך חריגה ניכרת מהזמן הנדרש לפי כללי סדרי הדין. התמשכות ההליכים כאמור גורמת לעינוי דין לנילונים ופוגעת באמון של המתלוננים והציבור כולו במערך הדין המשמעתי של הלשכה.
3. סיוע משפטי למעוטי אמצעים: הלשכה מפעילה תכנית "שכר מצווה" למתן סיוע משפטי למעוטי אמצעים (להלן - התכנית). התכנית גובשה בשנת 2002 במטרה להרחיב את הנגישות למערכת המשפטית, ולהגן על זכותו של מי שאין בידו האמצעים לשכור שירות משפטי מקצועי. התכנית מעניקה סיוע משפטי ללא תשלום בתחומים אזרחיים שנקבעו, והיא משלימה את הייצוג המשפטי הניתן על ידי לשכת הסיוע המשפטי של משרד המשפטים . עד נובמבר 2009 הפעילה הלשכה את התכנית באופן וולונטרי, ובאותו חודש אושר תיקון לחוק והוסף תפקיד חובה ללשכה לפיו הלשכה: "תיתן סעד משפטי למעוטי אמצעים שאינם זכאים לכך מהמדינה לפי חוק" .
הביקורת העלתה כי אף על פי שבשנים 2005-2009 גדל מספר הפונים לקבלת סיוע בתכנית האמורה פי יותר משלושה (מכ-1,200 לכ-4,000), מספר מקבלי הייצוג מכלל הפונים עלה מ-234 בשנת 2005 ל-244 בלבד בשנת 2009. עוד עלה שהלשכה ניצלה רק חלק מתקציבי הפרסום שהוקצו לה מדי שנה, כדי להגביר את המודעות הציבורית לתכנית. בשנים 2006-2009 נעשה שימוש רק ב-42% מהתקציב הכולל לפרסום התכנית. ספק אם רמת הפרסום של התכנית והיקף הסיוע שניתן במסגרתה הולמים את החשיבות של מתן סיוע משפטי למעוטי אמצעים, על אף הפיכתו לאחד מתפקידי החובה של הלשכה.
תפקידי רשות של הלשכה
1. מערך ההשתלמויות: הלשכה, כגוף המקצועי האמון על השמירה של רמת המקצוע, מפעילה מערך של השתלמויות מקצועיות באמצעות המכון להשתלמות עורכי הדין (להלן - המכון) ובאמצעות יזמות של ועדי המחוזות.
(א) בשנת 2004 הקימה הלשכה את המכון כחברה לתועלת הציבור. מטרותיו, כפי שצוינו בתקנון שלו, הן, בין היתר, ליזום ולקיים באופן שוטף השתלמויות מקצועיות, הרצאות, כנסים, וימי עיון לעורכי דין בענפי משפט שונים ברמה אקדמית ומקצועית נאותה; לפעול לכל מטרה מועילה אחרת בתחום המשפט בישראל, כפי שיראה לנכון דירקטוריון המכון.
למכון יש הכנסות משכר הלימוד בגין ההשתלמויות שהוא מעביר. עיקר הוצאותיו הן תשלומי השכר לעובדיו והוצאות תפעול. מאז הקמתו סיים המכון כל שנת עבודה בעודף הכנסות על הוצאות (להלן - עודף). בסוף שנת 2009 הגיע העודף המצטבר של המכון לסכום של כ-1.7 מיליון ש"ח, השקול ל-70% כמעט מהכנסותיו באותה שנה. אולם דירקטוריון המכון לא קבע באיזה אופן ינוצלו העודפים שנצברו. הלשכה ומוסדותיה הנבחרים לא דנו בסוגיית ניצול עודפי המכון לצורך קידום מטרותיו כחברה לתועלת הציבור, לרווחתם של כל חברי הלשכה.
(ב) ביצוע השתלמויות באמצעות המכון נועד להבטיח מתן השתלמויות ברמה מקצועית גבוהה לכל חברי הלשכה בכל רחבי הארץ. משרד מבקר המדינה בדק את התפלגות ההשתלמויות שקיימו המכון והמחוזות בשנים 2007-2009.
(1) מבדיקת נתוני ההשתלמויות שארגן המכון במחוזות בשנים הללו עולה כי רובן הגדול התקיימו במחוז ת"א. אמנם במחוז זה מצויים רוב עורכי הדין, והדבר מצדיק את קיומו של חלק ניכר מההשתלמויות בתחומו, ואולם המכון לא דאג לספק לחברי הלשכה במחוזות האחרים, המרוחקים ממרכז הארץ, מגוון של השתלמויות.
(2) מבדיקת נתוני ההשתלמויות וימי העיון שארגנו המחוזות עצמם באותן שנים עולה כי המחוזות דרום וירושלים ארגנו השתלמות קצרה אחת בלבד בשנה, וספק אם יש בה די כדי לתת מענה בתחום זה לציבור של אלפי עורכי דין במחוזות אלה.
2. קרן הגמלאות של עורכי הדין: ללשכה יש קרן גמלאות (להלן - הקרן). הקרן החלה לפעול ב-1979 וגייסה חברים עד שנת 1995. במרץ 1995 הפכה הקרן, לפי החלטת הממשלה , ל"קרן סגורה" - קרן שאינה מקבלת חברים חדשים. בסוף 2009 מנתה הקרן 2,504 חברים, מהם 1,794 פעילים ו-710 פנסיונרים. הערך הכולל של נכסי הקרן הסתכם בסוף שנת 2009 בכ-354 מיליון ש"ח. הקרן נמצאת בבעלותה המלאה של הלשכה, והוועד המרכזי ממנה את הדירקטוריון שלה.
(א) בקרן קיים, מיום הקמתה, מסלול של פנסיית זִקנה בלבד, ולחברי הקרן אין אפשרות לבחור במסלול של פנסיה מקיפה (הכוללת, נוסף על פנסיית הזקנה, גם ביטוח נכות וביטוח שארים). עוד בשנת 2005 ביקש מנכ"ל הוועד המרכזי ממנכ"ל הקרן להסדיר הוספת ביטוח שארים לעמיתי הקרן, ומנכ"ל הקרן השיב כי בכוונתו לקדם את הטיפול בנושא. ואולם עד מועד סיום הביקורת טרם הוסדרה הוספת רכיב ביטוח השארים לחברי הקרן.
(ב) בהתאם לדרישת משרד האוצר הוסיפה הקרן לתקנונה בשנת 2003 פרק הנוגע למנגנון של איזון אקטוארי אוטומטי. מנגנון זה מאפשר לקרן, בשנה שבה ייווצר בה עודף אקטוארי מעל רמה מסוימת, להגדיל את זכויות העמיתים, ובשנה שבה ייווצר גירעון אקטוארי מעל רמה מסוימת - תהיה הקרן חייבת לאזן בין נכסיה ובין התחייבויותיה על ידי הקטנת זכויות העמיתים אם יהיה צורך בכך.
מדי שנה נהגה הקרן להציע לעמיתיה לרכוש יחידות גמול נוספות בחשבונם. בדצמבר 2007 שלחה הקרן מכתבים לעמיתיה, והציעה להם לרכוש יחידות גמול נוספות בציינה כי הקרן יציבה, מאוזנת ומנוהלת ביעילות. בסוף שנת 2007 נוצר בקרן גירעון אקטוארי ובסוף 2008 הוא הגיע לכ-18% מההתחייבויות האקטואריות. כתוצאה מכך נאלצה הקרן להפעיל את מנגנון האיזון האקטוארי ולהפחית את זכויות העמיתים בכ-13.5% בממוצע.
הביקורת העלתה כי ביולי 2007 כבר ידעה קרן הגמלאות על הגירעון האקטוארי הצפוי לה בשנה זו העלול לפגוע בזכויות החברים. למרות זאת היא פנתה לחבריה בסוף אותה שנה והציעה להם כאמור לרכוש יחידות גמול נוספות, בלי לציין את הגירעון הצפוי ואף הציגה את הקרן כמאוזנת ואף בעלת עודף אקטוארי ונתנה להם להבין שזהו העתיד הצפוי לקרן. סביר להניח שהצגת החשש לגירעון הייתה משפיעה באופן מהותי על שיקולי העמיתים ברכישת יחידות גמול נוספות בקרן.
(ג) עוד העלתה הביקורת כי אף שהקרן היא בבעלות הלשכה, מיעט הוועד המרכזי לדון בענייניה. עוד הועלה כי משנת 2001 לא הוצגו בפני הוועד המרכזי דוחותיה הכספיים והאקטואריים של הקרן, וממילא לא נדונו על ידו.
מינהל ותקצוב
1. מכרזים והתקשרויות: הלשכה היא כאמור תאגיד ציבורי, וככזאת חל עליה חוק חובת המכרזים, התשנ"ב-1992. יתר על כן, בהיותה לשכה של עורכי דין האמונים על החוק, חובתה הציבורית היא אף כפולה ומכופלת.
תקנות חובת מכרזים, התשנ"ג-1993, קובעות כי בגוף שחל עליו חוק חובת מכרזים תמונה ועדת מכרזים שתפקידיה, בין השאר, הם: קבלת החלטה על סוג המכרז, אישור מסמכי המכרז, בדיקת ההצעות שהוגשו ובחירת ההצעה המתאימה. עוד קובעות התקנות כי התקשרות בסכום העולה על 50,000 ש"ח מחייבת קיום מכרז, והתקשרויות בסכומים של 35,000-50,000 ש"ח אינן מחויבות במכרז, אך מחויבות בהליך קבלת הצעות בידי ועדת המכרזים.
הביקורת העלתה כי רק הוועד המרכזי ומחוז ת"א מינו ועדות מכרזים, ואילו מחוזות ירושלים, חיפה, דרום וצפון לא מינו ועדות מכרזים, וההתקשרויות במחוזות אלה אינן נעשות באמצעות ועדת מכרזים, גם כאשר הדבר נדרש על פי החוק. בהקשר זה לא הכריעה הלשכה בסוגיה אם כל ההתקשרויות (שחלה עליהן חובת מכרזים) הן של הוועד המרכזי והן של הוועדים המחוזיים - ייעשו באמצעות ועדת מכרזים אחת משותפת, או שכל מחוז יבצע את התקשרויותיו בעצמו ויידרש למנות ועדת מכרזים.
עוד הועלה כי הוועד המרכזי ביצע התקשרויות מסוימות שלא באמצעות מכרז, אף שעל פי היקפן נדרש לפי החוק לקיים מכרז; בהתקשרויות של 35,000-50,000 ש"ח מתבצע הליך הפנייה לקבלת הצעות בידי המנכ"לים של הוועד המרכזי ושל הוועדים המחוזיים, ולא בידי ועדות מכרזים, והם בוחרים את ההצעה המועדפת.
2. תקצוב ותכנון: (א) הוועד המרכזי והמחוזות מגבשים מדי שנה את הצעות התקציב שלהם ומעבירים אותן לאישור המועצה הארצית. הצעת התקציב כוללת פירוט של הכנסות הלשכה והוצאותיה, ולצד ההוצאות מפורטים סעיפי ההוצאה של הוועד המרכזי והסכום הכולל המועבר לכל אחד מהמחוזות. תקציב הלשכה הכולל לשנת 2010 עמד על כ-58 מיליון ש"ח. המקור העיקרי הוא הכנסות מדמי חבר (כ-70%).
התקציב כולל מידע בעל ערך רב בעבור חברי הלשכה, והוא מתפרסם כדי להודיעם מהם סדרי העדיפויות של הלשכה, והאופן שבו היא מתכוונת להשתמש בכספים הנגבים מחבריה לשם שיפור רווחתם וביצוע תפקידיה. הביקורת העלתה כי השקיפות התקציבית בלשכה היא נמוכה; תקציב הלשכה מתפרסם באתר האינטרנט של הלשכה אך אינו כולל דיווח על הביצוע של הפעולות שנכללו בתקציב השנה הקודמת; תקציבי המחוזות אינם מתפרסמים כלל באינטרנט או בכל פורום ציבורי אחר.
(ב) תכנון ארוך טווח ותכנון שנתי הם כלים ניהוליים חשובים לתפקודו הנאות של ארגון; תכנון ארוך טווח - באמצעות תכנית עבודה רב-שנתית - חשוב לקביעת בסיס ריאלי לתקצוב, לקביעת סדרי עדיפויות ולהערכת תוצאות הפעילות, והוא מאפשר גיבוש מדיניות מקיפה לטווח ארוך. תכנון שנתי - באמצעות תכנית עבודה שנתית - חשוב לצורך השגת היעדים של הארגון ומימוש מטרותיו. על תכנית העבודה השנתית לכלול פירוט של היעדים, תיאור של תהליכי העבודה המתוכננים לצורך השגתם, ופירוט המשאבים הדרושים; זאת, לצורך מעקב אחר התקדמות יישומה של התכנית ולבחינת השגת יעדיה.
הביקורת העלתה שהוועד המרכזי והמחוזות אינם מכינים תכניות עבודה רב-שנתיות ותכניות שנתיות. היעדר תכנון ארוך טווח ותכנון שנתי בוועד המרכזי ובמחוזות יוצר אי-ודאות מתמשכת בנוגע למידת האפקטיביות במילוי תפקידי החובה והרשות שלהם.
3. ניהול כוח אדם: (א) המינהל התקין מחייב כי לכל ארגון יוכן תקן כוח אדם הקובע את המשרות, את דרגותיהן ואת היחס ביניהן, כלומר - את מבנהו של הארגון. התקן כולל רשימת משרות ומפרט את תואר המשרה, דרישותיה, תיאור התפקיד ודרגת המשרה (שממנה נגזר השכר) . לוועד המרכזי ולכל אחד מהוועדים המחוזיים יש מנגנון מינהלי משלו. כל אחד מהמוסדות האלה הוא אוטונומי בכל הנוגע לניהול כוח האדם במנגנונו: הוא קובע בעצמו, בנפרד מהמוסדות האחרים, את המשרות הנדרשות לו, את אופן קבלת העובדים וצורת העסקתם, את הגדרת תפקידם ואת שכרם. הביקורת העלתה, כי הוועד המרכזי והמחוזות לא קבעו תקנים למשרות הנדרשות להם ולא הגדירו את תחומי הפעילות, הסמכות והאחריות של כל אחת מהמשרות הללו.
היעדרם של תקן והגדרה של המשרות בוועד המרכזי ובמחוזות עלול לפגוע באפקטיביות וביעילות של פעילות המנגנון המינהלי בשל חוסר בהירות בחלוקת העבודה הפנימית, ולהביא לידי חוסר שוויון, בזבוז משאבים, ניגודי עניינים ושקיפות נמוכה בפעילות המנגנון המינהלי של הלשכה כלפי גורמים חיצוניים.
(ב) נוהל כוח אדם של הוועד המרכזי ממרץ 2009 קבע מדרג שכר לבעלי תפקידים בוועד המרכזי (להלן - מדרג השכר). לכל תפקיד נקבע שכר התחלתי ושכר מרבי. כן נקבעו כללים בדבר מתח דרגות השכר בכל תפקיד, תוספת ותק, ומשך השהייה בדרגת שכר. ואולם מדרג השכר חל על הוועד המרכזי בלבד, ואינו מחייב את המחוזות או מותאם למנגנוניהם, לצורכיהם ולתקציבם. אף אחד מהמחוזות לא קבע מדרג שכר בעבור עובדי המנגנון שלו. משרד מבקר המדינה סבור כי ראוי שהלשכה תגבש מדרג שכר אחיד לוועד המרכזי ולמחוזות, תוך שיתוף פעולה ביניהם - מדרג שכר אשר ימנע פערי שכר בלתי סבירים בין בעלי תפקידים דומים במוסדות הלשכה ורמות שכר חריגות לבעלי תפקידים בכירים.
4. מערכות המידע: מערכת מידע ממוחשבת היא נדבך מרכזי בתשתיתו של ארגון, משום שהיא מאפשרת את תפעולו המינהלי ואת מכלול פעילויותיו. הוועד המרכזי והמחוזות מפעילים מערכות מידע נפרדות, ואין ללשכה מערכת מידע אחידה המקיפה את כל מוסדותיה. במצב זה יש חסרונות ניכרים וביניהם חוסר התאמה במידע ובנתונים, כפילויות בעלויות הפיתוח וחוסר יכולת לנצל את יתרונות הגודל בפיתוחן ובהטמעתן של מערכות מתקדמות . למרות קיומה של הסכמה בין המנכ"לים של הוועד המרכזי והמחוזות בדבר הצורך בהתאמה ובסנכרון בין מערכות המידע בלשכה, לא חלה התקדמות בנושא זה.
משרד מבקר המדינה מציין כי אף שבלשכה קיימים מוסדות שונים - ארציים ומחוזיים שעיקר עיסוקם בתחום המקצועי, מן הראוי היה שבתחום המינהלי יוחלו דפוסים אחידים של סדרי עבודה ותקינת משרות. אין זה סביר שיהיה שוני כה גדול בין מוסדות הלשכה בתחומי הפעילות המינהליים. הדבר עלול לפגוע בתוצאות פעילותה של הלשכה כגוף המאגד את כל עורכי הדין.
5. ביקורת פנימית: בלשכה פועל מבקר פנים (להלן - מבקר הלשכה) מכוח החוק . על פי נוהל הביקורת הפנימית של הלשכה ממרץ 1997 (להלן - הנוהל), תפקידה העיקרי של הביקורת הפנימית בלשכה הוא לבדוק את תקינות הפעולות של הלשכה ומוסדותיה ושל נושאי משרה וממלאי תפקידים מבחינת השמירה על החוק, על הנוהל התקין, על טוהר המידות ועל החיסכון והיעילות.
(א) בבדיקת סדרי ניצול תקציב הביקורת הפנימית בשנים 2007-2009 עלה כי שיעור המימוש של התקציב הכולל בשלוש השנים הללו עמד על כ-37% בלבד. נוכח הפער הגדול בין תקציב הביקורת הפנימית ובין ביצועו מתעוררת השאלה האם התקציב אכן משקף את צרכי הביקורת הפנימית בלשכה. משרד מבקר המדינה סבור, כי על הלשכה לגבש את צרכי הביקורת הפנימית ובהתאם לקבוע את תקציבה ולדאוג לביצועו.
(ב) מבקר הלשכה וממלא מקומו נבחרים בידי המועצה הארצית. שניהם ממלאים את תפקידם בהתנדבות. מבקר הלשכה מבצע את הביקורות בעיקר באמצעות שני משרדים של רואי חשבון שעמם הוא מתקשר כנותני שירותי ביקורת.
מאחר שהתפקיד של מבקר פנימי הוא אחד מתפקידי הליבה בארגון ציבורי, ובמיוחד בגוף סטטוטורי, חשוב שהעוסק בו יוכל להקדיש לו את מרב זמנו כדי למלאו כראוי. משרד מבקר המדינה סבור כי על הלשכה לתקנן תפקיד זה כמשרה בשכר כחלק ממנגנון הלשכה.
(ג) על פי הנוהל יש להקים ועדת ביקורת בלשכה. הנוהל קובע תפקידים חשובים לוועדת הביקורת, כגון: אישור תכנית העבודה של מבקר הלשכה; דיון בהצעת התקציב של מבקר הלשכה, גיבוש המלצות בעניינה והגשתן למועצה הארצית; דיון בממצאי דוחות הביקורת של מבקר הלשכה והגשת סיכומי הדיון לוועד המרכזי ולמועצה הארצית.
למרות חשיבותה של ועדת הביקורת בתהליך הביקורת בלשכה, והקביעה בנוהל שעל המועצה הארצית לבחור ועדה זו, מאז שאושר הנוהל במועצה הארצית ועד סיום מועד הביקורת - למעלה מ-13 שנה - עדיין לא בחרה המועצה הארצית ועדת ביקורת בלשכה. בהיעדר ועדת ביקורת בלשכה לא מתבצע כראוי הליך תכנון הביקורת, לא מתקיימים דיונים סדירים בוועד המרכזי ובמועצה הארצית בנוגע לממצאי הביקורת ולהמלצותיה, ולא מתקיים מעקב אחר תיקון הליקויים.
סיכום והמלצות
לשכת עורכי הדין ממלאת שליחות ציבורית חשובה בהסדרת מקצוע עריכת הדין ובפיקוח על האתיקה של העוסקים במקצוע שהוא אחד מעמודי התווך של מערכת המשפט והמשטר הדמוקרטי בישראל. לפי הגדרת תפקידיה בחוק אמורה הלשכה לפעול לקידום ענייניהם של כל העוסקים במקצוע, לעמוד על משמר שלטון החוק במדינה ולהגן על האינטרסים של הציבור כולו. לפיכך נודעת חשיבות רבה מבחינה ציבורית להבטחת תפקודה התקין.
משרד מבקר המדינה מדגיש את הצורך להסדיר את חלוקת הסמכויות והתפקידים בין הוועד המרכזי ובין המחוזות, ולהגיע לפתרון מוסכם בנושאים השנויים במחלוקת בלשכה מתוך התחשבות בצורכי המחוזות בכל הנוגע למתן השירותים לחבריהם.
משרד מבקר המדינה מציין כי הלשכה ומשרד המשפטים עדיין לא השלימו את הסדרת מימון הבחירות למוסדות הלשכה, למרות חשיבות הנושא והמלצותיו של דוח מבקר המדינה שפורסם באפריל 1999. מאז אף התקיימו מערכות בחירות למוסדות הלשכה ללא כללים בנושא המימון, אף שאין לכך כל הצדקה, תוך פגיעה בשקיפות הנדרשת למניעת מצבים של מימון והוצאות בלתי ראויים במערכת בחירות, עד כדי חשש לפגיעה בטוהר המידות. לפיכך, על הלשכה ומשרד המשפטים להסדיר בהקדם את מימון הבחירות של המועמדים לתפקידים במוסדות הלשכה; בכלל זה ראוי לקבוע את סכום התרומה המרבי, האנשים הרשאים לתרום, הסכומים שמותר למועמדים להוציא למימון הבחירות, ולהסדיר את אופן הדיווח הנדרש מהמועמדים. כיוון שהלשכה היא תאגיד ציבורי בעל סמכויות נרחבות שתחומי פעילותו הוסדרו בחוק, מן הראוי שההנחיות האמורות יעוגנו אף הן בחקיקה.
בתחום תפקידי החובה של הלשכה - עליה לחזק את מערך הפיקוח על המתמחים ולהגביר את האפקטיביות שלו; לוודא כי הטיפול בתלונות בכל ועדות האתיקה נעשה באופן אחיד ושוויוני, ובמסגרת פרק הזמן המרבי הקבוע בכללים; ולבחון אם הקריטריונים למתן ייצוג משפטי חינם למעוטי אמצעים, שהוסף לתפקידי החובה של הלשכה, אכן הולמים את ייעודם. בתחום תפקידי הרשות של הלשכה - עליה לקבוע מדיניות אשר תגביר את השוויון בין המרכז ובין הפריפריה בכל הנוגע להיצע קורסי ההשתלמות אשר מארגנים המכון להשתלמויות והוועדים המחוזיים; כמו כן עליה לחזק את הפיקוח והבקרה של מוסדות הלשכה על הפעילות של קרן הגמלאות של עורכי הדין.
על הלשכה להקפיד על תכנון עבודה רב-שנתי ושנתי, הן בוועד המרכזי והן במחוזות; לנהל את מערך ההתקשרויות בהתאם לחוק חובת מכרזים; לתקנן את מנגנוני הוועד המרכזי והמחוזות ולגבש מערכת שכר אחידה; לחזק את הבקרה, הדיווח והשקיפות כלפי חבריה בפעולותיה המינהליות והתקציביות. משרד מבקר המדינה מדגיש כי בהיעדר הסדרה של הנושאים הללו המצב הקיים בלשכה אינו תקין, ומחובתה של הלשכה להסדירם בהקדם.
...