רקע כללי
משרד התשתיות הלאומיות, האנרגיה והמים (להלן - משרד האנרגיה או המשרד) מופקד בין היתר על תשתית משאבי הטבע במדינת ישראל. במסגרת זו שר האנרגיה ממונה גם על מינהל המחקר למדעי האדמה והים (להלן - מינהל המחקר או המינהל). בביקורת קודמת שפורסמה בשנת 2009 (להלן - הדוח הקודם) נבדק הארגון המחודש של שלושת מכוני המחקר שבאחריות המשרד. בסיום הביקורת החליטה הממשלה בפברואר 2009 לאחד את פעילותם של מכוני המחקר האלו: המכון הגיאולוגי לישראל (להלן - המכון הגאולוגי או המכון); החברה לחקר ימים ואגמים לישראל (להלן - חיא"ל), ללא פעילות המרכז לחקלאות ימית שבאילת; והאגף לססמולוגיה והערכת סיכוני רעידות אדמה (להלן - אגף הססמולוגיה) וכן צוות המחקר הגאופיזי שבמכון הגיאופיסי לישראל (להלן - מג"י). חיא"ל ומג"י הם חברות ממשלתיות. לפי החלטת הממשלה אמור היה איחוד זה להיעשות במסגרת מינהל המחקר שמשרד האנרגיה הקים במהלך 2010 כיחידת סמך שלו.
בהחלטת הממשלה הוגדרה מטרתו העיקרית של מינהל המחקר והיא ליצור בסיס מדעי טכנולוגי שימושי בכל הנוגע לניטור מחקר ופיתוח בר-קיימה של פני האדמה, של התת-קרקע ושל הים, ועל בסיסו לייעץ לממשלה לטובת המשק והחברה בישראל. מטרה נוספת של המינהל היא לשמש גורם מרכזי בתכנון ארוך טווח של פיתוח בר-קיימה, תוך שימוש מושכל במשאבי הטבע והיערכות נכונה לסיכונים טבעיים ולסיכונים מעשי ידי אדם.
פעולות הביקורת
בחודשים יולי 2015 - יולי 2016 בדק משרד מבקר המדינה את מימוש החלטות הממשלה לאיחוד פעילותם של מכוני המחקר וכן את תיקונם של כמה ליקויים שהועלו בדוח הקודם. הבדיקה נעשתה במכון הגאולוגי, במג"י, בחיא"ל, במינהל המחקר, במשרד האנרגיה, ברשות החברות הממשלתיות (להלן - הרשות), בנציבות שירות המדינה (להלן - נש"ם) ובאגף התקציבים במשרד האוצר (להלן - את"ק). בדיקות השלמה נעשו בלשכת היועץ המשפטי לממשלה שבמשרד המשפטים (להלן - היועמ"ש לממשלה) ובאגף הממונה על השכר והסכמי עבודה שבמשרד האוצר (להלן - הממונה על השכר).
הליקויים העיקריים
אי-מימושה של החלטת הממשלה מפברואר 2009
ממועד החלטת הממשלה, בפברואר 2009, עד תחילת יולי 2016 (להלן - מועד סיום הביקורת) לא הכין משרד האנרגיה עבודת מטה מפורטת המגדירה את אחריותו וסמכויותיו של מינהל המחקר ובוחנת את יעילותו של המהלך ונחיצותו בהשוואה לחלופות נוספות. כמו כן, הוא לא הגיש את המלצותיו לא לשרי האנרגיה שכיהנו בעבר ולא לשר הנוכחי; כל זאת, כאשר כל מכון מחקר עדיין ממשיך בפעילותו במתכונת הקיימת. רק בסוף יולי 2016 הוציא המשרד לגורמים שונים טיוטת תיקון להחלטת הממשלה.
בינואר 2013 החליט נציב שירות המדינה על העברת סמכויות הניהול השוטף של משאבי האנוש של מכוני המחקר ממינהל המחקר למכונים עצמם. בניגוד להחלטת הנציב, המשרד לא בחן אם קיום "מטה מינהל המחקר" והוצאותיו כדאיים ומוצדקים מההיבט של עלות-תועלת.
אי-מינוי מנהל מינהל המחקר
בחלק מהתקופה פעל מטה מינהל המחקר ללא מנהל קבוע אלא תחת מנהל זמני, ובחלק מהתקופה אף פעל ללא מנהל כלל. שר האנרגיה הנוכחי ד"ר יובל שטייניץ (להלן - השר שטייניץ) לא מינה מנהל למינהל מתחילת כהונתו ביוני 2015 ועד יולי 2016.
היעדר מעקב אחר תיקון ליקויים
המנהל הקודם של המכון הגאולוגי לא מילא אחר הוראותיו של שר האנרגיה לשעבר ד"ר עוזי לנדאו (להלן - השר לנדאו) מאוגוסט 2012 ולא הקים צוות לתיקון ליקויים במכון שהועלו בדוח הקודם.
עד מועד סיום הביקורת לא אספו ולא רשמו המכון הגאולוגי וחיא"ל את נתוני כל העלויות של כל אחת מעבודות המחקר, ובהן גם עלויות העסקתם של עובדי מחקר בכירים וקבועים. לפיכך, לא היה לחיא"ל ולמכון הגאולוגי, כמו גם למינהל המחקר שכלל את המכון, מידע שלם ומהימן על עלויות כל אחד מהמחקרים.
אף שחלפו שבע שנים מאז הדוח הקודם לא השלימה חיא"ל את רישום זכויותיה במקרקעין באתרי הפעילות שלה, ולא נקטה צעדים לאכיפת זכויותיה לקבלת התמלוגים המגיעים לה מגופים העוסקים בחקלאות ימית, על פי חוזי התקשרות שהיא חתמה עמם.
ההמלצות העיקריות
על שר האנרגיה לפעול לארגון מחודש ויעיל של מכוני המחקר, וזאת לאחר שיקיים בהקדם דיון עם אנשי משרדו לקביעת החלופה המועדפת לארגון מחודש של שלושת המכונים.
על מכוני המחקר לפעול לקיום בקרה פנימית הכוללת גם איסוף ורישום של כל העלויות שיש לייחסן לכל אחת מעבודות המחקר. כמו כן, עליהם לשפר את הניהול של עבודות המחקר ואת הפיקוח, הבקרה והדיווח עליהן.
סיכום
בפברואר 2009 החליטה הממשלה על הקמתו של מינהל המחקר כיחידת סמך במשרד האנרגיה על יסוד המכון הגאולוגי שפעל עד אז כיחידת סמך במשרד. בהחלטה נקבע כי המינהל יאחד את הפעילויות העיקריות של שלושה מכוני מחקר הפועלים במסגרת המשרד - המכון הגאולוגי, חיא"ל ואגף הססמולוגיה וצוות המחקר הגאופיזי שבמג"י. המשרד מימש באופן חלקי את החלטת הממשלה בהקימו את מינהל המחקר הכולל את פעילותו של המכון הגאולוגי בלבד. במשך שבע שנים, עד מועד סיום הביקורת, לא השלים המשרד את תהליך הארגון המחודש של המכונים, והתנהלות זו של מטה המינהל הקשתה עליהם בפעילותם. אי-קבלת הכרעה בעניין מימוש החלטת הממשלה, ביטולה או שינויה, בחלוף שבע שנים מהמועד שבו ניתנה, גרם לחוסר ודאות בדבר מדרג הסמכות והאחריות בין המינהל למכוני המחקר, ופגעה גם במימוש תכניות העבודה של שלושת המכונים ובמעמדם.
למרות הערותיו של משרד מבקר המדינה בדוח הקודם למכוני המחקר בדבר סדרי ניהול ובקרה לקויים נמצא כי המכון הגאולוגי וחיא"ל טרם תיקנו את הליקויים הנוגעים לריכוז מלוא העלויות, לרבות עלויות שכר העבודה של החוקרים בכל אחת מעבודות המחקר. על חיא"ל ועל המכון הגאולוגי, האמורים לשמש תשתית למינהל המחקר, להשלים את תיקון הליקויים בתחום זה במטרה להגביר את הפיקוח והבקרה באופן שיאפשר להציג נתונים שלמים על עלויותיה של כל אחת מעבודות המחקר שלהם.
על השר לפעול לתיקון הליקויים שצוינו בדוח זה ולפתרון בעיות שנוצרו בעקבות החלטת הממשלה.