לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור

היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות - דוח מיוחד

הגעת לתוכן כרטיסייה על מנת להמשיך בנייוט דלג עם החיצים למטה ולמעלה
מסגרת פרסום:
תאריך הפרסום:
סוג הפרסום:
 

רקע

​העלייה הניכרת (בשיעור 103% במונחים ריאליים) שחלה במחירי הדיור במדינה מתחילת שנת 2008 ועד סוף שנת 2020 הכבידה את נטל ההוצאה על משקי הבית, בייחוד מהמעמד החברתי-הכלכלי הנמוך וממעמד הביניים, וחוללה משבר בתחום הדיור. אחד הגורמים לעליית מחירי הדירות הוא מחסור ביחידות דיור (יח"ד). מתוך כוונה לעודד את הרשויות המקומיות לקדם בתחום שיפוטן פיתוח של שכונות מגורים חדשות ושיווק של יח"ד בהיקף נרחב ובקצב מהיר קיבלה הממשלה באוקטובר 2013 החלטה בנושא "הסכמי גג עם רשויות מקומיות לטובת הסרת חסמי שיווק ופיתוח" (החלטת הממשלה על הסכמי הגג). בהחלטה זו נקבע כי על משרד האוצר, משרד הבינוי והשיכון (משרד הבינוי) ורשות מקרקעי ישראל (רמ"י) להתקשר עם רשויות מקומיות בהסכמים לפיתוח ולשיווק של קרקעות בתחום שיפוטן (הסכמי גג). מאז החלטת הממשלה על הסכמי הגג ועד סוף 2020 נחתמו הסכמי גג עם 32 רשויות מקומיות - 20 מהן חתמו על ההסכמים עם רמ"י, ו-12 האחרות עם משרד הבינוי.


נתוני מפתח

  • 103%, 34%

    שיעור העלייה במדד מחירי הדירות במונחים ריאליים מינואר 2008 ועד דצמבר 2020 וכן מאוקטובר 2013, מועד קבלתה של החלטת הממשלה על הסכמי הגג, ועד דצמבר 202...

  • 475,000 יח"ד

    מספר יחה"ד שהממשלה קבעה שייכללו בתוכניות שבהסכמי הגג שייחתמו עד סוף שנת 2020.

  • 441,000 יח"ד

    מספר יחה"ד שניתן לבנות על הקרקעות הכלולות בתוכניות שבהסכמי הגג שנחתמו עם 32 רשויות מקומיות, נכון לדצמבר 2020.

  • 67 מיליארד ש"ח

    כלל עלויות הפיתוח של תשתיות-העל והתשתיות הצמודות הצפויות בהסכמי הגג שנחתמו עד ינואר 2020, נכון ליוני 2020.

  • 116,000 ש"ח ליח"ד

    עלות הפיתוח הצפויה הממוצעת של תשתיות-העל והתשתיות הצמודות בגין כל יח"ד בהסכמי הגג. נכון ליוני 2020.

  • 33% בלבד

    שיעור השיווק בהצלחה של קרקעות למגורים (ביח"ד) יחסית לקצב השיווק שבהחלטת הממשלה על הסכמי הגג, לפי התוכניות החלות על הקרקעות.

  • 7% בלבד

    עד יוני 2020 שווקו בהצלחה כ-7% מהקרקעות למסחר ותעסוקה שנכללו בתוכניות שבהסכמי הגג (במונחי מ"ר בנוי).

  • 98,000 יח"ד

    מספר יח"ד המוערך שבתוכניות הכלולות בהסכמי הגג אשר אישורן התעכב.

פעולות הביקורת

​בחודשים מרץ 2020 - ינואר 2021 בדק מבקר המדינה כמה היבטים בהסכמי הגג שנחתמו עם רשויות מקומיות בשנים 2013 - 2020. בין היתר נבדקו שיעור העמידה בקצב שיווק הקרקעות למגורים, ההשפעות של הסכמי הגג על מצבן הפיננסי של הרשויות המקומיות, מידת ההלימה בין הסכמי הגג לעקרונות התוכנית האסטרטגית לדיור, היתרי בנייה שהונפקו במסגרת הסכמי הגג, ומנגנונים להפחתת עלויות הפיתוח. הביקורת נעשתה ברמ"י ובמשרד הבינוי. בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר, במשרד הפנים, ברשות הממשלתית להתחדשות עירונית (הרשות להתחדשות עירונית) ובכמה רשויות מקומיות.


תמונת מצב העולה מן הביקורת

  • dislike
    קצב שיווק הקרקעות למגורים: בהחלטת הממשלה על הסכמי הגג נקבע כי הרשות המקומית תתחייב בהסכם הגג לאפשר שיווק קרקע בתחום שיפוטה בקצב שיווק שלא יפחת מ-2,000 יח"ד לשנה (קצב השיווק). כלומר, נכון למחצית השנייה של שנת 2020, היו אמורות להיות משווקות קרקעות שלפי ה...
  • dislike
    שילוב התחדשות עירונית בהסכמי הגג: ביעדי התכנון הממשלתי לשנים 2017 - 2020 נקבע שהתכנון בתחום ההתחדשות העירונית יהיה בהיקף של כ-76,000 יח"ד, כ-18% מיעד התכנון הכולל לשנים אלו (אשר מרביתן מרוכזות במחוזות תל אביב, המרכז, ירושלים וחיפה). לפי החלטת מועצת מקר...
  • dislike
    צורכי הדיור של האוכלוסייה ביישובי המיעוטים: עלה כי בינואר 2021, מועד סיום הביקורת, טרם חתמו משרד הבינוי או רמ"י על הסכם גג עם רשות מקומית מיישובי המיעוטים, אף שהממשלה ייחסה חשיבות לכך לקידום הבנייה ביישובי המיעוטים. יצוין כי בספטמבר 2021 (לאחר מועד סיו...
  • dislike
    צורכי הדיור של האוכלוסייה החרדית: על אף הצורך בהקמתן של 200,000 יח"ד לאוכלוסייה החרדית בשנים 2016 - 2035, נכון למועד סיום הביקורת לא שווקה שכונה חרדית בשום עיר הטרוגנית שלגביה נחתם הסכם גג, בהתאם להחלטת הממשלה לגבי הדיור לאוכלוסייה החרדית מאוגוסט 2016...
  • dislike
    הדיווח על יישום החלטת הממשלה על הסכמי הגג: בהחלטת הממשלה על הסכמי הגג לא נקבע מנגנון דיווח לממשלה על אופן יישום ההחלטה. כמו כן, בשנים 2013 - 2020 לא דנה המועצה בנושא אי-העמידה בקצב השיווק ובחסמים המונעים את העמידה בו. נוסף על כך, עלה כי הדוחות השנתיים ...
  • dislike
    שיווק שטחי מסחר ותעסוקה במסגרת הסכמי הגג: עד יוני 2020 שווקו בהצלחה כ-7% בלבד מהקרקעות למסחר ותעסוקה הנכללות בתוכניות שבהסכמי הגג, במונחי מ"ר בנוי. ביותר ממחצית מהרשויות שחתמו על הסכמי הגג עד סוף שנת 2017 (13 מתוך 25) שיעור הקרקעות למגור...
  • dislike
    שיעור היתרי הבנייה ומשך הזמן להנפקתם: שיעור היתרי הבנייה מכלל יחה"ד הכלולות בתוכניות שבהסכמים ב-11 רשויות שנבדקו היה בין 7% בבאר יעקב לבין 58% בראש העין, שהיא אחת הרשויות הראשונות שחתמו על הסכם גג. בממוצע הונפקו היתרי בנייה עבור 23% מכלל יחה"ד הנכללות ...
  • like
    חיסכון בעלויות הפיתוח: תוצאות עשרה מכרזים לביצוע עבודות פיתוח במסגרת הסכמי הגג שנסקרו בביקורת העלו כי הושג באמצעותם חיסכון מצטבר של כ-152 מיליון ש"ח (כ-24%) מאומדן העלויות של העבודות.

תרשים התקציר

יישובים שלגביהם נחתם הסכם גג, ומס' יח"ד שבתוכניות בכל הסכם

עיקרי המלצות הביקורת

  • [alt]
    מומלץ כי רמ"י ומשרד הבינוי יעקבו אחר מידת העמידה בקצב שיווק יחה"ד בהתאם להחלטת הממשלה על הסכמי הגג, יקיימו במשותף עבודת מטה לצורך מיפוי החסמים והקשיים בכל אחד משלבי מימוש הסכמי הגג ויפעלו יחד לגיבוש הצעות להסרת אותם חסמים והתגברות על אותם קשיים. מומלץ ...
  • [alt]
    מומלץ כי משרד הבינוי, רמ"י ומשרד האוצר בשיתוף עם משרד הפנים יבחנו באופן פרטני כיצד מימוש הסכמי הגג עשוי להשפיע על מצבה הפיננסי של הרשות ועל יכולתה לספק לתושבים שירותים מוניציפליים ברמה נאותה, ובכלל זה יבחנו את ההיתכנות של השיווק והמימוש של הקרקעות למסח...
  • [alt]
    מומלץ כי משרד הבינוי ורמ"י יבחנו, בשיתוף הרשות להתחדשות עירונית, דרכים אפשריות לקידום פרויקטים להתחדשות עירונית ברשויות המקומיות החתומות על הסכמי הגג, בפרט - במקרים שבהם ערך הקרקע נמוך מכדי שתיווצר היתכנות כלכלית ויגבשו תוכנית רב-שנתית שתאפשר לרשויות ל...
  • [alt]
    מומלץ כי משרד הבינוי ורמ"י יפעלו עם משרדי ממשלה ורשויות מדינה אחרות ובשיתוף הרשויות המקומיות הרלוונטיות לקידום החתימה על הסכמי גג עם רשויות מקומיות מיישובי המיעוטים, נוסף על ההסכם עם עיריית אום אל-פחם שנחתם בספטמבר 2021.
  • [alt]
    על משרד הבינוי ורמ"י לקדם שיווק יח"ד לאוכלוסייה החרדית בכלל הרשויות המקומיות הרלוונטיות שעימן נחתמו הסכמי גג, בהתאם להחלטת הממשלה בנושא מאוגוסט 2016. כמו כן, על משרד הבינוי ואגף תקציבים במשרד האוצר להשלים גיבוש של מערכת תמריצים שתאפשר לתמרץ רשויות מקומ...

סיכום

מינואר 2008 עד דצמבר 2020 עלה מדד מחירי הדירות בכ-103% במונחים ריאליים; ומאוקטובר 2013, המועד שבו החליטה הממשלה על קידום החתימה על הסכמי גג עם הרשויות המקומיות, עלה המדד בכ-34%. הסכמי הגג שנחתמו בשנים האחרונות הם הסכמי שיווק ופיתוח קרקע מורכבים ועתירי משאבים, שמסדירים את המסגרת העיקרית לפיתוח ולבנייה למגורים בהיקפים נרחבים לשנים הקרובות. הסכמי הגג שנחתמו בשנים 2013 - 2020 נועדו ליצור "ארגז כלים" לבניית יח"ד בהיקף גדול - תוכניות ל-475,000 יח"ד עד סוף שנת 2020 - בקצב שיווק של 2,000 יח"ד בשנה בכל אחת מ-32 הרשויות שחתמו עד סוף 2020 על הסכם גג, תוך הפחתת התמריץ השלילי של הרשויות המקומיות להגדיל את מספר יחה"ד בתחום שיפוטן. למעשה, ניתן היה לצפות שהסכמי הגג יהיו אמצעי מרכזי למילוי צורכי הדיור של האוכלוסייה בישראל, היות שלפי התוכנית האסטרטגית לדיור נדרשים תכנונן של כ-2.6 מיליון יח"ד ובנייתן של כ-1.5 מיליון יח"ד עד לשנת 2040. 

בביקורת עלה כי קשיים וחסמים לאורך שלבי התכנון, הפיתוח והשיווק מקשים על הרשויות לעמוד בקצב השיווק, ובפועל עד סוף שנת 2020 שווקו קרקעות בהיקף של כ-80,000 יח"ד בכלל הרשויות, ששיעורן הממוצע כ-33% מההיקף הצפוי לפי קצב השיווק. עקב כך לא תוכל הממשלה לתת מענה לצורכי הדיור במדינה. עוד עלה כי עד סוף שנת 2020 שווקו שטחי תעסוקה בהיקף של כ-1.3 מיליון מ"ר מתוך סך כולל של כ-17.6 מיליון מ"ר של שטחי התעסוקה שנכללו בתוכניות שבהסכמי הגג (ששיעורם כ-7% מכלל השטחים שנכללו בהסכמים). תוספת בנייה ניכרת של יח"ד ללא תוספת מספקת של מקורות הכנסה נוספים, ובפרט ארנונה עסקית, עלולה לפגוע ביכולתן של הרשויות לספק בעתיד שירותים ברמה נאותה לתושבים.

נוכח האמור לעיל, מומלץ כי רמ"י ומשרד הבינוי יבצעו מעקב כדי לבחון אם הרשויות עומדות בקצב שיווק יח"ד שנקבע בהחלטה על הסכמי הגג, יקיימו במשותף עבודת מטה לצורך מיפוי החסמים והקשיים בכל אחד משלבי מימוש הסכמי הגג ויפעלו יחד לגיבוש הצעות להסרת אותם חסמים והתגברות על אותם קשיים. עוד מומלץ כי תוצרי התהליך יוצגו לשר הבינוי והשיכון, יידונו במועצה, ובמידת הצורך יגובשו פתרונות חלופיים לקידום יעדי הממשלה למתן פתרונות לצורכי הדיור.

מומלץ גם כי משרד הבינוי, רמ"י ומשרד האוצר בשיתוף עם משרד הפנים יבחנו באופן פרטני את ההשפעות של מימוש הסכמי הגג על מצבה הפיננסי של הרשות ועל יכולתה לספק לתושבים את השירותים המוניציפליים ברמה נאותה, ובהתאם לממצאי הבחינה מומלץ כי הם יגבשו את המענה שיידרש לרשות עקב מימוש הסכם הגג. כמו כן מומלץ כי משרדי הפנים והאוצר, בשיתוף עם הרשויות המקומיות, משרד הבינוי ורמ"י, יבחנו מנגנונים לקידום השיווק והמימוש של קרקעות למסחר ותעסוקה בשטח הרשויות המקומיות הרלוונטיות, כדי להגדיל את הכנסתן מארנונה עסקית.