facebook

פרסום דוח שנתי של מבקר המדינה - מרץ 2022 פרסום דוח שנתי של מבקר המדינה - מאי 2022

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן פרסם היום (10.5.22) את הדוח השנתי. בדוח 26 נושאים בנושאים מערכתיים, משרדי ממשלה, מוסדות המדינה ומערכת הביטחון

המבקר אנגלמן על המצב בגני הילדים: "עשו רפורמה ושכחו את הדבר החשוב ביותר - הילדים"

בנושאים נוספים:

עבריינות במרחב המקוון: "מדינת ישראל מותירה את אזרחיה חשופים לפשיעת סייבר. האזרחים לא נותנים אמון במערכת אכיפת החוק"

סייבר רפואי: "המתקפה על בי"ח הלל יפה המחישה את החשיבות של הגנת סייבר במרכזים רפואיים. ההיערכות של מערכת הבריאות אינה מספקת"

ביצים: "מחיר הביצים בישראל לצרכן גבוה והלולים בישראל ישנים, צפופים להחריד וסובלים מריבוי תחלואה" 

הלבנת הון: "הפעילות המוגברת בציינג'ים ובמטבעות קריפטוגרפיים לצד ריבוי הרגולציה והרגולטורים ומיעוט אכיפה מנוצלים להלבנת הון"

מניעת מעילות: "הנזק השנתי המוערך בישראל עקב מעילות עומד על בין 6-9 מיליארד ש"ח. יש לפעול בנחישות למניעת המעילות בארגונים ממשלתיים". 

בטיחות עובדים בענף הבנייה: "מדינת ישראל מפקירה את עובדי הבניין בישראל".

סל התרופות: "ממשלת ישראל לא הגדילה את סל הבריאות בהתאם להמלצות ועדות שהקימה בנושא"

סגירת תיקים: "הפרקליטות לא מיישמת את הנחיית פרקליט המדינה לסגור יותר תיקים מהטעם של "העדר אשמה". הדבר מייצר עוול לאזרחים".

פיתוח מוסדות חינוך: "קיימת צפיפות גבוהה של תלמידים בכיתות הלימוד. תכניות החומש לא נתנו מענה למחסור בכיתות הלימוד. המחסור עדיין קיים ואף החריף במידה ניכרת לפי נתוני סוף שנת 2020 ובפרט במגזר הלא יהודי". 

על מינים פולשים: "הועלו ליקויים בעניין השמירה על המגוון הביולוגי ועל מערכות אקולוגיות וכן בעניין מניעת פלישה של מינים מזיקים, הן ברמה הנורמטיבית, הן בפעולות שננקטו והן בשקיפות לציבור".

מחוז ש"י במשטרה: "אין אכיפה של דיני התנועה ביו"ש. 75% מדוחות התנועה ביו"ש ניתנים לפלסטיניים. ועם זאת רשויות אכיפת החוק לא גובות הקנסות ולא עושות דבר למנוע כניסת החייבים לישראל, למרות החלטת ממשלה בעניין"

להלן הודעות לכל אחד מהנושאים: 

משטר איסור הלבנת הון בישראל

האומדן לשיעור הכלכלה השחורה מהתמ"ג בישראל במהלך השנים 2004 - 2015 הינו 21%, היקף פעילותם הכלכלית של נש"פים (נותני שירותים פיננסיים - לרבות חלפני כספים (צ'יינג'ים)) נכון לשנת 2021 עמד על כ- 230 מיליארד ש"ח והיקף הפעילות העולמי של תחום המטבעות הדיגיטליים (קריפטוגרפים) כפי שהוערך ביולי 2021 הינו 2.5 עד 3 טריליון דולר.

מבקר המדינה בדק היבטים שונים הנוגעים לאסדרה הנוגעת לאיסור הלבנת הון בישראל, בגופים הרגולטוריים בישראל.  

המבקר מצא, בין היתר, ריבוי הצווים שנכנסו לתוקפם בהדרגה במשך כ-20 שנים, השונות בין הצווים והשונות בפרשנות שנתנו להם הרגולטורים, יש בהם כדי לפגוע באחידות הרגולציה של המשטר והם עלולים לגרום להיווצרות של פערים בין מגזרים שונים ללא כל הצדקה. כמו כן השונות האמורה עלולה ליצור נקודות תורפה שינוצלו להלבנת הון.  בשנים 2018 - 2020 רשל"ה יזמה העברות של מידע מודיעיני למשטרה והמליצה למשטרה כי תעבירו לרגולטורים מסוימים בהתאם לסמכותה בארבע פעמים בלבד. כמו כן, שני שלישים מהרגולטורים (רשות ניירות ערך (כרגולטור), המפקח על היהלומים, הממונה על הנש"עים (נותני שירות עסקי) במשרד המשפטים, מינהל הדואר במשרד התקשורת) לא קיבלו מרשל"ה באמצעות המשטרה, באופן האמור לעיל, שום מידע מודיעיני. טרם הושלמה התקנת תקנות להעברת מידע ממאגר המידע של רשל"ה לכלל הרגולטורים. עקב כך, במועד הביקורת, לכלל הרגולטורים אין הרשאה לבקש מרשל"ה מידע רוחבי או ספציפי ממאגר הדיווחים ברשל"ה הנוגע לגופים שהם מפקחים עליהם או לניתוחים של מידע כאמור. יצוין כי גם רשל"ה אינה חשופה למלוא המידע הרלוונטי שאספו כלל הרגולטורים במסגרת מילוי תפקידם.  אף שהמידע הסטטיסטי הרוחבי הוא המידע היחיד שרשל"ה מעבירה כיום לרגולטורים במישרין לצורך ביקורת, הוא הועבר בשנים האחרונות ל-50% מהרגולטורים ולא בכל שנה. בידי רשל"ה דיווחים מגופים מדווחים השייכים למגזרים שונים, על הפעילות המתבצעת בהם ולעתים הם כוללים מידע על מגזרים שבהם יש שיעור קטן של דיווחים (כגון סוחרי אבנים יקרות) או שבהם אין חובת דיווח (כגון נותני שירות עסקי). מידע זה עשוי לאפשר לרשל"ה למצות מידע על מגזרים שמהם לא מתקבלים דיווחים או מתקבלים דיווחים מועטים, ולבצע ניתוחים של המידע לצורך העברת דיווח סטטיסטי שיעשיר את ידיעותיו של הרגולטור על המגזר שהוא מפקח עליו.

עוד נמצא כי מנגנון הסליקה שלפי הוראות הדין מתבצע בלעדית באמצעות המערכת הבנקאית יוצר, הכבדה הנובעת מכפל רגולציה בתחום הלבנת ההון על מגזרים.

בביקורת עלה כי כלל הרגולטורים לא בחנו את העלויות של המשטר על המגזר שהם מפקחים עליו, מאז כניסתו לתוקף של הצו המגזרי, וכן לא ביצעו הליך 'הערכת השפעות רגולציה' (RIA) לבחינת העלויות הנובעות מהמשטר המושתות על הגופים המפוקחים, והשפעתן של עלויות אלו על העלות הנגבית מהלקוח.  המפקח על הבנקים, משרד התקשורת, רשות שוק ההון וכן המפקחת על נותני שירות עסקי במשרד המשפטים אינם נותנים מענה על פניות גופים מפוקחים בעניינים קונקרטיים לצורך קבלת החלטות מקדמיות. הגם שנמצאו ליקויים בארבע ביקורות שערך המפקח על הבנקים בגופים המפוקחים בשנים 2017 - 2020, זה שש שנים הוא לא הפעיל את סמכותו לכנס את הוועדה הפועלת מכח חוק איסור הלבנת הון, שהינה ועדה בעלת שיקול דעת עצמאי ומשתתף בה גם נציג שר המשפטים, וכן לא הפעיל את סמכותו מאז 2010 לכנס את הוועדה הפועלת מכח פקודת הבנקאות והוראות נוהל בנקאי תקין בנושא איסור הלבנת הון (הנב"ת). משכך, הוועדות לעיצום כספי לא הפעילו את סמכותן להטיל עיצום כספי, או סמכויות אחרות מכוח החוק.

בנוסף, עולות טענות כי קיימת במערכת הבנקאית הדרה פיננסית, ולו חלקית, של פעילות של נש"פים (נותני שירותים פיננסיים - לרבות חלפני כספים (צ'יינג'ים)), של חברות פינטק ושל חברות למסחר במטבעות קריפטוגרפיים. הדרה זו, אם היא אכן ננקטת, עלולה לגרום להעברת מגזרים המבצעים פעילות פיננסית במטבעות קריפטוגרפיים או חברות פינטק לפעילות מחוץ לגבולות ישראל, על כל המשתמע מכך, או לפעילות לא מדווחת של מגזרים אלו באופן שיגדיל את היקפי הלבנת ההון וההון השחור בישראל. 

עוד עלה כי היקף פעילותם הכלכלית של נש"פים נכון לשנת 2015 נאמד בכ-150 מיליארד ש"ח בשנה שהיתה מעל ל-10% מהפעילות הפיננסית של כלל הבנקים בישראל בשנה זו. נכון לשנת 2021 היקף פעילותם של הנש"פים נאמד בכ-230 מיליארד ש"ח לשנה. לפי ממצאי סקר הסיכונים הלאומי שפורסם בנובמבר 2021, מדובר בסקטור פגיע במיוחד לפעילות עבריינית ולהלבנת הון וכי פעילות הקשורה במתן שירותים פיננסים מעורבת במספר רב של פרשיות שיש להן גם היבטים פליליים. נכון לאוגוסט 2021 39% מהבקשות לקבלת רישיון נש"ף סורבו או נמצאו בשלבי דחייה, ולפיכך המשך פעילותם - אם הם אכן ימשיכו לפעול - תהיה ללא רישיון וללא פיקוח מכוח צו איסור הלבנת הון מגזרי. בין ינואר 2018 לאוגוסט 2021, בוצעו על ידי רשות שוק ההון, כ-27 ביקורות לשנה בממוצע בתחום הלבנת ההון, על כל הגופים המפוקחים, ושיעורן הממוצע האמור של הביקורות הוא כ-1% משיעור הבקשות שהוגשו לקבלת רישיון. בהיעדר ביקורת אפקטיבית ניתן להעריך כי נשקף סיכון מוגבר מפעילות הנש"פים.

עוד נמצא בביקורת כי על אף היקף שנתי של תשלומים למגזר הממשלתי המסתכם במאות מיליארדי ש"ח (בשנת 2020), מגזר זה הוחרג ממשטר איסור הלבנת ההון הלאומי, ולא הוחלו עליו החובות שנקבע כי יוחלו על כלל המגזרים המדווחים: הפיננסיים, המוסדיים והעסקיים, או למצער חלק מחובות אלה. בהיעדר דיווח לרשל"ה נפגעת שלמותו של מאגר המידע של רשל"ה, ועקב כך פוחת היקף המידע המועבר מרשל"ה ללקוחות המידע. התשלומים ששולמו לגופים הממשלתיים בשנים 2019 ו-2020 ללא זיהוי המשלם ושמירת פרטיו מסתכמים ביותר מ-550 מיליארד ש"ח. כלומר, באופן רוחבי, אין לרוב גופים האמורים מידע על זהות המשלם, לצורך בחינת דפוסים וזיהוי פעולות שמעוררות חשש להלבנת הון. מצב דברים זה הוא פרצה המאפשרת ערוץ תשלום אנונימי אפשרי למלביני הון, המהווה נקודת תורפה במשטר איסור הלבנת ההון בישראל.

לחיוב צוינה פעילות גופי הממשלה ובכללם הרגולטורים לשיפור מעמדה של ישראל בתחום איסור הלבנת הון, הכוללת עמידה בביקורת בין-לאומית ותיקון הליקויים שהועלו בה וחברות בארגונים בין לאומיים בתחום איסור הלבנת הון כולל הצטרפות ישראל כחברה בארגון ה-FATF בשנת 2018, וכן את פעילות רשל"ה בריכוז הפעילות הממשלתית מול ארגון ה-FATF.

המבקר אנגלמן מציין בדוח כי לצורך שמירה על איתנות משטר איסור הלבנת הון ועמידה בסטנדרטים בינלאומיים, מומלץ כי הגופים השונים יבחנו ויפעלו לטיוב המשטר וייעולו וכן כי יינתן דגש מיוחד של כלל הגורמים הרלוונטיים ליצירת תנאים הולמים להתפתחות תחום המטבעות הדיגיטליים ותחומים פיננסיים חדשניים נוספים.  

הפיקוח על טוהר הבחירות לכנסת ה-24

מבקר המדינה בדק ומצא כי בין הבחירות לכנסת ה-22 לבחירות לכנסת ה-24 גדלה פי שלושה ההוצאה הכוללת של ועדת הבחירות המרכזית בכל הקשור להפעלת מערך הפיקוח על טוהר הבחירות, מ-17 מיליון ש"ח ל-51 מיליון ש"ח. בבחירות לכנסת ה-22 המטה המינהלי של הוועדה לא הציג לפני נשיאות הוועדה נתונים המבססים את הקביעה בדבר מספר המפקחים שיוצבו בקלפיות, כגון ממצאי מיפוי קלפיות שבהן יש סיכון לפגיעה בטוהר הבחירות, ואת העלות הכוללת של מערך הפיקוח. במסמכי המטה בבחירות לכנסת ה- 23 לא נכללה מלוא תשתית המידע שעשוי להיות רלוונטי לקביעת מספר המפקחים שיוצבו בקלפיות. 

המבקר מצא כי לאחר הבחירות לכנסת ה-24 לא החל המטה המינהלי של ועדת הבחירות המרכזית לקדם את ההסדרה של מערך הפיקוח על טוהר הבחירות ואת הצבת המצלמות בוועדות הקלפי במסגרת חקיקה. לפיכך במועד סיום הביקורת עדיין לא הוסדר ההיתר להשתמש בצילום חזותי בחדרי ועדות קלפי בחקיקה ראשית או בחקיקת משנה. על אף הגידול הניכר במספר המפקחים בין הבחירות לכנסת ה-22 (2,873) לבחירות לכנסת ה-24 (11,633), של פי ארבעה, והגידול הניכר עקב כך בעלויות מערך הפיקוח (פי שלושה) – בבחירות לכנסת ה-24 לא נכח מפקח טוהר בחירות ב-18% מהקלפיות שהוועדה עצמה הגדירה כקלפיות רגישות בהיבט של טוהר הבחירות. לצד ההצבה הנרחבת של מפקחים, דווקא בקלפיות שבהן נדרש פיקוח ביתר שאת שיעור הקלפיות שמהן נעדר מפקח היה גבוה מהממוצע (18% ו-12%, בהתאמה).

ועדת הבחירות המרכזית רכשה 15,500 מצלמות עבור מערך הפיקוח על טוהר הבחירות בעלות של 19.3 מיליון ש"ח. בפועל, נדרשו כ-13,240 מצלמות, כ-2,200 פחות ממספר המצלמות שנרכשו. הוועדה רכשה מערכת ממוחשבת לניהול דיווחי מפקחי טוהר הבחירות חודש לפני יום הבחירות לכנסת ה-24. בפועל, 34% מהמפקחים לא הצליחו להתקשר עם המערכת באמצעות אפליקציה ייעודית לכך. 

נתונים שהועלו בביקורת מעידים על אינדיקציות לצורך בבדיקת אפקטיביות מערך הפיקוח על טוהר הבחירות. לדוגמה, רק ב-7% מהקלפיות (56 מ-799 קלפיות) נדרשה בדיקת עומק עקב דיווח של מערך הפיקוח, הוועדה העבירה למשטרה תצלומים לצורך חקירת חשדות לפגיעה בטוהר הבחירות לכנסת ה-24 ב-10 קלפיות (0.08% מכ-13,240 הקלפיות). במשך כשנה - פרק הזמן שבין הבחירות לכנסת ה-23 לבחירות לכנסת ה-24 - לא בדקה הוועדה את אפקטיביות מערך הפיקוח בשתי מערכות הבחירות הקודמות. ההחלטה להגדיל את היקף המפקחים בין שתי מערכות הבחירות פי 2.6 התקבלה שלא על סמך בדיקת אפקטיביות המערך שפעל.

ליקויים נוספים נמצאו בהביטי ההסדרה המשפטית של צילום בחדרי הקלפי, באבטחת תוצרי הצילום, בשלמות המידע על חשדות לפגיעה בטוהר הבחירות.

מבקר המדינה אנגלמן ציין כי ראוי לבדוק בדיקה מקיפה את אפקטיביות המערכים שפעלו בבחירות לכנסת ה- 22,23 ו- 24, ולבחון אותה בהתחשב בעלויותיהם, וכי מוצע שעיקרי הנתונים והמסקנות ישמשו בעתיד את ועדת הבחירות, לכשתידרש לקבל החלטות על מערת הפיקוח בתחום טוהר הבחירות.

יישום רפורמות וצמצום פערים בחינוך לגיל הרך - ביקורת מעקב

בשנת הלימודים התשפ"א היו בישראל 17,531 גנים, ובהם התחנכו 506,400 בני 3-6.  מבקר המדינה מצא בביקורת המעקב כי על אף הגידול בשיעור הילדים בני 3 - 4 המתחנכים בגני הילדים, כ-8% מהילדים מתוך כלל הילדים בני 3 - 5 אינם מתחנכים בגני הילדים (השיעור בקרב החברה שאינה יהודית גדול מאשר בחברה היהודית - בין 19% ל-10%). 

עוד עלה בנוגע ליישום רפורמת אופק חדש כי משרד החינוך אינו אוסף מידע על המפגשים שמקיימות הגננות עם הילדים ועל מפגשיהן עם ההורים. בהיעדר מידע אין באפשרות המשרד לנתח את הנתונים, לבחון את עמידת הגננות בנהלים שקבע ולאמוד את האתגרים והחסמים הניצבים לפני הגננות. בנוסף, המשרד אינו מחייב את הגננות להשתמש בכלי שבנה לצורך מעקב התפתחותי של הילדים בגן. בשנה"ל התשפ"א עמד השימוש בכלי על פחות מ-1%. גורמי המקצוע החינוכיים אינם חשופים למידע על הגנים ועל הילדים המתחנכים בהם, ולכן אין ברשותם תמונת מצב מלאה על התפתחות הילדים וצורכיהם הייחודיים.

14% מהגננות בחינוך הרשמי (14,828 גננות) לא עברו הערכה בשנים 2019 - 2021. יתר על כן, רק ב-4.3% מהגנים בחינוך הממלכתי-חרדי עברו הגננות הערכות. בשנה"ל התשפ"א, לאחר יישום רפורמת הסייעת השנייה, ב-66% מהגנים (11,756 גנים) עמד מספר אנשי הצוות על 2 בלבד - גננת וסייעת. כמו כן, 60% מהילדים בני 3 - 4 התחנכו בגנים שבהם שתי סייעות שמשרד החינוך תקצב אותן. היתר (134,348 ילדים) התחנכו בגנים שבהם רק סייעת אחת - 2% מהם (7,437 ילדים) היו זכאים לסייעת שנייה לפי כללי הרפורמה, אך לא קיבלו זכאות זו. 32% מהילדים בגילים אלה שאין בגנים שלהם סייעת שנייה שמשרד החינוך מתקצב, מתחנכים בגנים שפועלים ברשויות מקומיות המשתייכות לאשכולות חברתיים-כלכליים הנמוכים: 1 - 3.

בביקורת המעקב עלה כי הרשויות המקומיות והבעלויות הפרטיות אינן מדווחות באופן שוטף ומלא על כוח האדם שהן מעסיקות בגנים או על היעדרויות הצוות. משכך, אין בידי משרד החינוך לאמוד את היקף התופעה של גנים הפועלים בתקן חסר דבר אשר מקשה על תפעול איכותי של הגן.

עוד עלה כי משרד החינוך גיבש קורס הכשרה לסייעות בן 270 שעות שהחל לפעול ב-2016. סייעות חדשות חייבות ללמוד בקורס, וגם הסייעות הוותיקות יכולות להשתתף בו. אולם בשנים 2016 - 2021 השתתפו בהכשרה 3,860 סייעות מתוך 26,454 הסייעות שהמשרד השתתף בתקצוב שכרן (15%). למשרד ולמרכז השלטון המקומי אין נתונים על המספר הכולל של הסייעות החדשות שנקלטו בשנים אלה כך ששיעור הסייעות החדשות שלא עברו את ההכשרה (אם יש כאלה) לא ידוע. כמו כן, מרבית הסייעות הוותיקות לא עברו את ההכשרה, עובדה העשויה להשפיע על יכולתן לשמש כוח מקצועי, פדגוגי וטיפולי בגן הילדים.

בביקורת נמצא כי משרד החינוך לא גיבש מסמך רשמי מחייב להגדרת פרופיל תפקיד עדכני למפקחת, לרבות הגדרה למרכיבי התפקיד. עוד עלה כי 6% מהגנים שפעלו בשנה"ל התשפ"א לא היו מפוקחים (1,077 מתוך 17,531 הגנים) - בקרב גני המוכש"ר עמד שיעור הגנים שפעלו ללא פיקוח המשרד על 14%. כמו כן, מאז הביקורת הקודמת חלה החמרה ביחס שבין מספר המפקחות למספר הגנים שעליהן הן אחראיות בשנה"ל התשע"ד מרבית המפקחות (56%) היו אחראיות לעד 100 גנים, ובשנה"ל התשפ"א 67% מהן היו אחראיות ליותר מ-100 גנים. על מפקחות בפיקוח בחינוך החרדי מוטל עומס רב (239 גנים בממוצע למפקחת). מכך עולה החשש שהפיקוח לא יכול להיעשות באופן הנדרש.

עוד  עלה כי ממוצע הגנים אשר להם אחראית יועצת גדול באופן ניכר מממוצע של 30 גנים כפי שקובע המתווה, ועומד על 88 גנים ליועצת (יש יועצות שאחראיות ל-117 גנים). הפער במחוז מרכז והמחוז החרדי גדול יותר, ובהם היועצת יכולה לתת מענה לפחות מ-30% מהגנים שבאחריותה. עולה חשש כי היועצות לא יוכלו לטפל בכל הגנים שבאחריותן, או לחלופין שהטיפול שלהן בגנים יהיה חסר.

בביקורת עלה כי עדיין קיים מחסור בפסיכולוגים חינוכיים המשמשים את בתי הספר וגני הילדים בשיעור שנע בין 14% במחוז צפון לבין 45% במחוז ירושלים.

עוד עלה כי בשנת 2017 - שנתיים לאחר הביקורת הקודמת - תקצב משרד החינוך 651 גנים ושהמחסור בכיתות גן עמד אז על 1,899 גנים (כ-74% מכיתות הגן שהוכר בהן הצורך), ואילו בשנת 2020 הוא תקצב 529 גנים והמחסור עמד על 2,063 גנים (כ-79% מכיתות הגן שהוכר בהן הצורך). מחסור זה גדול יותר בקרב החברה הלא יהודית (94% בחברה הערבית, 98% בחברה הדרוזית ו-86% בחברה הבדואית). עוד מצא המבקר ליקויים בנוגע לחוסר בתוכניות לימודים מונגשות שפתית ותרבותית לחברה הערבית. המבקר ציין לחיוב את הגידול בשיעור הילדים המתחנכים בגנים בגילאי 3-5 ב- 6% בעקבות יישום תיקון חוק לימוד חובה.

המבקר אנגלמן ציין כי היות שמערכת החינוך עומדת לפני מהלך של שילוב ילדים בגילי לידה עד שלוש במסגרות שבאחריות משרד החינוך, מומלץ שהמשרד יפיק את הלקחים מממצאי דוח ביקורת זה ויפעל לשיפור החינוך לגיל הרך ולקידומו, כך שיתאפשר שילוב יעיל ואיכותי של גילי לידה עד שלוש.

טיפול מערכת אכיפת החוק בעבריינות במרחב המקוון

ביקורת זו עוסקת בעיקרה בהיערכות של המשטרה להתמודד עם תחום פשיעה מסוים - פשיעת הסייבר - ולמול פושעים המנצלים את מרחב הסייבר לפגיעה בארגונים ובפרטים, ואינה עוסקת בשימוש המשטרה בכלים טכנולוגיים במסגרת פעילותה המודיעינית והחקירתית הכוללת הנעשית למול כלל תחומי האכיפה שהיא מקיימת .

על המשטרה מוטלת החובה להפעיל את הכלים, האמצעים והציוד שברשותה אך ורק בהתאם להוראות החקיקה המסמיכה, לפקודות ולנהלים, ולפעול על פי ההנחיות המסוימות שהיא מקבלת מגורמי הייעוץ המשפטי בתיקים השונים. על המשטרה להקפיד בהקשר זה, כי המאבק בעברייני סייבר כמו גם הפעלת סמכויותיה בתחומי המודיעין והחקירה לא ייעשו בדרכים העלולות לפגוע בזכויות היסוד של הפרט ובפרטיותו שלא כדין.  

בביקורת עלה כי על אף הגידול בשיעור של 150% בהיקף הפשיעה בתחום הכופרה בעולם שהוערך בשנת 2020 בכ-20 מיליארד דולר, והנזק הכלכלי הכבד שנגרם למשק הישראלי, המוערך כאמור במאות מיליוני ש"ח, לא נמצא כי המשטרה גיבשה תוכנית להתמודדות עם תופעת פשיעה ייחודית זו.

עוד נמצא כי כמחצית מבין הנפגעים מעבירות במרחב המקוון שדיווחו על כך למשטרה, טענו בסקר הלמ"ס לשנת 2019 כי לא היו מרוצים מטיפול המשטרה ו-84% מהם הביעו חוסר שביעות רצונם מגישתה. בשנת 2020 השיבו 51% מהמשתתפים בסקר הלמ"ס, כי אם ייפגעו מפשיעה ברשת ידווחו על כך לגורמים חוץ-משטרתיים או לא ידווחו על כך כלל. 

בביקורת נמצא כי מרכז הסייבר הארצי (מס"א) בלהב 433 פועל ללא מתודולוגיה מפורטת וללא ציוד טכנולוגי מתאים. מצבת כוח האדם במס"א מתבססת בעיקרה על כוח אדם המצוי בתחלופה גבוהה: שני קציני משטרה, שני סטודנטים וחמש בנות שירות לאומי. 

תמונת המצב המודיעינית לשנת 2020 העלתה כי המרשתת היא מרחב שבו אין למדינה שליטה, ובתחומו היא אינה מצליחה להגן על האינטרסים הביטחוניים והכלכליים שלה ושל תושביה, לרבות בהיבט הביטחון האישי והפרטיות.

בנוסף, הגם שיש צורך מודיעיני ומבצעי במיסוד שיתוף הפעולה בין המשטרה ובין גופי מערכת הביטחון, בדגש על קהיליית המודיעין, אין ממשקי עבודה קבועים בין הגופים.

עוד נמצא בביקורת כי יותר מ-25% מ-36,009 התיקים שפתחה המשטרה בשנים 2018 עד 2020 וסווגו כ"קשורים לאינטרנט" נסגרו על הסף; 75% מיתר תיקי החקירה נסגרו, רובם (כ-63%) בעילת על"ן (משלא נמצא מי שביצע את העבירה או כשאין חשד לזהותו); הטיפול בתיקי החקירה הללו נמשך זמן קצר של עד עשרה ימים, ורוב התיקים נסגרו בתוך פחות מחודש. 

בנוסף, קיים מחסור ניכר בציוד בסיסי ומתקדם ביחידות הסייבר והזירה הטכנולוגית (זי"ט), שאינו עומד בהלימה עם תוכניות הרכש של המשטרה לשנים 2019 עד 2020. המחסור באמצעים האמורים פוגם ביכולת האיסוף המודיעינית ובאמצעי התקיפה לסיכול פשיעת סייבר ומקשה על החוקרים לאתר פעילות עבריינית במרחב המקוון ולהתחקות אחריה. בהיעדר אמצעים טכנולוגיים כאמור מתקשה מערך הסייבר והזי"ט למצות ראיות דיגיטליות בכלל האירועים. כ

מו כן, פעילות הפרקליטות במישור האכיפה הוולונטרי (לפיו היא פונה למפעילי אתרים הכוללים תוכן שאינו חוקי כדי להסירו) נעשית ללא הסמכה מפורשת בחוק, אלא מכוח הסמכות השיורית של הממשלה ומכוח סמכויות העזר של היועץ המשפטי לממשלה. הפרקליטות פועלת במישור זה לבקשת עובד ציבור שנפגע או גורם ממונה בהסכמת העובד, אך אינה פועלת במישור זה עבור נפגעים מקרב הציבור הרחב. בבג"ץ שפורסם באפריל 2021 הומלץ לפרקליטות לשקול יוזמת חקיקה מסדירה ומפורטת לגבי מכלול האכיפה הוולונטרית כמו שנעשה בחלק ממדינות המערב.

החל בשנת 2015 הפעילה הב"ה אכיפה וולונטרית עצמאית לשם הסרת פרסומים נגד שופטים. בשנת 2016 ביצעה הנהלת בתי המשפט (הב"ה) 97 פניות למפעילי אתרים ומספר זה ירד בהדרגה עד שבשנת 2019 בוצעו 3 פניות, ובשנת 2020 לא בוצעו פניות כלל. פעילות זו, אשר לא נכללה במפורש במסגרת הסמכות המנהלית שהוקנתה בחוק בתי המשפט למנהל בתי המשפט, עוגנה בנוהל פנימי שעודכן בדצמבר 2019 באישור היועץ המשפטי לממשלה.

עוד עלה כי ישנם פערים שהצטברו לאורך שנים בשל הצורך בהסדרה ובתיקוני חקיקה בתחום האכיפה כנגד פשיעת סייבר, אשר טרם עודכנו. החקיקה הקיימת אינה מספקת מענה שלם ומעשי לאיום במרחב המקוון ואינה מותאמת להתפתחות הטכנולוגית המהירה. הממצאים האמורים ממחישים את הצורך לתת כלים אפקטיביים לגורמי אכיפת החוק בפעולתם מול הפשיעה ובהסדרה חוקית עדכנית של סמכויות גופי האכיפה.

המבקר אנגלמן ציין כי ההערכות בדבר התגברות משמעותית של הפשיעה במרחב המקוון בשנים הקרובות מחייבות את גורמי האכיפה להגביר את ההיערכות שלהן באופן שיובטח המענה האכיפתי הדרוש. מוצע כי המשטרה תרכז מאמץ הן בבניין הכוח והן בהפעלתו למאבק בעבריינות במרחב המקוון, בתמיכת המשרד לבט"פ ןבהתאם להמלצות המפורטות בדוח זה. לצד האמור, על המשטרה להקפיד כי כל פעולה הנעשית באמצעים הטכנולוגיים שברשותה, לרבות פריצה למערכות מחשב פרטיות ולמכשירים סלולריים, תיעשה תוך שמירה על זכויות הפרט ובהתאם לאישורים המשפטיים הדרושים. על הפרקליטות והב"ה לפעול להסדרה ולהסמכה של חלק מפעולות האכיפה שהן נוקטות בהן. הסדרה זו נדרשת הן משום הצורך לאזן בין צרכי מערכת אכיפת החוק ובין הזכויות המוקנות לפרט בדין והן משום שהעתיד צופן עלייה באירועי עבריינות במרחב המקוון, אשר ידרשו פעולה מתואמת ומתוכננת.

מניעת נזקי מינים פולשים ושמירה על המגוון הביולוגי

 


בסמוך לחופי ישראל אותרו כ- 452 מינים של פולשים ימיים ב- 2018.עלות הנזק השנתי הנגרם ממינים פולשים לפי המשרד להגנת הסביבה והחברה להגנת הטבע עומד על 0.5-1.5 מיליארד ש"ח. בביקורת שערך מבקר המדינה נמצא כי ישראל אינה עומדת ב-14 מבין 19 היעדים הלאומיים (כ-74%) שהציבה לעצמה לשמירה על המגוון הביולוגי ובלוחות הזמנים שהתחייבה אליהם במסגרת הדיווח לאמנה לשמירה על המגוון הביולוגי - CBD. בנוסף, לישראל אין אסדרה נורמטיבית ייעודית מחייבת לצמצום ומניעה של נזקים הנובעים מהתבססות מינים פולשים שאינם מזיקים לצומח. זאת בניגוד לגישה המרכזית המקובלת בעולם בעניין ניהול בטיחות ביולוגית. נמצא כי הפתרונות הנוכחיים למניעת חדירה של מינים פולשים שאינם קשורים בצומח במעברי הגבול ובנמלים בכניסות לארץ הם חלקיים, אינם נותנים מענה לכלל אפשרויות החדירה ואינם כוללים את הבדיקות הנדרשות למניעת כניסת מינים פולשים. בישראל אין בעלי תפקידים שתפקידם לבדוק מינים פולשים מזיקים שאינם קשורים לצומח, זאת בהשוואה לארצות הברית שם מוצבים במעברים מדי יום ביומו 61,500 עובדים. עוד עלה כי המשרד להג"ס לא ביצע תהליך של הערכת סיכונים לפלישת מינים מסוכנים הגורמים לנזקים, לא יצר תוכנית למוכנות מוקדמת להגעתם ולא קבע מערך פעולות חירום שיכלו למנוע את התבססותם ואת התפשטותם המהירה. קיים חשש כי גם הפעולות שננקטו לא יצליחו למגר אותם ולמנוע את הנזקים הניכרים שהם גורמים:

טרמיט-העל הפורמוסי - נכלל ברשימת ה- 100 המינים המסוכנים בעולם. מידע בעניין הועבר למשרד להג"ס במאי 2019. רק בסוף ספטמבר 2020 החל המשרד להג"ס בטיפול בטרמיט. לו היו מתבצעות פעולות סמוך לקבלת המידע, יכלו לסייע במניעת התפשטות הטרמיט. נמלת האש הקטנה - התגלתה לראשונה בישראל בשנת 2005, ומאז התפשטה בכל רחבי הארץ.

נמצא כי המשרד להג"ס לא מבצע תהליכים מובנים של הערכת סיכונים, ניהול סיכונים והערכות כלכליות לגבי מינים פולשים שאינם מזיקים לצומח.

לחיוב ציין המבקר כי מתחילת 2020 המשרד להג"ס עושה מאמצים להעלאת המודעות הציבורית בנושא. 

המבקר אנגלמן ציין כי במשך שנים ארוכות התבססו בישראל מאות ואף יותר מינים פולשים הגורמים נזקים לאדם ולסביבה לרבות נזקים כלכליים. בהיעדר גוף מתכלל שתפקידו לנהל ולתעדף את הפעולות לשמירה על המגוון הביולוגי ולמניעה וצמצום של נזקי מינים פולשים, קיים קושי בתיאום ממשקי הפעולה בין הגופים הרבים. 

לאור חשיבות הנושא והשפעותיו, לרבות ההשפעות הכלכליות, על המשרד להג"ס לבחון את ממצאי דוח זה ואת המלצותיו ולפעול לתיקון הליקויים. 

הטיפול בפעוטות וחינוכם במעונות יום ובמשפחתונים

 


בישראל, בשנת 2020, 548,200 פעוטות עד גיל 3 כאשר 52% מהם מתגוררים בישובים באשכולות החברתיים-כלכליים 1-4.

השוואה בין-לאומית משקפת תמונה ייחודית בישראל - פריון ילודה גבוה (3 ילדים לאישה לעומת 1.6 בממוצע במדינות ה-OECD), שיעור גבוה של פעוטות השוהים במסגרות יום (58% מהפעוטות לעומת 36% בממוצע ב-OECD), חופשת לידה בתשלום קצרה (15 שבועות לעומת 18 - 54 שבועות בממוצע ב-OECD), שיעור תעסוקה גבוה של אימהות לפעוטות (76% לעומת 59% בממוצע ב-OECD), הוצאה ציבורית נמוכה על מסגרות לפעוטות (כ-18% מכלל ההוצאות על מסגרות אלה לעומת כ-71% ב-OECD) ותקני איכות נמוכים למסגרות. גם הנטל הכלכלי המוטל על כתפי הורים לפעוטות בישראל הוא כבד יחסית. במסגרות המסובסדות יש מקום לכ-30% מהפעוטות בישראל. הורים אשר ילדיהם במסגרת שאינה מסגרת מסובסדת נדרשים לשאת בעלות העשויה להגיע לנתח נכבד מההכנסה המשפחתית הפנויה. בשנת 2021 חיו כ-286,700 פעוטות עד גיל שלוש, כ-52% מהפעוטות בישראל, ביישובים המשויכים לאשכולות חברתיים-כלכליים נמוכים (1 עד 4). ביישובים ערביים וביישובים חרדיים חיו (בהתאמה) 14% ו-8% מהפעוטות בישראל , ואלו שתי קבוצות אוכלוסייה הסובלות משיעורי עוני גבוהים במיוחד: בשנת 2019 48% מהילדים הערבים ו-60% מהילדים החרדים חיו בעוני. בפועל הפריסה הארצית של המסגרות המסובסדות אינה נותנת מענה תואם: למשל, במחוז ירושלים יש פי 2.3 יותר אוכלוסייה ביישובים באשכולות 1 - 4 מאשר במרכז, אך מספר המעונות במחוז ירושלים נמוך בכרבע. 

מענה לאוכלוסייה הערבית - רק ל-13% מהפעוטות המתגוררים ביישובים ערביים יש מקומות במסגרות מסובסדות, ומנגד יש מסגרות מסובסדות רבות ביישובים ובשכונות באשכולות חברתיים-כלכליים גבוהים (למשל, יש כ-10,000 מקומות במעונות מסובסדות הממוקמים ביישובים באשכולות 9 ו-10). בניית 350 מעונות מסובסדים בשנים 2015 - 2020 אינה מספקת מענה לפערים, שכן יותר ממחציתם (53%) נבנו ביישובים באשכולות 5 - 10. הפעוטות הערבים הם כ-24% מכלל הפעוטות בישראל, והם סובלים משיעורי עוני גבוהים. כ-8% בלבד מתקציב הסבסוד בשנת 2020 הוקצו עבורם, עלייה בשיעור של כ-13% לעומת 2013. שיעור התעסוקה של נשים ערביות בגילי העבודה היה כ-37% ב-2019. 

הסבסוד לפעוטות המתגוררים באשכולות הנמוכים (1 - 4) עולה במעט על חלקם באוכלוסייה, ועמד על כ-64% מכלל התקציב בשנת 2020. כחמישית מתקציב הסבסוד מופנה למשפחות ביישובים חזקים יחסית, באשכולות 7 ומעלה. 

עוד עלה כי ליותר ממחצית מהמחנכות-מטפלות בארגונים שנתוניהם נבדקו אין הכשרה רשמית. מבין העובדות החדשות שגויסו בשנים האחרונות, למיעוט קטן מאוד הייתה הכשרה. רק 5% מבין המחנכות-מטפלות הזקוקות בכל שנה להכשרה בישראל - במעונות מסובסדים ופרטיים - מקבלות אותה, וקצב זה אינו עונה על הצרכים בשטח ואינו תואם את החובות שמטיל חוק הפיקוח החדש. 

בביקורת עולה מגמה של תחלופת צוות מהירה - לפי נתוני הארגונים המפעילים מעונות מסובסדים - בשנות הלימודים התשע"ט, התש"ף והתשפ"א (2018 - 2021), בין 35% ל-48% מכלל העובדות התחלפו מדי שנה, ויותר מ-50% מהעובדות עזבו במהלך שנת עבודתן הראשונה. הארגונים המפעילים מעונות מסובסדים מסרו למשרד מבקר המדינה כי הם מזהים טיפול איכותי פחות בפעוטות; כי הפעוטות עשויים לחוות קשיים בשל חוסר היציבות בצוות המטפל בהם; כי נגרמים נזקים להורים ולמסגרות עקב התחלופה הרבה של הצוות וכי חלק מהסיבה לתחלופה הוא שכרן של המחנכות-מטפלות, שלפי דבריהם עמד על שכר מינימום עם תוספת של 400 ש"ח בחודש לבעלות הכשרה.  

בביקורת נמצא כי התהליך שהורים לפעוטות נדרשים לעבור לצורך קבלת דרגת זכאות לסבסוד שכר הלימוד של ילדיהם במסגרות מסובסדות אינו פועל בצורה יעילה ומטיל נטל בירוקרטי על ההורים. ההליך כולל ביצוע פעולות רבות (חמש פעולות ומעלה ב-11% מהמקרים) והגשת מסמכים רבים (חמישה מסמכים ומעלה ב-80% מהמקרים) וכרוך בקושי של הורים בהבנת ההליך והמסמכים שהם נדרשים לצרף. נוסף על כך, נמצא שהאגף אינו יודע מה פרק הזמן שחלף מרגע הגשת בקשה לדרגת זכאות לסבסוד ועד מועד אישור הדרגה, שכן הוא אינו אוסף נתונים על מועד מתן ההחלטה בבקשה, ולכן משך הזמן שציין האגף לטיפול בבקשות לסבסוד - כארבעה חודשים וחצי - הוא בגדר השערה בלבד.

המבקר אנגלמן ממליץ כי האגף למעונות יום, בשיתוף משרד האוצר, יבחן את מודל הסבסוד על רקע השפעת חוק הפיקוח החדש על שוק המעונות כדי לאפשר ליותר משפחות במצב חברתי-כלכלי נמוך להעניק לילדיהן חינוך-טיפול איכותי בגילי אפס עד שלוש.  בנוסף, מוטל על משרד החינוך וכן על כלל הגורמים הנוספים המעורבים לממש את השינוי האסטרטגי שחל עם יישום חוק הפיקוח החדש ותקנותיו והמעבר של עיקר הפעילות של האגף למעונות יום למשרד החינוך, זאת בשים לב להמלצות שבדוח זה, כך שתתאפשר קפיצת המדרגה הנדרשת באיכות החינוך-טיפול הניתן לפעוטות בגילי אפס עד שלוש, ובפרט לפעוטות במצב חברתי-כלכלי נמוך.

טיפול המשטרה והפרקליטות בסגירת תיקים פליליים

 


עילות הסגירה העיקריות של תיק חקירה הן כי "נסיבות העניין אינן מתאימות להמשך חקירה או להעמדה לדין, חוסר ראיות או העדר אשמה". 

מבקר המדינה מצא כי ביוני 2021 לכ-830,000 אנשים, היה רישום במרשם המשטרתי (אחד מכל 7.5 בגירים). לכ-450,000 (54%) בגירים היה רישום של תיק אחד, ולכ-166,000 מהם רישום בן יותר מ-11 שנים. לנוכח מספר הגופים ובעלי התפקידים הרשאים לקבל מידע על תיקים סגורים יש חשיבות להקפדה יתרה על סגירת תיק פלילי בעילה הנכונה.

מטרת תיקון הנחיית פרקליט המדינה בינואר 2018 הייתה לשנות את המציאות, כך שיותר תיקים ייסגרו בעילת "היעדר אשמה" ופחות בעילת "חוסר ראיות". נמצא כי בפועל לא פחת שיעור התיקים שסגרה הפרקליטות בעילה של חוסר ראיות (כ-59%). עוד נמצאו הבדלים של כ-20% בין מחוזות הפרקליטות בשיעור התיקים הנסגרים בעילות השונות. בשנת 2020 הסיכוי כי התיק ייסגר בעילה זו בפרקליטות מחוז צפון היה כ-33% ובפרקליטות מחוז חיפה הסיכוי ירד למחצית מכך, לכ-15%.

בכל שנה נסגרים בממוצע כ-21,000 תיקים פליליים לנילונים שלא נחקרו באזהרה בעילת "נל"ן" ובלי שהמשטרה מעדכנת אותם על כך. אדם בסיווג נילון שלא נחקר באזהרה אינו מיודע כי תיק בעניינו נפתח ואז נסגר ונמנעת ממנו הזכות להגיש בקשה לשינוי עילת הסגירה. 

עוד עלה כי בקרב מתלוננים, עורכי דין וגורמי משטרה קיימת אי-בהירות בנוגע לגורם שיש להגיש לו ערר של מתלונן על סגירת תיק חקירה. כן עלה כי לגבי 30% עד 40% מהתיקים שנסגרו לא נשלחה למתלונן או לחשוד הודעה על סגירת התיק. ההודעות נשלחות על ידי המשטרה בדואר רגיל, ואין דרך לדעת אם נמסרו כדין ומה המועד שבו התקבלו. 

עוד נמצאו ליקויים בהיבטי היעדר נתונים על סגירת תיקים במשטרה בעילת "העדר אשמה", סגירת תיקים חשודים במשטרה בעילת "חוסר ראיות", הסדרים מותנים במשטרה, בקשת חשוד לשינוי עילת הסגירה במשטרה ועוד.

המבקר אנגלמן ציין בדוח כי מומלץ שרשויות האכיפה והתביעה יפעלו לתיקון ליקויים המצביעים על חסמים במיצוי זכותם של חשודים ומתלוננים לערור על ההחלטה.

מניעת מעילות במשרדי ממשלה ובחברות ממשלתיות

הנזק השנתי המוערך בישראל עקב מעילות עומד על בין 6-9 מיליארד ש"ח, כאשר 80% מהמעילות שהתגלו בישראל בשנתיים האחרונות בוצעו על ידי גורמים בכירים בארגונים. למרות זאת, לאף משרד ממשלתי אין מדיניות לניהול סיכונים כלל משרדיים או ועדת היגוי לניהול סיכונים כלל משרדיים.

בנוסף, ב-12 (24%) מהחברות הממשלתיות שנבדקו לא גובשה מדיניות ניהול סיכונים. ב-12 (24%) מהחברות שכן גיבשו מדיניות, היא אושרה לפני יותר משנתיים ולא עודכנה. כמו כן, בכל משרדי הממשלה וב-6 (12%) מהחברות הממשלתיות שנבדקו לא היה מנהל סיכונים כלל-ארגוני, ובכל משרדי הממשלה וב-21 (41%) מהחברות הממשלתיות שנבדקו לא הייתה ועדת היגוי לניהול סיכונים.

עוד מצא המבקר כי בכל משרדי הממשלה וב-13 (25%) מהחברות הממשלתיות שנבדקו לא נעשתה ביקורת פנימית בתחום ניהול הסיכונים. במשרדי הממשלה לא בוצעה ביקורת בתחום ניהול הסיכונים בידי חטיבת הביקורת של החשב הכללי. בכל משרדי הממשלה וב-12 (24%) מהחברות הממשלתיות שנבדקו אין נוהלי מעקב, דיווח ובקרה בנושאים הקשורים לניהול סיכונים כלל-ארגוני. בכל משרדי הממשלה וב-20 (39%) מהחברות הממשלתיות שנבדקו אין מנגנון דיווח על אירועי כשל וכמעט כשל. עוד עלה בדוח כי 32 (63%) מהחברות הממשלתיות השיבו כי יש להן קו חם להגשת תלונות ודיווחים, אולם רק 4 (18%) ממשרדי הממשלה דיווחו שיש להם קו כאמור. עוד מצא המבקר ליקויים בתחום מערכות המידע, כאשר בין היתר ב- 32% ממשרדי הממשלה וב- 25% מהחברות הממשלתיות שנבדקו אין בקרות לאיתור חריגות ומגמות שעשויות להצביע על התנהלות לא תקינה. כן נמצאו ליקויים בתחום הגבייה ובתחום אמצעי התשלום.

מבקר המדינה אנגלמן ציין בדוח כי על משרדי הממשלה והחברות הממשלתיות וכן על החשכ"ל ורשות החברות הממשלתיות לתת את דעתם על המסקנות וההמלצות שהועלו בדוח זה ולהפיק לקחים מהליקויים שצוינו בדוח ולפעול לתיקונם.

הטיפול בעבירות משמעת בשירות המדינה - מעקב מורחב

חוק המשמעת חל על כ-253,000 עובדים בשנת 2021, והטיפול בתחום המשמעת מוטל בעיקרו על 33 עובדים בפועל באגפי המשמעת והחקירות בנש"ם, גם באמצעות 112 חוקרי משמעת במשרדים. מספר תיקי המשמעת שנפתחו בשירות המדינה בשנים 2015 - 2020 גדל ב-126%. מבקר המדינה מצא שעם זאת, שיעור המקרים שבהם מצאו אגף המשמעת או המשרדים כי יש ממש בחשד שהועלה ולכן ננקטו אמצעי משמעת או הוגשה תובענה לבית הדין למשמעת, פחת בשנים 2015 - 2020 מ-31% ל-20%. את הירידה בשיעור המקרים האלה יש לבחון על רקע הירידה שחלה במספר חקירות המשמעת (18%) והגידול המצומצם שחל בהיקף התובענות שהגיש אגף המשמעת (כ-15%). נראה כי נעשה שימוש גובר והולך באמצעים הקלים ופחות, באופן יחסי, באמצעי המשמעת המחייבים נקיטת הליך בבית הדין למשמעת.

עוד מצא המבקר כי משך הטיפול הממוצע בתלונת משמעת התארך מ-18.5 חודשים בביקורת הקודמת ל-20.6 חודשים בביקורת הנוכחית. רוב תלונות המשמעת (76%) הסתיימו ללא נקיטת אמצעי משמעת משרדי וללא הגשת תובענה. בנוסף, אין אפשרות להגיש ערר על ההחלטות בתחום המשמעת (שאינן בתחום ההטרדות המיניות). 

מספר העובדים המושעים במשך שלוש שנים או יותר ושיעורם מכלל העובדים המושעים עלה מ-28 (24%) במועד הביקורת הקודמת ל-43 (38%). נש"ם לא בחנה את ההיבט הכספי של תשלום שכר בתקופת השעיה. על פי תחשיב של משרד מבקר המדינה, אומדן עלות השכר הכוללת לכל תקופת ההשעיה של 114 העובדים שהיו מושעים באוגוסט 2021 הסתכמה ב-67.6 מיליון ש"ח, ועלות השכר למעסיק המחושבת לפי 30% תוספת על השכר ברוטו היא 87.9 מיליון ש"ח.

עוד מצא המבקר כי משרד המשפטים לא מיפה את התאגידים הציבוריים לשם איתור התאגידים שאין הוראה המסדירה את הדין המשמעתי החל על עובדיהם. 

המבקר מצא כי אף שחלפו כ-15 שנה מאז החליטה הממשלה להחיל את חוק המשמעת על עובדי בנק ישראל, וחמש שנים מאז הביקורת הקודמת, הנהלת הבנק טרם הסדירה את הטיפול בעבירות משמעת. ארגון יד ושם טיפל בחשד אחד לעבירת משמעת במשך יותר מחמש שנים. הנהלת מכון התקנים סבורה כי ההסדרה הנורמטיבית הקיימת אינה נותנת לה את הכלים לטיפול בחשדות לעבירות משמעת של עובדי המכון. אין בידי הנהלת מגן דוד אדום תמונת מצב מלאה על כלל החשדות לעבירות משמעת בארגון, על הליכי הטיפול בהם ועל תוצאותיהם. תאגיד השידור הישראלי ערך בירורי משמעת פנימיים לגבי 11 עובדים. לגבי 6 מ-11 העובדים התאגיד נדרש לדווח לנש"ם, אך לא עשה זאת.

ליקויים נוספים נמצאו בקידום תיקון חוק המשמעת, אמצעי המשמעת המשרדיים, חוקרי המשמעת, מערכת המידע של נש"ם, המבנה הארגוני והתקינה של מערך המשמעת ועוד.

המבקר אנגלמן ציין כי ביקורת המעקב העלתה כי נש"ם לא תיקנה חלק ניכר מהליקויים שעלו בדוח הקודם, וממליץ לנש"ם לפעול לתיקון הליקויים, לצורך פעילות תקינה של המינהל הציבורי ועובדיו.

מניעת מעילות והונאות ברשות מקרקעי ישראל

סך התקבולים שקיבלה רמ"י בשנים 2019-2020 עמד על כ- 23 מיליארד ש"ח וסך התשלומים עמד על כ- 18 מיליארד ש"ח באותם שנים.

מבקר המדינה מצא כי רמ"י לא השלימה הליך סדור של גיבוש מדיניות כלל-ארגונית לניהול סיכונים תפעוליים: רמ"י לא אישרה את סקר הסיכונים שבוצע ולא עדכנה אותו באופן שוטף, לא גיבשה תוכנית להפחתת הסיכונים, לא ביצעה את הבקרות שתכננה לבצע ולא הקימה את יחידת הבקרה שהיא קבעה שתקים. בנוסף, לא מונה מנהל סיכונים תפעוליים, ומועצת מקרקעי ישראל לא דנה מ- 2013 בנושא ניהול הסיכונים. 

עוד עלה כי מבין 122 עובדים שרמ"י החילה עליהם את הכללים לבחינת צורך בעריכת הסדר ניגוד עניינים, 102 עובדים חתמו על הסדר למניעת ניגוד עניינים ו-19 עובדים מילאו את השאלון, אך טרם נערך איתם הסדר למניעת ניגוד עניינים. 

נמצא כי ברמ"י חסרים שורה של מנגנונים למניעת מעילות והונאות: רמ"י עדיין לא יישמה בפועל את נוהל סבב התפקידים ועובדים שעליהם חל הנוהל טרם עברו לתפקידים אחרים במסגרת סבב התפקידים, לא נקבע נוהל לטיפול בתקבולים, לא הוגדרו משרות שעבורן נדרשים המועמדים לבצע מבחני יושרה ואמינות, טרם גובש קוד אתי לכלל הארגון, רמ"י לא הקימה מנגנון הפקת לקחים ממקרים של מעילות והונאות ובכלל זה מהכשלים בבקרות שאיפשרו את התרחשותם.

עוד עלה בביקורת כי מתוך 51 מפקחים ברמ"י, 13 (כ-26%) פיקחו על האזור באחריותם חמש שנים ומעלה, שישה מהם (12%) פיקחו על האזור באחריותם שבע שנים ומעלה. יצוין כי על פי נוהל הרוטציה, תקופת הכהונה באותו תפקיד של עובד תהיה חמש שנים וכי שולמו בשכר לעובדים בכלל רמ"י כ-15 מיליון ש"ח בשנים 2013 - 2020 כ"תוספת רוטציה" על אף שטרם יישמה בפועל את נוהל הרוטציה.

רמ"י גיבשה "מטריצת הרשאות על פי תפקיד", כדי שההרשאות יינתנו במערכת באופן שיטתי, אולם עלה כי ניתנו הרשאות למערכת מידע (SAP) לכ-150 עובדים ללא בחינה שיטתית של הצורך בהן לפי הגדרת התפקיד. עוד נמצאו ליקויים במנגנוני הבקרה ומיכון התהליכים ובמנגנוני הבקרה על ביצוע שומות.

המבקר אנגלמן המליץ בדוח כי מועצת מקרקעי ישראל תיתן את דעתה על נושא ניהול הסיכונים ברמ"י, ובכלל זה תבחן את הצורך להתוות בו אסטרטגיה או מדיניות כוללת ולוודא כי רמ"י פועלת בנושא.

הדוחות הכספיים של מדינת ישראל ליום 31.12.2020 - חייבים ויתרות חובה

מבקר המדינה בדק את היבטי החייבים ויתרות החובה של ישראל. סך החובות נטו למדינה לפי הדוחות הכספיים נכון ל-31.12.2020 הוא 69.2 מיליארד ש"ח, גידול של כ-3.9% לעומת שנת 2019. 

מנתוני הדוחות הכספיים של מדינת ישראל עולה כי ההוצאות בשנת 2020 קטנו בכ-31 מיליארד ש"ח לעומת שנת 2019 (בין היתר עקב גידול בהוצאה הציבורית מצד אחד, ומקיטון של כ-105 מיליארד ש"ח בהוצאה בגין המחויבות האקטוארית של המוסד לביטוח לאומי לזכאים מצד שני). עוד עולה מנתוני הדוחות הכספיים כי הכנסות המדינה בשנת 2020 פחתו בכ-17 מיליארד ש"ח לעומת שנת 2019, וכי לגירעון החשבונאי השנתי, שהיה כ-170 מיליארד ש"ח, נוספו שינויים בנכסים נטו בסכום של 66 מיליארד ש"ח, דבר אשר הביא להגדלת הגירעון החשבונאי המצטבר לכ-236 מיליארד ש"ח. סכום זה מומן ברובו על ידי עלייה בסכום החוב הממשלתי של כ-164 מיליארד ש"ח. 

בהשוואה בין-לאומית מצא מבקר המדינה שהיקף החייבים ויתרות החובה ל-31.12.2020 הוא כ-69.2 מיליארד ש"ח מתוך היקף סך הנכסים העומד על כ-732 מיליארד ש"ח (שיעור בגובה של כ-9.5%). נתון זה גבוה לעומת רוב המדינות הנבחרות. פער זה יכול להעיד על שפוטנציאל הגבייה של החובות למדינה הוא גבוה לעומת הביצוע בפועל, בהשוואה לרוב המדינות הנבחרות. יצוין שהפער גם יכול לנבוע מכך שבדוחות הכספיים של מדינת ישראל לא רשומים נכסים בהיקף כספי נרחב. כמו כן נמצא שיש שונות בין המדינות הנבחרות בתהליך חישוב ההפרשה לחובות מסופקים בדוחות הכספיים. על פי נתוני אגף החשכ"ל, 64% מכלל החיובים במשרדי הממשלה אינם מנוהלים באמצעות מערכת מרכב"ה, ונוסף על כך 44% מהם נוצרים ידנית. מצב זה גורם להיעדר ידע מלא על רשימת החובות.

בביקורת נמצא כי אגף החשכ"ל ואגף התקציבים במשרד האוצר קיימו כמה דיונים בנוגע למודל התמריצים, שמטרתו לעודד את משרדי הממשלה לשפר את תהליכי הגבייה והאכיפה ולהגדיל את הכנסות המדינה. נמצא כי לא נקבע למשרדי הממשלה מודל תמריצים לגביית חובות, זאת שלא בהתאם להחלטת הממשלה משנת 2013. 

בהחלטת הממשלה מ- 2020 נקבע כי יש להקים ועדה שתבחן את שיפור האפשרויות לגביית האגרות הממשלתיות. כפי שעולה מטיוטת הדוח של הוועדה לאגרות ממשלתיות, לא קיימת מתודולוגיה סדורה בעניין הטיפול בכל 723 אגרות המקצוע במשרדי הממשלה. הדבר מביא לחוסר תיאום וחוסר אחידות בפעילות המשרדים, ואגרות המקצוע, אשר צריכות להיגבות פעם בשנה, נגבות בדרכים שונות ולעיתים אינן נגבות. עוד נמצא כי - 14 מ-15 משרדי הממשלה ויחידות הסמך שנבדקו אינם עומדים בדרישות הגילוי של התנועה בחשבון הפרשה לחובות מסופקים, כפי שנדרש בהוראת התכ"ם בנושא, ובפרט אינם מציגים את סכומי החובות שנמחקו ואת סכומי הגבייה של חובות מסופקים או אבודים, אם היו. 

המבקר אנגלמן המליץ כי אגף החשכ"ל יפעל לתיקון הליקויים ולהשלים את יישום מערכת הגבייה הרוחבית, ולפעול לשיפור תהליך הגבייה של המשרדים באמצעות רשות האכיפה והגבייה ולגביית כלל החובות. פעולות אלו יבטיחו את מיצוי פוטנציאל הגבייה של הממשלה. עוד עלה בביקורת כי למשבר הקורונה הייתה השפעה נרחבת על הדוחות הכספיים לשנת 2020, ועל המדינה להיערך לסגירת הפערים בעתיד בראייה רב-שנתית.

בטיחות העובדים בענף הבנייה

 


בכל אחת מהשנים 2020 ו- 2021 נהרגו 32 עובדים בתאונות עבודה בענף הבנייה בישראל. היחס בין מספר ההרוגים בתאונות עבודה בענף הבנייה ל- 100,000 איש, לעומת הממוצע של מדינות האיחוד האירופי עומד על 11 לעומת 5. 

מספר המשרות המאוישות במינהל הבטיחות גדל מ-95 בינואר 2019 ל-148 בינואר 2021. עם זאת, מבקר המדינה מצא כי 28 מ-176 המשרות שנקבעו בתקן לא אוישו, וכן לא התווספו שבע מ-60 המשרות שעליהן סוכם עם משרד האוצר ב- 2018. בשנים 2018 - 2020 הטיל מינהל הבטיחות כ-1,350 עיצומים בגין עבירות בטיחות בענף הבנייה, בסך כ-42.7 מיליון ש"ח. נכון לסוף שנת 2020 שולמו עיצומים בסך כ-2.1 מיליון ש"ח, שהם כ-5% בלבד מסך העיצומים שהוטלו. עוד עלה כי מינהל הבטיחות מנהל את מערך העיצומים בין היתר על בסיס קובץ אקסל אשר נתוניו מוזנים ידנית למערך הגבייה, ואין לו מערכת ממוחשבת לניהול מלוא תהליך הטיפול בעיצומים, לרבות שליחתם והעברתם לגבייה.

נכון לאוקטובר 2021 לא פעלה במינהל הבטיחות יחידה ייעודית לחקירות פליליות, על אף הצורך שהעלו גורמי המקצוע בפעילותה, ותפקידי החקירה הפלילית ניתנו למפקחים, נוסף על תפקידי הפיקוח שהם מבצעים. בשנים 2018 - 2021 הועברו תוצריהן של 26 חקירות שביצע מינהל הבטיחות ליחידת התביעות לצורך הגשת כתבי אישום. בשל אי-פעילותה של יחידת חקירות ייעודית כאמור נפגעה האכיפה כלפי מי שביצע עבירות בטיחות. 

נוכח אישור פיגומים העומדים בתקן הישראלי החדש רק מפברואר 2021 וההיצע של פיגומים אלה, במועד סיום הביקורת (דצמבר 2021) טרם התקיימו התנאים הנדרשים לתחילת אכיפת החובה על ידי מינהל הבטיחות להתקין פיגומים כאמור, אף שעברו יותר משנתיים ממועד החלת חובה זו. 

מינהל הבטיחות מרכז את נתוני התאונות הקטלניות שהתרחשו והסיבות להן ומפרסם את הנתונים בדוח השנתי שלו. לגבי יתר התאונות וכן לגבי מקרים של "כמעט נפגע", מינהל הבטיחות אינו מרכז נתונים לגביהם ואינו מנתח אותם לצורכי הפקת לקחים. עוד עלה כי תחקירי היחידה המשטרתית לחקירת עבירות בתחום הבטיחות בענף הבנייה (מפלג פל"ס) אינם מועברים למינהל לצורך למידה והטמעה. נכון למועד בדיקת המבקר (יולי 2021), מ-20 מקרים שהועברו לחשכ"ל הושעו ארבעה קבלנים על פי נוהל ההשעיה, לגבי שלושה מהם הוקפאה בהמשך ההשעיה בשל בחינה מחדש של הנוהל. יצוין כי באוגוסט 2021 מספר הקבלנים המוכרים לצורך התקשרות עם משרדי הממשלה היה כ-770. לחיוב צוין בדוח כי  משנת 2017 עד שנת 2020 עלה מספר ביקורי הפיקוח של מפקחי מינהל הבטיחות בענף הבנייה בכ-74% - מכ-7,000 בשנה לכ-12,250 בשנה. 

המבקר אנגלמן ציין כי על זרוע העבודה, ומינהל הבטיחות, המשטרה, רשם הקבלנים ומשרד האוצר לפעול לתיקון הליקויים ולבחון את ההמלצות שצוינו בדוח זה, כדי להגביר את הבטיחות בעבודה בענף הבנייה בישראל. 

הרחבת סל שירותי הבריאות - תוספת תרופות וטכנולוגיות

תקציב סל שירותי הבריאות בשנת 2021 עומד על 58 מיליארד ש"ח.

במשך השנים בוצעו כמה ניסיונות לעגן בחוק את מנגנון העדכון של המקדם הטכנולוגי, על מנת לשמור על סל התרופות מעודכן בתרופות ובטכנולוגיות החדישות.

המבקר מצא כי במרבית השנים שיעור התוספת השנתית לסל שירותי הבריאות לצורכי עדכון טכנולוגי מכלל עלות הסל היה קטן מכפי שהמליצו הוועדות שעסקו בכך: ב- 19 (כ-80%) מ-24 השנים שבתקופה 1998 ועד 2021, שיעור התוספת, היה קטן מ-1.5%, הרף התחתון עליו המליצו הוועדות שעסקו בכך; בחמש (כ-20%) מ-24 השנים הללו הוא אף היה קטן מ-0.8%, השיעור שוועדת גרמן הגדירה כשיעור ההכרחי לשמירה על איכות שירותי הרפואה הניתנים במסגרת הסל.

עוד נמצא כי מודל השקיפות בהרחבת סל שירותי הבריאות לוקה בחסר: 

פורום טכנולוגיות דחה בשנים 2018 - 2021, 46% מהבקשות להכללת טכנולוגיות שאינן תרופות ו-9% מהבקשות להכללת תרופות, אולם הפרטים בנוגע לדחיות אינם מובאים לידיעת ועדת הסל. ועדת המשנה - כל חבריה הם נציגי ממשלה ונציגי קופות החולים ולא משתתף בה נציג ציבור, גם עיתונאים אינם מורשים לנכוח בדיוניה אף שהם נוכחים בדיוני ועדת הסל, בנוסף הפרוטוקולים של הוועדה אינם מתפרסמים לציבור. הפרוטוקולים של דיוני ועדת הסל מתפרסמים בעיכוב, שמשכו בשנים 2018 - 2020 היה 109 עד 160 ימי עבודה, דבר הגורם לפגיעה בשקיפות ועלול להקשות על מגישי ההצעות שנדחו להגיש בקשות חוזרות מעודכנות. 

שלא בהתאם לנהלים הרלוונטיים בנוגע לעדכון סל הבריאות, ועדת הסל מקבלת את החלטותיה על בסיס הערכה מקצועית שאינה כוללת הערכה כלכלית, וזאת להבדיל מהמקובל במדינות מתקדמות בעולם. בשנים 2018 - 2020 הוגשה לוועדת הסל הערכה כלכלית אחת.

בנוסף, בשנים 2016 - 2021 שיעור התרופות ללא עלות שנכללו בסל עמד על כשליש מהעדכון הטכנולוגי השנתי. עלה שהתהליך להוספת תרופות אלו דומה לתהליך להוספת כל תרופה או טכנולוגיה אחרת לסל ואולם אף שאין מדובר בתוספת עלויות, התהליך נערך רק אחת לשנה ורק אז ניתן לאשר את הוספתן לסל.

עוד עלה בביקורת כי משרד הבריאות מסתמך על נתונים שמוסרות לו הקופות לצורך תמחור התרופות והטכנולוגיות, אך לאחר שהתרופות והטכנולוגיות נוספו לסל, הוא אינו בוחן את היקף השימוש בהן. הדבר עלול לגרום לתמחור תרופה או טכנולוגיה ביתר, ומכאן גם לתקצוב על חשבון תרופות וטכנולוגיות אחרות שלא נוספו לסל בשל כך.  כן עלה כי אף שעלות התוספת ששימשה למימון עשר התרופות והטכנולוגיות שסך ההוצאה עבורן הוא הגבוה ביותר בשנים 2016 - 2021 גבוהה יחסית לעלות הכוללת (הן מהוות 62% מעלות התוספת כולה המסתכמת בכ-1.7 מיליארד ש"ח מתוך כ-2.7 מיליארד ש"ח), ואף ששיעור התוספת עבור תרופות אונקולוגיות היה 37% מהתוספת לשנים אלו, משרד הבריאות לא ביצע בקרה פרטנית על השימושים בהן ועל התועלות שבהן, כדי להפיק לקחים לגבי החלטות עתידיות.

המבקר אנגלמן ציין כי הרחבת סל שירותי הבריאות מאפשרת להוסיף לסל במימון ציבורי תרופות וטכנולוגיות מתקדמות. נוכח ממצאי דוח זה ונוכח העובדה שוועדת הסל פועלת זה יותר מעשרים שנה בלי שהושלמו דוחות בקרה על פעילותה, יש משנה חשיבות לכך שמועצת הבריאות ומשרדי הבריאות והאוצר יבחנו את כלל פעילותה של הוועדה, וזאת לשם שיפור תפקודה של הוועדה וכדי שהמטופלים יוכלו להפיק את המרב משירותי הבריאות הנכללים בסל.

הגנת סייבר על מכשירים רפואיים ואבטחת המידע הנאגר בהם

 


בעשור האחרון גברו תקיפות הסייבר על ארגונים ועל אנשים פרטיים ברחבי העולם, ובשנים האחרונות גברו גם איומי הסייבר על מוסדות רפואיים. בשנת 2020 נעשו כ- 9.5 מיליון ניסיונות למתקפות סייבר ברחבי העולם שמטרתן להשבית מערכות מחשוב. הגנת סייבר (אבטחת מידע) במכשור רפואי לרבות על מכשירי דימות, היא תהליך שמטרתו למנוע מגורם בלתי מורשה לבצע שינוי במידע שנאגר במכשירים הרפואיים; שימוש בלתי מורשה או שימוש לרעה במידע הרפואי שנאגר במכשיר הרפואי, שמעובד בו או מועבר מהמכשיר הרפואי ליעד חיצוני; וכן פגיעה בפעילות המכשיר הרפואי.

באמצע אוקטובר 2021, במהלך תקופת הביקורת, פרצו פצחנים למחשבים ושרתים במרכז הרפואי הלל יפה שבחדרה. התקיפה הובילה לשיבוש פעילות המרכז הרפואי, וגרמה להסטת חולים מהמרכז הרפואי למרכזים אחרים, למעבר לעבודה ידנית ולא ממוחשבת, למניעת גישה למידע הרפואי של המטופלים ועוד. תקיפה זו מחדדת את החשיבות להיערכות. 

בביקורת עלה כי כשש שנים לאחר קבלת החלטות הממשלה 2443 ו-2444 בנושא היערכות לאומית וקידום אסדרה לאומית בהגנת הסייבר (בשנת 2015), ועל אף החשיבות הלאומית שבהסדרת הגנת הסייבר, לא הוסדרו סמכויות מערך הסייבר הלאומי כלפי היחידות להכוונה מקצועיות במשרדי הממשלה (יחידות מגזריות) לרבות במגזר הבריאות.

עוד עלה כי משרד הבריאות לא השלים את גיבוש הנחיותיו בתחום הגנת הסייבר הכוללות עקרונות יסוד לניהול הגנת סייבר וכלים להתמודד עם אירוע סייבר, והן לא הופצו; במסגרת בקרות הרישוי שביצע המשרד במרכזים הרפואיים בשנים 2019 ו-2020 הוא לא ביצע בקרה בנושא ההגנה על מכשור רפואי; וכן לא מבצע מעקב סדור אחר תיקון ליקויים שעלו בדוחות הבקרה שביצע בנושא אבטחת מידע, ובכך לא מוודא את אי-הישנותם; ה-SOC (מרכז לניטור, לשליטה ולבקרה על אירועי סייבר) של משרד הבריאות מאויש חלקית - בשעות מסוימות בימי חול ועלו פערים מסוימים בפעילותו; הנחיות אגף ציוד רפואי (אמ"ר) במשרד הבריאות שעוסק ברישום מכשירים רפואיים ובמתן היתרי יבוא ושיווק שלהם לארץ אינן נוגעות לצורך בעמידתם בתקני אבטחת מידע. 

מוסדות הרפואיים נבדלים ביניהם במידה רבה מבחינת היחס בין מספר עובדי המוסד העוסקים בתחום אבטחת המידע או הגנת סייבר ובין מספר העובדים במוסד: בחמישה מוסדות יש איש צוות אבטחת מידע ל-1,000 עובדים ומטה ובשלושה יש איש צוות אחד ל-3,000 עובדים; שישה מ-11 מרכזים רפואיים כלליים-ממשלתיים הקצו להגנת סייבר בממוצע בשנים 2015 - 2020 שיעור קטן מזה שקבעה החלטת הממשלה - 8% מההקצאה התקציבית לאבטחת מידע ; במועד ביצוע הביקורת לכל המרכזים הרפואיים הממשלתיים לא היה ביטוח סייבר. בנוגע לשאר המוסדות הרפואיים, לחלקם היה ביטוח סייבר ולחלקם לא;. חמישה מוסדות רפואיים לא כללו בתוכנית העבודה שלהם לשנים 2020 ו-2021 התייחסות לשיפור ההגנה על מכשור רפואי ואבטחת המידע הנאגר בו; שמונה מ-17 מהמוסדות הרפואיים לא ביצעו ביקורת פנים בתחום אבטחת מידע; 13 מ-17 מוסדות רפואיים לא ביצעו סקר סיכונים בנושא מכשור רפואי; 11 מ-17 המוסדות רפואיים לא הגדירו קבוצות סיכון למכשור הרפואי לפי סיווגי סיכון. 

מתוך 17 המוסדות, לשניים אין תוכנית להתאוששות מאסון (למשל מתקפת סייבר על תשתיות מערכות המידע של המוסד הרפואי) או תוכניות להמשכיות עסקית (יכולתו של ארגון להמשיך בפעילותו הרגילה); לשישה אין אתר חלופי (DR) זמין לטובת המשך פעילות מערכות המידע במקרה של אסון; 13 לא שילבו בתוכניות שלהם להתאוששות מאסון או בתוכנית להמשכיות עסקיות את אופן הטיפול וההתאוששות של מערך המכשור הרפואי. מתוך 17 המוסדות שנבדקו, חמישה לא כללו בנוהלי הרכש שלהם התייחסות להיבטי אבטחת מידע במכשור הרפואי, ולאחד אין נוהל רכש; חמישה לא התנו את רכישת המכשור הרפואי בכך שממונה אבטחת המידע יאשר את ביצוע הרכש, ולעיתים מוסדות רפואיים שדרשו בנוהליהם אישור של ממונה אבטחת המידע לצורך הרכש רכשו בפועל את המכשירים בלי שהתקבל אישור לכך; כמו כן ניכרים פערים בין סוגי בדיקות אבטחת המידע שביצעו המוסדות הרפואיים בעת רכישת מכשור רפואי ולפני התחלת השימוש בו ומספרן, ובכלל זה הסרת יישומים שאינם נדרשים מהמכשיר וסריקת המכשיר באמצעות כלי לזיהוי נוזקות, פוגענים ופעילויות חריגות. מבין 17 המוסדות הרפואיים שנבדקו שישה לא מיפו את כל המכשירים הרפואיים שברשותם; לא כל המוסדות כללו במיפויים שעשו את מאפייני אבטחת המידע העיקריים של המכשירים; קיימים חוסרים מהותיים במערך ההגנה שהמוסדות הרפואיים הטמיעו ברשת לצורך הגנה על מכשור רפואי ובכלל זה מכשירי דימות מסוג MRI ו-CT, ובחלק מהמוסדות יש שילוב של חוסרים המגבירים את חשיפתם של המכשירים לסיכוני אבטחת מידע; 11 מ-17 המוסדות לא גיבשו נוהל להסדרת עדכוני תוכנה, הנדרש על מנת להבטיח פעולה רציפה ובטוחה של המכשור הרפואי, ועשרה מוסדות לא תיעדו את עדכוני גרסאות התוכנה שביצעו במכשירים רפואיים; 14 מוסדות לא ביצעו מבדקי חדירה שכללו תקיפה של מכשור רפואי בשנים 2018 - 2021, כפי שקבע נוהל משרד הבריאות.

הרשאות גישה, ניהול רשימת משתמשים ומדיניות סיסמאות הם כלי מרכזי ביישום מדיניות אבטחת מידע בכל ארגון. שבעה מוסדות לא ביצעו לפחות פעם אחת עדכון של רשימת המשתמשים בעלי הרשאות לוגיות (שם משתמש וסיסמה) למערך המכשור הרפואי בשנים 2019 - 2020; בשני מוסדות יש מכשירי רנטגן ללא בקרת הרשאה פיזית (חדר נעול) וללא בקרה הרשאה לוגית. בשני מוסדות רפואיים אין בקרות הרשאה פיזיות ולוגיות על חלק ממכשירי אולטרסאונד הנשים. בארבעה מוסדות רפואיים לא קיימת בקרת הרשאה לוגית בשום סוג של מכשירי הדימות שנבדקו.

בדוח צוין לחיוב כי בשנת 2016, עוד לפני שניתנה הנחיית מערך הסייבר הלאומי, החליט משרד הבריאות להקים SOC מגזרי שייתן שירות למוסדות רפואיים - יפעל כמרכז המשמש לניטור אירועי סייבר וכן לשליטה ולבקרה עליהם. ה-SOC החל לפעול בסוף אותה שנה.

המבקר אנגלמן ציין כי איומי הסייבר על מערכת הבריאות הולכים ומתרבים, הם ממשיים ואינם רק בגדר איום, ניסיונות תקיפה של פצחנים מתבצעים כל העת. תקיפות כאלה עלולות להוביל לשיבוש בפעילות השוטפת של המוסדות הרפואיים, לזליגה של מידע רפואי של מטופלים ולגרימת נזק למכשירים רפואיים חיוניים. ואולם לא מדובר רק בניסיונות תקיפה של פצחנים אלא גם בניסיונות מצד גורמים בעלי עניין שיש להם גישה למערכות ולמכשור ומעוניינים לפגוע בהם או לשבש את פעילותם. נוסף על כך, אף פעילות שגרתית ותמימה עלולה להביא לפגיעה במערכות המידע, במאגרי המידע ובמכשור רפואי. איומים אלה מחייבים את משרד הבריאות ואת הנהלות המוסדות הרפואיים לשים את הדגש הראוי על סיכוני אבטחת המידע הכרוכים בשימוש במכשירים רפואיים ועל הדרך הראויה להתמודדות עימם.

התכנון והניהול של משאבי האנוש במשרד החוץ - ביקורת מעקב

מספר המשרות בתקן עובדי משרד החוץ לשנת 2022, כולל צוערים ולמעט אבטחה, עומד על 1,037. 

בדוח הקודם עלה כי קיים מחסור בצוערים הנובע מפערים בהיקף גיוס הצוערים שהחלו בשנת 2000 עקב יישום החלטות ממשלה לקיצוץ כוח אדם בשירות המדינה. בשנים 2014-2010 עמד הפער על כ-90 עובדים בממוצע רב-שנתי בין התקן ובין מצבת כוח האדם בשירות החוץ המדיני בארץ ובחו״ל. עוד עלה כי בשנים אלו פרשו משירות החוץ 80 עובדים ונקלטו 60 עובדים חדשים באמצעות קורסי צוערים. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן במידה מועטה. למשרד אין תחזית כוח אדם ותוכנית מפורטת רב-שנתית הכוללת את מספר הצוערים הנדרשים לו בכל שנה לאיוש הנציגויות, בין היתר בהתחשב בתחזית הפרישה ובפערים שבין המצבה לתקן. עקב כך, למרות קיום קורסי ההסמכה וקורסי הצוערים, המשרד נמצא בתת-איוש בשיעור כולל של 7% מהתקן המאושר בנציגויות ובמטה.

בדוח הקודם צוין כי בוגרי קורס צוערים עוזבים את המשרד לאחר חמש עד עשר שנים מיום קליטתם בו בשיעור גבוה מבעבר. בביקורת המעקב עלה שהליקוי תוקן במידה מועטה, כמעט רבע (23%) מ-287 הצוערים שנקלטו במשרד בשנים 1997 - 2017 עזבו אותו בתקופה זו, ושיעור הצוערים שעזבו בתוך פחות מחמש שנים מכלל העוזבים בתקופה האמורה היה 60%. כמו כן עלה כי 18% מהעוזבים השלימו תקופת שירות של עשר שנים ומעלה. 

בדוח הקודם צוין כי (א) נקבעה מכסה מרבית למעבר של 210 עובדים בלבד בשנים 2008 - 2011 מהשירות המינהלי לשירות החוץ. ואולם בשנים אלה חרג המשרד בכ-24% ממכסה זו והעביר 261 עובדים. אשר לנש"ם, היא לא פיקחה על היקף מעבר העובדים כאמור ולא מנעה את החריגה מהמכסה. (ב) 109 מ-261 העובדים שעברו בשנים 2008 - 2011 לשירות החוץ (כ-42% מהעובדים שעברו לשירות החוץ), לא עברו קורס הסמכה ייעודי ואף לא שירתו קודם קליטתם בשירות החוץ בנציגות בחו"ל, ולכן לא עמדו בתנאי הכשירות להתמנות למשרות מדיניות ולמשרות של קונסולים ושל קציני מינהלה בחו"ל. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן במידה מועטה; נכון לשנת 2021, כ-100 מכ-400 עובדים שעברו בשנים 2008 - 2019 מהשירות המינהלי לשירות החוץ המינהלי לפי הסכם המעבר סיימו בהצלחה קורס הסמכה. עוד נמצא כי נכון לשנת 2021, כ-128 מהעובדים שעברו מהשירות המינהלי לשירות החוץ המינהלי אינם עומדים בתנאי הסף לשרת בנציגויות או שאינם מעוניינים לצאת לשליחות בנציגויות. 

בדוח הקודם צוין כי המשרד לא פעל להגבלת תקופת הכהונה המרבית של עובדים בתפקידי מטה בארץ: 68 עובדי שירות החוץ ממשיכים למלא את אותם תפקידים במטה שבע שנים ומעלה, 23 עובדים ממלאים תפקידים במטה במשך שש שנים, ו-27 עובדים ממלאים את תפקידם במטה כבר יותר מחמש שנים. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן במידה מועטה. עלה כי המשרד החיל את החלטת הממשלה בנושא "השלמת הסדרי רוטציה ותקופות כהונה בסגל הבכיר של שירות המדינה"  על שבע מ-22 משרות בכירים (31%). כמו כן עלה כי הוראות ההסכם הקיבוצי משנת 2014 הקובעות כי ככלל, תקופת השהייה במטה בין תקופות השליחות לא תהיה יותר מארבע שנים אינה מיושמת בחלק מהמקרים.

בדוח הקודם צוין כי בשנים 2008 - 2010 גיבש משרד החוץ רפורמה ארגונית כוללת, במטרה להתאים את מבנה המשרד לשינויים המתרחשים בזירה הבין-לאומית, ולעמוד במשימותיו. בשנת 2011 אימצה הנהלת המשרד את מתווה הרפורמה, ובדצמבר 2012 הציגה לנש"ם את השינויים המרכזיים שברצונה להחיל. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן במידה מועטה. המשרד פעל נקודתית לגיבוש תנאי סף לקידום עובדים ולמעבר בין תפקידי ניהול, אולם לא הניע מהלך רוחבי לשינוי אופן הניהול של ההון האנושי במשרד ולא יישם את יתר ההמלצות - לא של הרפורמה, לא של הוועדה להתאמת משרד החוץ לאתגרי העתיד (פרויקט 2025) שהוגשו בשנת 2018, ולא של צוות החשיבה משנת 2021. 

משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את הפעילות המורכבת שהוביל אגף מש"א במשרד החוץ לחיסון השליחים, עובדי אית"ן ובני משפחותיהם.

המבקר אנגלמן ממליץ כי משרד החוץ יבחן, בשיתוף משרד האוצר ונש"ם, את התקן הנדרש למימוש ייעוד המשרד ותפקידיו. בבחינה זו יש להביא בחשבון את מכלול הנושאים העומדים לפתחו של משרד החוץ; את פריסת הנציגויות והנחיצות הפיזית של כל השליחים בהן; את השינויים העולמיים בזירה הדיפלומטית, הזירה המדינית, הזירה התקשורתית והזירה הציבורית; ואת הלקחים מתקופת הקורונה, לרבות האפשרות לעבודה מרחוק. על פי תוצרי הבחינה יש לקבוע את תקן כוח האדם במטה ובנציגויות.

העסקת עובדים מקומיים בנציגויות ישראל בחו"ל - ביקורת מעקב

משרד החוץ מעסיק עובדים במגוון צורות העסקה במטה ובנציגויות שבהן מועסקים 2,181 עובדים מקומיים. 

בדוח הקודם עלה כי אגף משאבי אנוש לא גיבש קריטריונים ברורים לחלוקת משרות העובדים המקומיים בין הנציגויות. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי לא תוקן ומשרד החוץ לא ביצע ניתוח פרטני של תקן העובדים המקומיים לעומת הצרכים בכל אחת ואחת מהנציגויות. 

בדוח הקודם עלה כי נציגויות העסיקו עובדי אית"ן בתפקידי ליבה ייצוגיים בתחומי הייעוץ המדיני, הדיפלומטיה הציבורית והדיפלומטיה הכלכלית הגם שלא הוכשרו לכך. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי לא תוקן והמשרד ממשיך להציב מאות עובדים מקומיים בתפקידי ליבה המיועדים לשליחים. 

בדוח הקודם צוין כי יש נציגויות שמתקשות לגייס עובדי אית"ן ולגרום להם להתמיד בעבודתם ובכך נפגעת פעילותן של נציגויות ישראל בחו"ל. בביקורת נמצא כי הליקוי לא תוקן, וכי בשנים 2018 עד ספטמבר 2021 כחמישית מעובדי אית"ן שירתו מעל שלוש שנים, ולמעלה ממחצית מעובדי אית"ן עזבו תוך פחות משנתיים. 

בדוח הקודם עלה כי ועדת חו"ל האחראית על הרגולציה בנוגע להעסקת עמ"ז (עובדים מקומיים זרים) לא עקבה אחר אופן העסקתם ולא קיימה פיקוח ובקרה על תנאי שכרם ועל תנאי עבודתם. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי לא תוקן.

בנוסף, בביקורת הקודמת עלה כי לא היה ניתן להפיק מהמערכת הממוחשבת של אגף מש״א דוחות מפולחים ומדויקים על אודות התקן והמצבה של העובדים המקומיים בכלל הנציגויות. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן במידה רבה. בנוסף עלה בדוח הקודם כי איתור מועמדים פוטנציאליים לאיוש משרות עובדי אית"ן בנציגויות, שלא בתפקידי אבטחה, נעשה באמצעים אקראיים ולא שוויוניים, הכוללים פרסום בעל פה בקרב עובדי משרד החוץ וחוגי מכריהם או על בסיס היכרות אישית מוקדמת. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי תוקן במידה רבה. עם זאת, נמצא כי מבחני המיון הנערכים לגיוס עובדי אית"ן על ידי חברה חיצונית, נעשים לאחר שוועדת הקבלה בחרה במועמד המועדף וכי 100% מהמועמדים שנבחרו לתפקיד אושרו על ידי החברה החיצונית. 

המבקר אנגלמן ציין כי ניהול אלפי עובדים הפזורים ב-108 נציגויות ברחבי העולם מחייב הבניית מפתח תקנון מקומי ואזורי בהתחשב במקום של כל נציגות ובמאפייניה, וכן בהתחשב בשינויים העולמיים המשפיעים על שירות החוץ. מוצע כי המשרד יבצע עבודת מטה לניתוח מאפיינים וצרכים של הנציגויות, ולקביעת היחס הנדרש בין התפקידים המיועדים לשליחים ובין התפקידים המיועדים לעובדים המקומיים, ובהתאם לכך יקבע קריטריונים ומפתחות תקן, ויפעל ליישומם בנציגויות ישראל ברחבי העולם. עוד מוצע כי בעבודת המטה המשרד יבחן גם את הניסיון שנצבר במגזר הממשלתי בתקופת הקורונה, תקופה שבה במשרדים רבים שולב גם דפוס עבודה מרחוק, ואת השפעת דפוס זה על קביעת התקן  המשרדי במטה ובנציגויות

ייצור ביצים בישראל - יישום הרפורמה בלולי הטלה

 


מספר הביצים הממוצע במיוצר בישראל מידי שנה הוא 2.2 מיליארד הביצים. 

94% מהמטילות בישראל משוכנות בלולי כלובים. מבקר המדינה בדק ומצא כי שיעור זה גדול במידה ניכרת משיעור המטילות המשוכנות בלולי כלובים במדינות האיחוד האירופי (48% כולן בלולים מועשרים) ומשיעורן בארצות הברית (70%). בנוסף, 76% מכלל המטילות משוכנות בלולים ישנים שבהם המרווח למטילה הוא כ-400 סמ"ר בלבד, ו- 18% בלולי כלובים חדשים. זאת לעומת לולי כלובים מועשרים באירופה, שלגביהם התקן הוא 750 סמ"ר למטילה. מצב דברים זה אינו עולה בקנה אחד עם הצורך בשמירה על בריאות הציבור ומניעת מפגעים, בשיפור היעילות הכלכלית ורווחת העוף ובפיתוח יישובי הצפון.

הביצים הן מוצר יסוד הנתון בישראל לפיקוח מחירים, שאחת ממטרותיו היא להגן על הצרכן מפני עליות מחירים בלתי סבירות, מחיר הביצים בישראל לצרכן גבוה במידה ניכרת- 41%, ממחירן הממוצע במדינות ה-OECD ו-72% ממחירן בארצות הברית.

מבקר המדינה מצא כי באוגוסט 2021 לא היה רישיון עסק לכ-91% מהלולים בישראל. הדבר מעלה חשש כי מרבית ביצי המאכל מיוצרות בלולים שאינם עומדים בדרישות בסיסיות של סניטריות ובטיחות ביולוגית באופן שגורם לפגיעה ביכולת למנוע התפשטות מחלות של עופות, ובכך לשמור על בריאות הציבור והמטילות ולמנוע מפגעים. כמו כן, כשבע שנים לאחר המלצות צוות היגוי על עדכון התקנות לרישוי עסקים לצורך התאמתן לדרישות הווטרינריות העדכניות, טרם עודכנו הוראות הדין. בנוסף, אי-ההסכמות עם ארגוני המגדלים הביאו לכך שהחלטות הממשלה מהשנים 2007, 2010 ו-2021, שנועדו להביא לשדרוג לולי ההטלה, לא יושמו. הועלה כי הרפורמה בנושא זה ביישובי הצפון תושלם לכל המוקדם בשנת 2027.

בכל שנה מטופלות באזור מרום הגליל 30,000 טונות של זבל (17%) מכ-180,000 טונות הנוצרות בלולי ההטלה. יתר הזבל (כ-150,000 טונות) אינו מסולק כדין למתקני טיפול מורשים אלא מפוזר ללא תיאום עם הגורמים המוסמכים בשטחים הפתוחים במרחב הצפון. הפתרון המתוכנן להיות מיושם בקרוב ייתן מענה לכמחצית הכמות בלבד. יישומה של הרפורמה בכללותה נתון לסיכון, שכן קשיי היישום בנושא פינוי הפסולת מלולי ההטלה משפיעים על לוח הזמנים וקצב ההתקדמות ועלולים לסכל את מימוש הרפורמה. 

שיעור התחלואה במחלות העופות הנפוצות בישראל, למעט הסלמונלה, בלולי הצפון גבוה במידה ניכרת משיעור התחלואה בלולים שביתר חלקי הארץ - 90% מלהקות המטילות שהיו נגועות במחלת ניוקאסל, 78% מהלהקות שהיו נגועות במיקופלסמה, 88% מהלהקות שהיו נגועות בברונכיט מידבקת, ו-100% מהלהקות שהיו נגועות בשפעת העופות מסוג H9 גודלו בלולי הצפון. מצב דברים זה משית על ענף ההטלה ועל הציבור (הנושא במחירי הביצים הגבוהים, כאמור לעיל), עלויות כלכליות נוספות, הנובעות מהצורך להשמיד להקות מטילות ולהשבית לולים. המחלות הזואונוטיות (העלולות לעבור לבני אדם), כמו שפעת העופות והסלמונלה, אף עלולות לפגוע בבריאות הציבור.

בדצמבר 2021 פרצה בישראל מגפת שפעת העופות המסוכנת גם לבני האדם. מקורה של השפעת היה, ככל הנראה, בעופות נודדים. בעקבות זאת השמיד משרד החקלאות כמיליון עופות בכל סוגי הלולים, ונעשה טיפול מונע במאות אנשים למניעת התפרצות המחלה בבני אדם. חוסר היכולת למנוע את התפשטות שפעת העופות בין הלולים הקיימים הבנויים בצפיפות, מנע בידוד יעיל של מוקד התפרצות וממחיש את החשש מפני פגיעה בבריאות הציבור.

המבקר אנגלמן ציין כי נוכח האיסור של האיחוד האירופי לפני עשור לגדל מטילות בלולים ישנים שבהם המרווח למטילה קטן מ- 750 סמ"ר, ונוכח עמדת משרד החקלאות שאימץ מגמה זו - מומלץ כי הוא יגבש תוכנית רב-שנתית למעבר ללולי הטלה שאינם לולי כלובים. מומלץ כי משרד החקלאות ומשרד האוצר יפעלו לקדם את יישומן של המלצות ה-OECD, הסכמות המשרדים והחלטת הממשלה, כדי להביא להוזלת מחיר הביצים בישראל, כך שיקטן הפער בינן ובין מחירן בארה"ב ובאירופה.

פיתוח מוסדות חינוך - בנייה חדשה והרחבת מבנים קיימים

 


במערכת החינוך שורר זה שנים רבות מחסור בכיתות לימוד תקניות, העומדות בסטנדרטים פיזיים ופדגוגיים המאפשרים תנאים ראויים ללמידה.  מבקר המדינה בדק ומצא שתוכניות החומש בנושא לא נתנו מענה למחסור בכיתות הלימוד. אף שגדל מספר הכיתות שתוקצבו בתוכניות החומש, המחסור עדיין קיים ואף החריף במידה ניכרת לפי נתוני סוף שנת 2020. כך, אף על פי שבתוכנית החומש השלישית הוכפל מספר הכיתות המתוקצבות לעומת תוכנית החומש השנייה, הסתיימה שנת 2020 בפער של 10,219 כיתות (גידול של 56% לעומת הפער בסוף תוכנית החומש השנייה). בסוף שנת 2020 המחסור בכיתות במגזר הלא-יהודי, הן בכיתות גן (93% מכיתות הגן שהוכר הצורך בהן לא תוקצבו) והן בכיתות בית ספר (75% מכיתות בית הספר שהוכר הצורך בהן לא תוקצבו), גבוה לעומת המגזר היהודי (75% ו-62%, בהתאמה). בכל המגזרים שיעור המחסור בכיתות גן גבוה משיעור המחסור בכיתות בית ספר, ובמגזר הלא-יהודי הוא גבוה במיוחד: תוקצבו פחות מ-10% מכיתות הגן שהוכר בהן צורך. נתונים אלו תואמים גם לפערים בין מספר הכיתות שהוכר הצורך לבנותן ובין מספר הכיתות שתוקצבו, בהתייחס לאשכול החברתי-כלכלי: הפער גבוה יותר באשכולות הנמוכים - 74% - ואילו באשכולות הביניים הוא 66% ובאשכולות הגבוהים - 56%.

עוד עלה בביקורת כי קיימת צפיפות גבוהה של תלמידים בכיתות הלימוד בחלק גדול ממערכת החינוך, וזאת הן בהשוואה בין-לאומית והן בהשוואה בין-מגזרית פנים ארצית: בכרבע מהכיתות בחינוך היסודי ובחטיבות העליונות ובכמחצית מהכיתות בחטיבות הביניים מספר התלמידים בכיתה עולה על 30. ממוצע התלמידים בכיתה במדינות ה-OECD עומד על 23.3 תלמידים בחטיבת הביניים, ואילו בישראל הוא 28.1, כ-21% גבוה יותר, נכון לשנת 2019. בחינוך היסודי קרוב ל-4% מהכיתות נתונות בתנאי צפיפות של מעל 34 תלמידים בכיתה, מספר שהוא הרף העליון ואליו נדרש להגיע עד לשנת התשפ"א, כפי שנקבע בהחלטת ממשלה משנת 2015. מספר התלמידים הממוצע בכיתה הגבוה ביותר במגזר היהודי הוא בחינוך הממלכתי, ואילו הנמוך ביותר הוא בחינוך החרדי - פער של כ-3.5 תלמידים בכיתה בממוצע. במגזר הלא-יהודי מספר התלמידים הממוצע בכיתה הגבוה ביותר הוא במערכת החינוך הערבית, והנמוך ביותר הוא בחינוך הצ'רקסי - פער של שישה תלמידים בכיתה בממוצע. מאחר שלא נבנו כיתות לימוד חדשות במבני קבע בהיקף הנדרש, נדרשו המדינה והרשויות המקומיות לתקצב בשנים 2007 - 2021 הקמה של כ-5,000 כיתות במבנים יבילים כפתרון זמני בסכום של כ-700 מיליון ש"ח. תשע מתוך עשר הרשויות המקומיות שתוקצבו בהן מעל 100 מבנים יבילים עבור כיתות לימוד וכיתות גן משתייכות לאשכולות 1 - 6, ורק רשות אחת שייכת לאשכולות 7 - 10 (לאשכול 7). יוצא שלתלמיד שגר ברשות מקומית המשתייכת לאשכולות הנמוכים יותר 1 - 6 סיכוי גדול יותר ללמוד במבנה יביל מתלמיד שגר ברשות מקומית המשתייכת לאשכולות 7 - 10. 

עוד עלה בביקורת כי הרשויות המקומיות באשכולות חברתיים-כלכליים נמוכים מתקשות באופן משמעותי בביצוע תקציבי בינוי הכיתות לעומת רשויות מקומיות באשכולות חברתיים-כלכליים גבוהים. הפער בביצוע בין האשכול הנמוך לאשכול הגבוה גבוה במיוחד בחומש הנוכחי (השלישי), ועומד על קרוב ל-20%. כמו כן, שיעור ההרשאות שלא בוצעו כלל (אפס ביצוע) גבוה יותר ככל שמיצובן החברתי-כלכלי של הרשויות המקומיות נמוך יותר; ובחומש הנוכחי ניתן לראות כי אף שתקופת החומש עומדת לפני סיום, נתח גדול מההרשאות - קרוב למחציתן באשכולות הנמוכים - עדיין לא נוצל. הדבר בא לידי ביטוי גם בשיעור הגבוה של כיתות גן (58% - 588 מתוך 1,015 כיתות) וכיתות בי"ס (49% - 2,615 מתוך 5,344 כיתות) שלא החלה בנייתן. בהשוואת הפרוגרמות (עקרונות התכנון הפיזי של מוסד חינוך) של בי"ס יסודי ממלכתי ושל תלמוד תורה, ובהשוואה נוספת בין הפרוגרמות של בי"ס תיכון עיוני, בי"ס תיכון מקיף ובי"ס תיכון בנות, עלו הבדלים מהותיים בפרוגרמות שנדגמו מבחינת מבנה ביה"ס, גודל החדרים ומספרם, וזאת בהתאם לסיווגם עפ"י זרם החינוך (ממלכתי, ממלכתי-דתי, חרדי). כך למשל, שטח הברוטו הסופי עבור 18 כיתות של בי"ס יסודי ממלכתי עמד על 2,902 מ"ר למול 1,757 מ"ר של תלמוד תורה. כמו כן, שטח הברוטו של בי"ס תיכון עיוני, תיכון בנות ותיכון מקיף עבור 24 כיתות עמד על 4,069 מ"ר, 4,610 מ"ר ו-5,493 מ"ר, בהתאמה. כמו כן, עלה כי הפרוגרמה של תלמוד תורה עבור 18 כיתות לא כללה כיתות לחינוך מיוחד, ספריה/חדר עיון, אולם ועוד. עוד עלה כי הפרוגרמות של המשרד אינן כוללות הנגשה לתלמידים ולצוות ביה"ס עם מוגבלות.

מבקר המדינה אנגלמן ציין כי על משרד החינוך לגבש מדיניות לצמצום המחסור בכיתות לימוד על פני מספר שנים עד לסגירתו, לרבות מתן פתרונות קבע במקום הכיתות היבילות,  תוך הבאה בחשבון של הפער ביכולתן של הרשויות שהן ברמה חברתית-כלכלית נמוכה לממש את ההרשאות התקציביות לבינוי כיתות הלימוד. בכך יגביר המשרד את הסיכויים של התלמידים בבתיה"ס ברשויות אלה להימצא בעמדת פתיחה שווה לתלמידים שבבתיה"ס ברשויות אחרות ויבטיח להם הזדמנות שווה.

המערך הרפואי לטיפול בכלואים בשירות בתי הסוהר - ביקרות מעקב

בשנת 2020 הוחזקו במתקני הכליאה של שב"ס 14,000 כלואים.

38% מהכלואים (5,369 כלואים) הוגדו חולים כרוניים ובשנת 2020 היו כ-300 אסירים קשישים בני יותר מ-65 בבתי הכלא של שב"ס. מבקר המדינה מצא בביקורת הקודמת כי שב"ס לא בנה תוכנית מערכתית המותאמת לשינוי שחל בהרכב אוכלוסיית האסירים, בגיל האסירים ובמצבם הרפואי. בביקורת המעקב עלה כי צוות שבחן בשנת 2020 את המענה לאוכלוסיית הקשישים בבתי הכלא של שב"ס לא סיים את עבודתו: לא הוכן תחשיב של עלות החזקת אסיר קשיש לעומת אסיר רגיל, לא הופץ נוהל להחזקת קשישים, לא הוכנה תוכנית שיקום ייחודית המותאמת לקשישים, ועבודת המטה בעניין זה הופסקה בלי שנבחרה חלופה מועדפת. הליקוי בנושא זה תוקן במידה מועטה. 

בביקורת הקודמת נמצא כי שבע משרות של רופאים בשב"ס לא היו מאוישות. בביקורת המעקב עלה כי 17.25 משרות רופאים (כ-23% ממספר המשרות הנדרש) לא אוישו, וכי הפער בין התקן ובין המצבה העמיק, לעומת הפער שנמצא בביקורת הקודמת. הליקוי בנושא זה לא תוקן. 

בביקורת הקודמת נמצא כי שב"ס שילם עבור טיפולים לעצורים לתקופה של עד שנה אחת תשלומים שקופות החולים היו צריכות לשאת בהם. בביקורת הנוכחית נמצא כי אין בידי שב"ס מידע על כלל התשלומים שהוא משלם עבור טיפולים רפואיים לכלואים לתקופה של עד שנה. בשנים 2020 - 2014 קיבל שב"ס החזר של כ 6.5-מיליון ש"ח עבור טיפולים רפואיים שנתנו מוסדות רפואיים ושההוצאות בגינם אמורות להיות משולמות על ידי קופות החולים. עוד נמצא כי ממשקי ההתחשבנות והעברת המידע בין שב"ס לבין הביטוח הלאומי והמוסדות הרפואיים לוקים בחסר. הליקוי בנושא זה תוקן במידה מועטה. 

בביקורת הקודמת נמצאו ליקויים במבני מרפאות בשלושה בתי מעצר שנבדקו. בביקורת הנוכחית עלה כי לפי עמדת שב"ס, ב-16 מ-30 מרפאות נדרש לבצע שיפוץ או התאמת נגישות לאנשים עם מוגבלות. אחת המרפאות שאינה נגישה היא מרפאת בית המעצר קישון, שצוינה גם בביקורת הקודמת בהקשר זה. נמצא כי המרפאה עדיין לא שופצה ולא הונגשה. יודגש כי אי-הנגשת מרפאות אינה עולה בקנה אחד עם דרישת חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, התשנ"ח-1998 (חוק הנגישות). הליקוי בנושא זה לא תוקן.

בדוח צוין לחיוב כי במועד הביקורת היה שב"ס בעיצומו של גיבוש פיילוט לשדרוג מערך הטלה-רפואה, בשיתוף משרד הבריאות, שיאפשר התקשרות עם רופא מומחה אשר לא תצריך את הגעתו לשב"ס, אלא תוכל להתבצע כשהוא בבית החולים.

המבקר אנגלמן ציין כי על שירות בתי סוהר להמשיך לפעול לחיזוק ולטיוב השירות הרפואי הניתן לכלואים, לשמור על כשירותם של צוותי הרפואה, להתאים את שירותי הרפואה לצרכים של כלואים קשישים וחולים כרוניים ולפעול להנגשה ושיפוץ של כלל המרפאות. 

תחזוקת דירות עמידר - החברה הלאומית לשיכון בישראל בע"מ

עמידר מנהלת את הדיור הציבורי באמצעות 15 מרכזי שירות המפוזרים בשלושה מחוזות. מבקר המדינה מצא בנוגע לתקצוב תחזוקת הדיור הציבורי כי בשנים 2017 - 2019 תקציב ההרשאה להתחייב הבסיסי שנקבע בתחילת כל שנה (כ-86 מיליון ש"ח בשלוש השנים יחד), היה נמוך (בשיעורים של 320%-490%) מהתקציב שהוקצה עד סוף השנה (כ-444 מיליון ש"ח בשלוש השנים יחד), וזאת מאחר שלתקציב הבסיסי ניתנו במהלך כל שנה תוספות בעקבות פניות של משרד הבינוי. נתוני ביצוע מזומן בשנים 2019-2018 עמדו על כ-125 ועל כ-156 מיליון ש"ח לשנה בהתאמה שהם כ-30% וכ-40% מהצורך אותו העריכה עמידר עבור תחזוקה נאותה של דירות הדיור הציבורי העומד על כ-400 מיליון ש"ח לשנה.

עוד עלה כי  מתוך 755 מקרים של ליקויים בטיחותיים שעמידר דיווחה עליהם בשנת 2020 ב-146 (כ-19%) משך הטיפול חרג ממדד השירות ( SLA) שבהסכם - 48 שעות. כמו כן, בכ-15% מהדירות שבוצעו בהן עבודות (4,005 דירות), שהן כ-10% מכלל דירות עמידר, נפתחו עשר קריאות ויותר, וההוצאה על עבודות תחזוקת שבר בהן הייתה כ-38% מסך ההוצאה על תחזוקת שבר בכלל הדירות, ובממוצע כ-6,500 ש"ח לדירה על פני שלוש שנים. כלומר, חלק ניכר מן התקציב עבור תחזוקת שבר משמש לתחזוקה שוטפת של מעט דירות.

על פי נתוני עמידר, נכון למועד סיום הביקורת בספטמבר 2021 היו 35 מבנים שהיא סיווגה כמסוכנים, ובהם 417 דירות שמהן 138 הן דירות דיור ציבורי שבניהולה. בדיקה הנוגעת ל-23 מבנים שהוצא להם צו מבנה מסוכן מהרשות המקומית וטרם שופצו לצורך הסרת המפגע המסוכן, העלתה כי שבעה מהמבנים ממתינים עד שנה לתחילת השיפוץ, שישה מבנים ממתינים בין שנה לשנתיים, שישה מבנים נוספים ממתינים בין שנתיים לחמש שנים וארבעה נוספים ממתינים מעל שש שנים.

מספר זכאי משרד הבינוי והשיכון הממתינים לדיור ציבורי נכון למועד סיום הביקורת בספטמבר 2021 עמד על כ-5,700 משקי בית. כ-26% מהדירות המיועדות לאכלוס חוזר (291 דירות) אוכלסו בפרק זמן העולה על חצי שנה, וכ-39% מהדירות המיועדות לאכלוס דיירי עמידר המנוהלות על ידי עמידר עומדות ריקות למעלה מ-300 ימים. בביקורת עלה כי משרד הבינוי והשיכון לא ביצע בקרה בנוגע למידת עמידתה של עמידר במדד השירות לאכלוס חוזר של הדירות, הוא לא בדק את הסיבות לעיכובים בימי האכלוס החוזר מעבר לנקבע בנספח השירות, ולא קנס את עמידר בגין החריגות מהימים שנקבעו. בנוסף, שיעור הבקרות שביצעו מפקחי ההנדסה היה קטן משמעותית מהנדרש ועמד על כ-2% לעומת 5%. כמו כן, נמצאו אי-התאמות מהותיות בין ציונים שמפקחי ההנדסה המחוזיים נתנו לעבודות בכל הנוגע לרכיב העמידה בלוחות הזמנים (ממוצע של 94 נקודות מתוך 100) לבין מצב הדברים בפועל, וגם למול הציון שניתן בבקרות לקבלנים שמוקד התחזוקה העניק להם ציונים נמוכים בהערכה השנתית. אי-ההתאמות מעלות ספק בדבר האיכות והאפקטיביות של הבקרה הפנימית של עמידר על ביצוע עבודות המוקד. 

בנוגע לסדרי התקשרויות לביצוע עבודות, נמצא כי ועדת המכרזים של עמידר לא פנתה לקבלת הצעות מכל ספקי המכרז כנדרש אף שמדובר היה בהזמנות ששווין מעל 200,000 ש"ח. כמו כן נמצאו פערים ניכרים בחלוקת העבודות בין הקבלנים שנבחרו: בשנת 2020 הועסקו 101 קבלני שיפוצים ששולמו להם 177 מיליון ש"ח, כאשר 100 מיליון ש"ח (כ-56%) שולמו ל-21 מהם (כ-20%). ועדת המכרזים מצידה לא דרשה לקבל את פרטי חלוקת העבודות ולא דנה בכך, וכפועל יוצא מכך לא נבחנו הסיבות לפערים בחלוקת העבודות בין קבלני השיפוצים השונים.

המבקר אנגלמן ממליץ כי משרד הבינוי והשיכון ומשרד האוצר יבחנו יחד את הצרכים הנדרשים לתחזוקה, תוך התייחסות למפרטים שנקבעו בחוק הדיור הציבורי ולכמות הדירות ומצבן, ויתאימו להם את התקצוב הראוי לכך.

היבטים כספיים בפעילות המוסדות להשכלה גבוהה

תקציב ות"ת למערכת ההשכלה הגבוהה לשנה"ל התשפ"א עמד על 12.3 מיליארד ש"ח. בביקורת עולה כי בסוף התש"ף לארבע האוניברסיטאות שנכללו בטווח האדום עפ"י מדד אלטמן (אחד הכלים לבקרה פיננסית של מוסדות אקדמאיים): העברית, תל אביב, חיפה ובר-אילן, גירעון מצטבר מפעילויות בהיקף של כ-11 מיליארד ש"ח (כולל כ-8.9 מיליארד ש"ח בגין התחייבות פנסיונית). נכסים נטו שיועדו ע"י ההנהלה בהיקף מצטבר של כ-1.3 מיליארד ש"ח ונכסים נטו ששימשו לרכוש קבוע בהיקף של כ-11 מיליארד ש"ח; ויש מוסדות שהיה להם בסוף שנת התש"ף מחזור פעילות (הכנסות והוצאות בשנת פעילות) גירעוני - האוניברסיטאות: העברית, חיפה, הפתוחה והאקדמיה למוסיקה ולמחול. מדדים אלה מצביעים על צורך להמשיך ולבחון בעקביות את המצב הפיננסי של המוסדות ולעמוד על התפתחות של קשיים פיננסיים בהם.

בין השנים התש"ף להתשפ"א גדל מספר הסטודנטים המתוקצבים ב-2.4% באוניברסיטאות וב-1% במכללות; סה"כ תוקצבו בשנת התשפ"א 183,785 סטודנטים. מספר הסטודנטים בפועל גדל בשנים אלו בשיעור של 5.9% באוניברסיטאות ובשיעור של 7.3% במכללות; סה"כ למדו בשנת התשפ"א 193,069 סטודנטים, ומספר הסטודנטים הלא מתוקצבים גדל מכ-1,000 בהתש"ף לכ-9,300 בהתשפ"א. יצוין כי לקראת התשפ"ב החליטה ות"ת על תוספת של כ-2,600 מכסות להגדלת מספר הסטודנטים המתוקצבים. 

לפי נתונים שמסרה ות"ת לביקורת באוגוסט 2021, ההתחייבות האקטוארית של ארבע האוניברסיטאות (העברית, תל אביב, חיפה והטכניון) בגין הפנסייה התקציבית, לעשורים הבאים, מסתכמת ב-29.8 מיליארד ש"ח, וההוצאה השנתית הממוצעת שלהן בעשור הנוכחי בגין תשלומי הפנסייה מסתכמת בכ-1,331 מיליוני ש"ח. יצוין שאין ביד המוסדות יעודות לכיסוי מלוא התחייבויות אלו וכי הוצאה זו מהווה נטל על תקציביהם. השתתפות ות"ת בהוצאות נעה בשנים האחרונות בטווח של 48% עד 55%, ועל פי ההסכמים בין ות"ת למשרד האוצר, נוהג זה צפוי להימשך גם במסגרת התוכנית הרב-שנתית החדשה (שתסתיים בהתשפ"ב), וכן צפוי שהנוהג יימשך בעתיד; בפועל, האוניברסיטאות העברית, תל אביב, חיפה, בן-גוריון ובר-אילן הציגו בדוחותיהן הכספיים לשנים התשע"ט והתש"ף את ההתחייבויות העתידיות לפנסייה תקציבית בניכוי השיעור המרבי של השתתפות ות"ת - 55%, אף שוות"ת לא החליטה שתשתתף בשיעור המרבי.

למרות שות"ת אימצה את מדד אלטמן כאחד הכלים לבקרה פיננסית על המוסדות, היא לא יידעה את המוסדות באופן יזום על השימוש המסוים שהיא עושה במדד אלטמן, וכן היא לא שיתפה את המוסדות בתוצאות המדדים שחישבה. הדירוג מתייחס לאיכות ההוראה וסביבתה ולהשגת מטרות הלמידה של הסטודנטים וכן למצבם הכספי של המוסדות, כולל נתונים מצטברים על המוסדות, פילוח הכנסותיהם והוצאותיהם, עודפים או הפסדים מפעילותם ומצבם מבחינת נזילות. לעומת זאת, אתר האינטרנט של ות"ת כולל את הדוחות הכספיים של המוסדות להשכלה גבוהה, אך אינו כולל ניתוחים ונתונים פרטנים ומצטברים על הדוחות הללו ועל המוסדות עצמם ומצבם.

עוד עלה כי ות"ת לא עמדה ביעד שנקבע בתוכנית הרב-שנתית לשנים התשע"ז - התשפ"א, לערוך ביקורת על האיתנות הפיננסית של 15 מוסדות, וזאת בסיוע של רואי חשבון חיצוניים; היא קיימה שמונה ביקורות בתקופה זו, בשבעה מוסדות (שלוש בדיקות עומק וחמש סקירות פיננסיות, שהיקפן מצומצם מזה של בדיקת עומק). בפועל, בשנים התשע"ט - התשפ"א נבדקו בבדיקת עומק שני מוסדות - מכללת צפת ואוניברסיטת בר-אילן, מהם מוסד אחד אדום (בר-אילן). עוד שבעה מוסדות "אדומים" לא נבדקו, ובהם האוניברסיטאות חיפה ותל אביב, מכללת כנרת והאקדמיה למוסיקה ולמחול. עלה שאף שנקבע בסיכום התוכנית הרב-שנתית שוות"ת תציג לאגף התקציבים שבמשרד האוצר את ממצאי הביקורות שהיא עשתה, הדבר לא בוצע.

המבקר אנגלמן ממליץ שוות"ת תמשיך לוודא שכלל המוסדות, מתוקצבים ולא מתוקצבים, יגיעו לאיזון, בין השאר באמצעות מעקב אחר מצבם הכספי של המוסדות, כפי שהוא מוצג בדוחותיהם הכספיים, ובדגש על מוסדות שיש בנוגע להם סיכונים המצביעים על קושי כלכלי-פיננסי; מומלץ גם שתמשיך לוודא יישום החלטותיה בנוגע לתוכניות התייעלות שעל המוסדות ליישם בהתאם להנחיותיה.

טיפול המדינה בקשישים סיעודיים השוהים בביתם - ביקורת מעקב

 


מהתחזית האקטוארית של המוסד לביטוח לאומי עולה כי עד לשנת 2060 צפויים להיות יותר מ-780,000 מקבלי גמלת סיעוד, פי 3.7 ממספר מקבלי הגמלה בשנת 2021 (285,000). 

עפ"י תחזית זו, ההיקף הכספי של התשלומים הצפויים בשנת 2060 בענף הסיעוד עתיד לעמוד על כ-57 מיליארד ש"ח, בהשוואה ל-10.7 מיליארד ש"ח בשנת 2021 (פי 5.3).  

בביקורת הקודמת שערך מבקר המדינה בנושא עלה כי באוגוסט 2016 החליטה הממשלה להקים ועדת מכרזים בין-משרדית בהשתתפות נציגים מהחשב הכללי במשרד האוצר מאגף התקציבים ומביטוח לאומי. תפקידה היה לגבש מכרז חדש למתן שירותי סיעוד ובכלל זה טיפול ביתי, וזאת לא יאוחר מספטמבר 2017. בהתאם הומלץ בדוח הקודם כי בט"ל והחשכ"ל ישלבו במכרז החדש ובחוזה שייחתם עם חברות הסיעוד גם מדדים לאיכות הטיפול הביתי של חברות הסיעוד, ויקבעו אמצעים שיבטיחו כי החברות שייבחרו עומדות במדדים אלה כדי להבטיח את איכות הטיפול. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי לא תוקן: אף שחלפו יותר מחמש שנים מהחלטת הממשלה לגבש מכרז סיעוד חדש, ואף שבט"ל הבין את הצורך במכרז חדש שיאפשר, בין השאר, לקבוע מדדי איכות ואמצעים להבטחת עמידתן של חברות הסיעוד במדדים אלה, טרם גובש מכרז חדש למתן שירותי סיעוד. 

בביקורת הקודמת עלה כי בט"ל לא מימש את אחריותו להבטחת הטיפול הביתי, ובכלל זה לא הגדיר מדדים לאיכות הטיפול שהוא דורש ולא קבע את דרכי הבקרה על אופן היישום ועל האיכות של הטיפול הביתי. עוד עלה בדוח הקודם כי לבט"ל לא היה מידע מלא על ממצאי הבקרה שמבצעים גופי הבקרה ועל כן לא יכול היה להעריך את איכות הטיפול הביתי שניתן לזכאים ולאתר מקרים של טיפול לקוי. בט"ל לא קבע מה הם התחומים והנושאים שגופי הבקרה נדרשים לבצע מעקב ובקרה בעניינם, הוא גם לא קבע מדדים הניתנים להשוואה לגבי איכות הטיפול ולא הכין טופס פיקוח אחיד הכולל מדדים כאלה. בביקורת המעקב עלה כי בדצמבר 2018 פורסם תיקון לחוק בט"ל אשר העביר את האחריות הכוללת לאיכות הטיפול לבט"ל, אך בט"ל לא פיתח מנגנון חלופי לפיקוח ולבקרה על איכות השירות שנותנות חברות הסיעוד. לבט"ל אין מנגנון בקרה סדור על איכות הטיפול של חברות הסיעוד; למעשה מנגנון הפיקוח על איכות הטיפול אף נחלש, שכן הוא מתבסס על בירור תלונות.

בביקורת הקודמת עלה שבט"ל אינו מבצע בקרה על עמידת חברות הסיעוד במחויבותן בחוזה עמו. הוא אינו בוחן את נתוני ההכשרה שקיבל מהחברות - אינו מאמתם ואף אינו מנתחם כדי לוודא שהחברות עומדות בתנאי שנקבע במכרז: שיעור של 30% מטפלות בעלות הכשרה מקצועית. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי לא תוקן: בשנים 2017 עד 2019 חלה עלייה של פי 1.4 בשיעור החברות שדיווחו כי אינן עומדות בתנאי חוזה הסיעוד בכל אחת מהשנים שנבדקו.

עוד עלה בביקורת המעקב  כי 16 שנה מאז החל בט"ל בניסיון להפעיל מערכת לדיווח נוכחות מרחוק - המערכת לא פועלת וכי במהלך עתירה של חברות הסיעוד לבג"ץ הוחלט לבטל את חובת הדיווח במערכת. עוד עלה כי בט"ל אינו דורש דיווח ממוחשב של יומני העבודה, וכן הוא לא פעל לשינוי תבנית הדיווח הממוחשב כך שיכלול גם את יומני העבודה, מה שהיה מאפשר לו לבחון את מהימנות הדיווחים ולהגביר את ההרתעה ובכך לסייע בצמצום תופעת "גניבת השעות". יצוין כי על פי דיווח בט"ל, כמחצית החברות מדווחות באמצעות המערכת מרצונן.

בביקורת הקודמת עלה כי בשנים 2011 עד 2015 היה היקף שעות הטיפול החסרות כ-16 מיליון שעות, ושוויין הכספי כ-680 מיליון ש"ח - כ-3% מסך שעות הטיפול הביתי שהקשישים הסיעודיים היו זכאים להן באותן השנים. משמעות הדבר היא שקשישים רבים לא קיבלו - מסיבות שאינן מוצדקות - שעות טיפול רבות שהיו זקוקים להן. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי לא תוקן: בשנת 2019 - טרם התפרצות מגפת הקורונה - מתוך כ-97 מיליון שעות טיפול שקשישים סיעודיים היו זכאים להן, כ-3 מיליון שעות - 3.1% משעות הטיפול הביתי - לא ניתנו בפועל. יצוין כי בשנת 2020, שנת התפרצות מגפת הקורונה, הצטמצם היקף שעות הטיפול הביתי, ועלה היקפם של שירותים אחרים, כמו גמלה בכסף. היקף שעות הטיפול החסרות היה כ-2 מיליון שעות, כ-1.8% משעות הטיפול הביתי. 

הגמשת ההסדר הקיים לאופן מתן השירותים - בביקורת הקודמת נמצא כי על אף השינויים במאפייניהם של מקבלי גמלת הסיעוד, ועל אף המסקנות שעלו במחקרים שמימן בט"ל ושעסקו בנושא הסדרים חלופיים למתן השירותים, כשלושים שנה לאחר חקיקת חוק הסיעוד, טרם בחן בט"ל את האפשרות להגמיש את ההסדר שנקבע בחוק, כדי לשפר את איכות חייהם של הקשיש הסיעודי ובני משפחתו. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן: במרץ 2018 פורסם תיקון לחוק בט"ל בעניין הרפורמה בסיעוד שמטרתה הייתה להרחיב, לשפר ולייעל את שירותי הסיעוד לקשישים הסיעודיים ובה, בין היתר, ניתנה גמישות לקבלת הגמלה בכסף - בספטמבר 2021 כ-34% מהזכאים קיבלו גמלה בעין, 52% קיבלו גמלה משולבת (גמלה בעין וגמלה בכסף), וכ- 13% קיבלו גמלה בכסף -2 מיליון שעות, כ-1.8% משעות הטיפול הביתי.

המבקר אנגלמן ציין כי עד שנת 2060 צפויים להיות יותר מ-780,000 מקבלי גמלת סיעוד, כמעט פי ארבעה ממספר מקבלי הגמלה בשנת 2021. התשלומים בענף הסיעוד עתידים להגיע לכ-57 מיליארד ש"ח, יותר מפי חמישה מהתשלומים בשנת 2021. משאבים ניכרים אלה של המדינה נועדו להבטיח את זכותו של הקשיש הסיעודי להזדקן בכבוד, ובכלל זה לקבל טיפול סיעודי באיכות ראויה. 

הקרן לשמירת הניקיון - היבטים כספיים

הקרן לשמירת הניקיון מנוהלת במשרד להגנת הסביבה ומטרתה לרכז אמצעים כספיים לשמירה על איכות נאותה של הסביבה. מבקר המדינה מצא כי בשנים 2007 - 2019 היה ניצול חלקי של הכספים שהתקבלו בקרן מהיטל ההטמנה להגשמת מטרותיה בתחום הטמנת הפסולת (כ-37%). לכן בסוף שנת 2020 הצטברו בה כספים עודפים בסך כ-3.2 מיליארד ש"ח. בנוסף, למרות הגידול ההדרגתי בתעריף היטל ההטמנה (בשיעור כולל של 987% מ-2007 עד 2020), הירידה בשיעור ההטמנה של פסולת עירונית בישראל הייתה מתונה, ושיעורי ההטמנה של פסולת בישראל (77%) כפולים כמעט מהשיעור הממוצע במדינות החברות ב- OECD (42%).

עוד נמצא כי השר להגנת הסביבה והנהלת הקרן לא העבירו לוועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת דוחות בתדירות המתחייבת בחוק, בהתייחס לפעילות הקרן בשנים 2018 ו-2019; בנובמבר 2020 העביר המשרד להג"ס, בשם השר להגנת הסביבה ובשם הנהלת הקרן, דוח דו-שנתי על פעילות הקרן ועל יישום מטרותיה, המתייחס לשנים 2018 ו-2019. בדוח הוצגו נתוני התשלומים בגין פרויקטים, ללא פירוט אבני הדרך לביצוע פרויקטים אלה כפי שתוכננו בעת אישור ההקצאה. בכך יש כדי להקשות על ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת לקיים בקרה אפקטיבית על התקדמות הפרויקטים. בביקורת עלה כי אף שהצטברו בקופת הקרן יתרות כספים בהיקפים של 0.5 - 3.9 מיליארד ש"ח בשנים 2011 - 2020, כספי הקרן לא הושקעו ואינם מניבים תשואה. משרד מבקר המדינה מעריך את אומדן ההכנסה הפוטנציאלית לקרן מהשקעת יתרות כספים שהצטברו בה בשנים 2020-2011, לו היו מושקעות, בכ-964 מיליון ש"ח.

1.66 מיליארד ש"ח מכספי חשבון היטל ההטמנה של הקרן הועברו בשנים 2016 - 2020 לתקציב המדינה כנגד הרשאה להתחייב. במצב דברים זה, אף שהסכום הומר בהרשאה להתחייב, שימשה הקרן הלכה למעשה כמקור תקציבי למימון פעולות הממשלה - שלא על פי ייעודה ושלא בהתאם לחוק שמירת הניקיון.

המבקר אנגלמן ממליץ כי המשרד להג"ס והנהלת הקרן יקיימו בחינה מקיפה כדי לרדת לשורש העניין בנוגע לגורמים שהביאו לידי ניצול חלקי בשיעור של 36.9% של כספיה והיווצרות העודף המצטבר הניכר של יותר מ-3.2 מיליארד ש"ח, אשר מנעו ממנה להשיג את מטרותיה. מומלץ כי מתווה פעולה יגובש בראי מוקדי הפסולת הקיימים במדינה ושיעורי ההטמנה של הרשויות המקומיות.

מרכיבי ביטחון ביישובי העימות בפיקודים המרחביים - ביקורת מעקב

צה"ל באמצעות הפיקודים המרחביים (פקמ"רים) מופקד על ביטחונם והגנתם של כ-900,000 תושבים המתגוררים ב-399 יישובים השוכנים בסמוך לגבולות ובאזור יהודה ושומרון (איו"ש). בשנים 2017 עד 2021 הגדיל פקע"ר את נתח התקציב לשיקום וריענון מרכיבי הביטחון, אולם גודל התקציב עדיין קטן ממחצית התקציב הנדרש (נדרש כ-45 מיליון ש"ח) על פי הקביעה מ-2017. התקציב שפקע"ר, בשיתוף היחידה להתיישבות, מקצה לתחזוקת מרכיבי הביטחון השתנה במהלך השנים 2021-2015 ועומד על כ-82% בממוצע מהתקציב הנדרש (נדרש כ-57 מיליון ש"ח). כמו כן, מהשאלון שחולק לרבש"צים במסגרת הביקורת עלה כי קיימים פערים בכשירות במרכיבי ביטחון שונים ובהם גדר ביטחון, דרך ביטחון, תאורת ביטחון וביתן שומר.

בביקורת הקודמת עלה כי אי-מימושה של תוכנית פקע"ר מ-2012 הביאה לכך שהפערים במרכיבי הביטחון התעצמו, גם בשל היווצרות צרכים חדשים. לפיכך הומלץ כי על צה"ל ומשהב"ט, כל אחד בתחומו ובתיאום ביניהם, לגבש תוכנית לצמצום הפערים במרכיבי הביטחון. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן במידה מועטה. פקע"ר אמנם גיבש תוכניות להשלמת הפערים, אולם מהתוכנית להשלמת הפערים במרכיבי הביטחון בכל הארץ אושר רק החלק הנוגע ליישובי הצפון בסכום של כ-54 מיליון ש"ח, ובפועל הוא תוקצב באופן חלקי בסכום של כ-34 מיליון ש"ח. כמו כן התוכנית לצמצום הפערים באיו"ש לא נדונה בוועדת השרים לענייני ביטחון לאומי (הקבינט המדיני-ביטחוני) ומשכך לא תוקצבה, אף שזהו האזור המאוים ביותר ויש בו פערים ניכרים במרכיבי הביטחון הנאמדים בכ-470 מיליון ש"ח. 

בביקורת הקודמת נמצא כי פקע"ר סיפק ליישובים המסווגים כיישובי עימות 28%  ו-63% מסך מכשירי "ברק כתום" ומכשירי קשר לתקשורת פנימית (בהתאמה) שהיה עליו לספק, ולא קבע לוח זמנים להשלמת ההספקה של מכשירים אלה. עוד עלה כי פקמ"ז ופד"ם חילקו ליישובים מכשירי קשר צבאיים אחרים, בלי שקבעו נהלים לחלוקה או שעשו בקרה על החלוקה, ובלי שדיווחו לפקע"ר על אופן חלוקת המכשירים. עקב כך לפקע"ר לא היה מידע מלא בדבר יכולת התקשורת של היישובים עם כוחות צה"ל. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי לא תוקן. על אף החשיבות הרבה במענה ההגנתי על יישובים לקיומן של רשתות קשר כחלק מתורת הגנת היישוב, לצה"ל אין תמונה אחידה וברורה בנוגע לפערים בחלוקת מכשירי "ברק כתום" ליישובים המסווגים על כל המשתמע מכך. עוד עלה כי פערי התקשורת מביאים לכך שהרבש"צים בוחרים להשתמש באמצעי קשר שאינם צבאיים ולא במערכת התקשורת שצה"ל רכש. כמו כן עלה שהנחיית מפקד פקע"ר בנוגע לחלוקת מכשירי קשר צבאיים סטנדרטיים ליישובי איו"ש כחלופה למכשירי "ברק כתום" לא מומשה, וכי חלופה זו אינה נותנת מענה מבצעי מלא היות וגם למכשירים אלו יש בעיות קליטה בחלק מאזורי איו"ש, ונוכח המגבלות הפיזיות של המכשיר הוא אינו נותן מענה זמין לרבש"צים. 

בביקורת נמצאו פערי תקשורת במרחבים הפיקודיים: בצפון - בביקורת המעקב עלה כי המענה הקיים לקשר בין כוחות ההגנה ביישוב ובין כוחות צה"ל במרחב פצ"ן הוא חלקי ביותר, ואף הוחמר מאז הביקורת הקודמת נוכח השינוי בנוהלי השימוש במכשירי "ברק כתום" בזמן שגרה וללא חלופה ראויה המספקת מענה מידי בזמן חירום העלול להתרחש ללא התרעה מוקדמת. אמצעי התקשורת העיקרי בין הרבש"צים לכוחות צה"ל אינו צבאי, והוא עלול לקרוס בעת אירוע חירום.

פיקוד המרכז - בביקורת המעקב עלה כי קיימים פערי תקשורת בין כוחות צה"ל לבין כוחות ההגנה של היישובים באיו"ש, הנובעים מפערי קליטה ומחוסר במכשירי קשר. פערים אלו עלולים להוות כשל מבצעי חמור במערך ההגנה של יישובים אלו. 

פיקוד הדרום - בביקורת המעקב עלה כי יש פערי כיסוי תקשורת במרחב פד"ם.

כלל הגזרות - בביקורת המעקב עלה כי הליקוי הנוגע לפריסת הממסרים תוקן במידה מועטה, ולמרות ההשקעה של צה"ל בהקמת תחנות ממסר חדשות בשנים 2017 עד 2020, בכלל הגזרות עדיין יש בעיות קליטה מהותיות. עוד עלה כי פעילות פקע"ר בחיזוק התקשורת הפנים-יישובית אינה נותנת מענה לבעיות התקשורת שמחוץ ליישובים. כמו כן, תמונת המצב העולה מן השאלון לרבש"צים מצביעה על קושי של קרוב למחצית מהרבש"צים לקיים תקשורת עם צה"ל ועם גורמי החירום ובהם משטרת ישראל באמצעות אמצעי הקשר שברשותם.

בביקורת הקודמת נמצא כי ב-35 מבין 47 מחלקות הגנת היישוב שנבדקו היה מחסור בציוד הנדרש, ובכלל זאת ביישובים בסיווג "קדמי". בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן במידה רבה. מאז הביקורת האחרונה צומצם במידה רבה המחסור בציוד למחלקות הגנת היישוב. עם זאת, עלה כי מצאי הנשקים ביישובים במרחב פקמ"ז גבוה בכ-40% מהתקן וכי מצאי ציוד הלחימה מצביע על חוסר של כ-6% לעומת התקן. לפיכך על צה"ל לוודא את התאמת מצאי הנשקים לתקן הנדרש ולבחון את איסוף הנשקים העודפים מול התקן

המבקר אנגלמן ציין כי על צה"ל ומשהב"ט לפעול לתיקון הליקויים שלא תוקנו ואלו שעלו מאז פרסום הדוח הקודם, ובראשם מימוש מערכת תקשורת יעילה וזמינה לכל כוחות הגנת היישובים, וקידום הצעת המחליטים לתקצוב השלמת הפערים במרכיבי הביטחון ביישובי איו"ש, שהם המאוימים ביותר ועומדים בראש סדר העדיפויות המבצעי, הבאתה לדיון בקבינט המדיני-ביטחוני ותקצובה בהתאם.

מחוז שומרון ויהודה (ש"י) של משטרת ישראל - ביקורת מעקב

במועד השלמת הביקורת הקודמת שערך מבקר המדינה עלה כי מחוז ש"י הפעיל לצורך ביצוע משימותיו עשרות בודדות של כלי רכב ממוגני ירי המיועדים להובלת לוחמים ולהתמודדות עם הפרות סדר בצירי התנועה ובכפרים. בדוח הקודם צוין כי רכבים אלה אינם מתאימים למשימות שיטור במחוז וכי יש צורך ברכבים ממוגני ירי  אחרים. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי לא תוקן: ביוני 2021 מחוז ש"י פעל באמצעות אותו מספר כלי רכב ממוגני ירי המשרתים כמה מאות בודדות של שוטרי שטח מהסוג ששימש את המחוז בביקורת הקודמת ושאינו נותן מענה מלא לצורכי המחוז לצורך עמידה במשימותיו. 

כדי שהאפוד הקרמי (אפוד מגן נגד ירי מנשק קל) יגן על הלובש אותו ביעילות, נדרש להחליף את הלוחות הקרמיים הנמצאים בתוכו בתדירות קבועה על פי הוראת היצרן. בביקורת הקודמת עלה כי במרבית האפודים הקרמיים של מחוז ש"י פג תוקפם של הלוחות הקרמיים, והם אינם עומדים בדרישות היצרן. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי לא תוקן: מרבית ממצבת האפודים הקרמיים שנועדו לשמור על ביטחונם של שוטרי המחוז הם אפודים ישנים, שתוקף הלוחות הקרמיים שלהם פג, והם אינם עומדים בדרישות היצרן, דבר העלול להגדיל את הסיכון לחייהם של השוטרים וכן עלול לפגוע ביכולתם למלא את משימותיהם.

אגף התנועה של מחוז ש"י אמון על האכיפה, הטיפול בתאונות דרכים והתביעות במחוז, והוא מרכז את השירות לאזרח. לצורך כך, הוא נדרש לקבלת מידע עדכני על פרטי רכבים ונהגים פלסטינים הנעים בכבישי איו"ש. בביקורת הקודמת העיר משרד מבקר המדינה למנהא"ז על הליקוי המתמשך בהעברת המידע החיוני לאכיפת החוק בתחום דיני התעבורה באיו"ש מהמנהא"ז למ"י, וקבע כי פערי המידע הקיימים בין שני הגופים עלולים לסכן את כלל המשתמשים בדרכים. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי לא תוקן: העברת המידע החיוני מהמנהא"ז לגורמי אכיפת החוק בתחום דיני התעבורה באיו"ש עדיין לוקה בחסר, וקיימים פערי מידע ביניהם. פערי המידע הקיימים פוגעים בטיפול גורמי אכיפת החוק ועלולים לסכן את כלל המשתמשים בדרכים בשטחי איו"ש.

בביקורת הקודמת עלה כי תחנות המשטרה במחוז ש"י אינן מסוגלות לטפל בתיקים שעניינם חשדות לזיוף עסקאות במקרקעין באיו"ש עקב היעדר כוח אדם מקצועי, וכן שהחקירות בתיקים אלו נמשכות זמן רב. עוד עלה בביקורת הקודמת כי לעיכוב בהשלמת הטיפול בתלונות על עבירות הונאה במקרקעין עלולות להיות תוצאות חמורות, כגון פגיעה בזכויותיהם הקנייניות של רוכשי הקרקעות, פגיעה באמון הציבור במערכת אכיפת החוק וכן פגיעה בפעילות הכלכלית באיו"ש. בביקורת המעקב נמצא כי הליקוי לא תוקן: בשנים האחרונות חלה התגברות בגילויים של חשדות חמורים לזיוף עסקאות ורכישת מקרקעין באיו״ש; נושא בחינת ההסדר הקבוע לחקירות עבירות זיוף מקרקעין לא הושלם; ואין במחוז ש"י מענה מקצועי לחקירה ולאיסוף ראיות מספקות לצורך הבאה לדין של חשודים בזיוף עסקאות מקרקעין.

בביקורת המעקב עלה כי עד דצמבר 2021 המנהא"ז לא נקט אמצעים נגד נהגים פלסטינים אשר לא שילמו את הקנסות ולא פעל למניעת כניסתם לישראל, וכי היקף הקנסות שלא נגבו בשנים 2014 - 2021 מוערך בכ-270 מיליון ש"ח. כמו כן עלה כי העברת נתוני הקנסות בין מ"י למנהא"ז מבוצעת באמצעות קובצי אקסל ללא קישור בין המערכות הממוחשבות. עוד עלה, כי משנת 1998, מועד החלטת הממשלה על הנוהל למניעת כניסה לישראל של חייבים בחובות כספיים לרשות שלטונית בישראל, ועד דצמבר 2021 לא יישם המנהא"ז את הנוהל שעליו החליטה ממשלת ישראל.

לחיוב צוין כי כי אחד הלקחים המרכזיים שעלו מתחקור רצח שלושת הנערים ומבצע "שובו אחים" הוא כי יש צורך לשפר את תפקודם של מוקדי 100, בדגש על שיפור טכנולוגי של המרכזיות, בהתאם לתפיסת ההפעלה בהיבטים של פיקוד ושליטה. הפעלת משל"ט הכולל גם את מוקד 100, מחייבת מענה מהיר, מקצועי ושירותי לפונים וכן ניהול ושליטה של אירועי החירום. בביקורת הקודמת עלה כי ביוני 2017 משל"ט מחוז ש"י פעל עם 11 שוטרי קבע שסופחו אליו מרחבי המחוז ואשר לא הוכשרו לתפקידם. בביקורת המעקב נמצא כי הליקויים תוקנו: בספטמבר 2021 לא מסופחים שוטרים למשל"ט ובעלי התפקידים במשל"ט מוכשרים לתפקידם. עוד עלה כי בשנת 2019 הוחלפו המרכזיות שמשמשות את מכלול מוקד 100 במחוז למרכזיות דיגיטליות, וחלו בהן שיפורים טכנולוגיים. עם זאת, שתי מועצות אזוריות העלו אי שביעות רצון בנוגע לממשק של המשל"ט של מחוז ש"י עם המוקד האזרחי הפועל בשטחן, והדבר מחייב בירור בין שני הצדדים.

עוד צוין כי בדוח הקודם נרשם כי זה שנים רבות מחוז ש"י חוקר בעצמו את שוטרי מג"ב שהיו מעורבים באירועי ירי שגרמו לפציעה או מוות של פלסטינים שלא בהתאם לפקודות המשטרה ובקצב איטי. בינואר 2018 החליט ראש הממשלה כי הטיפול בתלונות נגד שוטרי מג"ב שפעלו תחת פיקוד צה"ל באיו"ש תהיה בידי צה"ל או מצ"ח. בביקורת המעקב עלה כי הליקוי תוקן: באוקטובר 2019 הועברו לידי גורמי צה״ל (ליחידה הארצית לחקירות מבצעיות במפקדת מצ"ח) סמכויות הבדיקה והחקירה של כל אירועי הירי שביצעו שוטרי מג״ב אשר פעלו באיו״ש תחת פיקוד צה״ל, ועד מועד סיום הביקורת חקר צה"ל שבעה מקרים של ירי של שוטרי מג"ב באיו"ש. 

המבקר אנגלמן מציין כי על מ"י, המשרד לבט"פ, צה"ל והמתפ"ש לפעול לתיקון הליקויים שלא תוקנו מאז פרסום הדוח הקודם כדי להבטיח את ביטחונם ושלומם של האוכלוסייה האזרחית, של המשתמשים בדרכים ביהודה ושומרון ושל שוטרי מחוז ש"י.

היבטים בקשרי הגומלין בין התעשייה האווירית לישראל בע"מ למשרד הביטחון בדגש על פרויקטי הפיתוח

מבקר המדינה מצא בביקורת כי לא נקבעו במשהב"ט, לרבות במפא"ת, מדדים להערכת רמות הסיכון הטכנולוגי של פרויקטים, דוגמת TRL , וזאת בין היתר לצורך התאמת שיטות ההתקשרות לרמות המדיניות התע"א בנוגע לפעילותה בפרויקטי פיתוח למשהב"ט

התע"א הגדירה בתוכנית האסטרטגית שלה שיעור רווחיות תפעולית מינימלי מסוים להתקשרויות עתידיות בתחומי פעילות "הנדרשים לצורך ביטחוני של משהב"ט" לעומת רווחיות מינימלית בשיעורים אחרים ביתר ההתקשרויות עם משהב"ט ועם לקוחות אחרים, בלי שביססה זאת על תחשיבים לבחינת שיעור הרווח התפעולי הנדרש שיאפשר שולי רווח מספיקים כדי שהחברה לא תפסיד במסגרת ביצוע פרויקטים אלו.סיכון של הפרויקטים, בדגש על פרויקטי פיתוח.

עוד עלה כי משהב"ט לא קבע בהוראותיו כללים בנוגע להיקף ההשתתפות ולגובה ההנחה המסחרית שהוא דורש מספקיו. התעשיות הביטחוניות משתתפות בעלויות פיתוח בפרויקטים למשהב"ט בסכומים ניכרים המסתכמים במאות מיליוני דולרים. בהמשך יישום המדיניות של משהב"ט, ולפיה יידרשו התעשיות הביטחוניות להשתתפות ניכרת בעלויות הפיתוח בפרויקטים, יש כדי להשפיע על מצבן העסקי בטווח הארוך וכפועל יוצא מזה - גם על יכולתן לספק בעתיד פתרונות טכנולוגיים מיטביים למערכת הביטחון (מעהב"ט).

בנוגע לתשלומים של משרד הביטחון לתע"א עלה כי הליך הבקרה של משרד האוצר לרבות בקרת ראש אגף הכספים וחשב משהב"ט  על ההתקשרויות של משהב"ט לא איפשר לוודא את קיומם של מלוא המקורות התקציביים לתשלום התחייבויותיו במועדן.

בנוסף, בשנים 2017 - 2020 משהב"ט לא פרע את מלוא חובותיו לתע"א ולרפאל במועד ; מגמה שהחמירה בשנת 2020. בפברואר 2020 הסתכמו חובות משהב"ט לתע"א ביותר ממיליארד ש"ח; ובמרץ 2020 הסתכמו חובותיו לרפאל בכ-694 מיליון ש"ח. משהב"ט לא שילם ריבית בגין האיחורים בתשלומים אלה, וזאת שלא בהתאם להוראותיו.

עוד עלה כי האיחור בתשלומי החובות של משהב"ט לתעשיות הביטחוניות הגדולות אינו עולה בקנה אחד עם כללי מינהל תקין, והוא גורם להן חוסר ודאות תזרימית ופוגע בתזרים המזומנים שלהן מפעילות שוטפת, חושף אותן לסיכון של אי-עמידה באמות מידה פיננסיות מול תאגידים פיננסיים ומחזיקי אגרות חוב (אג"ח), ופוגע במערכת היחסים בינן ובין ספקיהן. זאת נוסף על עלויות מימון ופקטורינג  אשר פגעו ברווחי התעשיות הביטחוניות הממשלתיות ובדיבידנד שישלמו למדינה מרווחים אלה. התע"א אמדה את עלויות המימון בשנים 2017 - 2020 בגין האיחור בתשלומים בעשרות מיליוני ש"ח, מתוכם כ-42% בגין עלויות מימון למקורות חיצוניים.

בביקורת נמצא כי בשנים 2018 - 2020 התע"א לא שילמה לספקיה במועדי התשלום בהתאם להוראות חוק מוסר תשלומים, התשע"ז-2017 (לא יאוחר מ-45 יום מהמועד שבו הומצא לה החשבון או מ-30 יום מתום החודש שבמהלכו הומצא לה החשבון). בשנת 2020 תקופת האשראי לתשלום לספקיה הגיעה ל-81 ימים.

המבקר אנגלמן ממליץ כי משהב"ט, משרד האוצר ורשות החברות יפעלו, בשיתוף התעשיות הביטחוניות הגדולות, לקביעת עקרונות מנחים לממשקים ביניהם, תוך שמירה על איזון ושקיפות במישורים השונים של קשרי הגומלין ביניהם; וזאת על מנת לשמור על עליונותו הטכנולוגית של צה"ל ועל עוצמתו וכן על חוסנן של התעשיות הביטחוניות.