facebook

פורסם דוח הביקורת 70ג, אוגוסט 2020

הדוח מציג שורה של ליקויים הקשורים למשרד ראש הממשלה, למשרד הביטחון וצה"ל, לרשות המיסים, למוסד לביטוח לאומי ולגופים ציבוריים נוספים

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן פרסם היום (3 באוגוסט 2020) את הדוח השנתי 70ג' לשנת 2020. את הדוח הגיש המבקר ליו"ר הכנסת, ח"כ יריב לוין.

הדוח מתפרסם לאחר שהפרקים המוצגים בו עברו תהליך חיסיון, כאשר ועדת המשנה של הוועדה לביקורת המדינה של הכנסת חסתה חלקים מהדוחות לשם שמירה על ביטחון המדינה. 

מבקר המדינה ונציב תלונות הציבור, מתניהו אנגלמן: "הדוח מציג שורה של ליקויים הקשורים למשרד ראש הממשלה, למשרד הביטחון וצה"ל, לרשות המיסים, למוסד לביטוח לאומי ולגופים ציבוריים נוספים. הביקורות עוסקות בנושאים הקשורים לכל אחת ואחד מאיתנו - לביטחון שלנו, לשימוש בכספי הציבור ולמנגנוני קבלת החלטות שצריכים להשתפר כדי לשרת באופן מיטבי את הציבור בישראל. חשוב שכלל המבוקרים יעמיקו בדוח, ילמדו את ממצאי הביקורת ואת ההמלצות ויביאו לתיקונם. אנו נוסיף לעקוב אחר הפקת הלקחים בגופים המבוקרים ביסודיות, במקצועיות ובהגינות, כך שביקורת המדינה תהווה כלי אפקטיבי לטיוב השירות הציבורי בישראל".

בדוח 13 פרקים בנושאים הבאים:  

  1. היערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה) - ביקורת מעקב (מצורף סרטון). 
  2. תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש (מצורף סרטון).
  3. תכנית אב לבינוי במוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים.
  4. קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון.
  5. היבטי בטיחות ואחריות בנוגע לתחזוקת כבישים באזור יהודה ושומרון.
  6. ההיערכות להגנה על מתקנים חיוניים מפני טילים, רקטות ואיומים אוויריים נוספים.
  7. היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים 2019 - 2028 בנושא הסיוע הביטחוני.
  8. מידע מסווג - אבטחתו בארכיונים ומניעת פרסומו.
  9. פרויקט הקמת מבנה חדש למשרד ראש הממשלה ומעונו.
  10. הבקרה על מעברי הגבול.
  11. פרויקט תבל לשדרוג מערך המחשוב במוסד לביטוח לאומי (מצורף סרטון).
  12. פיקוח רשות המיסים על המעברים היבשתיים (מצורף סרטון).
  13. מעורבות חברות זרות בהקמה ובהפעלה של מיזמי תשתית לאומית חיונית.

ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות (מיגון פיזי, התרעה ופינוי אוכלוסייה) - ביקורת מעקב

2.6 מיליון תושבים בישראל (28%) בישראל חיים ללא מיגון תקני, תוכנית רב - שנתית לשנים 2019-2030 עליה החליט הקבינט המדיני-ביטחוני טרם גובשה וטרם הוקצה לה מקור תקציבי ומקלטים ציבוריים הנמצאים ביישובים הסמוכים לקו הגבול אינם בהכרח ערוכים לשהייה ארוכה של התושבים. אלו חלק מהליקויים שמצא המבקר בביקורת המעקב על הגנת העורף.

לסרטון בנושא: 

 

מדינת ישראל וצה"ל פועלים בתחום ההתגוננות האזרחית להגנה מפני איום טילים ורקטות במטרה להגן על האוכלוסייה האזרחית ולמנוע פגיעה בנפש; לצמצם נזקים לרכוש; למזער את הפגיעה בתחושת הביטחון של האוכלוסייה ולאפשר לה לקיים שגרת חיים, ולצמצם את הפגיעה בפעילות המשק.

בדצמבר 2016 פרסם משרד מבקר המדינה דוח על ההיערכות להגנת העורף מפני איום טילים ורקטות, ובו נמצאו ליקויים אשר עלולים להגדיל את הסיכון לחיי האוכלוסייה בעת לחימה, במיוחד ביישובי גבול הצפון.

בחודשים פברואר עד יוני 2019 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב, אחר תיקון עיקרי הליקויים שעלו בביקורת מ- 2016. זאת, בהתאם לגישתו של המבקר אנגלמן לפיה קיימת חשיבות בהגברת היקף ביקורות המעקב אשר בוחנות את אופן תיקון הליקויים מביקורות קודמות לצורך הגברת האפקטיביות והנעת הגופים המבוקרים לתיקון הליקויים.

הביקורת נעשתה בצה"ל: בפיקוד העורף, באגף המבצעים שבמטה הכללי, בפיקוד הדרום, בפיקוד הצפון ובחיל האוויר והחלל, וכן במשרד הביטחון לרבות ברשות החירום הלאומית, במטה לביטחון לאומי; במשרד הפנים; במשרד הבריאות; במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים; במשרד לביטחון הפנים; וברשויות מקומיות ברחבי הארץ.

ממצאי הביקורת: בביקורת המעקב נמצא כי לכ- 2.6 מיליון תושבים בישראל, המהווים 28% מהאוכלוסייה, אין מיגון תיקני בסמוך למקום מגוריהם. בנוסף, למרות שביולי 2018 קבע הקבינט המדיני-ביטחוני כי תגובש תוכנית רב שנתית לשנים 2019-2030 למיגון העורף ולשיפור המוכנות לרעידות אדמה, תוכנית זו טרם גובשה ולא הוקצה לה מקור תקציבי, מה שמטיל בספק את מימושה. עוד נמצא כי טרם הוסדרו הסמכויות בין משרד הביטחון למשרד לביטחון פנים בכל הנוגע לטיפול בעורף, על אף שביוני 2014 החליטה הממשלה להסדיר סמכויות אלו. בנוגע למצב המקלטים הציבוריים, נמצא כי ביישובים הסמוכים לקו הגבול, שם התושבים עלולים להידרש לשהות במקלטים שהות ממושכת, לא בהכרח מתקיימים התנאים המתאימים למטרה זו. כך גם במקלטים הפרטיים המשותפים. 

תמונת מצב של מיגון תושבי ישראל, 2018

עוד עלה בביקורת כי תוכנית "מלונית" לפינוי אוכלוסייה מקווי העימות, על פי קביעת רח"ל, מבוססת על עקרונות יסוד שגויים ויהיה קושי ביישומה. התוכנית החלופית שמגבשת רח"ל בימים אלו אינה עוסקת בפינוי יישובי גבול הצפון. כמו כן, תוכניות הפינוי של הערים קריית שמונה ושדרות טרם הושלמו. לצד זאת, נמצא במעקב ששופר המענה למיגון העורף על ידי הוספת ממ"דים לכמיליון תושבים וכי בשנים 2015-2019, השקיעה מערכת הביטחון כ- 400 מיליון ₪ בשיפור מערך ההתרעה. מבקר המדינה אנגלמן ממליץ בדוח כי משרדי האוצר, הביטחון, ביטחון הפנים ופיקוד העורף ישלימו את גיבושה של התוכנית למיגון העורף שנקבעה בהתאם להחלטת הקבינט מדיני - ביטחוני מיולי 2018 בעלות כוללת של 5 מיליארד ש"ח. על משרד הפנים ופיקוד העורף להאיץ ברשויות המקומיות למלא את תפקידן בכל הנוגע לאכיפת החוק בנושא המקלטים הפרטיים המשותפים כדי להבטיח את כשירותם. על משרד הביטחון והמשרד לביטחון הפנים להביא להסדרת סמכותם בכל הקשור לטיפול בעורף. על פיקוד העורף למפות את המקלטים שאינם מאפשרים שהייה ממושכת, בפרט באזורים המאוימים. עוד המליץ המבקר כי רשות החירום הלאומית תסיים את גיבוש התוכנית לפינוי ולקליטת תושבים מקווי העימות וכי צה"ל בשיתוף עם רח"ל והרשות לפינוי, סעד וחללים ישלימו את התוכניות לפינוי ולקליטה של תושבי שדרות וקריית שמונה וייערכו לכך באופן המיטבי.

תהליכי קבלת ההחלטות במערכת הביטחון בנושא ההצטיידות בתותח חדש

בסיומה של עבודת המטה, שנמשכה קרוב לעשר שנים לבחינת הצטיידות של תותחים חדשים בעלות מיליארדי שקלים, אישר הקבינט המדיני-ביטחוני את ההצטיידות בתותחים מתוצרת אלביט. מבקר המדינה מצא, בין היתר, כי זרוע היבשה בצה"ל לא בחנה במסגרת עבודת המטה לקידום ההצטיידות של תותחים, מערך שהוא בעל משמעויות מבצעיות ארוכות טווח ומושקעים בו סכומים כספיים גבוהים, נושאים מהותיים שהיו אמורים לתמוך בקבלת ההחלטות, וכי ב- 2014 בוטלה הדגמה בארץ של התותח הגרמני שהיה המתחרה העיקרי לתותח הנבחר מאלביט.

לסרטון בנושא:

 

בחודשים מרץ עד דצמבר 2018 , בדק, בין היתר, משרד מבקר המדינה את בחינת הנושאים המהותיים על ידי צה"ל בתהליך האישור העקרוני של פרויקט רכישת התותח, התנהלות צה"ל ומשרד הביטחון לקראת מימוש הפרויקט והצגת הפרויקט לקבינט המדיני-ביטחוני לשם קבלת אישורו. הביקורת נערכה בצה"ל, במשרד הביטחון, במל"ל ובתעשייה האווירית.

ממצאי הביקורת: תמונת המצב שעלתה מן הביקורת מלמדת כי זרוע היבשה בצה"ל לא בחנה במסגרת עבודת המטה לקידום ההצטיידות של תותחים חדשים, מערך שהוא בעל משמעויות מבצעיות ארוכות טווח ומשוקעים בו סכומים כספיים גבוהים, נושאים מהותיים שהיו אמורים לתמוך בקבלת ההחלטות בנוגע ליציאה לפרויקט. לא נבדקו, לדוגמא, מקומה של האש הארטילרית בתמרון הצבאי כיום, ההישג המערכתי הנדרש ממערך התותחים ואפקטיביות הפעולה שלו. בנוסף נמצא כי הוועדה המטכ"לית שהייתה אמורה להציג לסגן הרמטכ"ל ולרמטכ"ל תמונה מלאה, לא הציגה להם היבטים מבצעיים הקשורים בין היתר לערך התרומה המבצעית שתופק מהחלפת התותחים. 

עוד מצאה הביקורת כי במרץ 2014 החליטו במפא"ת ובזרוע היבשה (ז"י) על ביטול ההדגמה של תותח AGM בישראל. החלטה זו התקבלה מבלי שהתקיים דיון בנושא שבו נשקלו המשמעויות של קיום ההדגמה לעומת ביטולה. עם זאת נמצא כי במשך כעשור עשתה זרוע היבשה עבודת מטה לקראת קבלת החלטה בנוגע לפרויקט, ובשנת 2017 הוקמה ועדה מטכ"לית בדבר ההחלטה להצטייד בתותחים חדשים. 

מנובמבר 2016 עד מרץ 2017 הציגו מפא"ת, ז"י ואג"ת לוועדה לבחירת מפתחים ואישורם הפועלת במפא"ת (ועדת המפתחים) דרישות מהותיות הנוגעות להיבטים מסוימים, זאת אף שדרישות אלה לא נדונו ולא אושרו בתהליך האישור העקרוני באג"ת ועל ידי הרמטכ"ל ושר הביטחון.

עוד עלה מהביקורת כי למרות שהפנייתה של ועדת המפתחים לתקנות חובת המכרזים לצורך מתן פטור ממכרז לאלביט היה מספק, הנימוקים שלה ושל מפא"ת למתן הפטור ממכרז, בנוגע לשיקולים מסחריים ובנוגע לאינטרס ביטחוני שאינו מובהק, לא היו מבוססים דיים. כמו כן, ועדת המפתחים לא הציגה לאשורם את כל השיקולים בעד קיום מכרז בין-לאומי.

חוסר בהירות נוספת עלתה בהצגה של צה"ל לקבינט המדיני-ביטחוני. צהל הציג לקבינט כי אחת משלוש הסיבות העיקריות ליציאה לפרויקט היא היבט מבצעי מסוים. עם זאת, קיים חוסר בהירות באשר לטענה זו. המל"ל לא הציג לקבינט ניתוח חלופות שאינן תותחים, ומפא"ת הציג למל"ל ולקבינט הערכת מחיר של תותח AGM שהייתה כפולה מזו שהייתה בידיו. 

בעיקרי ההמלצות של מבקר המדינה אנגלמן צוין כי בשל השינויים שחלו בשדה הקרב בשנים האחרונות ונוכח הליקויים העולים מביקורת זו, על מערכת הביטחון להקפיד על ביצוע עבודת מטה סדורה ויסודית ועל הצגת מידע מדויק ומלא למקבלי ההחלטות. בעקבות טיוטת דוח הביקורת, הנחה סגן הרמטכ"ל את אג"ת ללמוד את הדוח, לקיים דיון במשמעויותיו ולהפיק את הלקחים הנדרשים. עוד המליץ המבקר כי ראוי שמשרד הביטחון יקבע בהוראותיו כללים לביצוע הדגמות לפני התקשרות עם ספקים פוטנציאליים בנוגע למערכות אמל"ח שמהווים חלופות.

תכנית אב לבינוי במוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים

מבקר המדינה מצא, בין היתר, כי במסגרת תוכנית האב לבינוי במוסד, המוסד לא השלים עבודה כוללת לבחינת עלויות הקיום שלו, נמצאו ליקויים בהתוויית כח האדם של המוסד כבסיס לתוכנית האב, על המל"ל היה לשמש עין בוחנת של הפרויקט ברמה הלאומית וכי המוסד לא סיכם עם משרד האוצר עד למועד סיום הביקורת את מלוא תקציב הפרויקט. אלו ועוד בדוח המלא.

ראש הממשלה החליט בפברואר 2013 "להשאיר את מטה המוסד במקומו תוך הבטחת יכולתו לפעול ". באוגוסט 2014 נחתם הסכם 'משולש' (המוסד, משרד האוצר, רשות מקרקעי ישראל) לביצוע שלב א' של תכנית אב לבינוי ולמימונה; קדמה לכך עבודה שגיבש המוסד למימוש צרכי הבינוי והתשתית שלו עד שנת 2040 במסגרת "תכנית אב 2040". תכנית האב כוללת פרויקט רחב היקף ועתיר משאבים. עלות ההסכם 'המשולש' לביצוע שלב א' של תוכנית האב עמדה על 1.5 מיליארד ש"ח. כאשר, אם ימומשו כל התכולות, העלות הנוספת תעמוד על 1.081 מיליארד ש"ח ותסתכם בכ-2.6 מיליארד ש"ח.

בביקורת שערך משרד מבקר המדינה בנושא נבחנה תכנית האב על היבטיה המגוונים - בחינתה, אישורה, תיקוף צרכיה, ממשקי עבודה בין גופים שונים, והתכנון לביצועה. הביקורת נערכה בתקופה שבין אוגוסט 2016 לבין מאי 2018, במוסד, במשרד ראש הממשלה, במשרד האוצר (באגף התקציבים ובאגף החשב הכללי), ברשות מקרקעי ישראל, בנציבות שירות המדינה ובמשרד לענייני מודיעין. הביקורת מתמקדת בהתוויית צרכי כח האדם של המוסד כבסיס לתכנית האב, בתהליך קבלת ההחלטות שהוביל לגיבוש תכנית האב ובהחלטות העוסקות במימון החלקי של שלב א' של התכנית (השלב הראשון המיועד למימוש עד לשנת 2021). 

ממצאי הביקורת: הגם שהמוסד הכין תוכנית רב שנתית לבינוי במוסד, המוסד לא השלים עבודה כוללת לבחינת עלויות הקיום שלו המתבססת על תכנית רב-שנתית מפורטת לגידול בכוח האדם. בחינה זו של עלויות הקיום היא נדבך בסיסי להתוויית המענה אותו אמורה תכנית האב לספק לצורכי המוסד ולדרישותיו לשנים לבוא. עוד נמצאו ליקויים בהתוויית צרכי כח האדם של המוסד כבסיס לתוכנית האב, אשר אמורה לספק מענה לגידול במספר העובדים בו. המוסד ביסס את תחזיותיו באשר לגידול הצפוי בנתוני כח האדם על מאפייני הגידול בפועל במשך השנים שעברו, ולא בחן את צרכי הגידול באנשים אל מול המשימות, אותן הם אמורים לבצע. בפרט, לא עלה שנותחו העיסוקים, או שנבחן עומס העבודה המוטל על המועסקים במגוון התפקידים, ולא נמצא שנעשה ניתוח משימות - שממנו אמור להיגזר מספר בעלי התפקידים הייעודיים הדרוש לביצוע אותן המשימות, אנשי המטה והתמיכה הנדרשים. 

בנוסף לאלו נמצא כי בעת אישור הפרויקט התקיים בסיס נורמטיבי מוצק, אשר אמור היה לשמש מצפן עבור המטה לביטחון לאומי באשר להתנהלות סדורה ומחייבת בתהליך אישור הפרויקט. היה על המטה לביטחון לאומי לשמש עין בוחנת של הפרויקט ברמה הלאומית, ומשום כך, היה עליו להיות ציר מרכזי בהליך קבלת ההחלטות בעניין תכנית האב לבינוי במוסד, נוכח חשיבותה המבצעית ובה בעת נוכח עלותה הכספית הגבוהה. 

עוד נמצא כי תכנית האב לבינוי ותקציב הפרויקט לא הובאו לאישור בפני ראש הממשלה כשר הממונה ולאחר מכן התכנית ותקצובה לא הובאו לאישור ועדת שרים לעניין אישור תכניות פיתוח והצטיידות של מערכת הביטחון כנדרש לגבי פרויקטים שעלותם נאמדת בסכום העולה על 500 מיליוני ש"ח (בתקציב רב-שנתי). המוסד לא סיכם עם משרד האוצר עד למועד סיום הביקורת את מלוא תקציב הפרויקט: זאת, על אף שהתוכנית תוקצבה מלכתחילה, כאמור, בסך של כ- 1.5 מיליארד ש"ח. אם יממש המוסד את כל התכולות אותן הציג, אזי לעלויות תכנית האב יתווספו כ- 1.081 מיליארד ש"ח ועלויותיה צפויות להסתכם בכ- 2.6 מיליארד ש"ח. מבקר המדינה אנגלמן ממליץ, כי המוסד יביא פרויקטי בינוי מרכזיים תומכי לחימה בעלויות המחויבות לאישור השר הממונה - ראש הממשלה - ובאמצעות המטה לביטחון לאומי לאישור ועדת שרים רלוונטית. כמו כן, ממליץ מבקר המדינה לאשר את מלוא עלויות פרויקטים טרם היציאה לדרך, גם במקרים של תקציב לפי שלבים.

קציני מטה במינהל האזרחי באזור יהודה ושומרון

לאחר ביקורת שהתקיימה מספטמבר 2018 ועד יוני 2019 שכללה בין היתר גם הליך שיתוף ציבור של נציגי הציבור הפלסטיני בנושא תעסוקה, מקרקעין ותכנון וכן נציגים של הציבור הישראלי המתגורר באיו"ש, עלה כי קיימים ליקויים בפעילות המינהל האזרחי ובפעילות משרדי הממשלה האחראים להנחייתם המקצועית של קציני המטה באיו"ש.

המינהל האזרחי (מנהא"ז) כפוף למפקדת מתאם פעולות הממשלה בשטחים (מתפ"ש), שייעודו, בין היתר, ליישם את מדיניות הממשלה באזור יהודה ושומרון (איו"ש) ולקדמה בתחומים אזרחיים, בתיאום עם משרדי הממשלה, צה"ל ומערכת הביטחון. לצורך השגת ייעודו של המנהא"ז, פועלים קציני מטה (קמ"טים) המשמשים הנציגות המקצועית של משרדי הממשלה.

בחודשים ספטמבר 2018 עד יוני 2019 בדק משרד מבקר המדינה את פעילות קציני המטה במינהל האזרחי, כאשר בביקורת נבחנו נושאים ארגוניים ובוצעה בקרה על פעילותם והעסקתם כעובדי מדינה. הביקורת התמקדה בפעילות משרדי קציני מטה תעסוקה, משפטים ורישום מקרקעין ובלשכת התכנון. במהלך הביקורת קיים משרד מבקר המדינה הליך של שיתוף נציגים של הציבור הפלסטיני בנושא תעסוקה, מקרקעין ותכנון וכן נציגים של הציבור הישראלי המתגורר בשטחי איו"ש. 

ממצאי הביקורת: בביקורת נמצא כי משרדי הממשלה מתקשים לממש את סמכותם ואחריותם המקצועית כלפי קציני המטה ומרביתם אינם מקיימים בקרה מקצועית על קציני המטה שהם נציגי משרדם באיו"ש.

בנוסף, נוכח אי-יישוב מחלוקות בין המינהל האזרחי ומשרד המשפטים, לא קודמו הסדרי רישום מקרקעין, דבר שגרם לפגיעה בתושבים הישראלים באיו"ש בכל הנוגע ליכולת שלהם לרשום בעלות וזכויות על מקרקעין בספרי רישום המקרקעין באיו"ש. עוד נמצא כי התופעה המתמשכת של סחר בהיתרי ההעסקה של פלסטינים ושל גביית תשלומים שלא כדין מעובדים פלסטינים על ידי מעסיקים ומתווכים נגרמה בין היתר עקב אי-מימוש של החלטת ממשלה.

בנוסף, קמ"ט תעסוקה אינו אוכף את השימוש ברישיונות עבודה של עובדים פלסטינים בישובים ישראלים בתחומי איו"ש על אף הסיכון הביטחוני הכרוך בהעסקת עובדים פלסטינים ללא רישיונות עבודה כדין.

עוד נמצא כי רישום המקרקעין באיו"ש מתבצע באמצעות ספרים פיזיים ומשכך הוא חשוף לטעויות, לאי-דיוקים, להטיות מכוונות במקרים חריגים ולרמת שירות שאינה מיטבית. כמו כן, אף שעובד היחידה לרישום מקרקעין הנותן שירות לאוכלוסייה הפלסטינית באיו"ש נעצר על ידי הרשות הפלסטינית, שום גורם במינהל האזרחי או גורם ביטחוני אחר לא בחן את התוצאות וההשפעות הצפויות של מעצרו ואת האפשרות לזליגת מידע לרשות הפלסטינית גם במקרים נוספים. המבקר אנגלמן ממליץ בדוח כי על הגורמים האחראים למימוש החלטת הממשלה ובפרט משרד הבינוי והשיכון, מתפ"ש והמנהל אזרחי לפעול לכך שמודל התעסוקה החדש בנושא העסקת פלסטינים בענף הבנייה בישראל ייצא לפועל בהקדם, וכן כי על משרד המשפטים והמנהל האזרחי להאיץ את מחשוב רישום המקרקעין באיו"ש, כדי לשפר את השירות לתושבים. 

היבטי בטיחות ואחריות בנוגע לתחזוקת כבישים באזור יהודה ושומרון

  • 73 מחנות צה"ל מאוישים שהאחריות לתחזוקת כבישי הגישה אליהם אינה מוסכמת 
  • 120 צמתים ודרכי גישה לבסיסי צה"ל בישראל ובאיו"ש שיש בהם בעיות בטיחות בדרגות חומרה שונות 
  • 272 תאונות דרכים התרחשו בכבישי איו"ש בשנים 2016-2018 עקב ליקויים בדרך או התנגשות בעצם 
  • 100 בטונדות שמשמשות אמצעי מיגון הצמודות לקצה האספלט או למעקה בטיחות קבועים במרחק שאינו תקין 
  • 14 עמדות שמירה של צה"ל שלא הוסדר החיבור בין כביש הגישה אליהן ובין הכביש שבאחריות חברת נתיבי ישראל


באזור יהודה ושומרון (איו"ש), שבו מחזיקה ישראל בסמכויות הביטחוניות והאזרחיות, מבצע צה"ל לצורכי הגנה וביטחון פעילות מבצעית הכוללת, בין היתר, פעולות אלה: הקמתם של מתקנים צבאיים שונים, פריצתם או חסימתם של צירי תנועה והצבתם של אמצעי ביטחון ומיגון בתשתיות דרכים המשמשות את צה"ל ואת הציבור. 

משרד מבקר המדינה בדק את סוגיית האחריות לתחזוקת כבישים באיו"ש ואת נושא הצבתם של אמצעי מיגון למיניהם בתשתיות דרכים המשמשות את צה"ל וגם את הציבור. הביקורת בוצעה בצה"ל בפיקוד המרכז (פקמ"ז) ובמינהל האזרחי (מנהא"ז) באיו"ש, במשרד הביטחון, במשרד התחבורה, משטרת ישראל, בחברת נתיבי ישראל ובמשרד המשפטים.

ממצאי הביקורת: למרות שהמשנה ליועץ המשפטי לממשלה החל בנובמבר 2018 לטפל ביישוב המחלוקת בין משרד הביטחון למשרד התחבורה בנוגע לתחזוקת כבישים באיו"ש, טרם באה על פתרונה סוגיית הגורם האחראי לתחזוקת הכבישים שמובילים למחנות צה"ל באיו"ש על כל הסיכונים הכרוכים באי-תחזוקתם, ובכלל זה הגשר שמעל נחל אוג. סיכונים אלה, בדגש על סיכוני בטיחות למשתמשים בהם - עדיין עומדים בעינם. 

בנוסף נמצא כי חוסר ההלימה בין נתוני מערכות המידע הגיאוגרפיות המשמשות את מערכת הביטחון לעניין המקרקעין הצבאי עלול למנוע במקרים מסוימים קבלת החלטות בנוגע לטיפול במתקנים צבאיים בכלל ובנוגע לתחזוקת כבישים המובילים אליהם בפרט.

עוד נמצא כי צה"ל פרץ דרכים או הסיר חסימות כבישים בשל צורכי ביטחון, וכן הציב אמצעים למיגון בכבישים שבאחריות נתיבי ישראל בלי שתיאם זאת עם גורמי תחבורה מוסמכים וללא אישורם, ולעיתים בלי שהשתמש באמצעים המזהירים את משתמשי הדרך מפניהם. הדבר נעשה שלא בהתאם לנוהל הדרישה המבצעית של צה"ל והוראות משרד הביטחון ומסכן את משתמשי הדרך בהיבט הבטיחותי עד כדי סכנת חיים.

מבקר המדינה אנגלמן ציין בדוח כי תיקון הליקויים שעלו יאפשר להבטיח את השמירה על הסדר והביטחון הציבוריים ועל בטיחות משתמשי הדרך תוך תיאום טוב יותר בין כלל הגורמים הצבאיים והאזרחיים המופקדים על הביטחון והמחויבים גם לשמירת הבטיחות של משתמשי הדרך. כמו כן, המליץ למשרד הביטחון והתחבורה לבצע סקר בטיחות עדכני בנוגע לכלל הכבישים באיו"ש.

בתגובה על ממצאי הביקורת מסר צה"ל כי הוא למד את הממצאים והמסקנות שמציג המבקר, כי הנושא הוא "בעל השלכות בטיחותיות חמורות", וכי "פיקוד מרכז פועל בימים אלה להסדרה ואיסוף מכשולים ואלמנטים הפרוסים בשטח, והכל תוך התייחסות להיבט הבטיחות והביטחון ותוך איזון ביניהם".

ההיערכות להגנה על מתקנים חיוניים מפני טילים, רקטות ואיומים אוויריים נוספים

מדינת ישראל נתונה לאיום אווירי חמור ונרחב, כגון טילים ורקטות, כאשר אומדן כמות האיומים האוויריים שיהיו בידי האויב בשנת 2020 עומד על מספר מאות אלפים. מספטמבר 2000 עד ספטמבר 2019 נורו לישראל מרצועת עזה 21,000 רקטות ופצצות מרגמה. עם זאת, מספר מועט של מתקנים מוגנו מתוך אלו שאישרה ועדת השרים שנדרש למגנם ונמצא, בין היתר, כי משרד הביטחון לא פעל כדי למגן פיזית תשתיות חיוניות בגופים מסוימים, אין בידיו תוכנית עבודה לביצוע המיגון במידת הצורך והוא לא הכין תרחיש ייחוס לגופים אלה.

משרד מבקר המדינה בדק בחודשים ספטמבר 2017 עד אפריל 2019, לסירוגין, את אופן ההיערכות בין היתר של משרד הביטחון וצה"ל למיפוי מתקנים ותשתיות חיוניים בגופים מסוימים ולהגנה עליהם מפני האיום האווירי. הביקורת נעשתה במשרד הביטחון, בצה"ל, ברשות חירום לאומית (רח"ל), במטה לביטחון לאומי (המל"ל) ובגופים נוספים.

ממצאי הביקורת: התשתיות הלאומיות החיוניות להגנה: שלא כאמור בהחלטת ועדת השרים להכנת העורף לשעת חירום ממאי 2011, רח"ל טרם הגישה לוועדות השרים הצעת החלטה בעניין המתקנים החיוניים. כמו כן, המל"ל לא הציע לראש הממשלה לדון בישיבות ועדות השרים (כיום הקבינט המדיני-ביטחוני) בעניין קיומה וטיבה של פעילות הגורמים הנוגעים להגנה על תשתיות חיוניות בגופים מסוימים.

בפברואר 2011 הפיץ משרד הביטחון הצעת חוק בנושא "חוק העורף" לטיפול בעורף במצבי חירום, וביוני 2016 הפיץ את תזכיר החוק האחרון בנושא. בביקורת נמצא כי רק ביולי 2018 עלה בידיו להגיש למשרד המשפטים הצעה מעודכנת של החוק לאחר שקיבל את התייחסויותיהם של משרדי ממשלה שונים. החקיקה טרם הושלמה. בנוסף, בביקורת עלה כי משרד הביטחון לא פעל כדי למגן פיזית תשתיות חיוניות בגופים מסוימים; אין בידיו תוכנית עבודה לביצוע המיגון במידת הצורך והוא לא הכין תרחיש ייחוס לגופים אלה.

עוד עלה מהדוח כי קיימת היערכות חסרה של גופים מסוימים להגנה על מתקניהם החיוניים מפני איומים אוויריים: גוף מסוים נערך חלקית בנושא, ומיגונם הפיזי של מתקניו אינו מלא, וגוף אחר נערך בהתאם לאיומים שבתסקירים שהכין ב-2008, 2013 ו-2014, אף כי ספק אם היה בהם כדי לשקף כיאות את היקף האיומים. פערים שונים שהתגלו בתסקירים ובבדיקות לא טופלו.

בסיכום הביקורת צוין כי למעשה עלו ליקויים בפעילותם של משרד הביטחון, צה"ל, רח"ל, המל"ל וגופים נוגעים כל אחד בתחומו בנושא ההגנה על תשתיות ומתקנים חיוניים בגופים מסוימים. המבקר אנגלמן ציין בהמלצותיו, בין היתר, כי על משרד הביטחון להכין תוכנית עבודה להגנת המתקנים החיוניים האמורים ולבחון את המקורות למימונה.

היערכות משרד הביטחון וצה"ל למימוש מזכר ההבנות עם ארצות הברית לשנים 2019 - 2028 בנושא הסיוע הביטחוני

לפי מזכר ההבנות של ישראל עם ארצות הברית צפוי קיטון ניכר במקורות השקליים הפנויים שיעמדו לרשות מערכת הביטחון בעיקר החל משנת 2025. לדברי משרד הביטחון, הדבר צפוי להפחית את הרכש שיבוצע מהתעשיות הביטחוניות בישראל. בביקורת נמצא, בין היתר, כי משרד הביטחון לא ניתח את ההשלכות האפשריות של הפחתה זו על העצמאות הייצורית בארץ, על התעשיות כחול לבן והתעצמות צה"ל וכן את מידת הפגיעה האפשרית בביטחון המדינה.

בספטמבר 2016 חתמו נציגי ממשלות ישראל וארצות הברית על מזכר הבנות בעניין סיוע ביטחוני בדולרים לישראל ותוכניות הגנה משותפות מפני טילים לשנים 2019 - 2028. 

מזכר ההבנות תורם לוודאות של מערכות הביטחון בנוגע למשאבים העומדים לרשותה, מייעל את התכנון הרב שנתי שלה ויש לו השפעה אסטרטגית לקשרים שבין ישראל לארה"ב.

חלק מכספי הסיוע מומר לשקלים ומשמש לרכש מהתעשיות הביטחוניות בישראל. על פי מזכר ההבנות, כספי ההמרות יצומצמו בהדרגה, בעיקר משנת 2025, עד לביטולם בשנת 2028. בחודשים יולי 2018 עד ספטמבר 2019 בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין את ההיערכות של משרד הביטחון ושל צה"ל למימוש מזכר ההבנות. הביקורת נעשתה במשרד הביטחון ובצה"ל.

ממצאי הביקורת: היעדר בחינה של ההשלכות של מימוש מזכר ההבנות בהיבטים ביטחוניים -  משרד הביטחון טרם בחן מהן ההשלכות האפשריות של צמצום הרכש של משרד הביטחון מהתעשיות הביטחוניות בארץ - הגדולות, הבינוניות והקטנות - בעקבות מימוש מזכר ההבנות, לרבות על התעצמות צה"ל ועל היערכות מערכת הביטחון למצבי חירום, וכן לא בחן את הפגיעה האפשרית בביטחון המדינה עקב השלכות אלה. כמו כן משרד הביטחון, בשיתוף צה"ל, לא סיכם מהן החלופות לצמצום הרכש האמור. עוד נמצא כי משרד הביטחון, בשיתוף צה"ל, טרם קבע את מוקדי המו"פ והייצור בתעשיות הביטחוניות שנדרש לשמר את העצמאות הייצורית ואת הרציפות התפקודית שלהן בעת מלחמה ולאחריה כדי לתמוך בפעילותו של צה"ל. צה"ל לא מיפה ולא תיעדף את אמצעי הלחימה שיש לשמר את ייצורם בישראל ולא מסר את עמדתו בעניין למשרד הביטחון.

בנוסף עלה בביקורת כי אין בידי משרד הביטחון מידע מלא לגבי ההשלכות האפשריות של מימוש מזכר ההבנות על קיטון אפשרי במקורות השקליים שיעמדו לרשות מערכת הביטחון עד לשנת 2028 לצורך רכש מהתעשיות הביטחוניות בארץ. זאת נוכח אי-בחינת חלופות לפינוי מקורות שקליים ואי-קביעת העלויות לשימור קווי ייצור "כחול לבן" והעלויות בגין כפל קווי ייצור ו"שובל לוגיסטי". הדבר פוגע ביכולתו לדון עם כלל משרדי הממשלה הרלוונטיים בפתרונות ברמה הלאומית בנושא זה. עוד נמצא כי מסתמן שמשנת 2028 הסכום שיידרש ליישום המדיניות שאישר מנכ"ל משרד הביטחון בפברואר 2019 לשימור הרכש של משרד הביטחון מהתעשיות הביטחוניות בש"ח עלול להיות גבוה מהסכום השנתי המוערך שיוקצה לרכש זה. אשר לקווי הייצור החיוניים, משרד הביטחון טרם קבע מהם הסכומים השקליים שיידרשו לשימורם.

הסכום השנתי של כספי ההמרות בשנים 2019 - 2028

המכירות של שלוש התעשיות הביטחוניות הגדולות למשרד הביטחון וסכומי כספי ההמרות בשנים 2013-2018 (במיליוני ש"ח)

מידע מסווג - אבטחתו בארכיונים ומניעת פרסומו

כל מדינה מחזיקה במידע אשר עליה למנוע את חשיפתו לציבור אזרחיה ולגורמים אחרים, ובעיקר גורמים עוינים, העלולים להשתמש בו לרעה, דבר העלול לפגוע בין היתר בביטחון המדינה וביחסי החוץ שלה. עם זאת, יש לשמור על זכות הציבור לדעת ועל כן עוברים מסמכים ארכיונים מסווגים שעיון הציבור בהם הוגבל לתקופה מסוימת, תהליך חשיפה בחלוף תקופת ההגבלה. בביקורת נמצא כי 300,000 תיקים מסווגים בארכיון המדינה ו-981,000 תיקים מסווגים בארכיון צה"ל לא נחשפו לעיון הציבור אף שתקופת הגבלתם הסתיימה, וזאת בלי לבקש את אישור ועדת השרים המוסמכת לכך. עוד נמצא כי במהלך הפקת ספרים שכותבים נבחרי ציבור ועובדי ציבור מכהנים ולשעבר, נחשפים למידע מסווג גורמים השותפים להפקת הספרים, אף שהם אינם מורשים מהבחינה הביטחונית.

רוב המידע המסווג במדינת ישראל נמצא בגופי מערכת הביטחון, וכשאין עוד צורך להשתמש בו - הוא מופקד בארכיון מדינת ישראל או בשלוחותיו. מידע ארכיוני מסווג זה נחשף בחלוף הזמן לציבור, במסגרת זכות הציבור לדעת ובהתאם לחוק הארכיונים, התשט"ו-1955.

בחודשים יולי 2018 עד מרץ 2019 ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת בסוגיית הימצאותם של חומרים מסווגים בכלל הארכיונים, ובסוגיית גילוי מידע מסווג לגורמים בלתי מורשים בתהליך כתיבת ספרים על ידי נבחרי ציבור ועובדי ציבור מכהנים ולשעבר. הביקורת נערכה, בין היתר, בארכיון המדינה ובשלוחותיו וכן בארכיונים נוספים; במשרד המשפטים; במוסד; בשב"כ; בצה"ל ובמשרד הביטחון.

ממצאי הביקורת: על פי דוח הביקורת כ-300,000 תיקים מסווגים בארכיון המדינה וכ-981,000 תיקים מסווגים בארכיון צה"ל לא נחשפו לעיון הציבור אף שתקופת הגבלתם הסתיימה, וזאת בלי לבקש את אישור ועדת השרים המוסמכת לכך.

בנוסף, אף כי מופקדים חומרים מסווגים בארכיונים "המהווים חלק מארכיון המדינה", אבטחתם אינה מוסדרת ולא ברור אם החוק להסדרת הביטחון בגופים ציבוריים, התשנ"ח-1998, חל על ארכיונים אלו. 

בנוגע לארכיונים ציבוריים ופרטיים נמצא כי חומרים מסווגים נמצאים בארכיונים אלה, אף שאבטחת הארכיונים אינה מוסדרת בחוק. בכך קיימת סכנה לחשיפת מידע מסווג.

עוד עלה בביקורת כי מתבצעת בדיקה כפולה של חומרים בארכיון המדינה לשם מניעת דליפת מידע מסווג. הבדיקה מתבצעת הן על ידי מחלקת החשיפה בארכיון המדינה והן על ידי הצנזורה. הביקורת  הטילה ספק ביעילות הבדיקה הכפולה  והעלתה חשש כי היא עלולה לגרום לבזבוז משאבי ציבור.

בתחום פיקוח הגנז על ארכיונים ציבוריים נמצא כי זה שנים שמנהלי הארכיונים הציבוריים לא הגישו דוחות שנתיים לגנזי המדינה כפי שנקבע בתקנות הארכיונים הציבוריים. בנוסף - במהלך הפקת ספרים שכותבים נבחרי ציבור ועובדי ציבור מכהנים ולשעבר, נחשפים למידע מסווג גורמים השותפים להפקת הספרים, אף שהם אינם מורשים מהבחינה הביטחונית.

המבקר אנגלמן ציין בדוח כי במדינה דמוקרטית צריך להישמר האיזון שבין עקרון השקיפות וחופש הביטוי מחד, ושמירה על ביטחון המדינה ומניעת חשיפת מידע מסווג מאידך. בביקורת עלה כי קיימים פערים בהסדרת כללי הביטחון בנושאים אלה, והם מהווים סיכון לדליפת מידע. 

מבקר המדינה אנגלמן ממליץ, בין היתר, כי על שב"כ להוביל עבודת מטה, בשיתוף המשרד לביטחון הפנים, המלמ"ב והיועץ המשפטי לממשלה בסוגיית הימצאות חומרים מסווגים בארכיונים ציבוריים ופרטיים, ולהחליט על דרך פעולה לטיפול בסוגיה. עד שתוסדר דרך פעולה זו, על המל"ל בשיתוף גורמים רלוונטיים אחרים, להוסיף ולפעול לקידום הסדרת האחריות לטיפול בכלל החומרים המסווגים שבארכיונים הציבוריים והפרטיים.

פרויקט הקמת מבנה חדש למשרד ראש הממשלה ומעונו

עלותו המוערכת המקורית של הפרויקט בשנת 2009 עמדה על 650 מיליון ש"ח, כאשר העלות המוערכת העדכנית בשנת 2018 עמדה על 1.2 מיליארד ש"ח. בביקורת עלה, בין היתר, כי לא נבדקו השינויים התכנוניים בסביבת הפרויקט, כאשר מדצמבר 2015 ועד סוף שנת 2018, גיבש השב"כ את עמדתו המקצועית בנוגע לפרויקט על בסיס מידע תכנוני המעודכן לשנת 2007, ולא הביא בחשבון שינויים תכנוניים עכשוויים כגון תוכנית הכניסה לעיר ותוואי הרכבת הקלה. באוקטובר 2018 הוקפא קידומו של הפרויקט. במועד סיום הביקורת נשקלת הקמתו במיקום חלופי.

"פרויקט אלמוג" הוא מיזם להקמת מבנה חדש למשרד ראש הממשלה ולצידו מעון רשמי לראש הממשלה. מטרתו המרכזית של הפרויקט היא לספק לראש הממשלה ולמוקדי ההנהגה מיגון ביטחוני ותשתית תפקודית שיבטיחו את שרידותם ואת רציפות פעילותם בעיתות שגרה וחירום. הפרויקט תוכנן להיבנות בשטח הנכלל בשטחה של קריית הממשלה בירושלים. הליכי המכרז לתכנון הפרויקט החלו בשנת 1995 ותכנונו החל בשנת 2000, אולם קידומו הוקפא. בפברואר 2009 החליטה הממשלה להתחיל בקידום הפרויקט, ובאפריל 2009 החליטה הממשלה משיקולי תקציב להקפיאו. עם זאת, הובהר כי ניתן להמשיך בחלק מן הפעולות לתכנונו. במאי 2014 החליטה ממשלת ישראל להתחיל לקדם מחדש את הפרויקט, באוקטובר 2018 הופסק קידומו, ובמועד סיום הביקורת נשקלת הקמתו במקום חלופי.

בחודשים אפריל 2019 עד אוגוסט 2019 ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת בנוגע לפרויקט. בביקורת נבדקו הנושאים האלה: העיכוב בהקמת הפרויקט; עבודת המטה לבדיקת הבינוי בסביבת הפרויקט וניהול הפרויקט. הביקורת נעשתה במשרד רה"מ, במטה לביטחון לאומי (המל"ל), בחטיבת נכסים, רכש ולוגיסטיקה באגף החשב הכללי במשרד האוצר (חטיבת הנכסים; אגף החשכ"ל) ובשירות הביטחון הכללי (השב"כ). בדיקות השלמה נעשו במזכירות הממשלה, באגף התקציבים במשרד האוצר, באגף ההנדסה והבינוי במשרד הביטחון ובלשכת מהנדס העיר ירושלים. הביקורת התמקדה בחודשים דצמבר 2015 עד אוגוסט 2019.

ממצאי הביקורת: במועד סיום הביקורת, כארבע שנים לאחר שהתקבלה החלטת הקבינט מדצמבר 2015 ולפיה בניית המעון תושלם עד יוני 2018 ויוצג מתווה להקמת המשרד "בתקופה הקרובה", תכנון הפרויקט לא הושלם, טרם הוחל בבנייתו והיתכנות הקמתו מוטלת בספק. זאת, על אף עמדתם הברורה של גורמי המקצוע בדבר הצורך בקידומו המהיר של הפרויקט. עקב כך נשקפת סכנה לאינטרסים לאומיים מרכזיים. בנוסף נמצא כי לא נבדקו השינויים התכנוניים בסביבת הפרויקט, מדצמבר 2015 ועד סוף שנת 2018, גיבש השב"כ את עמדתו המקצועית בנוגע לפרויקט על בסיס מידע תכנוני המעודכן לשנת 2007, ולא הביא בחשבון שינויים תכנוניים עכשוויים כגון תוכנית הכניסה לעיר ותוואי הרכבת הקלה. רק בסוף שנת 2018 נודע לשב"כ על מלוא השינויים, והתברר כי הם גורמים קושי ביטחוני. בעקבות כך, הוקפא הפרויקט ונשקלת הקמתו במקום חלופי. השיהוי בבדיקת המידע התכנוני העדכני גרם לבזבוז זמן יקר במסגרת תכנון הפרויקט והקמתו ולירידתם לטמיון של משאבים כספיים ושאינם כספיים. מבקר המדינה אנגלמן המליץ כי השב"כ יקים מנגנון שיבטיח בדיקה סדורה של כל ההיבטים התכנוניים הנוגעים לאבטחה במתקנים שבאחריותו.

בנוסף עלה בביקורת כי אף שעבודת המטה של צוות הפרויקט לעדכון דרישות התכנון (הפרוגרמה) של הפרויקט החלה בינואר 2016, רק בינואר 2017 יזם השב"כ בחינה עדכנית של דרישות התכנון בתחום המיגון, ורק ביולי 2017 הנחה סגן ראש המל"ל דאז את השב"כ להגיש את דרישותיו. באוגוסט 2017, כשנה וחצי לאחר שהחלה עבודת המטה, הגיש השב"כ את מרבית דרישותיו, בהיקף כספי של 270 מיליון ש"ח. בגין העיכוב, במשך כשנה וחצי בוצעה עבודת מטה המבוססת על דרישות מיגון לא עדכניות ובמשך כשמונה החודשים הבאים בוצעה עבודת מטה כדי להתאים את הדרישות המעודכנות למסגרת התקציב שנקבעה. בנוסף, לא נמסר לאדריכלים מידע מלא ועדכני - מנהלי הפרויקט, סגן ראש המל"ל דאז ומנהל חטיבת הנכסים באגף החשכ"ל, לא וידאו כי נמסר לאדריכלים כל המידע העדכני הדרוש להם לתכנון הפרויקט. כמו כן, נותרו סוגיות תכנוניות בלתי פתורות בפרוגרמה ובדרישות הביטחון. כל אלה גרמו לעיכוב בתכנון הפרויקט. עוד עלה כי ממועד הקמת הוועדה להסרת חסמים במאי 2014 ועד אוגוסט 2019 לא התכנסה הוועדה אף לא פעם אחת ולא נמצאה שום אסמכתה המתעדת את פעילותה. זאת אף שבתהליך ניהול הפרויקט היו חסמים מהותיים וכן היו פערים ניכרים בין לוחות הזמנים המתוכננים ובין לוחות הזמנים בפועל. 

אבני דרך עיקריות בפרויקט אלמוג פרויקט תבל לשדרוג מערך המחשוב במוסד לביטוח לאומי

תבל הוא פרויקט עתיר משאבים ומורכב מבחינה טכנולוגית, שנועד לשדרג את מערכות המידע בביטוח הלאומי. הפרויקט החל ב- 2010 ותוכנן להימשך עד 2020, אך במשך השנים חלו בו עיכובים רבים. הפרויקט נועד לשפר את השירות לציבור וכן להשפיע בהיבטים נוספים, כגון מניעת טעויות במיצוי זכויות המבוטחים וחיסכון בתשלומים שגויים. בביקורת נמצא, בין היתר, כי מ-31 מערכות בתחום הליבה שתוכננו במקור, יושמו בחלוף עשר שנים מתחילת הפרויקט רק 5 מערכות. חרף הביצוע החלקי של הפרויקט, התקציב שנוצל עד יולי 2019 היה גדול בכ-58% מהתקציב המתוכנן המקורי, ועמד על 755 מיליון ש"ח.

לסרטון בנושא:

 

פרויקט תבל לשדרוג מערך המחשוב בביטוח הלאומי הוא מפרויקטי המחשוב הגדולים, המורכבים והיקרים שנעשו במגזר הציבורי בשנים האחרונות. הפרויקט נועד לשפר את השירות לציבור באמצעות יישום של תשתית נתונים מרכזית שתספק מבט כולל על כל מבוטח, תוך התמקדות במיצוי זכויותיו. הפרויקט החל בשנת 2010 ונועד להימשך עד 2020. במשך השנים התעוררו קשיים בניהול הפרויקט וחלו בו עיכובים רבים. בחודשים פברואר עד נובמבר 2019 ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב מורחב בנושא פרויקט תבל במוסד לביטוח לאומי. נבדקו בעיקר ניהול התכולות של הפרויקט, תקציבו ותוכנית העבודה שלו, לרבות תיקון הליקויים שמבקר המדינה התריע עליהם בדוח המבקר מ-2015. כמו כן נבדקו היבטי אבטחת המידע בפרויקט והקשר המקצועי עם רשות התקשוב הממשלתי במשרד ראש הממשלה.

ממצאי הביקורת: הביטוח הלאומי יישם כמה מערכות חשובות ומתקדמות במסגרת הפרויקט, אולם מדובר בחלק קטן מהמערכות שתוכננו במקור ב-2009: מ-31 מערכות בתחום הליבה יושמו בחלוף עשר שנים מתחילת הפרויקט רק 5 מערכות ואף זאת באופן חלקי בהשוואה לתכנון. חרף הביצוע החלקי של התכולות, התקציב שנוצל בעת סיום הביקורת היה גבוה בכ-58% מהתקציב המתוכנן המקורי (נוצלו כ-755 מיליון ש"ח, ואילו התקציב המקורי שאושר לפרויקט ב-2009 עמד על 477 מיליון ש"ח).  יצוין כי חלק ממערכות המידע בביטוח הלאומי  מיושנות ונמצאות בשימוש 30 שנה ויותר. כך למשל, גילן של מערכות המידע התומכות בענפי גמלאות עיקריים - "זקנה ושארים" ו"נכות כללית" הם 47 ו- 34 שנים בהתאמה. בעקבות המשבר שאליו נקלע הפרויקט ב-2017, בחן הביטוח הלאומי מחדש את מצבו והתווה תוכנית המשך עד סוף 2019, שכללה תכולות מצומצמות ביחס לתכנון המקורי. נמצא כי ב-2019 חל עיכוב של ממש בפעילות המתוכננת בשל תקלות רבות, וזאת לאחר שכבר נוצל רוב התקציב שאושר לה.  עוד נמצא כי תקציב הפרויקט לא כלל את כל העלויות הישירות המשויכות לפרויקט, כגון כוח אדם ישיר והתקשרות עם יועצים. עלויות אלה הסתכמו בכ-50 מיליון ש"ח בשנים 2010 - 2019 (כ-7% מהעלות הכוללת של הפרויקט). בביקורת עולה כי במחצית הראשונה של 2019 התקדם הביטוח הלאומי ביישום הפרויקט בלא שהושגה הסכמה בין הגורמים המעורבים בו בנוגע לקיומה של תוכנית עבודה שנתית מפורטת. בכך היה כדי לפגוע בביצוע הפיקוח התקציבי על הפרויקט כנדרש. בנוסף, במסגרת הליך סקר סיכונים שביצע הביטוח הלאומי לכל מערכות המידע בארגון מופו חלק מסיכוני התקשוב ואבטחת המידע, ולא נאמדו הסבירות והנזקים לכל סיכון, אף שחלק מהמערכות מכילות מידע רגיש. כמו כן, הביטוח הלאומי ביצע בדיקות חוסן לאחת ממערכות תבל יותר משנה לאחר שהמערכת כבר עלתה לאוויר. עם זאת, המבקר מציין כי בשנים האחרונות חלה עלייה במעורבותה של ההנהלה הבכירה של הביטוח הלאומי בפרויקט.

התכנון המקורי של הפרויקט מ-2009 ומצב היישום ביולי 2019

הבקרה על מעברי גבול

מספר הכניסות והיציאות במעברי הגבול בשנת 2018 עמד על 29.1 מיליון, בין השנים 2012 עד 2018 עלה ב- 781% שיעור הגידול במספר המקרים שבהם סירבה מדינת ישראל לבקשות של תיירים להיכנס וב- 800% עלה שיעור הגידול במספר תיקי החקירה שפתחה המשטרה לישראלים שעברו דרך נתב"ג בחשד לעבירה על חוק הכניסה לישראל בשנים 2017-2019.

רשות שדות התעופה מפעילה ככלל את מעברי הגבול האוויריים והיבשתיים מכוח סמכויותיה לפי חוק רשות שדות התעופה. על ביקורת הגבולות במעברים האלה ובשאר מעברי הגבול הבין-לאומיים מופקדת רשות האוכלוסין וההגירה. רשות האוכלוסין נדרשת להעניק שירות יעיל לעוברים במעברי הגבול ולמנוע כניסת אנשים לשטחה של מדינת ישראל אם יש חשש ביטחוני או פלילי בכניסתם לארץ, או אם יש חשש שהם מבקשים להגר לישראל שלא כחוק, וכן כדי למנוע יציאה מהארץ של אנשים אשר גורמי אכיפה ומשפט אסרו את יציאתם. בחודשים אפריל עד אוגוסט 2019 בדק משרד מבקר המדינה את משך ההמתנה לביקורת הגבולות בנמל התעופה בן גוריון, העמידה של רשות האוכלוסין באתגרי מערך ביקורת הגבולות, הבקרה על ביקורת הגבולות, ותשתיות המידע לזיהוי נוסעים זרים בביקורת הגבולות. הבדיקה נעשתה ברשות האוכלוסין, רשות שדות התעופה, במטה לביטחון לאומי שבמשרד ראש הממשלה, במשרד המשפטים ובמשטרת ישראל. 

ממצאי הביקורת: בשונה מעשרות מדינות בעולם, מדינת ישראל ככלל אינה אוספת מידע על נוסעים זרים לצורך ביצוע ביקורת גבולות קודם ליציאתם מארץ המוצא בדרכם לישראל. היעדר מידע מקדים בידי מערך ביקורת הגבולות על נוסעים זרים המבקשים להיכנס לתחומי מדינת ישראל מונע את שיפור הבקרה על כניסתם, ועלול אף לפגוע ביכולת של המערך למנוע כניסה לא רצויה של אנשים מטעמים ביטחוניים או פליליים וכניסה של מהגרים לא חוקיים. בנוסף נמצא בביקורת כי מערך ביקורת הגבולות התיר לחלק מהתיירים להיכנס לישראל בתום בדיקה קצרה מאוד, גם כשדובר בנתינים של ארבע מדינות בולטות מבחינת שיעור הנתינים שלהן ששוהים בישראל שלא כחוק. עולה חשש שלצד השגת אחת משתי התכליות של המערך - מתן שירות מהיר לעוברים בגבול, נחלשת לעיתים השגת התכלית השנייה - מניעת כניסת אנשים לישראל מטעמים ביטחוניים או פליליים או כשיש חשש שברצונם להגר לישראל שלא כחוק. עוד עלה כי מינהל ביקורת הגבולות לא ערך בקרה כוללת על מערך ביקורת הגבולות במשך יותר משלוש שנים, תקופה שבה גדל פי שמונה מספר המקרים שבהם עלה חשד לכניסה לישראל שלא כחוק דרך מעבר הגבול בנתב"ג, ולא קיבל מידע על אופן כניסתם לישראל של הזרים. כמו כן, המערכת הממוחשבת של המינהל חסרה דוחות חיוניים לצורך בקרה של המעברים. בנוסף, הסדרת הסמכות ליטול טביעות אצבעות מעובדים זרים המגיעים לעבוד בישראל ולשומרן במאגר - זה 15 שנים מגובש תיקון חקיקה שנועד להסדיר נושא זה והגיבוש טרם הסתיים. וכך, נכון לאוגוסט 2019, כניסת עובד זר לישראל מותנית במסירת טביעת אצבע אשר נשמרת במאגר המכיל מידע ביומטרי של כחצי מיליון זרים, שלא מכוח הסמכה מפורשת בחקיקה. קביעת זמן ההמתנה המרבי לראיון של הנוסע הזר - רשות האוכלוסין לא קבעה מהו זמן ההמתנה המרבי של הנוסע הזר לריאיון במקרים שבהם עלה חשד שהוא מבקש להיכנס לישראל למטרה שונה מזו שעליה הצהיר, ולא נמדד זמן ההמתנה בפועל. כיוון שכך, אי אפשר לדעת כמה זמן נדרשים הנוסעים להמתין לבדיקה זו, ואם נדרש שיפור השירות לציבור בתחום זה. עוד נמצא כי המתחם המיועד לתשאולים של זרים בנתב"ג הינו מתחם קטן, ומספר מקומות הישיבה שבו אינו יכול להכיל את כל הממתינים. בתקווה לחדש ימינו כקדם, המבקר מציין לחיוב את ההתקצרות של זמן ההמתנה של נוסע יוצא מהארץ בין השנים 2015-2019 ואת פריסת העמדות לשירות מהיר במעברי הגבולות בגידול של 200% במספר העמדות הביומטריות.

הגידול במספר התיירים שנכנסו לישראל, במספר בקשות הכניסה שנדחו ובמספר התיירים ששהו בישראל שלא כחוק (2012-2108) באלפים

פיקוח רשות המיסים על המעברים היבשתיים

בין ישראל והמדינות השכנות קיימים 7 מעברי גבול יבשתיים כאשר היקף הסחר בין מדינת ישראל וירדן עמד ב- 2018 על 5.6 מיליארד ש"ח ובין ישראל לרשות הפלסטינית על לפחות 32.7 מיליארד ש"ח.  בביקורת נמצא, בין היתר, כי אומדן הפסד המיסים שנגרם למדינת ישראל כתוצאה מהברחות והעברות טובין מתחומי הרשות הפלסטינית לתחומי מדינת ישראל, מגיע למאות מיליוני שקלים, כאשר חלק מהכשלים שנמצאו עלולים אף להגיע לכדי פגיעה בביטחון המדינה.

לסרטון בנושא: 

 

בגבולות מדינת ישראל קיימים שבעה מעברים יבשתיים בין-לאומיים, המשמשים בינה לבין שכנותיה. נוסף על אלו קיימים מעברים יבשתיים פנימיים בין מדינת ישראל ובין הרשות הפלסטינית. תפקיד רשות המיסים בישראל במעברים הוא, בין היתר, לאכוף את הדין בכל הקשור לחוקיות היבוא והיצוא ולגביית מיסים. לצורך כך על רשות המיסים לבדוק אנשים, טובין וכלי הרכב העוברים במעברים, הן לתוך ישראל והן אל מחוצה לה.

בחודשים אוגוסט 2018 עד פברואר 2019 בדק משרד מבקר המדינה את פעילות רשות המיסים במעברים היבשתיים. הביקורת נעשתה בהנהלת רשות המיסים, ביחידת המטה הייעודית ברשות המיסים, ביחידות המכס במעברי הגבול וביחידות המכס במעברים הפנימיים באזור יהודה ושומרון ובאזור חבל עזה.

ממצאי הביקורת: בבתי המכס נהר הירדן, אלנבי וכן במעברים הפנימיים בין מדינת ישראל והרשות הפלסטינית נמצאו ליקויים מסוימים. בנוסף, בהיעדר נוכחות של משטרת ישראל במעבר אלנבי חשופים עובדי רשות המיסים בו לאלימות המופנית נגדם.

הסנקציות שנקבעו לצורך אכיפה והרתעה מביצוע עבירות, כקנס מינהלי ועיצום כספי, אין בהן כדי להרתיע את אלה המבצעים עבירות אלו באופן תדיר מפני עבירה על החוק. נמצאו מקרים שבהם שווי הטובין שהוברחו היה מאות אלפי ש"ח, ובמקרה בולט הגיע שווי המע"מ ומס הקנייה על הטובין המוברחים עד כדי 1.8 מיליון ש"ח, כאשר הקנסות המינהליים עומדים על 2000 ש"ח, או 4,000 ש"ח במקרים של עבירה חוזרת. 

עוד נמצא כי מדינת ישראל מעבירה לרשות הפלסטינית את כל מיסי היבוא שהיא גובה עבור יבוא טובין המיועדים להימכר בשטחה של הרשות הפלסטינית. נמצא כי בשנת 2018 רק 59.1 אחוזים ממטעני היבוא שיועדו לרשות הפלסטינית עברו לתחומיה במעברים הרשמיים, לכן קיים חשש שהטובין שלא עברו במעברים הרשמיים נשארו בישראל ונמכרו בה. בכך הפסידה ישראל מאות מיליוני ש"ח שהעבירה לרשות הפלסטינית, בגין תשלומי המיסים שלכאורה הועברו לתחומה. זאת נוסף על אובדן הכנסות המע"מ ומס ההכנסה ממכירת הטובין בישראל ללא דיווח. בדוח מצוין לחיוב כי במעבר אלנבי החל מינואר 2018 הוכנס מתקן חדש ומשוכלל לשיקוף מכולות.

המבקר אנגלמן המליץ בדוח, בין היתר, כי על רשות המיסים להוביל תהליך שמטרתו למנוע הברחות במעברים ולאכוף את חוקי המיסים כנדרש. על רשות המיסים לבחון את משימותיה ויעדיה, ולדאוג ליצירת התנאים שיאפשרו לעובדים למלא את משימותיהם במלואן.

אבדן הכנסות המדינה ממיסים בגין הברחות טבק וסיגריות

מעורבות חברות זרות בהקמה ובהפעלה של מיזמי תשתית לאומית חיונית

שליטה של גורמים זרים בנכסים אסטרטגיים עלולה לפגוע במגוון אינטרסים לאומיים- פגיעה בביטחון הלאומי, בנכסים האסטרטגיים ובכושר התחרות בזירה הבין-לאומית. הקבינט המדיני-ביטחוני החליט על קביעת תהליך לבחינת היבטי ביטחון לאומי בהשקעות זרות, ועל הקמת ועדה מייעצת לבחינת היבטי ביטחון לאומי בהשקעות זרות. בביקורת נמצא, בין היתר, כי לא קיימת חובת היוועצות בוועדה המייעצת מה שמותיר את עצם קיום ההיוועצות לשיקול הדעת של המאסדר וכי קיים חשש לקביעת מועד ההיוועצות בשלבים מאוחרים של הליך ההתקשרות. כל אלה עלולים להביא לפגיעה בביטחון הלאומי.

גורמים זרים משקיעים במשק הישראלי בתחומים שונים. ההיקף השנתי של ההשקעות הזרות בישראל בשנת 2017 עמד על 18 מיליארד דולר. לצד יתרונותיהן הכלכליים ותרומתן לפיתוחו של המשק, להשקעות של חברות זרות ומעורבותן במשק הישראלי עלולות להיות גם השלכות שליליות. השלכות אלו עלולות לבוא לידי ביטוי בפרט במקרה של חברות שהשליטה בהן היא של גורמים שלהם אינטרסים שאינם מתיישבים עם האינטרסים הישראלים, וכאשר ההשקעות הזרות מבוצעות בנכסים ופרויקטים בעלי חשיבות לאומית. לפיכך נוצרו בתחומים שונים הסדרים שונים המאפשרים לרשויות המדינה לשמור על אינטרסים חיוניים במצבים מתאימים.

בחודשים דצמבר 2018 עד יוני 2019 בדק משרד מבקר המדינה את פעולות הגורמים השונים בנוגע להתקשרות עם הגורמים העתידים להפעיל תשתיות לאומיות חיוניות. הביקורת נעשתה במשרד ראש הממשלה - במטה לביטחון לאומי ובמועצה הלאומית לכלכלה, ובמשרדי הביטחון, האוצר, התחבורה והכלכלה והתעשייה.

ממצאי הביקורת: בביקורת עלה כי המטה לביטחון לאומי לא שיתף את נציגי משרד הביטחון בעבודת המטה שריכז בשנים 2013 - 2014 לבחינה של הנחיות ביטחון לקראת מכרז בין-לאומי למפעיל תשתית לאומית חיונית, שעסקה בין היתר בהשלכות של זהות הגורם המפעיל של התשתית הלאומית החיונית על הביטחון הלאומי.

בנוסף, לא קיימת חובת היוועצות בוועדה המייעצת: המנגנון לסינון השקעות זרות אינו מחייב את המאסדרים בהיוועצות עם הוועדה המייעצת, והדבר מותיר את עצם קיום ההיוועצות לשיקול הדעת של המאסדר. עוד עלה בביקורת כי קיים חשש לקביעת מועד ההיוועצות בשלבים מאוחרים של הליך ההתקשרות: הפנייה לוועדה המייעצת בשלבים מאוחרים עלולה לגרום לנזקים בלתי הפיכים. בנוסף, נמצא כי  לא הוגבלה השתתפותם במכרז של גורמים בבעלות ממשלתית זרה, מה שהביא למסירת הפעלת תשתית לאומית חיונית לידי חברה שאינה פרטית כנדרש. המבקר אנגלמן ממליץ, בין היתר, כי הוועדה המייעצת לבחינת היבטי הביטחון הלאומי תבחן את אופן יישום ההחלטה, בהתאם להחלטת הקבינט, בייחוד בהיבט של מתכונת ההיוועצות שנקבעה ותדווח בנושא לקבינט כדי למנוע סיכונים מהותיים לביטחון הלאומי העלולים לנבוע מהתקשרות שתיעשה ללא קיום היוועצות. כמו כן, ממליץ המבקר כי גופים ממשלתיים העוסקים בהתקשרויות עם חברות זרות, דוגמאות משרד הביטחון, משרד האוצר, ומשרד התחבורה וחברות ממשלתיות - יוודאו כי במסגרת פרויקטי תשתית עתידיים ייבחנו הסיכונים שבמסירת הפרויקט לחברה זרה, הן בבעלות פרטית והן בבעלות ממשלתית, בכלל זה בחינת מבנה הבעלות שלהן (פירמידת החזקות), לרבות היבטי ביטחון לאומי, ובהתאם יגובשו תנאי המיון המוקדם להליכים אלו.