תקציר
רקע כללי
חברת דואר ישראל בע"מ (להלן - חברת הדואר או החברה) היא חברה ממשלתית שהחלה לפעול במרץ 2006 על פי רישיון שקיבלה ממשרד התקשורת מכוח חוק הדואר, התשמ"ו-1986 (להלן - חוק הדואר). בינואר 2008 נתן משרד התקשורת את הרישיון לחברת הדואר. רישיון זה עיגן את חובת השירות האוניברסלי החלה על חברת הדואר בכל הארץ, שעיקרה מתן מגוון של שירותי דואר ושירותי בנק הדואר בכל המדינה במחיר אחיד, בלי להעמיס את העלות העודפת של העברת דבר הדואר לפריפריה על תושבי הפריפריה. ברישיון נקבעו תקני איכות השירות שבהם נדרשת החברה לעמוד במסגרת חלוקת דברי הדואר לנמענים, כגון דואר רגיל, דואר רשום ו"דואר 24". עוד נקבעו ברישיון יעדים הנוגעים לטיב שירות ביחידות הדואר, ובעיקר למשך זמן ההמתנה הממוצע המרבי של לקוחות החברה בבואם לקבל שירות ביחידות הדואר השונות. בפברואר 2015 ניתן לחברה רישיון חדש. נוסף על כך, החברה עברה תהליך התייעלות ובמסגרתו פיטרה עובדים רבים ובעיקר דוורים, איחדה אזורי חלוקה של דוורים והחלה לחלק את דברי הדואר לבתי הנמענים פעם ביומיים. ממרץ 2015 מכהן מר דני גולדשטיין כמנכ"ל החברה.
השירות המרכזי שחברת הדואר מספקת לציבור הוא שירות דואר רגיל, ובמסגרתו היא מחלקת מדי שנה בממוצע כ-125 מיליון דברי דואר רגילים; הכנסות החברה משירות זה נאמדות בכ-276 מיליון ש"ח. תמורת תשלום נוסף החברה מעניקה שירות העברת דברי דואר רשום בהיקף של כ-35 מיליון דברי דואר מדי שנה; הכנסות החברה משירות הדואר הרשום מסתכמות בכ-200 מיליון ש"ח בשנה. הציבור מסתמך גם על שירותי הדואר לשם קיום קשר מתמיד עם גופי השלטון המרכזי, גופי השלטון המקומי, עסקים, גופים מוסדיים ובנקים. על חשיבות אספקתם הסדירה של שירותי הדואר לכלל אזרחי המדינה עמד גם המחוקק.
זאת ועוד, החברה מספקת שירותי דואר מהיר באמצעות שירות "דואר 24". בשנת 2016 העבירה החברה 6 מיליון דברי "דואר 24" והכנסתה השנתית הכוללת משירות זה הייתה כ-18 מיליון ש"ח. בהוראות הרישיון נקבע כי על החברה למסור במצטבר 92% מדברי "דואר 24" לנמען ביום העבודה שלמחרת יום המשלוח ו-100% בתוך שני ימי עבודה.
להלן בתרשים 1 מפורטים הנתונים המספריים שמסרה החברה למשרד מבקר המדינה על היקף דברי הדואר הנשלחים לנמענים, על מספר יחידות הדואר ועל מספר העובדים, וכן נתונים על הפעילות הכלכלית של חברת הדואר בשנים 2017 ו-2018.
[התרשים בקובץ המצורף]
חברת דואר ישראל מפעילה כ-425 סוכנויות בפורמט זכיינות המאפשר לה למלא כל תפקיד מתפקידיה באמצעות סוכני דואר עצמאיים, והם משמשים מרכיב חשוב ומרכזי ברשת הקמעונאית של הדואר. סוכנויות הדואר מעניקות שירותים חיוניים לציבור ונודעת חשיבות רבה לאיתנותן הכספית לשם מתן שירות רציף ואיכותי.
ביישובים הפזורים בעיקר בפריפריה וכן במגזר הכפרי, שבהם אין יחידת דואר קבועה כגון סניף דואר או סוכנות דואר, חברת הדואר מפעילה יחידת דואר ניידת (להלן - דואר נע) שתפקידה לספק את שירותי הדואר הבסיסיים שיחידות הדואר נותנות. יחידות הדואר הנע משרתות יותר מ-1.23 מיליון תושבים בכ-1,100 יישובים ונקודות אחרות.
חוק הדואר קובע כי השר רשאי להעניק היתר כללי למתן שירותי דואר בתחום המוסדר הכוללים איסוף, העברה או מסירה של מכתבים, וכן היתר כללי למתן שירותי דואר כמותי לחלוקת דברי דואר של משרדי ממשלה וגופים גדולים במשק. בשוק שירותי הדואר הכמותי (להלן - שוק הדואר) פועלים כעשרה בעלי היתר אחרים לחלוקת דואר (מלבד חברת הדואר) המחלקים מאות מיליוני דברי דואר מדי שנה ועליהם לא חלות הוראות הרישיון הכללי שניתן לחברת הדואר. יתר על כן, חובת השירות האוניברסלי אינה חלה עליהם ולא נקבעו להם כללי טיב שירות אשר יבטיחו את איכות חלוקת הדואר לציבור שהם אמונים עליה.
בשנים 2012 עד 2017 הצטברו תלונות רבות נגד חברת דואר ישראל בעניין איכות השירות שהיא מספקת לציבור. בכלל זה התקבלו תלונות בנושאים אלה: אובדן דברי דואר או עיכוב בהעברתם לנמענים, חלוקת דברי דואר ליד תיבת הנמען, בסביבתה ולא בתוכה, המתנה ארוכה בתור לקבלת שירות ביחידות הדואר ואי-מתן שירותי דואר ביחידות הדואר הנע.
ביולי 2017 ציין משרד מבקר המדינה, מתוקף תפקידו כנציב תלונות הציבור, כי בשנת 2015 היה מספר התלונות על חברת הדואר שהתקבלו בנציבות תלונות הציבור הגבוה ביותר מאי-פעם (709 תלונות). בשנת 2016 פחת מעט מספר התלונות על החברה (681 תלונות), אך שיעור התלונות שנמצאו מוצדקות עדיין היה גבוה והסתכם בכ-72.5%.
בשנים 2012 עד 2015 נקלעה החברה למשבר כספי-ארגוני אשר כלל הפסדים כספיים משמעותיים עד כדי חשש לחדלות פירעון בשנת 2015, שגרם לפגיעה מתמשכת בשירותים שהחברה מספקת לציבור. עם זאת, במהלך תקופת הביקורת ביצעה החברה פעולות שלהערכתה יש בהן כדי לשפר את השירות לציבור, גם כאלו שהיא אינה מחויבת בהן ברישיון, כגון פתיחה של כ-500 מרכזי מסירה של חבילות, הקמה ותפעול של בית מיון ייעודי לחבילות ופתיחת שלושה מרכזי דוורים אזוריים (מתוך 12 מתוכננים) עד אפריל 2018.
לאור מצבה הכלכלי של החברה, ההפסדים הכספיים וחוסר היעילות התפעולית אישרה ביולי 2018 (לאחר סיום מועד הביקורת) ועדת השרים לענייני הפרטה את הפרטת חברת דואר ישראל בשני שלבים: מכירת 20% ממניות החברה למשקיע פרטי והנפקת 20% ממניות החברה לציבור, דהיינו הפיכת החברה לחברה ציבורית הנסחרת בבורסה, דבר שיש בו לטענת הוועדה כדי להגדיל את יעילות עבודתה של החברה.
פעולות הביקורת
בחודשים דצמבר 2015 עד יולי 2017 בדק משרד מבקר המדינה לסירוגין היבטים בשירות שחברת דואר ישראל מספקת לציבור: את שירותי דואר רגיל, דואר רשום ו"דואר 24" ואת הנזק שנגרם לציבור עקב אי-עמידתה ביעדי טיב שירותים אלו, וכן את זמני ההמתנה בסניפי הדואר ואת סוגי השירות ורמת השירות שנותנות סוכנויות הדואר העצמאיות. עוד בדק משרד מבקר המדינה את שירותי הדואר הניתנים לתושבי הפריפריה והמגזר הכפרי באמצעות יחידות הדואר הנע ואת שירותי הדואר שנותנת החברה למגזר הלא יהודי. נוסף על כך, נבחן אופן טיפולה של החברה בהנגשת המבנים והשירות של יחידות הדואר לאנשים עם מוגבלות ובפניות של הציבור על שירותי הדואר. כמו כן, נבחנה מידת הפיקוח של אגף פיקוח דואר על כלל בעלי ההיתר לחלוקת דואר. הביקורת נעשתה בחברת דואר ישראל ובמרחבים האזוריים שלה, בכמה בתי דואר וסניפי דואר, בסוכנויות דואר עצמאיות וביישובים ובנקודות המקבלים את שירותי הדואר באמצעות קווי הדואר הנע. עוד נעשתה ביקורת באגף פיקוח דואר שבמשרד התקשורת. בדיקות השלמה נעשו בהנהלת בתי המשפט, ברשות המסים בישראל (להלן - רשות המיסים), ברשות האוכלוסין וההגירה שבמשרד הפנים (להלן - רשות האוכלוסין) ובנציבות שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות שבמשרד המשפטים.
שירותי הדואר חיוניים לציבור, ולפיכך מצא לנכון משרד מבקר המדינה להוסיף על כלי הביקורת הקלאסיים תהליך של שיתוף הציבור בהליך הביקורת (להלן - תהליך שיתוף הציבור) שנעשה באמצעות שאלון מקוון שפרסם משרד מבקר המדינה באתר המרשתת שלו וברשת החברתית Facebook ביולי 2017. לתהליך השיתוף נחשפו כ-300,000 אנשים ומטרתו הייתה פנייה ישירה לציבור מגוון ככל הניתן וקבלת עמדותיו (ממקור ראשון) בכל הנוגע לשירותי הדואר הנפוצים ולנזקים שנגרמו לו בגלל ליקויים בשירותים אלו; כ-9,600 אנשים מילאו בשלמות את השאלון המקוון. במסגרת התהליך נעשה שימוש משולב בכלי שיתוף כמותניים ובכלי שיתוף איכותניים, לרבות ראיונות עומק עם נציגים מהמגזר הלא יהודי.
הליקויים העיקריים
העברת דברי דואר לציבור
שיבושים ואי-סדירות בחלוקת דברי דואר לציבור, למשל דברי דואר התעכבו בעת העברתם בין יחידות החברה; חל עיכוב במיון דברי הדואר ביחידות החברה ובמסירתם לנמענים; חלק מדברי הדואר אבדו כשהיו בחזקת החברה; והטיפול בדברי דואר רשום ובמשלוח הודעות לנמענים היה לקוי. בחלק מהרשויות המקומיות לא פעל מחלק דואר קבוע, דבר שגרם לשיבושים מתמשכים בחלוקת דברי הדואר בכמה אזורי חלוקה.
ליקויים מהותיים בעבודת דוורי החברה בחלוקת דברי הדואר לציבור, בין השאר דברי דואר ניזוקו או שמעטפות הגיעו ריקות לנמענים; דברי דואר נמסרו לאדם אחר ולא לנמען עצמו; דברי דואר הונחו ליד תיבות הדואר ובסביבתן. כמו כן, נרשמו פערים בין היקף חלוקת דברי הדואר בפועל ובין הדיווחים במערכות הבקרה בחברה, בין היתר גם בטיפול בדברי דואר רשום.
שירות דואר רגיל
דברי דואר הנשלחים בדואר רגיל אובדים לעיתים כשהם בחזקת החברה, ואין לה כל יכולת לאתר אותם או את המקום שבו אבדו. בסקרי טיב שירות שהחברה מבצעת, היא אינה בודקת את שיעור דברי הדואר שאובדים בתהליך העברתם אליה ואת שיעור דברי הדואר שמתעכבים זמן רב לפני מסירתם לנמענים. לפי סקר משנת 2016, 18% מדברי הדואר שנשלחו התעכבו זמן ניכר או שהם אבדו (לא הגיעו ליעדם בתוך 14 ימי עבודה) בעת שהייתם בחזקת החברה, וזאת בלי שהחברה אימתה את גורלם, והם הוגדרו כ"אבודים". בספטמבר 2016 הוגדרו כ-13% מדברי הדואר כ"אבודים".
החברה לא עמדה בזמנים שהוגדרו ברישיון להעברת דואר רגיל, ולפיהם דברי דואר בשירות זה יחולקו לנמען בתוך שבעה ימי עבודה (העברת דואר). לעיתים חל עיכוב במיונם של שקי דברי דואר רגיל ביחידות הדואר וממילא חל עיכוב גם במסירתם לנמענים. לפי סקרים פנימיים שביצעה החברה ברבעון הראשון של 2017, כ-80% מדברי הדואר שנדגמו הגיעו לנמענים בתוך שבעה ימי עבודה; אולם לפי סקר חיצוני שביצעה החברה בנובמבר 2016 רק 62% מדברי הדואר הגיעו לנמענים בתוך שבעה ימי עבודה.
שירות דואר רשום
במשך שנים היה שירות העברת דברי דואר רשום רצוף תקלות, בין היתר מספטמבר 2015 עד מועד סיום הביקורת ביולי 2017 לא עמדה החברה ביעד הנדרש ממנה - חלוקת 90% מדברי הדואר הרשום בבית הנמען; הטיפול בדברי דואר רשום ביחידות החברה וחלוקתו לנמענים התעכב לעיתים ולא הגיע ליעדו בתוך שבעה ימי עבודה. יחידות החברה אף לא הוציאו לנמענים הודעה לאיסוף דבר הדואר בפרק זמן זה; ביחידות הדואר חלו לעיתים עיכובים בטיפול בדברי דואר חוזרים שנשלחו בדואר רשום, אשר שיעורם גדול יחסית למספר דברי הדואר שנשלחים בשירות זה, וכן בטיפול להחזרתם לשולח; חלק מהמידע שנמסר לציבור על סטטוס הטיפול בדבר דואר רשום באמצעות מערכת מעקב המשלוחים בחברה היה שגוי, לא אומת כיאות והתבסס על רישום לקוי של הדוורים.
החברה לא הפעילה מערכת לניטור דברי דואר ושקי דואר לפי הקבוע בהוראות הרישיון.
שירות "דואר 24"
דברי "דואר 24" שעל פי הוראות הרישיון אמורים להגיע לנמען בתוך שני ימי עבודה, נמסרים בעיכוב לנמענים, וזאת בסתירה לטיב השירות שהתחייבה לו החברה ולכוונת השולח; לכן, שירות זה אינו משמש חלופה אמיתית למשלוח דואר מהיר. לפי סקר חיצוני שביצעה החברה רק 53% מדברי "דואר 24" הגיעו לנמענים בתוך יום עבודה אחד ורק כ-70% הגיעו בתוך שני ימי עבודה, וזאת שלא לפי הוראות הרישיון. לפי הסקר, 12% מדברי הדואר שהועברו בשירות "דואר 24" התעכבו זמן ניכר או הוגדרו כאבודים בעת העברתם לנמענים בלי שהחברה אימתה את גורלם, ולא נמסרו לנמענים לאחר שחלפו לפחות 13 ימי עבודה ממועד שליחתם.
שמו של שירות "דואר 24" מטעה וקיים חשש כי לקוחות החברה יכולים להעריך, בהתבסס על שם השירות, כי דבר הדואר יגיע ליעדו בתוך 24 שעות. החברה מפרסמת באתר המרשתת שלה מידע שיש בו כדי ליצור הטעיה של הציבור בנוגע לשירות "דואר 24", והיא מציינת את תקן טיב השירות שניתן לה בלי לציין כי תקן זה לא היה בתוקף במשך פרק זמן ארוך. נציגי השירות אינם מונחים לתת מידע מלא ולהדגיש לפני מבקשי השירות כי השירות יסופק לפי התקן ויוגבל למשלוח דברי דואר לפי רשימת יישובים מוגדרים.
החברה אינה עוקבת אחר דברי "דואר 24", ואין לה כל אמצעי אלקטרוני שיאפשר לה לפקח על טיב השירות שהיא מספקת ויתריע על עיכוב בחלוקת דברי דואר אלו, וזאת אף ששירות זה אמור לשמש שירות דואר מהיר.
דואר נע
השירות הניתן לתושבי הפריפריה והמגזר הכפרי באמצעות קווי "דואר נע" חסר ורמתו ירודה לעומת השירות שמקבלים שאר תושבי המדינה. במצב הנוכחי התושבים אינם יכולים להסתמך על קבלת שירותי אשנב ושירותים במערכת הכספית, לרבות הפקדות כספיות, העברת בעלות רכב ושליחת דברי דואר רשום. הדבר פוגע בעיקר באוכלוסיות מוחלשות ובבעלי עסקים הנדרשים לצאת במיוחד לעיר הקרובה על מנת לקבל שירותי דואר.
רכבי הדואר הנע אינם מגיעים ליישובים במועד שהחברה מפרסמת באתר המרשתת שלה, ולחברה אין בקרה בזמן אמת, המבוססת על אמצעי איכון כגון GPS, על המועד שבו רכבי הדואר הנע פוקדים את היישובים. כמו כן, תכנון שהות רכב הדואר ביישובי הדואר הנע אינו מאפשר לחברה לתת לציבור שירות איכותי, בין היתר מכיוון שרכבי הדואר הנע אמורים לשהות דקות ספורות בכל יישוב. יתר על כן, תקלות חוזרות ונשנות ברכבי הדואר הנע ובמערכות המחשוב גם הן מונעות מהחברה לתת שירות דואר איכותי. החברה מספקת היקף דל של שירותים באמצעות יחידות הדואר הנע, ואף בכמה נקודות של דואר נע החברה פסקה מלתת שירות בלי שעדכנה על כך את הציבור באתר המרשתת שלה.
ביישובים שבהם מחולק דואר באמצעות קווי הדואר הנע לא עשתה החברה בקרה מספיקה על עבודת קבלני החלוקה, והיא גם לא סיפקה להם אמצעים לסימון ולקריאה של דברי דואר המצריכים ניטור, כגון דברי דואר רשום וחבילות.
בעקבות הביקורת התחילה החברה לגבש תוכנית שמיישמת את המלצות משרד מבקר המדינה לשיפור שירותי הדואר שהיא מספקת לתושבי הפריפריה והמגזר הכפרי באמצעות יחידות הדואר הנע.
זמן ההמתנה בתור ביחידות הדואר
החברה לא עמדה ביעד זמני המתנה בתור כפי שנקבע ברישיון. בשנת 2016, בכ-56% מיחידות הדואר שבהן הייתה מותקנת מערכת ניהול תורים ממוחשבת המתינו הלקוחות לקבלת שירות פרקי זמן החורגים מדרישות הרישיון.
לקוחות החברה המתינו זמן רב לקבלת שירות וחלקם "נטש" את התור לפני קבלת השירות. בשנים 2014 עד 2016 תועדו במערכות ניהול תורים של החברה יותר מ-8 מיליון מקרים שבהם הלקוח המתין בתור יותר מ-30 דקות וכ-12.5 מיליון מקרים שבהם הלקוחות נטשו את הסניף לפני קבלת השירות - שיעור הגבוה ב-52% משיעור המקרים שבהם העדיפו הלקוחות להמתין זמן רב לקבלת השירות. נתונים אלו חלקיים בלבד ואין בידי החברה מידע על שיעור הלקוחות ש"נטשו" את התור בסניפים ובסוכנויות דואר שבהם אין מותקנת מערכת ניהול תורים.
שירות חלקי ולקוי בסוכנויות הדואר המופעלות בידי זכיין
בסוכנויות הדואר החברה אינה מספקת באופן רציף ללקוחותיה את מלוא השירותים שהיא מחויבת לתת בכל יחידותיה. חלק מסוכני הדואר לא סיפקו לציבור כמה מהשירותים שהם מחויבים לתת והם אינם כלכליים עבורם, כמו שירות דואר עוקב ושירותים בנקאיים. המצב הכספי של חלק מסוכנויות הדואר אינו טוב ולסוכני הדואר המפעילים אותן נגרמים הפסדים כספיים מדי חודש. באזורים שהתאפיינו בנטישת סוכנויות ובתחלופה רבה של סוכני דואר לא סיפקה החברה לציבור שירות רציף.
אף שהנהלת החברה הייתה ערה לחילוקי הדעות השוררים זה זמן רב בינה לבין סוכני דואר בנושאים כספיים, היא לא השכילה להקים מנגנון הידברות ליישוב הסכסוך ולשיקום יחסי העבודה עימם, וכפועל יוצא מכך לשיפור השירות לציבור. סכסוך זה חרג מגבולות סכסוך כספי והשפיע ישירות על סל השירותים שהציבור מקבל בסוכנויות הדואר ועל איכותו. במועד סיום הביקורת עדיין תלויות ועומדות בבתי המשפט תביעות של סוכנים מסוימים נגד החברה.
החברה לא תכננה כראוי את מערך סוכנויות הדואר, והדבר עלול להביא לקריסתם הכלכלית של סוכני הדואר, ועקב כך לפגוע בשירות הציבורי החיוני שהחברה מחויבת לספק לציבור. החברה לא מיפתה את צרכיה בכל יישוב ולא הגדירה את המשאבים הדרושים להפעלה תקינה של יחידות הדואר ולעמידתן ביעדי טיב השירות, בהתחשב במספר הלקוחות הפוקדים כל יחידה.
פעילות אגף פיקוח דואר במשרד התקשורת
מהקמתו ועד ספטמבר 2016 לא ביצע אגף פיקוח דואר פיקוח מלא על פעילותם של החברה ושל בעלי היתר אחרים לחלוקת דואר, ולא בחן באופן מערכתי את איכות שירותי הדואר שסיפקו החברה ובעלי ההיתר האחרים בנוגע לחלוקת דואר לציבור. יתר על כן, גם כשהתגלו ממצאים המעידים לכאורה על היווצרותם של כשלים מערכתיים בשירותי החברה הבסיסיים, ובהם שירותי העברת דואר רגיל ודואר רשום, לא הפעיל האגף את סמכויותיו להורות לחברה לשפר את שירותיה, ולא הכתיב לחברה את הצעדים שעליה לנקוט לשיפור השירותים. לאורך השנים נקט האגף סנקציה בודדת אחת נגד החברה, אך לא נקט סנקציות נגד בעלי ההיתר האחרים בגין חריגות בשירות שנתנו.
האגף אישר לחברה ארכות ליישום לוחות הזמנים שנקבעו ברישיון לעניין עמידת החברה ביעדי טיב שירות במגוון תחומים שהיו אמורים לשפר את השירות שהחברה נותנת, בין היתר שירותי דואר בסיסיים וזמן המתנה בתור ביחידות הדואר, אך הוא לא התנה את הארכות בשיפור השירות ולא קבע לה יעדי ביניים לשם שיפור השירות.
במשך שנים לא בחן האגף היבטים אחרים בפעילות החברה שמשפיעים במישרין על השירותים הניתנים לציבור לקוחות החברה, ובהם ביצוע התאמות הנגישות ביחידות החברה והתאמתן לשימושם של אנשים עם מוגבלות וכן תפקוד אגף פניות הציבור בחברה.
הטיפול בפניות הציבור באגף פיקוח דואר במשרד התקשורת אורך זמן רב מדי, והמענה לפונים אליו לעיתים נעשה שלא כנדרש.
בחינת שוק הדואר והשירותים האוניברסליים
ממשלת ישראל הגדירה את שירותי הדואר כשירות חיוני ואוניברסלי האמור להינתן לכל אזרח ובמחיר אחיד, ללא כל קשר למקום מגוריו ולעלויות החברה. במשך שנים רבות הפיקוח של אגף פיקוח דואר על בעלי ההיתר האחרים לחלוקת דואר היה לקוי וחסר; עד ספטמבר 2016 לא קיים האגף פעולות פיקוח ממשיות על פעילותם של בעלי ההיתר, ורק ממועד זה הוא החל לממש את סמכותו כמפקח הכללי לעניין אסדרת שוק הדואר, וזאת אף שהיה בידו מידע כי כי חלוקת דברי הדואר על ידם אינה נעשית באורח תקין וסדיר לפי הוראות חוק הדואר.
בעלי היתר אחרים לחלוקת דואר האמונים על העברתם של 40% מדברי הדואר הכמותי ניצלו לרעה את חובת השירות האוניברסלי שחלה על חברת הדואר והסיטו אליה את דברי הדואר שחלוקתם אינה משתלמת להם. נוסף על זה, בעלי היתר חילקו דברי דואר יחידניים בניגוד להיתר שקיבלו ממשרד התקשורת במסווה של חלוקת דברי דואר כמותיים.
אגף פיקוח דואר לא קבע קווים מנחים אחידים לחלוקת דואר בידי בעלי ההיתר האחרים, אשר יבטיחו את טיב שירותי הדואר שהם נותנים לציבור הרחב. רק בספטמבר 2016, לאחר שנכנס לתפקידו מ"מ סמנכ"ל פיקוח דואר במשרד התקשורת, הוא החל לגבש קווים מנחים אחידים לחלוקת דואר בידי בעלי היתר. אולם במועד סיום הביקורת עדיין לא נקבעו קווים מנחים אלו.
משרד התקשורת לא פעל על פי סמכותו ולא השית על בעלי היתר אחרים לחלוקת דואר את החובה להשתתף בעלויות השירות האוניברסלי. בשל אופן פעולה זה גדלו הפסדיה של חברת הדואר מחלוקת דואר במסגרת השירות האוניברסלי ונפגעה איכותם של שירותי חלוקת הדואר שהיא מספקת לציבור.
משרדי התקשורת והאוצר לא בחנו במשך השנים באופן שוטף את הוצאות חברת הדואר על תפעול השירות האוניברסלי, דבר שיש בו כדי לפגוע באיתנותה הכספית של החברה, ביכולתה לספק שירות אוניברסלי איכותי ובקידום התחרות בשוק הדואר.
ליקויים בחלוקת דואר של גופים ציבוריים
מסמכים רשמיים של גופים שלטוניים וגופים ציבוריים אחרים, כמו דרכונים, תעודות זהות, אגרות רישוי רכב, רישיונות נהיגה, רישיונות לנשיאת נשק, שומות מרשות המיסים, מועברים לציבור באמצעות חברת דואר ישראל ובעלי היתר אחרים לחלוקת דואר.
הנהלת בתי המשפט (הב"ה): שיבושים חלו בחלוקת דברי דואר רשום עם אישור מסירה. בשל ליקויים ברישומי הדוורים על אישורי המסירה נשלל הבסיס הראייתי המאפשר לוודא כי הנמען קיבל את דברי הדואר, וכפועל יוצא שובש ההליך המשפטי ונגרמו הוצאות כספיות מיותרות להב"ה ולבעלי הדין. בין היתר, חברת הדואר החזירה להב"ה דברי דואר על כל תכולתם או אישורים על מסירת דברי הדואר לנמענים זמן רב - חודשים ואף שנים - לאחר שהועברו אליה לצורך מסירתם לנמענים; החברה החזירה להב"ה דברי דואר על כל תכולתם אף שהדוור ציין על גבי אישור המסירה כי נמסרו לנמען או למיופה כוחו; החברה לא מסרה דברי דואר לנמענים שהם גופים ציבוריים גדולים אשר כתובותיהם ידועות וברורות לכול, כגון תחנות משטרת ישראל, רשות המיסים ובית הדין הרבני הגדול בירושלים, וזאת בטענות שווא שונות מסוג "כתובת לא ידועה", "לא ידוע במען" או "מען לא מספיק".
רשות המסים בישראל: רשות המיסים אינה פועלת על פי הוראותיו של חוק עדכון כתובת, התשס"ה-2005, ובמועד סיום הביקורת היא טרם נקטה צעדים ממשיים ליישומו, והדבר גורם נזקים משמעותיים לציבור הנישומים; וזאת אף שליקוי זה כבר הועלה בדוח מבקר המדינה משנת 2015.
מדי שנה שולחת רשות המיסים מאות אלפי הודעות ודרישות לכתובות שאינן עדכניות, והודעות הנוגעות לחבות מס, לקנסות ועיקולים או, לחלופין להחזרי מס, אינן מגיעות ליעדן.
רשות האוכלוסין וההגירה: חלק מדברי הדואר שנשלחים לנמענים וכוללים מסמכים רשמיים הנחוצים לאזרח למימוש זכויותיו, כגון דרכונים, אובדים בעת שהייתם בחזקת החברה או שהעברתם לנמענים מתעכבת ביחידות הדואר.
חברת הדואר לא פעלה לקיצור מתן האישור בדבר אובדן דרכון בדואר, אף שהדבר נועד להקל על הציבור לחדשו ללא עלות נוספת ולהקדים את קבלתו של דרכון חדש.
בעיות ייחודיות לערים ולכפרים במגזר הלא יהודי
בחלק מהיישובים הלא יהודיים יש תורים ארוכים לקבלת שירותי דואר, וזמני ההמתנה חורגים מהזמן שנקבע ומגיעים לעיתים עד כדי שעה ואף יותר. בחלק מהיישובים במגזר הלא יהודי התנאים הפיזיים אינם נאותים ואף אינם מכבדים את מקבלי שירותי הדואר.
ברבים מהיישובים הלא יהודיים והשכונות הלא יהודיות כלל לא מופו רחובות ולא מוספרו הבתים ביישוב, וחלק ממחלקי הדואר במגזר הלא יהודי מדווחים כי הם אינם מאתרים הרבה מכתובות הנמענים ורושמים "מען לא ידוע" על גבי דבר הדואר.
באתר המרשתת של החברה הקישורים למידע נפתחים בעברית אף שהחברה מציינת שניתן לכאורה לבחור לקבל מידע בשפה הערבית.
ליקויים בפעילות מערך שירות הלקוחות
זמני ההמתנה לקבלת מענה אנושי במוקד הטלפוני ארוכים מהנדרש. פעמים רבות אף נרשמו זמני המתנה מרביים של שעה עד שעתיים. עקב כך, שיעור ניכר מהפונים ויתרו על קבלת השירות. בשנת 2017 היה השיעור הממוצע של הפונים שוויתרו על קבלת שירות כ-28% מכלל הפונים.
החברה לא חזרה לחלק ניכר מהפונים אשר השאירו את פרטיהם לצורך קבלת שיחה חוזרת בשירות (call back), ובמקרים רבים אחרים השירות בוצע רק לאחר המתנה ממושכת יחסית.
מערכת פניות הציבור אינה נוחה לשימוש הפונים, בין היתר היא אינה מעדכנת את הפונה בנוגע למקומו בתור; בעת חיוג למוקד לא ניתן לבחור את השפה הרצויה והמידע ניתן רק בעברית עד קבלת הנציג; המוקד אינו מותאם לשימושם של אנשים עם מוגבלות, ולא ניתן לקבל את הפניית השיחה לשלוחה ייעודית המאפשרת מתן שירות נגיש לאנשים אלו באופן המותאם להם; מערכת המחשב הקיימת מיושנת ומסורבלת ומשפיעה על יכולת העבודה במוקד ועל איכותה.
אגף פיקוח דואר במשרד התקשורת לא קבע יעדי טיב שירות ממשיים במוקד.
במאי 2018 מסרה החברה למשרד מבקר המדינה כי בעקבות הביקורת היא נקטה צעדים לשיפור השירות במוקד פניות הציבור - היא החלה בהטמעת מערכת חדשה לניהול הקשר עם לקוחותיה (להלן - מערכת CRM) אשר תאפשר מתן שירות מלא ומהיר יותר ללקוחות. אולם במועד סיום הביקורת עדיין לא השלימה החברה את הטמעת המערכת.
הנגשת יחידות חברת דואר ישראל לאנשים עם מוגבלות
החברה הוכרה כ"רשות ציבורית" לעניין חוק שוויון זכויות לאנשים עם מוגבלות, ולפיכך הייתה אמורה החברה להשלים עד נובמבר 2018 את ביצוע התאמות נגישות המבנה והשירות בכל יחידותיה לשימושם של אנשים עם מוגבלות. אולם בשנים 2010 עד 2015 לא נערכה החברה להנגשת יחידותיה לאנשים עם מוגבלות - בין היתר, הצוות שהוקם במטרה לקדם את הנגשת היחידות לא עשה דבר; סקרי הנגישות שביצעה החברה בעצמה ביחידותיה במשך השנים היו חלקיים, והחברה לא פרסמה את תמונת מצב הנגישות ביחידותיה; החברה לא הכינה תוכנית רב-שנתית ולא הקצתה תקציבים יעודיים לביצוע התאמות הנגישות.
בפברואר 2017 השלימה החברה את ביצוע התאמות הנגישות רק בכ-4% מיחידותיה; ניסיונם של אנשי הלוגיסטיקה במרחבי החברה לבצע התאמות נגישות על בסיס סקר נגישות פנימי נכשל. במועד זה עדיין לא השלימה החברה את ביצוע סקרי נגישות המבנים בכ-120 יחידות כנדרש ממנה ואת סקרי נגישות השירות בכל יחידות הדואר.
במשך שנים הזניחה החברה את נושא הנגשת יחידותיה לשימושם של אנשים עם מוגבלות כנדרש בחוק. נכון לשנת 2017 מרבית יחידות החברה אינן נגישות באופן מלא לאנשים עם מוגבלות, והם אינם יכולים לקבל ביחידות אלה שירות ככל האזרחים. בפברואר 2017 עדיין לא ביקשה החברה מהרשויות המקומיות היתרים לשיפוץ חזיתות המבנה או דלתות הכניסה כל אימת שנדרשו היתרים אלה. כמו כן, רק באפריל 2017 פנתה החברה אליהן לשם הסדרת חניות נכים ודרכי גישה אל יחידות הדואר.
ההמלצות העיקריות
על הנהלת החברה לפעול למיגור התופעה של "עיכוב" או "אובדן" דברי דואר במהלך שהייתם בחזקת יחידות הדואר, שבגינה אין דברי דואר מגיעים לנמען אשר ממתין להם זמן רב. על הנהלת החברה לפעול לשיפור בהעברת דברי דואר במקטעים שצוינו בתלונות ובסקרי טיב השירות, כגון המקטע שבין בית המיון לביתו של הנמען, ובעיקר לשפר את האופן שבו הדוורים מוסרים את דברי הדואר לנמענים, כדי למנוע מהם עוגמת נפש ונזקים כספיים שמקורם בליקויים באופן מתן השירותים בידי החברה.
על חברת הדואר לעשות בדק בית לגבי השירותים הניתנים לתושבי הפריפריה ולהביא לידיעתם מהם השירותים שהם זכאים לקבל באמצעות רכבי הדואר הנע, ולשפר את רמת השירותים הניתנים לתושבים המשתמשים בשירות הדואר הנע.
על אגף פיקוח דואר במשרד התקשורת, כמאסדר בתחום זה, להגביר במידה ניכרת את פעולות הבקרה והפיקוח, תוך הפעלת מכלול הכלים שבידיו מול הנהלת החברה לשם הבטחת תיקון הליקויים האמורים. על האגף לבדוק את סקרי השירות של החברה, ואף לקיים סקרי שירות באמצעות יועצים בלתי תלויים מטעמו, ולהימנע ככל הניתן מדחיית יישומן של הוראות הרישיון, וזאת כדי למנוע פגיעה בשירות לציבור.
על משרדי התקשורת והאוצר לבחון מחדש את שוק הדואר ואת השירות האוניברסלי אחת לתקופה, להגביר את הפיקוח על כלל בעלי ההיתר לחלוקת דואר ולשקול בין היתר להשית עליהם מימון עלויות השירות האוניברסלי, לחייבם לעמוד בתקני שירות מחייבים, והכול על מנת לאפשר לציבור לקבל שירות אוניברסלי איכותי.
על הנהלת חברת דואר ישראל למפות את היחידות שבהן זמן ההמתנה בתור ארוך במיוחד, לפתוח בהן אשנבים נוספים למתן שירות לקהל הפונים ולהוסיף אמצעים טכנולוגיים, ולפי העומס ביחידות להסיט אליהן כוח אדם מסניפים שבהם אין עומס. על החברה לשקול מתן סיוע דומה לסוכנויות, למרות מעמדן העצמאי, כדי לתת שירות הולם לכלל ציבור הלקוחות. על החברה להשתמש ביכולות מערכות ניהול התורים המותקנות ביחידותיה לספק נתונים בזמן אמת על יחידות דואר פחות עמוסות ולהביא את הדבר לידיעת הציבור באמצעות יישומון, כדי שהציבור יוכל לבחור באופן מושכל ועל בסיס נתוני אמת מתי להגיע לסניף לשם קבלת השירות.
על הנהלת החברה לפעול לכך שתוכל להבטיח כי כל יחידותיה, לרבות סוכנויות הדואר העצמאיות, יוכלו לספק שירותי דואר לכלל ציבור הלקוחות על פי יעדי טיב השירות שהוגדרו, ולפעול לכך כי השירות הניתן לציבור לא יושפע ממצבן הכלכלי של סוכנויות הדואר העצמאיות. על משרד התקשורת ועל דירקטוריון החברה לבחון את הסיבות לנטישתם של סוכני דואר רבים ולהיות ערים לחשש הממשי לסגירתן של סוכנויות דואר רבות אשר עלולה לפגוע בשירות חיוני לציבור.
על הנהלת החברה לבחון את הבעיות הייחודיות המקשות עליה במתן שירות במגזר הלא יהודי, ולפעול לכך שיחידות החברה במגזר זה יספקו תנאים ראויים לקהל המשתמשים בשירותי הדואר.
על הנהלת החברה להמשיך ולפעול לשיפור היעילות והזמינות של המענה הטלפוני במוקד 171 ושל אמצעי הקשר האחרים עם הציבור, כדי לאפשר ללקוחות רבים ככל האפשר לקבל שירותים בלי להגיע לסניפי הדואר. על שירותי המוקד (לרבות הודעת הפתיח וניתוב השיחות במערכת הקולית) להינתן גם בשפה הערבית, בהיותה שפה נפוצה ובעלת מעמד מיוחד במדינת ישראל.
על הנהלת החברה לפעול לאספקת שירות שוויוני ונגיש לכלל האוכלוסייה בישראל. עליה לפעול במשנה מרץ, בין היתר באמצעות הקצאת משאבים ראויים, להתאמת כל יחידות הדואר (סניפים, סוכנויות, מרכזי חלוקה וקישוריות דואר) לאנשים עם מוגבלות אשר זכאים ליחס הולם ומכבד ולנגישות מלאה.
סיכום
חברת דואר ישראל היא חברה ממשלתית המספקת שירותים חיוניים לתושבים בכל הארץ, ובכלל זה לתושבי הפריפריה, לאנשים עם מוגבלות ולבעלי עסקים, כאשר חלק משירותים אלה היא נותנת באופן בלעדי. זכותו של הציבור במדינה מתוקנת לקבל שירותי דואר הולמים מחברת הדואר, ולפיכך השירותיות חייבת להיות נר לרגליה. עליה לתת שירות איכותי, שוויוני, יעיל ומסביר פנים לציבור ולקבוע מתן שירות שכזה כאחד מיעדיה.
מממצאי הדוח עולים ליקויים רבים, חלקם אף חמורים, במגוון רחב של תחומים. לצורך תיקונם נדרשים שיפורים משמעותיים בשירותי חלוקת דואר, בשירות ביחידות הדואר, בשירותי הדואר הנע, בשירות הניתן לגופים ציבוריים, בשירות במגזר הלא יהודי, בשירות שנותנות סוכנויות הדואר העצמאיות ובשירות במוקד שירות הלקוחות. כמו כן, יש לפעול במשנה מרץ לביצוע התאמות נגישות מבנה ושירות של יחידות הדואר לאנשים עם מוגבלות. הפגיעה באמון של הציבור גורמת גם לפגיעה במוניטין ובמצבה הכספי של החברה.
על הדירקטוריון והנהלת החברה לפעול לשיפור מערכת היחסים בין החברה ובין סוכני הדואר, ובכלל זה ליישב את הסכסוך הכספי ביניהם, על מנת לשפר את השירות שהחברה נותנת לציבור. על משרד התקשורת ודירקטוריון החברה לבחון את הסיבות לנטישתם של סוכני דואר רבים ולהיות ערים לחשש ממשי לסגירתן של סוכנויות דואר רבות, ועקב כך לפגיעה בשירות חיוני לציבור. על החברה לפעול להסדרת הבעיות הייחודיות הנוגעות למתן השירות למגזר הלא יהודי.
בחברה עובדים רבים העושים כמיטב יכולתם לספק שירותי דואר איכותיים, והנהלת החברה בראשות המנכ"ל פועלת מסוף שנת 2015 לשיפור וייעול חלוקת דברי הדואר וזמני ההמתנה בתור ביחידות הדואר, אך שיפור השירות שהוא משאת נפשו של ציבור גדול הינו תהליך ארוך וקשה וכרוך בשינוי התרבות הארגונית בחברה. על הנהלת החברה להתמיד בשיפור השירות בכך עד שהדבר יחלחל לאחרון העובדים בארגון. על הדירקטוריון של החברה ועל האגף לפיקוח על הדואר במשרד התקשורת להגביר את פעולות הפיקוח כדי להבטיח שהחברה עומדת ביעדי טיב השירות שנקבעו ברישיונה, וכן עליהם לוודא כי החברה תשיג יעדים אלה, כדי שתוכל לספק שירות איכותי לכל ציבור לקוחותיה. זאת ועוד, על אגף הפיקוח לוודא כי כל הציבור יקבל שירותי חלוקת דואר איכותיים, ועליו להחיל על בעלי ההיתר האחרים לחלוקת דואר קווים מנחים אחידים, ויעדי טיב השירות לטיפול בדברי דואר, ואם יימצא כי מי מהם אינו עומד בהוראות אלה, יש לנקוט נגדו את הצעדים הנדרשים.
משרד מבקר המדינה רואה בחיוב את הצעדים אותם נקטה החברה לתיקון הליקויים ויישום ההמלצות במגוון שירותי הדואר שעלו בדוח הביקורת. עם זאת, הצעדים אותם נקטה החברה לא הושלמו, וטרם הבשילו לכדי שיפור מהותי בחלק משירותי החברה.
...