תקציר
בריאותם של בני אדם מושפעת במידה רבה מגורמים סביבתיים, כגון חשיפה לזיהום אוויר, לזיהום מים, לקרינה, לחומרי הדברה ולרעש. ההשפעה של זיהום אוויר שמקורו בכלי רכב גדולה במיוחד משום שהגורמים המזהמים נפלטים בגובה פני הקרקע וסמוך למקומות שנמצאים בהם בני אדם, בעלי חיים וצמחייה. הגידול המתמיד במספר כלי הרכב בישראל וגודש התנועה בכניסה לערים ובמרכזיהן גורמים להחרפת הבעיה. לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, בשנת 2012 היו בישראל כ-2.76 מיליון כלי רכב בעלי מנועי בנזין ודיזל, שפולטים מזהמים המסוכנים לבריאות האדם, בהם מזהמים רעילים ומסרטנים.
במרוצת השנים עוגנו בחוקים, ובעיקר בחוק למניעת מפגעים, התשכ"א-1961 (להלן - החוק למניעת מפגעים), הסמכויות והאחריות של הגורמים השונים, בהם המשרד להגנת הסביבה (להלן - המשרד להג"ס או המשרד), בעניין הטיפול בהיבטים שונים של זיהום אוויר. בשנת 2008 אישרה הכנסת כמה תיקונים בפקודת התעבורה [נוסח חדש] (להלן - פקודת התעבורה) המאפשרים לרשויות מקומיות, לשר להגנת הסביבה (להלן - השר להג"ס או השר) ולראש אגף איכות אוויר במשרדו לנקוט צעדים לצמצום זיהום אוויר הנובע בעיקרו מתחבורה. ביולי באותה השנה חוקקה הכנסת את חוק אוויר נקי, התשס"ח-2008 (להלן - חוק אוויר נקי או החוק), שתחולתן של מרבית ההוראות בו נקבעה ל-1.1.11. עוד נקבע בחוק כי השר להג"ס יהיה השר הממונה על ביצועו.
על פי חוק אוויר נקי, למשרד להג"ס נתונות הסמכות והאחריות העיקריות למניעת מפגעי זיהום אוויר. החוק הטיל על המשרד את האחריות לשיפור איכות האוויר, בין השאר באמצעות תכנון תכנית לאומית והקמת מערך ארצי לניטור אוויר, והקנה לו את הסמכות לטפל בגורמים מזהמי אוויר ובמקורות פליטה. בחוק נקבע כי על השר להג"ס לקבוע ערכים מרביים לנוכחותו באוויר של כל מזהם המצוין בתוספת הראשונה לחוק - ערכי יעד , ערכי סביבה וערכי התרעה .
פעולות הביקורת
בחודשים מרץ-אוקטובר 2013 בדק משרד מבקר המדינה כמה פעולות שנקט המשרד להג"ס כדי לצמצם את זיהום האוויר שמקורו בכלי רכב, בייחוד מאז תוקנו תיקוני החקיקה האמורים בשנת 2008. הבדיקה נעשתה במשרד להג"ס. בירורים וביקורת השלמה נעשו במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים (להלן - משרד התחבורה), במשרד הפנים ובכמה רשויות מקומיות.
עיקרי הממצאים
התכנית הלאומית למניעת זיהום אוויר בישראל ולצמצומו
1. בחוק אוויר נקי נקבע כי על הממשלה לאשר עד 1.1.12 תכנית לאומית רב-שנתית, לפי הצעת השר להג"ס, לשם קידום מטרות החוק - שיפור איכות האוויר, מניעת זיהום האוויר וצמצומו (להלן - התכנית הלאומית). כמו כן נקבע בחוק כי על הממשלה לעדכן את התכנית מפעם לפעם ולפחות אחת לחמש שנים, לפי הצעת השר או שרים אחרים.
המשרד להג"ס הכין שלוש גרסאות של תכנית לאומית. את הגרסה הראשונה גיבש המשרד בסוף שנת 2011 על יסוד המלצות ועדה ציבורית שמינה השר להג"ס דאז, חבר הכנסת גלעד ארדן (להלן - השר להג"ס דאז), ובסיוע יועצים חיצוניים וועדה בין-משרדית, ולמימושה נדרש תקציב של 690 מיליון ש"ח. ואולם התכנית לא הובאה לדיון בממשלה מפני שמשרד האוצר והמשרד להג"ס לא באו לידי הסכמה בדבר מקורות מימונה. רק במהלך הביקורת, באוגוסט 2013 - כשנה ושמונה חודשים לאחר המועד שנקבע בחוק - אישרה הממשלה תכנית לאומית בעלות מצומצמת של 140 מיליון ש"ח, ובה פורטו, בין היתר, שיעורי ההפחתה הצפויים בפליטת המזהמים (להלן - יעדי ההפחתה).
לא נמצאו מסמכים המעידים שהשרים להג"ס (השר הנוכחי והשר דאז) הציגו לפני הממשלה את הנזק הכספי שייגרם למשק מאי-אישורה של התכנית הלאומית הראשונה, שעלותה כאמור 690 מיליון ש"ח והיא אמורה להצמיח למשק, לפי ההערכות, תועלת כלכלית בסך 10.1 מיליארד ש"ח, ואישורה של תכנית חלופית בעלות נמוכה יותר, שיש להניח כי התועלת למשק ממנה תפחת במידה ניכרת.
2. בשל צמצומו הניכר של התקציב שיועד לתכנית נאלץ המשרד להג"ס, המופקד על הכנת התכנית, לצמצם את הפעולות הנדרשות לשם מניעת זיהום האוויר וצמצומו כפי שהוצעו בתכנית הלאומית הראשונה, שסוכמה לאחר עבודת מטה מקיפה, ואף לוותר על מימושן של רבות מהן.
מרבית יעדי ההפחתה של המזהמים צומצמו בתכנית שאושרה באוגוסט 2013, מקצתם עד כדי מחצית יעדי ההפחתה שנקבעו בתכנית הלאומית הראשונה. עם זאת שיעורי הצמצום של יעדי ההפחתה שנקבעו בתכנית שאושרה לעומת יעדי ההפחתה בתכנית הלאומית הראשונה נמוכים במידה ניכרת מכפי שהיה אפשר לצפות לאחר צמצום כה דרסטי של תקציב התכנית (כ-80%). המשרד להג"ס לא המציא למשרד מבקר המדינה אסמכתאות המבססות את הסבריו לפער זה, וקיימת אפוא אי-ודאות בדבר היכולת להשיג את יעדי התכנית שאושרה.
ניטור מזהמי אוויר ודגימתם
1. בשנת 1997 הקים המשרד להג"ס את המרכז הארצי לניטור אוויר (להלן - המרכז לניטור), שמתפקד כיחידה באגף איכות אוויר ושינוי אקלים (להלן - אגף איכות אוויר) במשרד להג"ס ומנהל מערך ניטור שבו יותר מ-100 תחנות ניטור הפרוסות ברחבי הארץ. רוב תחנות הניטור הללו אינן מופעלות על ידי המשרד להג"ס אלא על ידי גורמים אחרים, שהצטרפו מרצונם למערך הניטור.
עד אוקטובר 2013 לא הוציאו השר להג"ס דאז והשר להג"ס הנוכחי צו המורה על הקמת מערך ניטור ארצי, כנדרש בחוק אוויר נקי, ולא פורסמו הוראות בעניין הקמת תחנות ניטור אוויר והפעלתן.
לפיכך אין כיום למשרד להג"ס אפשרות להורות לרשויות מקומיות או לבעל מקור פליטה נייח להקים תחנת ניטור אוויר תחבורתית או אחרת שתשתייך למערך הארצי ותפעל על פי הנחיות המשרד. למשרד אין גם סמכות חוקית להורות לתחנות הניטור הפועלות במסגרת המרכז לניטור לפעול על פי כללים אחידים במגוון נושאים, כגון מבנה, תכולה, תיעוד, הפעלה, תחזוקה, איסוף נתונים, עיבודם ובקרתם, ולכן אין ביכולתו לבצע את תפקידו על פי החוק. כמו כן הוא אינו יכול לבצע את כל הבדיקות הדרושות בתחנות הניטור כדי לוודא שהן פועלות כראוי ושנתוני הניטור שלהן אמינים, ובכלל זה בדיקות של תחזוקת המכשירים וכיולם.
2. מתוך כלל תחמוצות החנקן, שהימצאותן באוויר היא הסמן לזיהום אוויר מכלי רכב, חנקן דו-חמצני הוא המזהם המזיק ביותר לבריאות האדם. על פי דוח שהכין המרכז לניטור בשנת 2013, הממוצעים השנתיים של ריכוזי החנקן הדו-חמצני באוויר שנמדדו בגוש דן ובירושלים ירדו במרוצת השנים, אך רובם עדיין גבוהים מערך היעד השנתי, שאמור לשמש גם ערך סביבה מ-1.1.15. יצוין כי בעקבות הפעלתה של הרכבת הקלה בירושלים נחסם רחוב יפו המרכזי לתנועת כלי רכב, בהם אוטובוסים, ורוב התנועה הוסטה לרחוב אגריפס המקביל. לפיכך יש חשש כי הנתונים שמספקת תחנת הניטור במקומה הנוכחי, שלפיהם חלה ירידה ניכרת בריכוז המזהמים באוויר, אינם משקפים את המצב באזור שבו עוברת רוב התנועה כיום.
בנתיבי איילון, ציר תנועה ראשי ומרכזי מאוד החוצה את גוש דן, אין ולו תחנת ניטור תחבורתית אחת. המשרד להג"ס לא מצא לנכון במשך שנים רבות להקים בעצמו תחנה כזאת או לדרוש מחברת נתיבי איילון בע"מ, שהייתה אחראית לתכנונו ולהקמתו של הציר וממשיכה לתפעל אותו גם כיום, להקים תחנות ניטור תחבורתיות בציר תנועה מרכזי זה.
3. למרות החשיבות הרבה של קביעת ערכי איכות אוויר לכל המזהמים המצוינים בחוק, עד אוקטובר 2013, יותר מחמש שנים מאז נחקק החוק וכשלוש שנים מאז מועד תחילתו, לא קבע המשרד להג"ס ערכי סביבה למזהמים לא מעטים, בהם כאלה שריכוזים גבוהים שלהם באוויר נמצאו בבדיקות שונות שעשה המשרד.
כדי לחשב ממוצע שנתי של ריכוז חומרים מסוימים באוויר ולקבוע להם תקנים שנתיים, כגון ערכי סביבה וערכי התרעה, יש לבצע 52 דגימות בשנה, כלומר פעם בשבוע. ואולם בתכנית לביצוע דגימות שהכין המשרד להג"ס באוקטובר 2010 נקבע כי "הבדיקות תערכנה אחת לשבועיים (כל 15 יום) כלומר 26 פעמים בשנה". המשרד להג"ס לא עמד אף ביעד המופחת שקבע לעצמו, ובשנים 2011 ו-2012 נעשו דגימות מעטות למדי, ולכן אי-אפשר להסיק מהן מסקנות ברורות ולראות מגמות בריכוזי המזהמים השונים. בתחום התחבורה הבעיה חמורה במיוחד: בשנת 2011 בוצעו רק שתי דגימות של מזהמים שמקורם מתחבורה, ובשנת 2012 בוצעו שלוש דגימות כאלה. משמעות הדבר היא כי עדיין אין תמונה מלאה ומבוססת די הצורך לגבי איכות האוויר באזורים השונים במדינה.
4. בתכנית הלאומית שאושרה באוגוסט 2013 הוקצב להרחבת מערך הניטור סכום שאינו גבוה מ-20% מהסכום שהוקצב לכך בתכנית המקורית. צמצומה הניכר של ההקצבה לפעולה חשובה זו מאריך את פרק הזמן שבו יושלם איסוף המידע הנחוץ למעקב אחר מכלול הפעילות הנעשית בתחום זה, להערכתה ולהתרעה מפני מזהמים המסכנים את בריאות הציבור.
5. בדוחות החודשיים על איכות האוויר המפורסמים באתר האינטרנט של המשרד להג"ס מופיעים נתונים מספריים של תוצאות ניטור המזהמים ופירוט של עיקרי הממצאים, אך אין בהם הסברים של המשמעויות הנובעות מממצאים אלה בשפה נהירה לכלל הציבור. יתר על כן, הדוחות השנתיים על איכות האוויר מתפרסמים באתר באיחור ניכר, מופיעים בהם נתונים מספריים בלבד, והם אינם כוללים הסברים או מסקנות העולות מהנתונים בדבר איכות האוויר. על כן ספק אם הציבור הרחב שאינו בקיא בתחום יכול להסיק בעצמו מסקנות בעלות ערך כלשהו מן הנתונים שמפרסם המשרד.
תכניות תחבורה של רשויות מקומיות
1. תיקון לפקודת התעבורה משנת 2008 (להלן - תיקון 2008) מאפשר לרשות מקומית שמתגוררים בה יותר מ-30,000 תושבים להכין, לאחר התייעצות עם כמה גורמים ובהם המשרד להג"ס ומשרד התחבורה, הצעה לתכנית רב-שנתית לניהול ולהסדרה של התחבורה בתחומה לשם צמצום זיהום האוויר. למרות זאת אף לא רשות מקומית אחת, גם לא מגוש דן ומאזור ירושלים, שבהם נמדד זיהום האוויר הגבוה ביותר הנובע בעיקר מתחבורה, הגישה ביזמתה הצעה לתכנית תחבורה לצמצום זיהום האוויר בתחומה לעיונם של המשרד להג"ס ומשרד התחבורה.
2. סעיף 77א(ג) לפקודת התעבורה, שהוסף בתיקון 2008 והיה בתוקף עד ינואר 2011, הקנה לראש האגף לאיכות אוויר במשרד להג"ס סמכות להורות לרשות מקומית שמתגוררים בה יותר מ-100,000 תושבים להכין תכנית לשם צמצום זיהום האוויר הנובע מתחבורה בתחומה, ולהביאה לאישור של השר להג"ס בתוך שישה חודשים מיום מתן ההוראה, ובלבד שלפני כן התייעץ ראש האגף עם מינהל השלטון המקומי במשרד הפנים. המשרד להג"ס לא הכין נוהל עבודה בנושא, וממילא לא עוגן בכתובים הליך מסודר שיבהיר לכל אחד מנושאי המשרה ובעלי התפקידים במשרד מה נדרש ממנו לעשות ומתי. בין היתר, לא הובהרה חלוקת התפקידים בין השר, מנכ"ל המשרד וראש האגף לאיכות אוויר, ולא נקבעה דרך העבודה עם הרשויות המקומיות.
בנובמבר 2009 פנה השר להג"ס דאז לראשיהן של חמש ערים - ירושלים, תל אביב-יפו, רמת גן, חולון ופתח תקווה - והודיע להם כי העיריות שבראשן הם עומדים נדרשות להכין תכניות לשם צמצום זיהום האוויר הנובע מתחבורה בתחומן ולהגישן לאישורו בתוך שישה חודשים מקבלת הוראת ראש אגף איכות אוויר במשרדו "לצורך הגנה על בריאות הציבור והסביבה". ביולי 2010 פנה השר גם לראש עיריית בני ברק באותו העניין. ואולם בבדיקה בתיקי המשרד להג"ס נמצאה הוראה כזאת לרשות מקומית אחת בלבד (בני ברק), ואף לא נמצאו מסמכים המעידים שראש האגף דאז התייעץ, כנדרש בעניין זה, עם מינהל השלטון המקומי במשרד הפנים.
בפועל אף לא אחת מהרשויות המקומיות האמורות הגישה תכנית תחבורה לאישור השר להג"ס בתוך שישה חודשים ממועד שליחת מכתביו האמורים, ולא נמצא כל מסמך המעיד שבתקופה זו נקט המשרד להג"ס צעד כלשהו בעניין זה. רק ביוני 2012, כשנתיים וחצי לאחר שליחתם של מכתבי השר, הוגשה לעיונו של המשרד להג"ס תכנית ראשונה (של עיריית תל אביב-יפו), וגם זאת רק בעקבות פעולות שנקט המשרד לאחר כניסתו של חוק אוויר נקי לתוקף. תכנית נוספת (של עיריית ירושלים) נמסרה למשרד להג"ס באוגוסט 2012, ויתר התכניות שהכינו רשויות מקומיות בגוש דן הוגשו למשרד רק בשנת 2013.
רק בתחילת 2012, כמעט ארבע שנים מאז נחקק תיקון 2008 לפקודת התעבורה ויותר משנתיים לאחר שליחת מכתביו האמורים של השר להג"ס לרשויות מקומיות בעניין תכניות להפחתת זיהום אוויר מתחבורה בתחומן, הפיץ המשרד להג"ס לרשויות מקומיות "מדריך לרשות המקומית להכנת תכנית עירונית לצמצום זיהום אויר מתחבורה".
3. ב-1.1.11 נכנס לתוקף חוק אוויר נקי, שבכללו סעיפים 12-9, המעניקים לשר להג"ס סמכויות רחבות מאלה שהוענקו למשרד להג"ס בפקודת התעבורה לעניין הרשויות המקומיות. בין היתר, הוסמך השר להכריז בצו על אזור מסוים כאזור נפגע זיהום אוויר, ובלבד שלפני כן קיבל חוות דעת מהמנהל הכללי של משרד הבריאות. אם קבע השר בצו כי זיהום האוויר נובע בעיקרו מתחבורה, על רשות מקומית באזור זה שמספר תושביה גדול מ-30,000 להכין, לפי הוראות פקודת התעבורה, תכנית פעולה לנקיטת אמצעים לשיפור איכות האוויר ולמניעת הישנות החריגה מערכי סביבה בתחומה, שתכלול הוראות לניהול ולהסדרה של התחבורה בתחומה של הרשות.
עד מועד סיום הביקורת, יותר מחמש שנים מאז נחקק חוק אוויר נקי ושנתיים ועשרה חודשים מאז נכנס החוק לתוקף, לא עיגן המשרד להג"ס נוהל מפורט ליישום סעיפים חשובים ורגישים אלה בחוק, שיבהיר את מה שאינו מפורט וברור דיו בחוק ויכלול, בין היתר, אמות מידה ברורות להכרזה המותאמות לאזורים שונים, לוחות זמנים, תהליכי קבלת החלטות, בעלי תפקידים במשרד שצריכים להיות מעורבים בהליך, סמכויותיהם ודרכי התקשרות עם גורמים חיצוניים, כגון רשויות מקומיות ומשרדי ממשלה.
כבר בינואר 2011 הודיע מנכ"ל משרד הבריאות למשרד להג"ס כי הוא תומך בהצעתו להכריז על גוש דן, חיפה והקריות וירושלים כאזורים נפגעי זיהום אוויר, בין היתר כיוון שרמות המזהמים באוויר שנמצאו בהם "מהוות סיכון יתר לתחלואה ותמותה", אך המשרד להג"ס התמהמה בטיפול בנושא, ורק כעבור תשעה חודשים, באוקטובר 2011, הודיע לחלק מהרשויות המקומיות בגוש דן ובאזור חיפה ולעיריית ירושלים כי בכוונת השר להכריז על תחומן "אזור נפגע זיהום אוויר". ואולם בעקבות פגישה שקיים השר להג"ס בדצמבר 2011 עם כמה ראשי רשויות מקומיות הוא דחה את ההחלטה להכריז על תחומי הרשויות האמורות כאזורים נפגעי זיהום אוויר כדי לאפשר להן להוכיח שהן מכינות תכניות מקיפות לצמצום זיהום האוויר בתחומן.
עד אוקטובר 2013 אף לא אחת מהתכניות הללו אושרה סופית על ידי המשרד להג"ס. לפיכך עולה ספק רב אם אכן הושגה תועלת מספקת מהמהלך שהחל המשרד בכלל ומדחיית ההכרזה בפרט.
על פי החוק, בהתקיים, לדעת השר להג"ס ומשרדו, הנסיבות המצדיקות הכרזה על אזור מסוים כאזור נפגע זיהום אוויר, השר להג"ס "יכריז בצו" כאמור. לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח לשון החוק והאינטרסים הציבוריים החיוניים שהחוק נועד להגן עליהם, יש להימנע מעיכוב ממושך של הליך ההכרזה לאחר שהשר ומשרדו באו לידי מסקנה שהנסיבות מצדיקות את ביצועה, ובייחוד לאחר שהתייעצו עם משרד הבריאות כנדרש והתברר כי לדעתו ההכרזה אכן נדרשת למען בריאות הציבור.
4. על פי פקודת התעבורה, על רשות מקומית המכינה תכנית לצמצום זיהום האוויר הנובע מתחבורה להתייעץ עם כמה גורמים, בהם המפקח על התעבורה במשרד התחבורה. משרד התחבורה מסר למשרד מבקר המדינה כי רק שתי רשויות מקומיות (תל אביב-יפו וירושלים) העבירו למפקח על התעבורה בתחומן תכניות להפחתת זיהום אוויר, וכי מדובר בתכניות "עקרוניות, שאין ביכולתן להציע מערך ממוקד ובר יישום להפחתת זיהום האוויר". עד מועד סיום הביקורת לא נתן משרד התחבורה את הסכמתו אף לאחת מהן.
בין עיריית תל אביב-יפו ובין משרד התחבורה יש מחלוקת מהותית בעניין התכנית שהכינה העירייה על פי החלטות ממשלה שהתקבלו עוד לפני חקיקת חוק אוויר נקי. משרד התחבורה התנגד לתכנית כבר באוקטובר 2008 בטענה שהיא אינה מעודדת שימוש בתחבורה ציבורית ואף מגבילה את נגישותה. המפקח הארצי על התעבורה השתמש בסמכות שהוקנתה לו בפקודת התעבורה, וב-21.4.09 פרסם צו שבו הכריז על רוב הרחובות המרכזיים בערים הגדולות במרכז הארץ כ"דרכים חיוניות". ההכרזה על הדרכים החיוניות בצו מונעת מן הרשויות המקומיות בגוש דן לקבוע בתחומן הסדרי תנועה שיביאו לידי הפחתת זיהום האוויר, ולכן יכולתן לפעול בתחום חשוב זה מוגבלת מאוד.
מאחר שהשר להג"ס לא הכריז בפועל על שום אזור במדינה כאזור נפגע זיהום אוויר, אף שהיה אמור לעשות זאת על פי הנתונים שהיו בידיו, לא יכול ראש אגף איכות אוויר במשרדו להטיל עיצומים כספיים על מי שלא נהג כנדרש ממנו, כגון עיריית בת ים, שלא הכינה תכנית להפחתת זיהום אוויר מתחבורה בתחומה. כמו כן מאחר שאף לא תכנית תחבורה אחת מן התכניות שהכינו הרשויות המקומיות אושרה כנדרש בסעיף 77א לפקודת התעבורה, לא יכלו הרשויות להתקין חוקי עזר על פי סעיף 77ב לפקודה, לאכוף אותם, לגבות קנסות בגין הפרתם ולהשתמש בכספים שנגבו לצמצום זיהום האוויר הנובע מתחבורה.
בדיקות של פליטת מזהמים מכלי רכב
1. למשרד להג"ס ולמפקחים מטעמו לא ניתנה סמכות לאכוף תקנת תעבורה המגבילה את פרק הזמן שבו אפשר להפעיל מנוע של אוטובוס לפני העלאת הנוסעים אליו, אף שיש לה נגיעה ישירה לסוגיית זיהום האוויר, או למצער להיות שותפים באכיפתה, והמרב שביכולתו של המשרד לעשות הוא לבקש מהמשטרה שתשתמש בסמכויותיה ותאכוף את התקנה.
2. המשרד להג"ס מפעיל חמש ניידות לביצוע בדיקות זיהום אוויר של כלי רכב בצדי הדרכים. שתיים מהניידות לא היו פעילות במשך פרקי זמן מסוימים: בסוף שנת 2012 חדלה לפעול הניידת לבדיקת כלי רכב באזור חיפה והצפון בשל השעיית בוחן העשן של משטרת ישראל שהפעיל אותה, ועד סוף אוקטובר 2013 לא חודשה פעילותה; בשנת 2012 הופסקה למשך כמה חודשים פעילותה של אחת הניידות שהפעילה המשטרה הירוקה בדרום הארץ בשל השעיה זמנית של בוחן העשן שהפעיל אותה.
רק שתיים מחמש הניידות מצוידות במכשור מתאים לבדיקת כלי רכב בעלי מנוע בנזין, ואילו שלוש הניידות האחרות אינן יכולות לבדוק כלי רכב בעלי מנוע מסוג זה.
המשרד להג"ס דורש מכל אחד ממפעילי הניידות לעמוד במכסת ביצוע של 40 בדיקות עשן לכלי רכב ביום, אך הוא לא קבע אילו סוגי כלי רכב יש לבדוק במכסה זו.
מפעילי הניידות לא בדקו, כנדרש, את תקינות המערכת להפחתת פליטות תחמוצות החנקן בכלי רכב כבדים בעלי מנוע דיזל (משאיות ואוטובוסים), גם לא בכלי רכב ישנים מסוג זה, שבהם אין מנגנון אוטומטי המתריע על פגם בפעולת המערכת.
3. גון עשן הוא אחד המדדים לקביעת זיהום אוויר בלתי סביר. מהנתונים שמסר המשרד להג"ס למשרד מבקר המדינה עולה שיש פער לא סביר בין שיעור כלי הרכב שנמצאו מזהמים בבדיקות גון עשן שעשו מפקחי המשטרה הירוקה וננקטו בעניינם צעדים בשנים 2013-2011 ובין שיעור כלי הרכב שנמצאו מזהמים בבדיקות גון עשן שעשה מפקח מטעם המחלקה האחראית לבדיקות זיהום אוויר מכלי רכב ומכוני רישוי במשרד להג"ס וננקטו בעניינם צעדים בשנים אלה.
בתכניות העבודה לחודש פברואר 2013 שהעבירה משטרת ישראל למשרד להג"ס נכתב כי שתי יחידות משטרה לא הקצו מאוגוסט 2012 שוטרים לליווי המפקח מטעם המחלקה שביצע את בדיקות גון העשן באזורים שבאחריותן. לפיכך לא בוצעו כלל בדיקות חשובות אלה בשני אזורים מרכזיים בארץ.
4. בנוהלי עבודה שהכין המשרד להג"ס להפעלת הניידות לא מפורטים כלל צעדי הענישה שרשאים לנקוט מפעילי הניידות כשהם מוצאים כלי רכב הפולטים מזהמים בשיעור גבוה מהמותר ואמות המידה לנקיטת כל אחד מהם. בהיעדר הנחיה ברורה לא הייתה אחידות בטיפול ואין לדעת מי מבין מפעילי הניידות נהג כהלכה.
באזור הדרום ובאזור חיפה והצפון היה מספר הקנסות שהוטלו קטן בשיעור ניכר ממספר הקנסות שהוטלו באזורים אחרים. רק כ-50% מהקנסות שהוטלו על בעליהם של כלי רכב מזהמים בשנים 2012-2010 שולמו.
5. נוהלי המשרד להג"ס אינם עוסקים כלל בסדרי הדיווח וריכוז המידע על בדיקות כלי הרכב. על כן היה חוסר אחידות בדיווחיהם של המפקחים, וברוב הדיווחים אף חסר מידע חיוני בדבר סוגי כלי הרכב שנבדקו בכלל וסוגי כלי הרכב שנמצאו מזהמים בפרט. מחלקת זיהום אוויר מכלי רכב ומכוני רישוי אינה מבצעת רישום מרוכז ומסודר של כל הבדיקות שביצעה כל אחת מהניידות, אלא רק של הבדיקות שבעקבותיהן הוטלו קנסות על בעלי כלי הרכב. על כן לא יכלה המחלקה למסור למשרד מבקר המדינה מספר מדויק של הבדיקות שנעשו אלא אומדן בלבד, ולא התאפשרה בחינת יעילותה של פעילותה. יצוין כי בעקבות הביקורת החל מנהל המחלקה לבצע מעקב חודשי אחר הבדיקות, אך הוא עדיין אינו ממוחשב.
6. בישראל פועלים 64 מכוני רישוי, הבודקים מדי שנה בשנה את תקינותם של יותר מ-2.5 מיליון כלי רכב לצורך חידוש רישיונם. בחוק אוויר נקי ניתנו לשר להג"ס סמכויות לעניין בדיקת זיהום אוויר במכוני הרישוי, וב-1.9.12 נכנסו לתוקף תקנות אוויר נקי (זיהום אוויר מכלי רכב), התשע"ב-2012, שבהן צוין, בין היתר, כי מכוני הרישוי יבצעו את בדיקות זיהום האוויר מכלי רכב לפי נוהל שיפרסם המשרד להג"ס. במועד סיום הביקורת בעניין זה, יוני 2013, כמה ממכוני הרישוי לא יכלו לבצע את הבדיקה על פי נוהל זה מסיבות טכניות, והמשרד להג"ס עדיין פעל מול כמה מהמכונים וחברת מחשבים המספקת ציוד למכוני רישוי כדי להביא לידי פתרונן של הבעיות הטכניות הללו.
לא נמצאו מסמכים המתעדים נקיטת פעולות כלשהן של המשרד להג"ס בעניינם של מכוני רישוי שנמצאו ליקויים בהתנהלותם. אי-נקיטת צעדים בעניין זה פוגעת בהרתעה של המשרד להג"ס כלפי מי שהפרו את התקנות והוראות הנוהל לגבי בדיקת פליטת מזהמים מכלי רכב בעת ביצוע המבחן השנתי.
המשרד להג"ס מסר למשרד מבקר המדינה במאי 2013 כי עד אותו המועד בוצעו בשנת 2013 103 ביקורות במכוני רישוי. מאחר שהמשרד להג"ס אינו מבצע מעקב ממוחשב או ידני אחר מספר הביקורות במכוני הרישוי ואינו מנהל תיק נפרד לכל מכון שבו מתויקים דוחות הביקורת שנעשו בו, לא הייתה אפשרות לבחון את עמידתו של המשרד במכסה שנקבעה בתכנית העבודה שלו לגבי כל מכון. יתרה מזאת, ביצוען של 103 ביקורות בלבד (כ-10% מהמכסה השנתית) במשך ארבעה חודשים מלמד שבשנת 2013 יתקשה המשרד להג"ס לעמוד במכסה הכוללת של ביקורות שנקבעה בתכנית העבודה.
סיכום והמלצות
חוק אוויר נקי, התשס"ח-2008, נחקק כדי להביא לידי שיפור איכות האוויר, מניעת זיהום האוויר וצמצומו לשם הגנה על בריאותם ואיכות חייהם של בני אדם ולשם הגנה על הסביבה למען הציבור ולמען הדורות הבאים. בביקורת זו הועלו ממצאים המעידים על הצלחה חלקית ביישום החוק: רק במהלך הביקורת, כשנה ושמונה חודשים לאחר המועד שנקבע בחוק ולאחר שבג"ץ נדרש לנושא, אישרה הממשלה את התכנית הלאומית הרב-שנתית לצמצום ומניעה של זיהום אוויר, שנקבעה בחוק כאמצעי העיקרי ליישומו. התכנית שאושרה הייתה מצומצמת במידה ניכרת מהמתוכנן. השר להג"ס טרם הוציא צו המורה על הקמת מערך ניטור ארצי, כמתחייב מהחוק. הפעולות לקידום ולהרחבה של הניטור ושל הדגימות הסביבתיות, שאמורות להשלים אותו, לוקות בחסר, והמשרד אינו יכול לספק את כל המידע הדרוש לצורך קביעת ערכי איכות אוויר, כנדרש בחוק, בדיקת היתכנותם ועדכונם לפי הצורך. כמה מהרשויות המקומיות השוכנות באזורים שבהם, לפי נתוני המשרד להג"ס, יש זיהום אוויר חריג הנובע בעיקר מתחבורה החלו להכין, על פי דרישת המשרד, תכניות לצמצום זיהום האוויר, אך שום תכנית עדיין לא עברה את כל הליכי האישור הנדרשים. כמו כן נמצאו ליקויים בפעולות שמבצע המשרד להג"ס, כנדרש בחוק, לאיתור כלי רכב הפולטים אוויר מזוהם - הן בדיקות כלי רכב בצדי הדרכים והן בקרה על הבדיקות השוטפות המבוצעות במכוני הרישוי.
בשל היישום החלקי של החוק נגרמים נזקים מתמשכים לבריאות הציבור ולרווחתו, ולכן נגרמים גם נזקים כלכליים ניכרים למשק. לדעת משרד מבקר המדינה, על כל הגורמים הנוגעים בדבר לפעול בנחרצות לתיקון הליקויים שהועלו בדוח. מן הראוי שהשר להג"ס ומשרדו יפעלו בהקדם להוצאת הצו המורה על הקמת מערך ניטור ארצי, ינקטו ללא דיחוי את כל הצעדים האפשריים לשם קביעת ערכי איכות אוויר לכל המזהמים והבאתם בהקדם האפשרי לאישור ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת ויפעלו ליצירת בסיס מידע רחב, מהימן ומעודכן ככל האפשר, שיאפשר לבדוק אם ערכי איכות האוויר שנקבעו הם בני השגה ולעדכן אותם לפי הצורך. על המשרד להג"ס, משרד התחבורה והרשויות המקומיות הנוגעות בדבר לפעול בדחיפות ליישוב המחלוקת בדבר הדרכים שיש לנקוט לצמצום זיהום האוויר מתחבורה בתחומי שיפוטן של הרשויות כדי למנוע את המשך הפגיעה החמורה בבריאות הציבור. אם מחלוקת זו לא תיושב בתוך זמן קצר, יש להביא את הנושא בהקדם להכרעת הממשלה.
על המשרד להג"ס לנקוט את כל הצעדים הדרושים לשיפור יעילותן של הפעולות שהוא מבצע לאיתור כלי רכב מזהמים. לשם כך עליו, בין היתר, להקים מערכת מידע בנושא זה, לפעול בנחישות לגביית הקנסות, ולייעל את הפיקוח הגלוי והסמוי על מכוני הרישוי.
נדבך עיקרי ביישום החוק ובמאבק בזיהום האוויר הוא התכנית הלאומית. מאחר שהממשלה אישרה כאמור תכנית מצומצמת במידה ניכרת מהתכנית המקורית, ולא כלולים בה רכיבים חשובים שהמשרד להג"ס והוועדות שהקים סברו שיש מקום לכלול אותם, יש חשש שהיא לא תהיה יעילה דיה. נוסף על כך, נראה שהקיצוץ הניכר בתקציב גרם לא רק לצמצום הפחתת המזהמים הצפויה, אלא גם לאי-ודאות לגבי עצם יכולתה של התכנית שאושרה להשיג את יעדי ההפחתה הצנועים המופיעים בה. לדעת משרד מבקר המדינה, יש מקום לבצע בחינה מפורטת ויסודית כדי לוודא שהצמצום הנרחב של מרכיבי התכנית המקורית אינו פוגע ביכולת לקיים את הוראות החוק ולהשיג את המטרות והיעדים שנקבעו בו, ובראשם השמירה על האינטרסים של הציבור ועל בריאותו.
...