תקציר
רקע כללי
המודעות להטרדות המיניות, כתופעה, עלתה בעשורים האחרונים של המאה העשרים ובעשורים הראשונים של המאה העשרים ואחת בארץ ובעולם. הטרדה מינית פוגעת בכבוד האדם, בחירותו, בפרטיותו ובכבודו העצמי. היא פסולה משום שהיא נכפית על ידי אדם אחד בניגוד לרצונו של אדם אחר, היא מתייחסת לאדם על פי מינו, באופן פוגע, בנסיבות שמחייבות להתייחס אליו על פי מילוי תפקידו או רמת הישגיו. הטרדה מינית נצבעת בגוון מיוחד כשהיא מתרחשת במסגרתם של יחסי העבודה במגזר הציבורי. מעבר לפגיעה הקשה בפרט ובמרקם יחסי העבודה, היא כרוכה גם בפגיעה קשה באמון הציבור, שהרי רשות ציבורית פועלת כנאמן הציבור, מחויבת בשמירתם של ערכי מוסר וטוהר מידות, ועליה לשמש דוגמה לציבור הרחב.
ב-1998 חוקקה הכנסת את החוק למניעת הטרדה מינית, התשנ"ח-1998 (להלן - החוק למניעת הטרדה מינית או החוק), ומטרתו "לאסור הטרדה מינית כדי להגן על כבודו של אדם, על חירותו ועל פרטיותו, וכדי לקדם שוויון בין המינים". בחוק נקבע כי "לא יטריד אדם מינית את זולתו ולא יתנכל לו". על ביצוע החוק הופקד שר המשפטים, ומתוקף סמכותו, בהסכמת שר העבודה והרווחה ובאישור הוועדה לקידום מעמד האישה של הכנסת, הוא התקין את התקנות למניעת הטרדה מינית (חובות מעסיק), התשנ"ח-1998 (להלן - התקנות למניעת הטרדה מינית או התקנות).
בישראל 257 רשויות מקומיות המעסיקות כ-140,000 עובדים וכן עובדים רבים של חברות כוח אדם ונותני שירותים אחרים. בסביבת עבודה זאת מתקיימים בין עובדים רבים יחסי מדרג ותלות, ורבים מעובדי הרשויות המקומיות גם באים במגע תכוף עם הציבור, בעיקר במסגרת קבלת קהל ובמתן שירותים שונים לתושבים. במציאות זאת, על הרשות המקומית לוודא שסביבת העבודה נקייה מהטרדה מינית - הן בקרב עובדי הרשות המקומית, הן במגעי העובדים עם הציבור הרחב.
ב-27.2.18 ביקשה הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת ממבקר המדינה, בהתאם לסעיף 21 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], להכין חוות דעת על יישום החוק למניעת הטרדה מינית.
משרד מבקר המדינה מייחס חשיבות לנושא שמצוי על סדר היום הציבורי ועשה בעבר כמה ביקורות בנושא הטרדות מיניות, כמפורט: "הטיפול של צה"ל בהטרדות מיניות" שפורסם במסגרת דוח שנתי 57א, (2006); "הטיפול במשמעת בשלטון המקומי" שפורסם במסגרת הדוחות על הביקורת בשלטון המקומי (2009) ו"טיפול המוסדות להשכלה גבוהה בהטרדות מיניות" שפורסם במסגרת דוח שנתי 63ג (2013).
פעולות הביקורת
בחודשים אפריל-אוקטובר 2018 בדק משרד מבקר המדינה היבטים בטיפולן של הרשויות המקומיות בהטרדות מיניות ובמניעתן, לרבות את אופן מילוין של החובות שהטילו עליהן החוק והתקנות. נבדקו אסדרת פעילותן של הרשויות המקומיות בנושא; מינוים של אחראים למניעת הטרדה מינית ברשויות המקומיות, הגדרת תפקידם ומעמדם ברשות; פעולות הרשויות המקומיות למניעת הטרדות מיניות בתחומיהן; וטיפולן של הרשויות בתלונות על הטרדות מיניות.
הבדיקה נעשתה ב-20 רשויות מקומיות (להלן - הרשויות המקומיות שנבדקו): 15 עיריות - אום אל-פחם, אור עקיבא, אלעד, באר שבע, חדרה, חיפה, טבריה, טירת הכרמל, מגדל העמק, נצרת, נשר, נתניה, רמת גן, רעננה, ותל אביב-יפו; שלוש מועצות מקומיות: באר יעקב, הר אדר ורכסים; ושתי מועצות אזוריות - הגליל העליון וחוף הכרמל. בדיקות השלמה נעשו במשרד הפנים, במשרד המשפטים, במשרד החינוך, במשטרת ישראל (להלן - המשטרה), ברשות לקידום מעמד האישה במשרד לשוויון חברתי, במרכז השלטון המקומי בישראל, בבית הדין למשמעת של עובדי הרשויות המקומיות ובמכון התקנים הישראלי.
ביוני 2018 שלח משרד מבקר המדינה לכל 257 הרשויות המקומיות בישראל שאלון לשם בדיקת פעילותן למניעת הטרדות מיניות ולטיפול בהן. עד אוקטובר 2018 (להלן - מועד סיום הביקורת) מילאו כל 257 הרשויות את השאלון, כולו או קצתו.
היות שההטרדות המיניות הן תופעה הנמצאת על סדר היום הציבורי ונוגעת לחלק גדול באוכלוסייה, משרד מבקר המדינה מצא לנכון להוסיף על כלי הביקורת הרגילים גם תהליך של שיתוף הציבור (להלן - שיתוף הציבור). במסגרת שיתוף הציבור התקיימו מפגשים קבוצתיים עם מומחים בנושא ועם אחראים למניעת הטרדות מיניות ברשויות המקומיות, כדי לקבל מידע מכלי ראשון ולהרחיב ולהעמיק את זוויות הראייה.
הליקויים העיקריים
אסדרת הטיפול בהטרדות מיניות ברשויות המקומיות
תיקון לתקנות משנת 2014 שהוסיף הוראות החלות על מוסדות להשכלה עיונית או מקצועית ועל כוחות הביטחון, הסדיר חלק מפעילותם למניעת הטרדות מיניות ולטיפול בהן, למשל חובת דיווח על פעולותיהם למניעת הטרדות מיניות, על מספר התלונות שקיבלו ועל אופן טיפולם בהן. התיקון לתקנות לא הוחל על הרשויות המקומיות.
הגם שחלפו 20 שנה מאז נחקק החוק למניעת הטרדה מינית, משרד הפנים, האחראי לבקרה על ניהול כוח האדם ולהבטחת קיום המינהל התקין ברשויות המקומיות, לא קבע להן הנחיות ונהלים למניעת הטרדה מינית ולא פיקח על יישום החוק בהן. למשל, לא נקבעו הנחיות למינוי אחראי למניעת הטרדה מינית ולהכשרתו, פעולות שיש לנקוט לשם העלאת המודעות לאיסור על הטרדה מינית, אופן בירורן של התלונות והצעדים שיש לנקוט אם התקיימה הטרדה מינית.
למשרד הפנים אין מידע על פעולותיהן של הרשויות המקומיות למניעת הטרדה מינית; על מספר התלונות שקיבלו; על טיפולן בתלונות ותוצאות הטיפול; ועל מסקנותיהן, לקחיהן והפעולות שהן נקטו בעקבות התלונות. במצב הקיים אין מאגר נתונים בנושא שאפשר ללמוד ממנו על הליקויים הקיימים ברשויות המקומיות, להפיק לקחים ולהנחות את הרשויות בהתאם.
מינוי אחראים למניעת הטרדה מינית ברשות המקומית
40 רשויות מקומיות לא מינו אחראי למניעת הטרדה מינית, בניגוד לחובה הקבועה בתקנות.
משרד הפנים לא הגדיר את תפקידו של האחראי למניעת הטרדה מינית ברשות המקומית, את תחומי אחריותו ואת תנאי הסף למינויו. לפיכך, מי שמונו לאחראים לא ידעו את מלוא תחומי אחריותם, ורשויות מקומיות מינו אחראים בדרג נמוך העלול להקשות עליהם למלא את תפקידם. חלק מהרשויות לא דאגו לתת לאחראי את המעמד הראוי, לא שיתפו עימו פעולה ולא יצרו עבורו סביבת עבודה תומכת שתאפשר לו לפעול באופן עצמאי וללא מורא. לאחראים אין גורם מקצועי שיוכלו להיוועץ בו כשמוגשת תלונה או בכל נושא אחר הקשור בתפקידם.
מבין הרשויות שנבדקו, בעיריות אור עקיבא, אלעד ונשר ובמועצה המקומית רכסים האחראי לא עבר הכשרה ולא השתלמות תקופתית כלשהי בנושא.
פעולות הרשויות המקומיות למניעת הטרדה מינית
59 רשויות מקומיות לא מילאו את חובתן החוקית בכך שלא קבעו תקנון למניעת הטרדה מינית.
עיריות אור עקיבא, חדרה ורמת גן, המועצות המקומיות באר יעקב והר אדר והמועצות האזוריות הגליל העליון וחוף הכרמל לא עדכנו את תקנוניהן בהתאם לתיקון לחוק משנת 2014, ולא יידעו את עובדיהן על הרחבת המעשים הנכללים בגדר הטרדה מינית אסורה.
86 רשויות מקומיות לא קיימו פעילויות הדרכה במניעת הטרדה מינית; למשל עיריות אום אל-פחם, אור עקיבא, אלעד ונצרת והמועצה המקומית רכסים.
יצוין לחיוב כי עיריית באר שבע פעלה בנחישות למניעת הטרדות מיניות בקרב עובדיה: בין השאר חייבה אותם להשתתף בהדרכות שקיימה להעלאת המודעות לנושא, פעלה לאימוץ "קוד וולונטרי" למניעת הטרדה מינית שפרסם מכון התקנים הישראלי, ולהנגשת התקנון לעובדיה, לרבות תרגומו לשפות אחרות והצגתו בפומבי ב-420 מקומות.
למרות הערתו של משרד מבקר המדינה משנת 2009, משטרת ישראל לא קבעה נהלים להעברת מידע ממנה לרשויות המקומיות על חקירות נגד עובדיהן באשמת הטרדה מינית, ונהלים לעיון בחומרים. לפיכך לא היו רשויות מקומיות מודעות לחקירה משטרתית נגד עובדיהן בנושא זה ולא יכלו לשקול נקיטת צעדים משמעתיים נגדם. לדוגמה, עירייה בדרום הארץ גילתה בדרך המקרה כי נגד עובד שלה, המועסק כאב בית בבית ספר בעיר, מתנהלת חקירה משטרתית בגין הטרדה מינית של קטינה.
עובדי חינוך חייבים לקבל את אישור משרד החינוך על שאין לו התנגדות להעסקתם. המשרד לא קבע נהלים להעברת מידע אליו מהרשויות המקומיות על תלונות בדבר הטרדות מיניות של עובדי חינוך כלפי בגירים, נהלים הנחוצים לו כדי שיוכל לשקול את הפעלת סמכויותיו ולמנוע הישנות מקרים של הטרדה מינית.
טיפולן של הרשויות המקומיות בתלונות על הטרדה מינית
רשויות מקומיות שנבדקו טיפלו באופן לקוי בתלונות על הטרדה מינית: לא נמצא כי רשות מקומית א' שקלה נקיטת צעדי משמעת נגד מנהל שהודה בהטרדה מינית במסגרת הליך פלילי, והעבירה את המתלוננת לתפקיד אחר, בניגוד לרצונה; רשות מקומית ב' לא עירבה את האחראית בטיפול בתלונה על הטרדה מינית ושיבצה את הנילון בעבודה בקרבת קטינים בעת שהתנהל נגדו הליך פלילי באשמת עבירות מין; רשות מקומית ג' לא ביררה תלונה נגד עובד ולא שקלה נקיטת אמצעי משמעת נגדו לאחר שנסגר תיקו במשטרה מחמת חוסר ראיות, והחזירה אותו לעבוד בקרבת קטינים. בשנים שלאחר מכן הוגשו נגד אותו עובד עוד שלוש תלונות; רשות מקומית ד' העסיקה בקרבת קטינים עובד שהודה בפני האחראית בביצוע מעשה מגונה בפומבי, ולא פעלה ליישום החלטותיה כך שהעובד יטופל מקצועית. כעבור שנים אחדות התקבלה תלונה נוספת על מעשה מגונה בפומבי של העובד במהלך עבודתו.
טיפול הרשויות המקומיות הערביות בהטרדות מיניות ובמניעתן
רשויות מקומיות ערביות לא יישמו את הוראות הדין בכל הנוגע לנקיטת פעולות להעלאת מודעותם של עובדיהן לאיסור ההטרדה המינית; לקביעת תקנון למניעת הטרדה מינית; ולמינוי אחראים למניעת הטרדה מינית. ברשויות אלה מספר התלונות על הטרדות מיניות קטן מאוד.
ההמלצות העיקריות
על משרד הפנים, האחראי לבקרה על ניהול כוח האדם ולהבטחת קיום המינהל התקין ברשויות המקומיות, לפעול בהקדם לאסדרת הטיפול בהטרדות מיניות ברשויות המקומיות. בין היתר עליו לאסוף נתונים על פעולותיהן של הרשויות לצורך פיקוח ובקרה על מינוי אחראים, על מספר התלונות שהתקבלו אצלן ועל פעולות מניעה שנקטו.
על משרד הפנים לגבש לרשויות המקומיות קווים מנחים לטיפולן בהטרדות מיניות ובמניעתן, על מנת שטיפולן יהיה מקצועי; להגדיר את תפקיד האחראי, את תחומי אחריותו ואת תנאי הסף למינוי; ולבחון דרכים שיאפשרו לרשות מקומית לדעת על קיומם של הליכים משמעתיים בגין הטרדה מינית נגד מועמד למשרה בה, על מנת שתוכל להביא בחשבון מידע זה בבחינת התאמתו למשרה.
על משרד הפנים לתת את הדעת על התנהלותן של הרשויות המקומיות הערביות במניעת הטרדות מיניות ובטיפול בהן, ולגבש בהקדם תוכנית פעולה למאבק בהטרדה המינית, שתתאים למאפייניה של החברה הערבית.
על המשטרה לפעול בהקדם, בתיאום עם משרד הפנים, לקביעת נהלים להעברת מידע לרשויות, לרבות מידע על חקירות של עובדי רשות מקומית בגין הטרדה מינית בעת מילוי תפקידם, כדי לאפשר להן לבחון אם יש מקום לנקיטת אמצעים במישור המשמעתי והמינהלי.
על משרד המשפטים, הממונה על התקנת תקנות מכוח החוק, בתיאום עם משרד הפנים, לבחון את הצורך בהרחבתן של הוראות התיקון לתקנות משנת 2014 כך שאחראים ברשויות המקומיות יחויבו לעבור הכשרה בסמוך למינוים לתפקיד; ורשויות מקומיות יחויבו לערוך הדרכות לעובדיהן ולדווח מדי שנה על פעולות שנקטו למניעת הטרדות מיניות, על מספר התלונות שקיבלו ועל אופן הטיפול בהן.
על הרשויות המקומיות שלא מינו אחראי למניעת הטרדות מיניות למנות אחראי לאלתר, כדי שתהיה לנפגעים כתובת לפנייה. עליהן ליידע את עובדיהן על עצם מינויו של האחראי, על זהותו ועל פרטי ההתקשרות עימו. על הרשויות להקנות לאחראי את המשאבים הנחוצים לפעילותו; לאפשר לו לפעול באופן עצמאי ופטור מלחצים; ולהבהיר לעובדים כי הוא הגורם המקצועי לטיפול בנושא.
על הרשויות המקומיות שלא מילאו את חובתן החוקית ולא קבעו תקנון למניעת הטרדה מינית, לעשות זאת בהקדם.
על הרשויות המקומיות לערוך פעולות הדרכה לכלל העובדים ולאפשר להם להשתתף בפעילויות אלה, שכן מחובתן להעלות בקרב עובדיהן את המודעות לנושא חשוב זה, לקדם את השיח בו, וליצור סביבת עבודה נקייה מהטרדות.
סיכום
הטרדה מינית פוגעת בכבוד האדם, בחירותו, בפרטיותו ובזכותו לשוויון, והטרדה מינית במסגרת יחסי העבודה משפיעה לרעה על סביבת העבודה כולה. בשנת 1998 חוקקה הכנסת את החוק למניעת הטרדה מינית ושר המשפטים התקין תקנות בנושא.
בישראל 257 רשויות מקומיות, המעסיקות כ-140,000 עובדים, מהם רבים הבאים במגע תכוף עם הציבור. במציאות זאת, חובה על כל רשות מקומית לוודא שסביבת העבודה בה נקייה מהטרדה מינית - הן בקרב עובדי הרשות המקומית הן בינם ובין הציבור.
ממצאי הביקורת העלו כי אף שחלפו יותר מ-20 שנה מחקיקת החוק, היבטים מהותיים הנוגעים ליישום הוראות החוק והתקנות למניעת הטרדה מינית בשלטון המקומי, לרבות אופן הטיפול בתלונות, לא הוסדרו: משרד הפנים לא קבע נהלים ברורים והנחיות לפעילותן של הרשויות המקומיות בנושא, והתיקון לתקנות משנת 2014, שהוסיף הוראות המסדירות חלק מפעילותם של גופים אחרים למניעת הטרדות מיניות, לא הוחל עליהן. במצב האמור כל רשות מקומית פעלה לפי ראות עיניה ושיקול דעתה. נתגלו ליקויים מהותיים באופן יישומן של רשויות מקומיות את הוראות החוק ובטיפולן בתלונות. עגומה במיוחד התמונה ברשויות המקומיות הערביות.
על כל הרשויות המקומיות לפעול לתיקון הליקויים שעלו בדוח זה, על מנת להגביר את המודעות לחשיבות הנושא ולהשפיע על האווירה הארגונית, לשם קידומה של סביבת עבודה חופשית מהטרדה מינית. על משרד הפנים לקבוע הנחיות מפורטות שיסדירו את סוגיות מניעתן של ההטרדות המיניות ברשויות המקומיות והטיפול בהן, כגון הגדרת תפקידו של האחראי ודרך טיפולן של הרשויות המקומיות בתלונות. כמו כן עליו לפעול להקמת מאגר נתונים שאפשר ללמוד ממנו על הליקויים הקיימים ברשויות המקומיות.