לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור

היבטים בפעולות הממשלה בנושא זיהומים סביבתיים במפרץ חיפה

הגעת לתוכן כרטיסייה על מנת להמשיך בנייוט דלג עם החיצים למטה ולמעלה
מסגרת פרסום:
תאריך הפרסום:
סוג הפרסום:
מפרץ חיפה; זיהום אוויר; מזהמים; מפגעים סביבתיים; תכנון מתארי; חומרים מסוכנים; אמוניה

תקציר

מבוא כללי

לזיהומים סביבתיים, ובכלל זה זיהום אוויר, השפעות שליליות על בריאות האדם ועל סביבתו, לרבות על המערכות האקולוגיות, על החי והצומח, וכן על מבנים ועל רכוש. על פי ארגון הבריאות העולמי (World Health Organization - WHO) וארגוני בריאות בין-לאומיים אחרים, זיהום האוויר גורם לתחלואה מסוגים שונים, כגון התקפי לב, שבץ, קצרת (אסתמה), כמה סוגים של סרטן ואף לתמותה מוקדמת, וזאת בהתבסס על סקירה של מחקרים אפידמיולוגיים רבים שבחנו אוכלוסיות נרחבות וכן על סקירת מחקרים טוקסיקולוגיים. חשיפה ממושכת לרמות גבוהות של זיהום אוויר פוגעת בכלל האוכלוסייה ומפחיתה את תוחלת החיים הכללית. פגיעה זו חמורה במיוחד בקרב אוכלוסיות רגישות כגון חולים, קשישים, ילדים ונשים בהריון. נוסף על כך, זיהום סביבתי פוגע בחי ובצומח, בתשתיות, בחקלאות וכן במגוון הביולוגי. בהתאם לנתוני המשרד להגנת הסביבה (להלן - המשרד להג"ס), לשנת 2014 ההפסדים שמקורם בנזקים הבריאותיים והסביבתיים שנגרמו במהלך הפעילות הכלכלית של המשק הסתכמו בכ-31.5 מיליארד ש"ח, וכ-13.5 מיליארד ש"ח (43%) מהם מקורם בזיהום אוויר.

המשרד להג"ס אמון על מניעת זיהומים וסיכונים סביבתיים אלו, כדי לשפר את בריאות תושבי המדינה ולהגן על חייהם בטווח הקצר והארוך גם יחד. המשרד מתווה את המדיניות הסביבתית באמצעות כמה כלים: קידום חוקים, תקנות ותקנים; פיתוח רגולציה באמצעות מתן הוראות, הנחיות ותנאים כלליים ופרטניים, בין היתר באמצעות כלים כמו היתרים ורישיונות לגורמים מפוקחים; וכן ניטור סביבתי, פיקוח ואכיפה. המשרד להג"ס קבע גם עקרונות לפיתוח בר קיימה, ובהם: מניעה או הפחתה של מפגעים במקור - צמצום של פליטות, מזהמים ופסולת על ידי מניעתם, הסרתם או הפחתתם במקור; זהירות מונעת - הקדמת הטיפול בתהליכים ובפעילויות בעלי פוטנציאל להשפעות סביבתיות שליליות, גם אם אלה טרם הוכחו מעל לכל ספק; והגינות סביבתית וחברתית - שוויון פנים-דורי ובין-דורי.

על מנת לכמת ולהעריך את הסיכונים הסביבתיים הנשקפים מפעילות תעשייתית, המשרד להג"ס מסווג את העסקים שברישיון העסק שלהם נקבעו תנאים סביבתיים או שדורשים היתרים. העסקים שעלולה להיות להם השפעה על הסביבה מסווגים לשלושה סוגים בהתאם לפוטנציאל הנזק הנשקף מהם לסביבה: מפעלי A - העסקים בעלי ההשפעה הגדולה ביותר על הסביבה; מפעלי B - בעלי השפעה בינונית על הסביבה; ומפעלי C - בעלי השפעה מועטה ומקומית על הסביבה. המשרד פיתח מתודולוגיה לקביעת ציון מדד למפעלי A ו-B וכללי פיקוח אחידים ומחייבים בהתאם לציון שמקבל המפעל. יצוין כי פעילות של מפעל יכולה ליצור כמה סוגים של פליטות ופסולת המזהמים את הסביבה, כמתואר בתרשים להלן: 

תרשים 1: סוגי פליטות מזהמים של מפעלים

[התרשים בקובץ המצורף]

בשנת 2008 נחקק חוק אוויר נקי, התשס"ח-2008 (להלן - חוק אוויר נקי). החוק נכנס לתוקף בינואר 2011, וצוין בו שמטרתו "להביא לשיפור של איכות האוויר וכן למנוע ולצמצם את זיהום האוויר, בין השאר על ידי קביעת איסורים וחובות בהתאם לעקרון הזהירות המונעת, והכל לשם הגנה על חיי אדם, בריאותם, ואיכות חייהם של בני אדם ולשם הגנה על הסביבה, לרבות משאבי הטבע, המערכות האקולוגיות והמגוון הביולוגי, למען הציבור ולמען הדורות הבאים ובהתחשב בצורכיהם". בבסיס חוק אוויר נקי, עומד אפוא עקרון הזהירות המונעת (The Precautionary Principle) אשר משמעותו היא הימנעות מפעולה שהאפשרות להשלכות שליליות שלה או הסבירות להופעתן אינן ידועות, וזאת כדי להימנע מאותן השלכות. עיקרון זה משמש ככלי עזר מחשבתי לקבלת החלטות בתנאים של חוסר מידע, הנותן עדיפות לפעולה על פני אי-פעולה כשמתעורר חשש לנזק.

בסעיף 5 לחוק אוויר נקי נקבע כי הממשלה תאשר תוכנית לאומית למניעה ולצמצום של זיהום אוויר לשם קידום מטרותיו של חוק זה. באוגוסט 2013 אישרה הממשלה תוכנית כאמור מכוחו של אותו סעיף 5 לחוק אוויר נקי (להלן - התוכנית הארצית), אשר היבטים ביישומה נידונים להלן במקבץ דוחות זה. 

לפי המשרד להג"ס, בשנים האחרונות חלה בישראל הפחתה ניכרת של פליטות מזהמים לאוויר. מדובר, בין היתר, בנתוני מרשם הפליטות והעברות לסביבה הנמסרים על ידי המפעלים המחויבים בכך (להלן - מפל"ס). עם זאת, שיעור הפליטות של חלק מהחומרים המזהמים לנפש בישראל עדיין גדול משיעור הפליטות במדינות האיחוד האירופי; בכל שנה יותר מ-2,000 מקרי מוות בישראל מיוחסים לזיהום אוויר, והעלויות הכרוכות בזיהום אוויר מוערכות ביותר מ-7 מיליארד דולר בשנה. 

אזור מפרץ חיפה

אזור מפרץ חיפה הוא שטח הרשויות המקומיות החברות באיגוד הערים שהוקם לפי צו איגוד ערים (אזור מפרץ חיפה - הגנת הסביבה), התשל"ט-1978, וכולל את הרשויות האלה: הערים חיפה, קריית אתא, קריית ים, קריית ביאליק, קריית מוצקין ונשר; המועצות המקומיות קריית טבעון ורכסים; והמועצה האזורית זבולון (להלן - מפרץ חיפה, אזור מפרץ חיפה, המפרץ או האזור).

מפה 1: מפת אזור מפרץ חיפה

 [התרשים בקובץ המצורף]

במטרופולין חיפה מתגוררים נכון למועד הביקורת מעל ל-900,000 תושבים, רובם בבנייה עירונית רוויה יחסית, וכן נמצאים באזור המפרץ שטחים חקלאיים, שמורות טבע, יערות, נחל (הקישון) וחוף ים. אזור מפרץ חיפה הוא ליבו של מטרופולין זה, והוא שוכן בתווך שבין העיר חיפה לקריות. 

נמל חיפה וקבוצת בתי הזיקוק לנפט (להלן - בז"ן) הוקמו במפרץ עוד בתקופת המנדט הבריטי. במשך השנים התפתחו מאוד שטחי הנמל ומסוף הכימיקלים שבו, התעשייה הפטרוכימית באזור שבו שוכנים בתי הזיקוק של בז"ן ומפעליה (להלן - מתחם בז"ן), ומתקני האחסון לדלקים, גז וחומרים מסוכנים אחרים. בשל מקום משכנן של תעשיות אלו, להחלטות תכנוניות הנוגעות לאזור זה עשויות להיות השפעות מרחיקות לכת על אפשרות התפתחותה של רקמה מטרופולינית רציפה בין העיר חיפה לקריות (קריית ים, קריית מוצקין, קריית ביאליק וקריית אתא), וזאת לעומת חלופה של רצף תעשייתי - החל בנמל חיפה והנמל החדש המתוכנן ועורף נמלים אלה, עבור דרך מתחם התעשיות הפטרוכימיות וכלה בריכוז התעשיות החדש המתוכנן בסמוך לו, לרבות ריכוז מכלי דלק - שישמש רצועה מפרידה בין חיפה לקריות. 

אזור מפרץ חיפה הוא אחד ממוקדי הזיהום הסביבתי הבולטים בישראל. במפרץ מרוכזת פעילות תעשייתית אינטנסיבית הכוללת מתקני נפט ובתי זיקוק, מתקני אחסון דלקים ומפעלי תעשייה כימית ופטרוכימית. כמו כן פועלות באזור המפרץ תשתיות לאומיות ובהן שדה התעופה של העיר חיפה, תחנת כוח של חברת החשמל, נמל מטענים ונמל נוסעים. גורם נוסף לזיהום באזור מפרץ חיפה הוא עומסי תחבורה, בשל ריכוזם הגדול של מנועי דיזל אשר משרתים את הנמל ואת המפעלים.

הפעילות המתקיימת במפעלים ובתשתיות אלו גורמת לפליטות של מזהמים לסביבה - לאוויר, לקרקע ולמקורות המים. מלבד פליטות מזהמים לאוויר, במפרץ חיפה מרוכזות תשתיות ארציות ליבוא, ליצוא, להולכה ולאחסון של חומרים מסוכנים (להלן - חומ"ס). 

בשל כל אלה אזור מפרץ חיפה הוא אחד ממוקדי זיהום האוויר המשמעותיים בישראל, זאת לצד מוקדי זיהום נוספים הקיימים בישראל. כלל הוצאות הטיפול בנזקי הזיהום במישור הבריאותי והסביבתי הסתכמו בשנת 2014 בכ-1.4 מיליארד ש"ח, ורוב הסכום (כ-1.1 מיליארד ש"ח) שימש לטיפול בנזקים שמקורם בייצור התעשייתי של מפעלי המפרץ. יצוין כי כמה מזהמי אוויר שנפלטו לפני כמה עשורים גרמו גם לזיהום קרקע באזור זה. לפי דוח המכון הגיאולוגי משנת 2009 נמצאו ריכוזי מתכות בקרקעות שבחיפה, בעורף הקריות ובעכו.

זה שנים רבות ידוע לגורמים הנוגעים בדבר, ובהם המשרד להג"ס, משרד הבריאות, עיריית חיפה ומינהל התכנון שבמשרד האוצר (להלן - מינהל התכנון), כי הנמל וריכוז התעשיות והמתקנים באזור, ובייחוד התעשיות הפטרוכימיות, משפיעים במישרין על טווח רחב של בעיות וסוגיות הנוגעות למפגעים סביבתיים, בריאותיים ואחרים באזור מפרץ חיפה, בכלל זה עקב החזקת חומרים מסוכנים והשימוש בהם, אשר גורמים לזיהום האוויר והסביבה. במשך השנים העלו נתוני משרד הבריאות כי שיעור התחלואה במחלות שונות באזור מפרץ חיפה גדול מהממוצע הארצי, והועלה חשש שזיהום האוויר הוא אחד הגורמים לכך. נוסף על כך, ריכוזם הגבוה של מפעלים ואתרים באזור זה המחזיקים חומרים מסוכנים עלול לסכן את בריאות הציבור והסביבה הן בגין תקלות המתרחשות בעיתות שגרה והן בגין אירועי חירום, לרבות בגין סיכונים מצרפיים בשל תגובת שרשרת. 

על כן קיבלה הממשלה בספטמבר 2015 החלטה (להלן - החלטת הממשלה בעניין התוכנית הלאומית מפרץ חיפה) בעניין תוכנית לאומית לצמצום זיהום אוויר והפחתת סיכונים סביבתיים באזור מפרץ חיפה (להלן - התוכנית הלאומית מפרץ חיפה). בדברי ההסבר להחלטה זו צוין, בין היתר, שהתוכנית מתקבלת לנוכח גורמים אלה: המאפיינים הסביבתיים הייחודיים של אזור מפרץ חיפה; מספרם הגדול יחסית של מקורות פליטה נייחים מהתעשייה באזור; נתונים המעידים על כמות גדולה במיוחד של פליטות מזהמים אורגניים נדיפים ועל עומס מצטבר של פליטות מזהמים נוספים מהאוויר באזור; כמויות גדולות של חומרים מסוכנים המאוחסנים ומשמשים באזור; וכן לנוכח עקרון הזהירות המונעת, בהתחשב בממצאים המעידים על התחלואה העודפת באזור זה. 

בתוכנית נקבעו, בין היתר, צעדים להפחתת זיהום האוויר באזור מפרץ חיפה, לרבות - יעדים לצמצום מזהמי אוויר מהתעשייה, להגברת הפיקוח בנושא, לעידוד מעבר לשימוש בגז טבעי ולצמצום זיהום האוויר שמקורו בכלי רכב; צעדים להגברת הניטור הסביבתי ולהרחבת מאגר הידע בתחום הסביבתי והבריאותי; הפחתת הסיכונים שמקורם בחומרים מסוכנים ושיפור איכות הסביבה באזור, לרבות הכנת סקר סיכונים מצרפי בנוגע למפעלים ולמתקנים העוסקים בחומרים מסוכנים ולשינוע החומרים המסוכנים מהמפעלים ואליהם; וכן צעדים להגברת השקיפות ולהנגשת מידע לציבור.

יצוין כי לתוכנית הלאומית מפרץ חיפה קדמו החלטות ממשלה הנוגעות לאזור, ובמשך השנים אף קודמו תוכניות סטטוטוריות העוסקות באזור, שבמסגרתן היה מקום לעסוק במאפיינים הייחודיים האמורים של האזור.

בשנים 2016 עד 2019 בחן משרד מבקר המדינה כמה היבטים הנוגעים לטיפול הממשלתי באזור מפרץ חיפה: היבטים במצב איכות האוויר באזור ופעולות לצמצום זיהום האוויר; סוגיית התחלואה העודפת באזור והקשר הסיבתי בינה לבין זיהום האוויר; התכנון הסטטוטורי במפרץ וזיקתו למפגעי סביבה; הפיקוח והאכיפה של המשרד להג"ס על המפעלים במפרץ; פעולות לאיתור ולצמצום של סיכונים שמקורם באירועי חומרים מסוכנים במפרץ חיפה; וכן עבודת המטה וקצב ההתקדמות של יישום החלטת הממשלה בעניין מכל האמוניה בחיפה.

משרד מבקר המדינה לא ביצע כלל מדידות של איכות האוויר או של פליטות, וכל הנתונים הנוגעים לאיכות האוויר, לנוכחות של מזהמים באוויר ולפליטות התקבלו מדיווחי המשרד להג"ס לציבור עד לשנת 2018. דיווחים אלו לציבור מבוססים על נתוני מערך ניטור ודיגום האוויר של המשרד ועל נתוני המפל"ס (מקצת הנתונים עודכנו לאפריל 2019), ומכאן שהמשרד להג"ס הוא הגורם האחראי לנכונותם ולשלמותם של הנתונים. 

כמפורט בהרחבה בפרקי דוח זה, המשרד להג"ס פעל במשך השנים לצמצום זיהום האוויר באזור מפרץ חיפה, והממשלה אף החליטה ליישם את התוכנית הלאומית מפרץ חיפה וכן להקים מפעל חלופי לייצור אמוניה בנגב ולהפסיק את הפעלת מכל האמוניה בחיפה. עם זאת, מכלול הממצאים המובאים בפרקי דוח זה מצביעים על שורה של ליקויים המעוררים שאלות אם די בפעולות אשר ננקטו וכן אם האופן שבו ננקטו הפעולות האמורות יש בו כדי להבטיח את מזעור הפגיעה בבריאות הציבור, כדי להגן על הסביבה וכדי להפחית את הסיכונים באזור זה. ממצאי דוח זה מלמדים על ליקויים שהרשויות יוכלו להפיק מהם לקחים משמעותיים וליישמם במסגרת התמודדותן עם מוקדי זיהום סביבתי נוספים בישראל. 

[המשך בקובץ המצורף]

בשל אילוצי לו"ז, הדוח מתפרסם בקובץ PDF בלבד וללא עיצוב גרפי. בעת הקרובה, יפורסם הדוח המעוצב בקובצי Word ו-PDF.