לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור

פעולות הממשלה בנושא מצוקת הדיור ביישובי המיעוטים // 545

הגעת לתוכן כרטיסייה על מנת להמשיך בנייוט דלג עם החיצים למטה ולמעלה
מסגרת פרסום:
תאריך הפרסום:
סוג הפרסום:
משבר הדיור; מיעוטים; רשות לפיתוח כלכלי; המגזר הערבי; קרקעות

תקציר

​רקע כללי

משבר הדיור הפוקד את המשק הישראלי מתחילת שנת 2008 השפיע באופן חמור על יישובי המיעוטים. בין היתר נוצר ביישובים אלה מחסור ניכר בקרקעות זמינות לבנייה. אף שהביקוש ביישובים אלה הגיע לכ-12,000 - 13,000 יחידות דיור (להלן - יח"ד) בשנה, לא הדביקה הבנייה את קצב הביקוש, ונוצר מחסור של 4,000 עד 5,000 יח"ד בשנה. 

משנת 2000 קיבלו ממשלות ישראל כמה החלטות לפתרון בעיית הדיור במגזר המיעוטים, אולם הכלים שהופעלו במסגרת החלטות אלה לא הביאו לפתרון הבעיה או תרמו לפתרונה באופן מועט. בעקבות זאת החליטה הממשלה בדצמבר 2014 להקים צוות בין-משרדי שיגבש בתוך 120 ימים תוכנית לטיפול במצוקת הדיור ביישובי המיעוטים (להלן - צוות 120 הימים).

ביולי 2015 החליטה הממשלה לאמץ עקרונית את דוח צוות 120 הימים. בעקבות כך נקבע בהחלטת הממשלה 346 מאוגוסט 2015 ובהחלטת הממשלה 922 מדצמבר 2015 (להלן - החלטה 922) כי תקודם תוכנית חומש מערכתית לשנים 2016 - 2020 לשילוב כלכלי של אוכלוסיית המיעוטים בישראל. בהחלטה 922 נקבע כי לצורך יישומה תוקם ועדת היגוי בין-משרדית בראשות מנכ"ל המשרד לשוויון חברתי (להלן - ועדת ההיגוי הבין-משרדית). בהחלטה 922 נקבעה לתחום הדיור ביישובים הערביים הקצאה של כ-1.2 מיליארד ש"ח. כן נקבע כי לצורך יישום פרק הדיור בהחלטה 922 יוקם צוות היגוי שבראשו יעמוד מנכ"ל משרד הבינוי והשיכון (להלן - צוות ההיגוי). בהמשך לכך חתם משרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד הבינוי) בשנת 2016 על הסכמי פיתוח כוללניים עם 13 רשויות מקומיות ערביות שנכללו בהחלטה 922, בנוגע לתכנון קרקעות, פיתוחן, שיווקן והוצאת היתרי בנייה להקמת שכונות בבנייה רוויה (להלן - ההסכמים האסטרטגיים). נוסף על כך חתם משרד הבינוי עם 43 רשויות מקומיות אחרות על הסכמים להשקעות ממוקדות בתכנון ובנייה (להלן - ההסכמים הממוקדים).

פעולות הביקורת

בחודשים מאי עד דצמבר 2017 בדק משרד מבקר המדינה היבטים באופן יישום החלטות הממשלה לפתרון בעיות הדיור ביישובי המיעוטים, ובייחוד את יישום החלטה 922 בנוגע למגזר הערבי. הביקורת נעשתה במשרד הבינוי, ברשות מקרקעי ישראל, במינהל התכנון ובאגף תקציבים שבמשרד האוצר, באגף רישום והסדר מקרקעין שבמשרד המשפטים וברשות לפיתוח כלכלי של מגזר המיעוטים שבמשרד לשוויון חברתי. בירורים נעשו במרכז למיפוי ישראל וברשויות המקומיות סח'נין ושפרעם.

הליקויים העיקריים

חסמים ביישום ההסכמים האסטרטגיים

בחינת עמידת הרשויות המקומיות בתנאים הנדרשים למעבר משלב א' לשלב ב' שנקבעו בהסכמים האסטרטגיים: לפי החלטה 922 תתקשר המדינה בהסכמים האסטרטגיים עם 15 היישובים הערביים הגדולים ביותר ושבהם קיימת זמינות תכנונית גבוהה. עוד נקבע בהחלטה כי ההסכמים האסטרטגיים ייושמו בשלושה שלבים, והמעבר ביניהם הותנה בעמידת הרשות המקומית בתנאי סף מסוימים. עוד נקבע בהחלטה כי לשלב ב' יעברו עשרה יישובים לכל היותר שיעמדו בתנאי הסף. בפועל נחתמו הסכמים עם 13 רשויות מקומיות ערביות. נמצא כי יש קושי לבחון את עמידת הרשויות המקומיות באחד מתנאי הסף שנקבעו - הסדרת התכנון של 500 יח"ד שנבנו ללא היתר בתחום שיפוטן. ביולי 2017 החליט צוות ההיגוי לדחות את בחינת עמידת הרשויות בתנאי הסף למעבר לשלב ב' עד סוף שנת 2018. הקושי לבחון את העמידה בתנאי הסף של הסדרת התכנון של 500 יח"ד במרקם הוותיק, כאמור, מהווה חסם של ממש ביישום ההסכמים האסטרטגיים. חלק מהרשויות עלולות אפוא להתקשות להוכיח את עמידתן בתנאים הנדרשים למעבר לשלב ב', ועל כן עלול להיווצר מצב שבו הן לא יקבלו את התקציבים המובטחים בהתאם להסכמים האסטרטגיים ולהחלטת הממשלה, ולא יהיה ניתן לקדם את התכנון והבנייה בשטחי שיפוטן.

הקצאה תקציבית אחידה שלא לפי צורכי היישוב: צוות ההיגוי קבע שהתקציב יוקצה ליישובים בחלוקה אחידה, ללא גמישות בקביעת שיעור ההקצאה לתחומי הפעילות השונים שתוקצבו, כמו תכנון מפורט של קרקע פרטית, תכנון מפורט של קרקע מדינה והכנת תוכניות מתאר. החלוקה האחידה של התקציב בלי להתחשב בצרכים ובמאפיינים הייחודיים של כל יישוב עשויה למנוע מהיישובים לנצל את מלוא התקציב המיועד להם. למשל, לשישה מ-15 היישובים שנכללו בהסכמים האסטרטגיים כבר היו תוכניות מתאר עדכניות, אולם בעקבות ההחלטה בדבר התקצוב האחיד הוקצו 20% מהתקציב לצורך התכנון המתארי בהם, שלא לצורך. הדבר גם אינו עולה בקנה אחד עם ההוראות שנקבעו בהחלטה 922 בעניין, ולפיהן יוקצו התקציבים בתיאום עם הרשויות המקומיות.

היבטים בתכנון הסטטוטורי

אי-ייצוג הולם של אוכלוסיית המיעוטים במוסדות המועצה הארצית לתכנון ולבנייה ובוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה: שיעור הייצוג של אוכלוסיית המיעוטים במועצה הארצית לתכנון ולבנייה (להלן - המועצה הארצית), בוועדת התשתיות הלאומיות ובוועדות המחוזיות לתכנון ולבנייה הוא דל, ודאי לעומת שיעורם באוכלוסייה, ולא ניתן לקבוע כי בכך יש מענה לצורך בייצוג הולם, כל שכן כשהדבר נדרש על פי חוק. רק שניים מחברי מליאת המועצה הארצית (כ-6%) הם נציגי אוכלוסיית המיעוטים, ורק ארבעה מ-54 חברי המליאות של ועדות התכנון המחוזיות במחוזות צפון, חיפה ומרכז (כ-7%) הם נציגי אוכלוסיית המיעוטים. יתרה מכך, במליאת הוועדה המחוזית צפון רק אחד מ-17 החברים (6%) הוא מאוכלוסיית המיעוטים, אף שאוכלוסיית המיעוטים היא כ-54% מכלל האוכלוסייה במחוז. 

חיזוק היכולות המקצועיות של הרשויות המקומיות בקידום התכנון והבנייה: בשנת 2008 המליצה המועצה הארצית על הקמת ועדות מקומיות ביישובים ערביים שונים, ובהמשך החליטה הממשלה לבחון אפשרות זו. הקמתן של ועדות מקומיות לתכנון ולבנייה אמורה להעניק לרשויות המקומיות ביישובים הערביים עצמאות תכנונית, לאפשר להן ליזום תכנון המותאם לצורכי היישובים ולשפר את יכולתן להוציא אל הפועל את תוכניות הבנייה ביישובים ולקדם את הבנייה בהם. במועד סיום הביקורת, דצמבר 2017, עדיין לא הוקמה ועדה מקומיות לתכנון ולבנייה באף אחת מהרשויות המקומיות שבהן החליט מינהל התכנון להקים ועדות כאלה.

תכנון של קרקע פרטית: בשנים 2010 - 2014 לא הצליח כמעט משרד הבינוי לקדם תוכניות מפורטות של קרקע פרטית ביישובי המיעוטים, אף שהממשלה הקצתה לכך תקציבים במסגרת החלטות שקיבלה בשנים 2010 ו-2012. המשרד התקשר עם 59 רשויות מקומיות ביותר מ-100 חוזי תכנון שלפיהם יבצעו הרשויות תכנון של קרקע פרטית בסכום ניכר של כ-98 מיליון ש"ח, אולם שיעור הביצוע התקציבי היה נמוך - כ-30% בלבד. מרבית עבודות התכנון לא הושלמו, ולא נעשו מעקב אחר העבודות וליווי צמוד של הרשויות הרלוונטיות לשם הסרת החסמים וקידום התכנון. אשר לתוכנית לשנים 2016 - 2020 מכוח החלטה 922, משרד הבינוי קידם את נושא התכנון של קרקעות פרטיות באופן חלקי ביותר, מרבית הרשויות המקומיות לא החלו לנצל את התקציב שהקצה להן משרד הבינוי למטרה זו, ויתר הרשויות ניצלו רק 6% מסך התקציב שהוקצה לרשויות - כ-1.2 מיליון ש"ח מ-20.5 מיליון ש"ח. זאת ועוד, בהחלטה 922 נקבע כי יוקצה תקציב ייעודי לשכירת שירותיהן של חברות ניהול שיסייעו ליישובים שנכללו בהסכמים האסטרטגיים בקידום התכנון המפורט, אולם בפועל לא התקשר משרד הבינוי עם חברות ניהול לשם כך. 

תכנון של קרקעות מדינה

בשנים 2016 - 2017 תקצב משרד הבינוי תכנון מפורט של קרקעות מדינה עבור היישובים שנכללו בהסכמים האסטרטגיים ובהסכמים הממוקדים. במועד סיום הביקורת רק ל-25 מ-43 היישובים שנכללו בהסכמים הממוקדים (כ-60%) ולארבעה מ-13 היישובים שנחתמו עמם הסכמים אסטרטגיים (כ-30%) ניתנו הרשאות לביצוע פרויקטים לתכנון של קרקעות מדינה. 

בניית יח"ד בהיקפים ניכרים על קרקעות מדינה עבור האוכלוסייה הערבית ואכלוס הדירות לא ייעשו בעתיד הקרוב, אף שבנייה ואכלוס כאמור הם בעלי חשיבות להקלת מצוקת הדיור של אלפי משפחות מקרב האוכלוסייה הערבית, כמפורט להלן:

המתחם העירוני בגבעות טנטור מדרום לג'דיידה-מכר: המדינה הפקיעה קרקעות בגבעות טנטור עוד בשנות השבעים של המאה העשרים לצורך הקמתו של מתחם עירוני חדש. ואולם התכנון של המתחם העירוני נמשך שנים רבות, ורק בספטמבר 2018 החליטה הוועדה הארצית לתכנון ולבנייה של מתחמים מועדפים לדיור (להלן - הוותמ"ל) על הפקדת התוכניות בנושא, ובדצמבר 2018 פורסמו התוכניות להפקדה. התוכניות כוללות תוספת של כ-15,000 יח"ד וכן שטחי תעסוקה ומסחר, מוסדות ומבני ציבור ושטחים ציבוריים פתוחים. עם זאת, ההערכה היא שיעברו עוד שנים רבות עד שהמתחם יאוכלס במלואו. 

המתחם העירוני בטמרה: בשנים האחרונות החל משרד הבינוי לקדם הקמת שכונה חדשה בטמרה (להלן - מתחם טמרה) הכוללת כ-5,300 יח"ד. במועד סיום הביקורת עדיין לא הגיש משרד הבינוי לוותמ"ל תוכנית העומדת בתנאים שנקבעו להפקדה. יוצא שתוכנית שהייתה אמורה להיות מועדפת ומקודמת בהליכים מזורזים עדיין רחוקה ממימושה. 

שיווק ופיתוח של קרקעות

פיזור השיווקים בשנים 2016 - 2017: במועד סיום הביקורת בוצע שיווק של קרקעות רק ב-57% מהיישובים החתומים על ההסכמים הממוקדים וההסכמים האסטרטגיים (32 מ-56 יישובים). 80% מיח"ד שווקו בעשרה יישובים בלבד. למשל ביישובים טמרה, טירה וערערה-עארה, שבהם מתגוררים עשרות אלפי תושבים, לא פורסמו מכרזים לשיווק קרקעות מדינה בשנים הללו. משמעות נתון זה היא כי ביישובים רבים לא ניתן מענה לצורכי הדיור של תושבים אשר אין בבעלותם קרקעות.

החלטות שנועדו להאיץ את פיתוח הקרקעות: הממשלה קיבלה החלטות בעניין פיתוח קרקעות ביישובים הערביים והקצתה ליישומן תקציב נכבד, אולם הלכה למעשה נוצל רק חלק מהתקציב, והקרקעות ביישובים אלה לא פותחו כמצופה. 

עיכוב בבניית מוסדות ציבור שתוקצבו בתוכנית העבודה לשנת 2016: במועד סיום הביקורת טרם הוחל בבניית מוסדות ציבור מסוג כלשהו באף אחת מהרשויות הערביות שעל פי תוכנית העבודה של משרד הבינוי לשנת 2016 אושר להן תקציב למטרה זו, ומהתקציב לשנת 2017 שולמו 5 מיליון ש"ח בלבד. רק בינואר 2017 התקשר משרד הבינוי עם שלוש חברות מנהלות לשם בניית מוסדות הציבור. 

הסדרה ורישום של הזכויות על מקרקעין ביישובי המיעוטים

היעדר הסדרה של הזכויות על מקרקעין ואי-רישומן בפנקסי המקרקעין המתנהלים בלשכת רישום המקרקעין מהווים חסם לפיתוח שוק הדיור ביישובי המיעוטים. לפיכך יש חשיבות רבה להסדרת נושא הזכויות על מקרקעין ורישומן מוקדם ככל האפשר. במועד סיום הביקורת עדיין לא ניצל אגף רישום והסדר מקרקעין במשרד המשפטים את התקציב ולא אייש את המשרות שהוקצו לו לשם הסדרה ורישום של הזכויות הקנייניות על קרקעות בשטח של כ-67,000 דונם ביישובי המיעוטים. 

ההמלצות העיקריות

על מנת לאפשר לרשויות המקומיות החתומות על ההסכמים האסטרטגיים לקדם את אישור התוכניות שנועדו לספק פתרונות דיור למגזר הערבי, ראוי כי צוות ההיגוי יעקוב מקרוב אחר התקדמות הרשויות במילוי התנאים שנקבעו ליישום ההסכמים האסטרטגיים וילווה אותן בנושא זה. 

על צוות ההיגוי לבחון את מידת הניצול התקציבי בכל תחומי הפעילות ואת הסיבות לכך. בהתאם לתוצאות הבחינה עליו לשקול את הצורך להסיט תקציבים בין תחום פעילות מסוים לתחום פעילות אחר, ואם הדבר נדרש להציע לממשלה לקבל החלטה בעניין.

על שר האוצר, הממונה על ביצוע חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965, לפעול בנמרצות למימוש עקרון הייצוג ההולם של אוכלוסיית המיעוטים הן במועצה הארצית ובוועדת התשתיות הלאומיות, כנדרש בחוק, והן בוועדות המחוזיות, כחלק מהמאמץ להגברת היחס השוויוני כלפי אוכלוסיית המיעוטים וכדי לתת ביטוי הולם לצורכי אוכלוסיית המיעוטים בוועדות אלה. לשם כך על שר האוצר לפעול לקידום הייצוג ההולם בעת ביצוע המינויים שבסמכותו וכן להדגיש לפני השרים האחרים האחראים מכוח החוק למינוי חברים במועצה הארצית, בוועדה התשתיות הלאומיות ובוועדות המחוזיות את הצורך לפעול לייצוג כאמור. 

על מינהל התכנון להמשיך לפעול להקמת הוועדות המקומיות, ובכלל זה להמשיך לסייע לרשויות המקומיות הערביות שתוכנן להקים בהן ועדות מקומיות בקידום פתרונות לבעיות הייחודיות שלהן בעניין זה.

על משרד הבינוי לגבש כלים אפקטיביים שיסייעו להוציא לפועל בהצלחה את התכנון המפורט ביישובים הערביים, להיות מעורב בקידום התוכניות בנושא ולעקוב אחר חסמים המונעים את הקידום כדי להסירם בעוד מועד. 

על הממשלה, בהובלת משרד הבינוי, לפעול בנחישות במטרה לקדם את התכנון של המתחם העירוני בגבעות טנטור ולהשתמש, ככל שיידרש, במגוון הכלים העומדים לרשותה לשם הקמתו. 

נוכח ריבוי היישובים שבהם אין שיווקים של קרקעות, ובייחוד יישובים מרכזיים מרובי אוכלוסייה, יש מקום שהגורמים הנוגעים בדבר, לרבות משרד הבינוי, רשות מקרקעי ישראל והרשויות המקומיות הרלוונטיות, ירכזו מאמץ ניכר להסרת החסמים במטרה להגדיל את כמות היישובים הערביים שישווקו בהם קרקעות.

על צוות ההיגוי לבחון דרכים נוספות להאצת הפיתוח של קרקעות מדינה ביישובים הערביים, וכן לבחון דרכים נוספות לקידום הפיתוח של הקרקעות הפרטיות כדי לעודד את בעלי הקרקעות לבנות עליהן יח"ד.

על משרד הבינוי להפעיל מנגנון בקרה הדוק על פעילות החברות המנהלות מטעמו שתפקידן לסייע לרשויות המקומיות לבנות מוסדות ציבור. על משרד הבינוי גם לסייע להן ולרשויות המקומיות בהסרת חסמים, במטרה להשלים את בנייתם של מוסדות הציבור לפי לוחות הזמנים שנקבעו.

על רשם המקרקעין לפעול נמרצות להשלמת הליכי ההסדרה של המקרקעין ביישובי המיעוטים ולרישום הזכויות עליהם עד שנת 2020, כפי שתוכנן, ובכלל זה להשלים את גיוס כוח האדם ולהגביר את שיתוף הפעולה עם הרשויות המקומיות בנושא. על ועדת ההיגוי הבין-משרדית לעקוב אחר התקדמות הטיפול בנושא הסדרת הזכויות על מקרקעין ביישובי המיעוטים ולפעול לקידום הנושא, בשיתוף הגורמים הרלוונטיים, ככל שיידרש.

סיכום

בעשור האחרון קיבלו ממשלות ישראל כמה החלטות לפתרון בעיית הדיור ביישובים הערביים. ההחלטות כללו תוכניות לפעולה, הקלות ושינויי חקיקה שנועדו לקדם את התכנון הסטטוטורי ואת רישום הזכויות על מקרקעין, וכן כללו הקצאת תקציבים ניכרים ליישומן. ואולם עד מועד סיום הביקורת לא תרמו התוכניות בדרך כלל לפתרון הבעיה או תרמו לכך תרומה מועטת. בהחלטת הממשלה 922 נקבעה תוכנית חומש מערכתית לשנים 2016 - 2020, ובמסגרתה הוקצו כ-1.2 מיליארד ש"ח למימון תכנון מתארי, תכנון מפורט של קרקעות מדינה ושל קרקעות פרטיות, סבסוד הפיתוח של קרקעות מדינה, בניית מוסדות ציבור ושיווק קרקע מדינה למגורים. עם זאת נראה כי גם תוכנית זו טרם הצליחה להביא לשינוי ניכר בעניין שוק הדיור ביישובים הערביים, ונושאים רבים שהיה צורך לקדם טרם קודמו. למשל, עדיין לא הוקמו ועדות מקומיות ברשויות המקומיות הערביות, דבר שהיה אמור לאפשר לרשויות עצמאות תכנונית; הליכי התכנון של קרקעות פרטיות נמשכים יתר על המידה, וחסרות תוכניות מאושרות שניתן לבנות מכוחן יחידות דיור; ביישובים רבים אין עתודות קרקע מדינה זמינות לבנייה; ביישובים רבים לא שווקו קרקעות כדי לתת מענה לצורכי הדיור של תושבים אשר אין בבעלותם קרקעות. אשר לפרויקטים האמורים לספק פתרונות דיור בהיקף ניכר, דוגמת הקמת המתחם העירוני החדש בגבעות טנטור והקמת המתחם בטמרה, הם אינם בני מימוש בהיקף נרחב בשנים הקרובות. בשל כל אלה נראה כי הקלה של מצוקת הדיור ביישובים הערביים אינה צפויה בעתיד הנראה לעין. 

על ועדת ההיגוי הבין-משרדית שהוקמה לצורך מעקב אחר יישום תוכנית החומש המערכתית לבחון מהם האמצעים הנוספים הדרושים להוצאת התוכניות בתחומי התכנון, השיווק והפיתוח אל הפועל בפרק הזמן שנותר עד לסיומה של התוכנית, כדי שיהיה ניתן לבצע את החלטות הממשלה בעניין הבנייה למגורים ביישובים הערביים. יודגש כי השגת תוצאות מיטביות בנושא זה מחייבת לחזק את שיתוף הפעולה של רשויות הממשלה עם הרשויות המקומיות הערביות ותושביהן. לפיכך ראוי שהגורמים הרלוונטיים ליישום תוכנית החומש ינקטו פעולות הסברה בייחוד בקרב ראשי הרשויות המקומיות הערביות ובקרב תושביהן, לשם רתימתם למאמץ הממשלתי לקידום הנושא.

נוכח חשיבות הנושא וכשלי העבר ביישום ההחלטות, על הממשלה להיות ערה לקשיים הנוכחיים המפורטים בדוח זה ולעקוב בקפידה אחר ביצוע החלטותיה.

קישורים רלוונטים