לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור
הגעת לתוכן כרטיסייה על מנת להמשיך בנייוט דלג עם החיצים למטה ולמעלה
מסגרת פרסום:
תאריך הפרסום:
סוג הפרסום:
אקטואריה; תקציב המדינה; פנסיה תקציבית; גירעון; ביטוח לאומי; יוקר המחיה

רקע

​הדוחות הכספיים של המדינה מציגים בין היתר את היקף ההתחייבויות ארוכות הטווח של הממשלה, ומדגישים סיכונים פיננסיים מסוימים שאינם כלולים בתקציב המדינה, המנוהל על בסיס מזומן. למדינת ישראל התחייבויות ארוכות טווח בהיקפים גדולים מאוד, שהעיקריות שבהן הן ההתחייבויות של המוסד לביטוח לאומי (הביטוח הלאומי או בט"ל), שנתוניו הכספיים מאוחדים בדוחות הכספיים של המדינה, וההתחייבות בגין הפנסייה התקציבית של עובדי המדינה. 

סעיף 12 לחוק מבקר המדינה, התשי"ח-1958 [נוסח משולב], קובע כי מדי שנה, במועד שיקבע המבקר, אולם לא יאוחר משישה חודשים לאחר תום שנת הכספים של המדינה, ימציא שר האוצר למבקר המדינה "דין וחשבון כולל על ההכנסות וההוצאות של המדינה באותה שנה; כן על שר האוצר להמציא במועד שיקבע המבקר, אולם לא יאוחר מתשעה חדשים לאחר תום שנת הכספים של המדינה, מאזן זכויותיה והתחייבויותיה של המדינה למועד תום שנת הכספים בצירוף כל מסמך שידרוש המבקר לאימות המאזן". הדוחות הכספיים של המדינה ליום 31.12.19 הוגשו למבקר המדינה ופורסמו בספטמבר 2020.

נתוני מפתח

  • 2,920 מיליארד ש"ח

    כלל התחייבויות המדינה נכון ל-31.12.2019 - גידול של כ-14% לעומת שנת 2018.

  • 794 מיליארד ש”ח

    התחייבות המדינה נטו לפנסייה תקציבית, נכון ל-31.12.2019 - כ-27% מכלל התחייבויות המדינה.

  • 887 מיליארד ש"ח

    קרנות הביטוח הלאומי שמהוות את התחייבות הבט"ל כלפי המבוטחים, נכון ל-31.12.2019 - כ-30% מכלל התחייבויות המדינה.

  • 2,294.7 מיליארד ש"ח

    הגירעון החשבונאי המצטבר של המדינה ליום 31.12.2019. מתוכם 184.6 מיליארד ש"ח – הגירעון החשבונאי לשנת 2019.

  • 59%

    שיעור התחייבויות המדינה בגין זכויות עובדים מתוך התמ"ג לשנת 2019, לעומת השיעור בארה"ב, אוסטרליה וניו זילנד (9% - 24%).

  • שנת 2044

    מועד האיפוס הצפוי של קרן עודפי הביטוח הלאומי לכיסוי הגירעון השוטף שלו (לפי הערכת הביטוח הלאומי).

פעולות הביקורת

​בחודשים אפריל – נובמבר 2020 בדק משרד מבקר המדינה במבט חשבונאי ואקטוארי את אופן ההצגה והרישום של ההתחייבויות המהותיות ארוכות הטווח, המוצגות בדוחות הכספיים של ממשלת ישראל. הביקורת נעשתה באגף החשב הכללי במשרד האוצר, ובכלל זה בחטיבת שכר, תנאי שירות וגמלאות (להלן - חטיבת השכר) ובביטוח הלאומי. בדיקות השלמה בוצעו בבנק ישראל, באגף השכר והסכמי עבודה שבמשרד האוצר.

תמונת מצב העולה מן הביקורת

  • dislike
    התחייבויות המדינה בדוחות הכספיים - בחינת הדוחות הכספיים מיום 31.12.19 מעלה כי סך התחייבויות המדינה בסוף שנת 2019 עמד על 2,920 מיליארד ש"ח, לעומת 2,562 מיליארד ש"ח נכון לסוף שנת 2018, גידול של כ-14%. עיקר הגידול נבע מגידול בהיקף של כ-314 מיליארד ש"ח, בס...
  • dislike
    מעורבות של אקטואר בתהליכי קבלת החלטות - על פי רוב לא ניתן ליווי אקטוארי לתהליכים מהותיים שיש להם השפעה ניכרת על תקציב המדינה ועל היקף ההתחייבויות של הממשלה. למשל, לא ניתנה הערכה אקטוארית להחלטות בעלות השפעה ניכרת על האיתנות הפיננסית של בט"ל, להגדלות הא...
  • dislike
    התחייבויות בגין הטבות אחרות לזמן ארוך - במסגרת איחוד הדוחות הכספיים של הישויות הממשלתיות מאחד החשבונאי הראשי משרדי ממשלה שמבצעים חישוב הפרשות בגין זכויות עובדים שלא על בסיס אקטוארי, יחד עם ישויות ממשלתיות אחרות שמבצעות חישוב על בסיס אקטוארי. שימוש במדי...
  • dislike
    התחייבות המדינה לפנסייה תקציבית - הגידול בהתחייבות המאזנית של המדינה לתשלום הפנסייה התקציבית בעשור האחרון עמד על כ-270 מיליארד ש"ח. הגידול המאזני בשנים 2018 - 2019 היה שיעור גידול זה כ-23%. נמצא כי בדיקת התחשיב האקטוארי על ידי היועץ האקטוארי של משרד הא...
  • dislike
    בחינות רגישות להתחייבות המדינה לפנסייה התקציבית - הדוחות הכספיים של המדינה אינם כוללים ניתוחי רגישות חרף הוראות התקינה החשבונאית הממשלתית הבין-לאומית. ניתוחי רגישות שערך משרד מבקר המדינה מצביעים על כך שלהנחות היסוד בבסיס התחשיב האקטוארי השפעה של ממש על...
  • dislike
    הגירעון החשבונאי של הביטוח לאומי - הגירעון הנצבר של בט"ל ליום 31 בדצמבר 2019 הוא 586 מיליארד ש"ח, ונובע בעיקר מהתחייבויות בט"ל בגין זכויות עתידיות שנצברו למבוטחים עד מועד עריכת הדוחות הכספיים.
  • dislike
    המועד שבו לא יישארו לביטוח הלאומי עודפים למימון קצבאותיו - בהתאם לדוח האקטוארי המלא של בט"ל, בשנת 2044 לא יישארו לבט"ל עודפים לכיסוי הגירעון שלו. מניתוח ראשוני, שביצע אקטואר הבט"ל בעקבות השפעת הקורונה עולה כי מועד התאפסות הקרן תוקדם בכשנה וחצי, לתחילת...
  • dislike
    קרנות הביטוח הלאומי - קרנות הביטוח הלאומי, המייצגות את התחייבויות בט"ל לציבור, גדלו בין השנים 2014 - 2019 מ-522 מיליארד ש"ח ל-887 מיליארד ש"ח, גידול של כ-70%. אף שקצבת הילדים משולמת על פני 18 שנים עבור כל ילד, הקרנות כוללות את הענפים הבאים בלבד: זקנה ו...
  • dislike
    בחינת רגישות של השפעת שינוי גיל הפרישה לנשים על ההתחייבות האקטוארית של הביטוח הלאומי - על אף ההשלכות המשמעותיות האפשריות בקבלת החלטה בדבר העלאת גיל הפרישה לנשים, לא עשה בט"ל תחשיב אקטוארי לחלופות, ואין בנמצא תחשיב עדכני בדבר השפעת שינוי גיל הפרישה על ה...
  • like
    עדכון לוחות תמותה - משרד האוצר ביצע בשנת 2019 עדכון להנחות התמותה של מבוטחי הפנסייה התקציבית, במטרה להתאימן ללוחות שפורסמו על ידי רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון.

תרשים התקציר

פילוח התחייבויות המדינה בשנים 2015 – 2019 (במיליארד ש"ח)

עיקרי המלצות הביקורת

  • [alt]
    מומלץ כי תהליכים מהותיים, המשליכים על תקציב המדינה ועל ההתחייבויות ארוכות הטווח של הממשלה, ילוו בייעוץ אקטוארי, כך שבפני מקבלי ההחלטות וקובעי המדיניות תהיה התשתית האמפירית לצורך קבלת החלטות עתידיות, בעלות השלכות רוחב על המדיניות הפיסקלית של מדינת ישראל...
  • [alt]
    מומלץ כי החשב הכללי, בשיתוף שר האוצר, יציג לממשלה ולכנסת מדי שנה את הדוחות הכספיים עם פרסומם, כדי שהמידע המופיע בהם יובא בפני מקבלי ההחלטות בצורה מקיפה ומסודרת. מהלך זה עשוי לתרום גם להגברת האחריותיות (Accountability) של הממשלה, לשפר את השימוש שהיא עוש...
  • [alt]
    מומלץ כי החשבונאי הראשי ישלים את בנייתה של מערכת ממוחשבת ברמה הממשלתית, לכלל הישויות המאוחדות בדוחות הכספיים, כך שניתן יהיה להציג את נתוני כלל הישויות לפי הערכות אקטואריות על בסיס אחיד.
  • [alt]
    מומלץ כי לנוכח הנטל המשמעותי על תקציב המדינה מתשלום הפנסייה התקציבית, יבחן אגף החשב הכללי את ההשפעה של שיעורי הפרשות העובדים המבוטחים בפנסייה התקציבית, על ההתחייבות האקטוארית של המדינה לתשלום הפנסיות התקציביות, לרבות חישוב החלופות האפשריות להפרשות כאמו...
  • [alt]
    מומלץ כי החשב הכללי יוסיף לדוחות הכספיים המתפרסמים מדי שנה, כמתבקש בתקן IPSAS 39, ניתוח רגישות של ההנחות שבבסיס חישובם של סעיפים משמעותיים בהתחייבויות לטווח ארוך של המדינה, וזאת לנוכח ההשלכות כבדות המשקל של השינויים האפשריים בהיקף ההתחייבויות אלה והשפע...

סיכום

​הדוחות הכספיים של המדינה משמשים כתמונה המשקפת את מצבה הכלכלי של מדינת ישראל. להתחייבויות ארוכות הטווח בדוחות הכספיים השלכות כספיות משמעותיות על ניהולה הפיננסי של המדינה, והן מחייבות, לפיכך, ביצוע חישובים אקטואריים המבוססים על שיטות חישוב, נתונים והנחות יסוד מעודכנים. בביקורת עלה כי השימוש בכלי זה בבחינת ההתחייבויות ארוכות הטווח של המדינה אינו נעשה באופן מיטבי, ובין היתר עלה כי אין אקטואר ממשלתי המייעץ למדינה בהיבטים אקטואריים טרם קבלת החלטות בעלות השלכות תקציביות ארוכות טווח. מומלץ כי משרד האוצר והגופים הרלוונטיים יפעלו לתיקון הליקויים ולבחינת ההמלצות שעלו בדוח זה.