לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור

משחק הידידות שתוכנן בין נבחרות הכדורגל של ישראל וארגנטינה: הליכי התקשרות והקצאת כרטיסים // 1955

הגעת לתוכן כרטיסייה על מנת להמשיך בנייוט דלג עם החיצים למטה ולמעלה
מסגרת פרסום:
תאריך הפרסום:
סוג הפרסום:
מינהל תקין; פגיעה בטוהר המידות; חלוקת כרטיסים; פטור ממכרז

תקציר

רקע כללי

ביום 9.6.18 אמור היה להתקיים משחק כדורגל במסגרת ידידותית בין הנבחרות הלאומיות של ישראל וארגנטינה (להלן - המשחק או האירוע). שלושה ימים קודם לכן הודיעה נבחרת ארגנטינה כי היא מבטלת את בואה לישראל ואת השתתפותה במשחק.

היוזמה לארגון המשחק באה מחברה פרטית (להלן - היזם). ביום 1.3.18 נחתם הסכם (להלן - ההסכם) בין ההתאחדות לכדורגל בישראל (להלן - ההתאחדות) ובין היזם לשיתוף פעולה בארגון המשחק. על פי ההסכם קיבלה עליה ההתאחדות את האחריות להיבטים הספורטיביים הכרוכים בארגון המשחק, והיזם קיבל עליו את האחריות המלאה להיבטים הניהוליים של המשחק, לרבות מימונו המלא. בהסכם נקבע כי היזם מתחייב לשכור את אצטדיון "סמי עופר" בחיפה או את אצטדיון "טדי" בירושלים.

לצורך קיום האירוע העמידה ההתאחדות לרשות היזם את הנבחרת הלאומית, אשר מופיעה תחת שמה ודגלה של מדינת ישראל. נוכח בקשתם של ראש הממשלה, מר בנימין נתניהו, ושרת התרבות והספורט ח"כ מירי רגב (להלן - שרת התרבות או השרה) לקיים את המשחק בירושלים, הסכימו משרד התרבות והספורט (להלן - משרד התרבות) וחברת אריאל - החברה העירונית לניהול קריית ספורט, תרבות ופנאי בירושלים בע"מ (להלן - חברת אריאל) להשתתף בעלות האירוע בסך 2.7 ו-1.1 מיליון ש"ח, בהתאמה, ובסך כולל של כ-3.8 מיליון ש"ח. השתתפות משרד התרבות במימון האירוע הייתה אמורה להתבצע במנגנון של "העברה בין גגות" למשרד ירושלים ומורשת (להלן - משרד ירושלים), וההתקשרות עם היזם הייתה אמורה להתבצע על ידי הרשות לפיתוח ירושלים (להלן - הרל"י). 

להלן תרשים המציין את הפעולות שנעשו לקידום השתתפות משרד התרבות וחברת אריאל במימון המשחק:

[התרשים בקובץ המצורף] 

פעולות הביקורת

במסגרת הביקורת שנעשתה ביוני 2018 נבדק הליך קבלת ההחלטות של ההתאחדות, משרד התרבות, חברת אריאל, משרד ירושלים, והרל"י בכל הנוגע להתקשרות עם היזם ולהתחייבויות שניתנו להשתתפות במימון העלויות הכרוכות בהפקת האירוע. נוסף על כך, נבדקו מכירתם והקצאתם של כרטיסים למשחק ובהם כרטיסים שניתנו בחינם (להלן - הזמנות). בירורים נערכו גם בחברה למתנ"סים (מרכזים קהילתיים בישראל בע"מ), בעיריית ירושלים ובעיריית חיפה.

במסגרת הביקורת, שהחלה עוד לפני ביטולו של המשחק, עלו כשלים שנגעו לתהליכי קבלת החלטות ברשויות ציבוריות שונות בנוגע להשתתפותן במימון אירוע שהיוזמה לקיומו הייתה של גורם פרטי; נמצאו חוסר שיתוף פעולה והיעדר העברת מידע בין רשויות המדינה וגופים רלוונטיים; ועלתה גם תופעה של מתן כרטיסים לאירוע על ידי היזם ללא תשלום או מתן קדימות ברכישתם לבעלי תפקידים בגופים שהיו קשורים בארגון המשחק. נוכח החשיבות של תיקון הליקויים שעלו בביקורת וכן נוכח החשיבות של פרסום הליקויים לציבור, החליט מבקר המדינה להשלים את הביקורת ולפרסם את דוח הביקורת לציבור, הגם שבסופו של דבר המשחק לא התקיים.

הליקויים העיקריים

התקשרות ההתאחדות עם יזם פרטי

ההתאחדות היא גוף דו-מהותי ומוקנים לה סמכויות ותפקידים בעלי אופי ציבורי. משכך היא חבה נאמנות לציבור ואמורה להיות מונחית גם על ידי שיקולים ציבוריים, ובכלל זה מתן אפשרות לציבור רחב ככל האפשר לצפות במשחקי הנבחרת הלאומית, על פי אמות מידה שוויוניות ובמחיר בר השגה לקהלים רחבים.

הנהלת ההתאחדות לא דנה באופן שבו יש לפעול כאשר יזם פרטי מעורב בארגון משחק כדורגל שבו משחקת הנבחרת הלאומית מול נבחרת זרה ולא קבעה את מדיניותה בנושא. 

מכסת הכרטיסים שהוקצתה למכירה לציבור

ההתאחדות ביקשה להבטיח בהסכם בינה לבין היזם כי רוב הכרטיסים ישווקו על ידי היזם במחיר נקוב בר השגה לקהל הרחב, אולם היא לא פעלה להבטיח כמה כרטיסים יגיעו בפועל לציבור הרחב. ההתאחדות לא הייתה מעורבת בהפצתם של 22,500 מתוך 30,200 כרטיסים, למשחק שבו הנבחרת הלאומית אמורה להשתתף, היא לא הייתה מעורבת בקביעת יעדי חלוקת הכרטיסים ולא היו בידיה נתונים בנוגע להפצת הכרטיסים בפועל. מספר הכרטיסים שנועדו להפצה לציבור הרחב נקבע אפוא על ידי היזם, ובסופו של דבר לציבור הרחב, לרבות ילדי ותושבי הפריפריה, הועמדו למכירה ו/או למסירה בסך הכול כ-20,500 כרטיסים (כ-68%). יתר הכרטיסים הופצו לנותני חסות או למוזמנים.

העמדת תקציב לאירוע ממשרד התרבות

חלק מההתחייבות למימון האירוע בירושלים נעשה באמצעות תקציב אירועי שנת ה-70 למדינה. בניגוד להחלטות ממשלה מינואר ומאוקטובר 2017, משרד התרבות לא הקים ועדה ציבורית ולא ועדה בין-משרדית לקביעת תוכני אירועי שנת ה-70. כך, משרד התרבות סלל את הדרך לנכס לעצמו את כל התקציב הייעודי שהעמידה הממשלה לאירועי שנת ה-70, לקבוע את תוכני האירועים על פי שיקול דעתו הבלעדי ומבלי להתחשב בצורכי משרדים אחרים.

אף שמכוח החלטת ממשלה מינואר 2017 הוקמה מינהלה אשר הייתה אמונה על התכנון, הארגון והביצוע של אירועי שנת ה-70, המינהלה לא הייתה מעורבת בהיבטים אלה בכל הקשור למשחק שנכלל במסגרת זו. עוד עלה כי אף שהיה מדובר בכוונה להתקשר עם יזם פרטי, היועצת המשפטית של המשרד לא עורבה בתהליך. במצב דברים זה חסַר בתהליך מנגנון של בקרה.

ההסכם בין ההתאחדות ליזם נחתם עוד בחודש מרץ 2018, אולם ההחלטות שנתקבלו במשרד התרבות הנוגעות להשתתפות במימון המשחק בירושלים נעשו בלוח זמנים דחוק, בסוף מאי 2018, סמוך מאוד לאירוע עצמו, בלי שמנכ"ל משרד התרבות שניהל משא ומתן עם היזם בחן את תנאי ההסכם בין ההתאחדות ליזם שקבע שכל העלויות לארגון המשחק - בין אם יתקיים בחיפה ובין אם יתקיים בירושלים - יושתו על היזם; למשרד התרבות אין תחשיבים ואומדנים לביסוס הסכום הנדרש לכיסוי ההוצאה התוספתית שהייתה נגרמת מהעברת המשחק מחיפה לירושלים - 2.7 מיליון ש"ח. תהליך קבלת ההחלטות במשרד לא היה סדור והתאפיין בהליכים חפוזים ובחוסר שקיפות. 

בטרם בוצעו ההליכים המינהליים והמכרזיים להתקשרות עם היזם, מנכ"ל משרד התרבות הודיע ליזם שעל פי סיכום עם משרד ירושלים, הרל"י ועיריית ירושלים, משרד התרבות יעביר למשרד ירושלים 2.7 מיליון ש"ח בגין הפקת אירוח נבחרת ארגנטינה בעיר ירושלים. לאור מאפייני ההודעה של מנכ"ל משרד התרבות ניתן לראות בה הבטחה מינהלית שאפשר להסתמך עליה.

הליכים לקראת התקשרות עם היזם ברשות לפיתוח ירושלים

"תוכנית היובל לפיתוחה הכלכלי של ירושלים" נועדה להפעלת מנועי צמיחה לחיזוק כלכלת ירושלים. תקצוב הפעולות מאושר בוועדת היגוי בין-משרדית בראשות מנכ"ל משרד ירושלים (להלן - ועדת ההיגוי), והפעולות מבוצעות על ידי הרל"י. השתתפות משרד התרבות במימון האירוע הייתה אמורה להתבצע במסגרת התוכנית במנגנון של העברה בין גגות. ועדת המכרזים של הרל"י דנה בהתקשרות עם היזם ואישרה אותה, בכפוף לתנאים, בלי שקיבלה מהיזם פירוט לגבי עלות הפקת המשחק בירושלים ולגבי התמורות שיספק היזם תמורת 2.7 מיליון ש"ח, וכן קודם שוועדת ההיגוי דנה במימון המשחק באמצעות תוכנית היובל מתקציב שביקש מנכ"ל משרד התרבות להעמיד למימון המשחק. לאחר שוועדת המכרזים של הרל"י כבר דנה בהתקשרות עם היזם ואישרה אותה, החליטה ועדת ההיגוי לדחות את הבקשה למימון האירוע באמצעות תוכנית היובל. נציגת משרד התיירות בוועדת ההיגוי נמנעה מקבלת החלטה בנימוק שהאירוע "לא נבדק מבחינה תיירותית". נציגת אגף התקציבים במשרד האוצר הטילה וטו על תיקצוב המשחק באמצעות התוכנית בנימוק ש"מדובר בתקציב 'בדיעבד'". 

נוכח הנסיבות שנוצרו - קיום ספק יחיד ובלעדי שהיה יכול להביא לארץ את נבחרת ארגנטינה ולקיים משחק בירושלים ב-9.6.18 וסד הזמנים הקצר לקיום הליך ההתקשרות - יכלה הרל"י לבקש את אישור שר האוצר לפי תקנות חובת המכרזים, התשנ"ג-1993 (להלן - תקנות חובת המכרזים), לפטור אותה ממכרז. במקום זאת פרסמה הרל"י באתר האינטרנט שלה הודעה על התקשרות בפטור ממכרז לפי תקנות חובת המכרזים, שבה הודיעה ש"כל אדם הסבור כי קיים ספק אחר המסוגל ליתן השירותים האמורים" רשאי לפנות אליה עד 15.6.18, שישה ימים לאחר המועד המתוכנן לקיום המשחק. התנהלות זו עיקרה מתוכנו את ההליך של פטור ממכרז ומלמדת כי הוא התקיים למראית עין.

העמדת משאבים לאירוע על ידי חברת אריאל

אף שהיזם פנה לחברת אריאל כבר במרץ 2018, דירקטוריון החברה התכנס שישה ימים בלבד לפני האירוע המתוכנן והחליט לשאת בעלויות הכרוכות בהעמדת אצטדיון טדי לרשות היזם לרבות בעלויות אבטחה וסדרנות בסך של כ-1.1 מיליון ש"ח. כל זאת ללא הליך מכרזי ובניגוד לכללים החלים על תאגיד עירוני בטענה כי מדובר בהתקשרות מסוג "שותפות אמת" הפטורה ממכרז. בהסכמתה של חברת אריאל לשאת בחלק מעלויות ארגון האירוע היה כדי הטבה כלכלית ניכרת ליזם שכן על פי ההסכם עם ההתאחדות היה היזם אמור לשאת בעלותן של הפעילויות, בין אם היה האירוע מתקיים בחיפה ובין אם היה מתקיים בירושלים. כל זאת בלי שהחברה בחנה את תוספת העלות הנדרשת מקיום המשחק בירושלים. גם ליקוי זה נובע מחוסר שיתוף פעולה בין הגופים המטפלים באותו נושא.

קבלת הזמנות או קדימות ברכישת כרטיסים על ידי גופים ציבוריים

קבלת הזמנות או כרטיסי כניסה לאירועים על ידי גופים ציבוריים מידי יזם פרטי לשם הקצאתם לבעלי תפקידים ולעובדי הגופים, ללא תשלום או במתן קדימות ברכישתם, בין אם ביוזמתו ובין אם על פי בקשות שלהם - יש בה משום קבלת טובות הנאה. כמו כן קבלת כרטיסים כאמור עשויה לשמש בסיס להפליה ולחוסר שוויון בין בעלי התפקידים והעובדים לבין כלל הציבור, הנדרש להתחרות על עצם הזכות לרכוש כרטיסים, וכמובן לשלם עבורם. הדבר בעייתי במיוחד כאשר מדובר באירועים שהביקוש להם גבוה בהרבה מן ההיצע, שכן בנסיבות אלה ערכו הכספי של כל כרטיס יהיה גבוה יותר מהערך הנקוב בו. התנהלות זו פוגעת באמון הציבור בגופים אלה וברשויות המדינה. 

חברת אריאל קיבלה מהיזם 100 הזמנות. שלושה גופים ציבוריים - ההתאחדות, חברת אריאל ומשרד התרבות - שפעלו מול היזם לצורך ארגון המשחק עם הנבחרת הלאומית ותקצובו קיבלו ממנו כרטיסים לרכישה; ההתאחדות קיבלה 1,500 כרטיסים על פי הסכם עם היזם, חברת אריאל - 500 ומשרד התרבות - 200, ובסך הכול קיבלו הגופים הללו 2,200 כרטיסים לרכישה בקדימות על פני הציבור הרחב. עובדי משרד התרבות ויתרו כעבור ימים מספר, בעקבות מחאה ציבורית שהתעוררה בעניין, על האפשרות לרכוש את הכרטיסים ברכישה מוקדמת.

טיוטת ההסכם שניסחה חברת אריאל לצורך התקשרות עם היזם לא התייחסה כלל לעניין ההזמנות והכרטיסים שיקצה היזם לחברה. אי-תיעוד העסקה עם היזם פוגע בעקרונות של שקיפות ובקרה ומנוגד לכללי המינהל התקין.

בניגוד לנוהל משרד הפנים אשר אוסר על קבלת הזמנה עבור נלווה ועבור מי שנוכחותו אינה נדרשת, סיכמו ביניהם נציגי חברת אריאל ונציגי עיריית ירושלים חמישה ימים לפני האירוע המתוכנן כי ניתן לחלק הזמנות שקיבלה חברת אריאל מהיזם גם לנלווים של עובדי עיריית ירושלים או של עובדי חברת אריאל או של נבחרי ציבור אשר נוכחותם נדרשת או מתחייבת כחלק ממילוי תפקידם או לצורך התנהלותו התקינה של האירוע. נוסף על כך, אשר לחלק ממי שהיו אמורים לקבל ההזמנות ניתן לקבוע כי אין בעיסוקם השוטף כדי לתרום להיבטי בטיחות ותחזוקה באירוע כנדרש בנוהל, ולפיכך תפקידם לא הצדיק את קבלת ההזמנה. 

ההמלצות העיקריות

על משרד התרבות להקפיד להיות מעורב בהפקת אירועים או במימונם רק לאחר עבודת מטה סדורה שתקפיד על המינהל התקין תוך שילוב הגורמים המקצועיים הרלוונטיים.

על משרד האוצר ועל היועץ המשפטי לממשלה לקבוע מסגרת כללים ברורה בדבר השאלה מהם התנאים וההשלכות הנובעים משימוש משרד ממשלתי במנגנון של העברה בין גגות, לרבות בנושאים של שקיפות ונשיאה באחריות.

יש מקום שמשרד הפנים, בשיתוף פעולה עם היועץ המשפטי לממשלה, יבחן את כל הנושא של "שותפות אמת", כפי שהוא מנוצל על ידי רשויות מקומיות ותאגידים עירוניים, ויקבע כללים ברורים בשאלה מתי (אם בכלל) יש להתיר מיזמים כאלה ללא מכרז, מהם ההליכים הנדרשים לשם כך, ומהם התנאים וההשלכות של מיזמים כאלו. כל זאת, כדי להבטיח שלא ייווצר ולא ישתרש אותו "נתיב עמוק ורחב לעקיפת חובת המכרז", כפי שחשש בית המשפט.

על ההתאחדות לקבוע קווים מנחים ועקרונות להתקשרות עם יזמים פרטיים המעורבים בארגון משחקים של הנבחרת הלאומית עם נבחרות זרות, לרבות בדבר שיעור הכרטיסים שיש להפיץ לציבור הרחב, למעורבות הרצויה של ההתאחדות בפיקוח ובבקרה על שלב מכירת הכרטיסים והפצתם על ידי היזם; בחינת האפשרות שההתאחדות תקיים בכוחות עצמה את המשחק הבין-לאומי וכן את המשמעות הכלכלית לכך.

על הנהלת הרל"י וחברת אריאל לחדד את הכללים בנוגע לקיום הליכי מכרזים כדי שהם יבוצעו כחוק, ולהבטיח שכל הליכי המכרז יבוצעו לאשורם.

עיריית ירושלים וחברת אריאל נדרשות להטמיע בקרב עובדיהן איסור על קבלת כרטיסים שלא בהתאם לנוהל משרד הפנים, ובכל מקרה עליהן לאסור קבלת הזמנות חינם למי שהשתתפותו אינה נדרשת מכוח תפקידו ועל חלוקת הזמנות או כרטיסים זוגיים - גם לאלה שהשתתפותם נדרשת באירוע מכוח תפקידם.

על משרד התרבות להטמיע בקרב עובדיו את האיסור על בקשת הזמנות או כרטיסים מגורם מארגן ואת האיסור על קבלת הזמנות או כרטיסים מגורם מארגן שלא בהתאם לכללים. בכל מקרה של ספק על עובד המקבל הזמנה לאירוע לקבל חוות דעת בכתב של הייעוץ המשפטי במשרד.

יש מקום שהגורמים הרלוונטיים מטעם היועץ המשפטי לממשלה יקבעו כללים ברורים המתייחסים מפורשות, בין היתר, לנושא האיסור לקבל טובות הנאה בדמות קדימות ברכישת טובין או שירותים שונים (לרבות כרטיסים לאירוע), באופן ספציפי ומוגבל על ידי משרד שמעורב בהענקת אישור או תמיכה לגורם הפרטי המארגן את האירוע או על ידי עובדי אותו המשרד.

סיכום

ב-9.6.18 אמור היה להתקיים משחק כדורגל במסגרת ידידותית בין הנבחרות הלאומיות של ישראל וארגנטינה, אך ב-6.6.18 הודיעה נבחרת ארגנטינה כי היא מבטלת את המשחק. היוזמה לארגון המשחק הייתה של יזם פרטי. ההתאחדות התקשרה עם היזם לצורך ארגון המשחק באצטדיון סמי עופר בחיפה או באצטדיון טדי בירושלים. ראש הממשלה ושרת התרבות פעלו לקיים המשחק בירושלים.

נמצאו ליקויים בפעילותם של הגורמים שהיו שותפים לקבלת ההחלטות בנוגע להעמדת משאבים למימון עלויות היזם: מנכ"ל משרד התרבות ניהל משא ומתן עם היזם בדבר היקף המימון שיינתן לו, בלי שהתחשב בקיום הסכם בין ההתאחדות ליזם שבו נקבע שכל עלויות ארגון המשחק - בין אם יתקיים בחיפה ובין אם יתקיים בירושלים - יושתו על היזם, וכן פעל להעביר תקציב של 2.7 מיליון ש"ח ממשרד התרבות למשרד ירושלים ולהרל"י; אשר לחברת אריאל, היא התחייבה להעמיד משאבים ליזם בסכום נוסף של 1.1 מיליון ש"ח בלי שבחנה את תוספת העלות הנדרשת מקיום המשחק בירושלים במקום בחיפה.

אף על פי שהיוזמה לעריכת המשחק עלתה כבר בראשית שנת 2018 וההסכם בין ההתאחדות ליזם לעריכת משחק ידידות בין נבחרות ארגנטינה וישראל בכדורגל נחתם בתחילת מרץ באותה שנה, ההליכים שנקטו משרד התרבות וחברת אריאל מול היזם נעשו בחיפזון, זמן קצר מאוד לפני המועד המתוכנן לקיום המשחק. הדבר צורם במיוחד נוכח העובדה שמשרד התרבות וחברת אריאל הזדרזו לסכם עם היזם על הקצאת כרטיסים למשחק עבור עובדיהם שלושה שבועות לפני המועד שתוכנן למשחק.

ההתאחדות לכדורגל התקשרה עם יזם פרטי ומסרה לידיו את ארגון המשחק בלא שקיימה מעקב ובקרה בעניין הפצתם של הכרטיסים על ידי היזם. המשחק המתוכנן עורר התעניינות ציבורית רבה, והביקוש לכרטיסים למשחק היה גבוה יותר מן ההיצע, דבר שגרם מפח נפש לאוהדים שביקשו לצפות במשחק ולא הצליחו להשיג כרטיסים וכן לספסרות בכרטיסים ולהאמרת מחיריהם עד לאלפי ש"ח. על ההתאחדות לקבוע כללים בדבר ארגון אירועים שבהם מעורבים יזמים פרטיים. על הכללים להבטיח הגנה על האינטרס הציבורי, מבחינת ההקצאה, ההפצה והמכירה של מלאי הכרטיסים, ולקבוע מנגנוני בקרה שיבטיחו שהכרטיסים הללו אכן יגיעו לציבור הרחב.

משרד מבקר המדינה ער לחשיבות הרבה שיש בקיום אירועים בעלי פוטנציאל לחשיפה בין-לאומית של ירושלים. אין בחשיבות זאת לייתר את קיומם של תהליכי קבלות החלטות סדורים ושמירה על כללי מינהל תקין. דווקא החשיבות האמורה יוצרת ציפייה להתנהלות מופתית.

יצוין כי אף שהמשחק לא התקיים בסופו של דבר, החליט כאמור מבקר המדינה להשלים את הביקורת ולפרסם את דוח הביקורת לציבור, נוכח החשיבות של תיקון הליקויים ונוכח החשיבות של פרסומם לציבור הרחב.

קישורים רלוונטים