לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור
הגעת לתוכן כרטיסייה על מנת להמשיך בנייוט דלג עם החיצים למטה ולמעלה
מסגרת פרסום:
תאריך הפרסום:
סוג הפרסום:
 

רקע

שכר הוא גורם מרכזי במכלול השיקולים של אנשים, בבואם להחליט אם ברצונם לעבוד בארגון מסוים, באיזה תפקיד ברצונם לכהן ואם לפעול כדי לעבור בין תפקידים ובין ארגונים. מנקודת ראותו של מעסיק, השכר הוא כלי מרכזי לגיוס ולפיתוח של כוח אדם מיומן ואמין לביצוע משימות הארגון. 

בשירות הציבורי (לרבות משרדי ממשלה, יחידות הסמך שלהם ומוסדות הבריאות הממשלתיים; רשויות מקומיות; חברות עירוניות; איגודי ערים; חברות ממשלתיות; מועצות דתיות; תאגידים שהוקמו על פי חוק; וגופים נתמכים), מסגרת השכר הכוללת התגבשה בשנות החמישים של המאה העשרים, ומאז רבים מעקרונותיה ומאפייניה נותרו ללא שינוי. תנאי השכר המפורטים בשירות הציבורי נקבעים בהסכמי שכר, שהם תוצר של משא ומתן בין ארגוני העובדים ובין המעסיקים והמדינה. 

אגף השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר הוא גוף המטה של ממשלת ישראל לצורך גיבוש מדיניות השכר בשירות הציבורי וליישומה במסגרת המדיניות הכלכלית של הממשלה, והוא הגורם האמון על גיבוש הסכמי השכר ותנאי העבודה בגופים ממשלתיים ופיקוח עליהם בגופים ציבוריים. 


נתוני מפתח

  • 107 מיליארד ש״ח

    עלות העסקת עובדים בשירות הציבורי בשנת 2019 (לא כולל העסקה במערכת הביטחון)

  • יותר מ-700

    מספר רכיבי השכר בתלושי השכר במשרדים

  • 700 מיליון ש״ח

    ההוצאה השנתית בגין החזר הוצאות רכב לעובדי המשרדים בשנת 2019

  • 179 מיליון ש״ח

    ההוצאה הממשלתית על תוספת כוננות במשרדים בשנת 2020

  • 707 מיליון ש״ח

    ההוצאה הממשלתית על מנגנונים לתגמול ותמרוץ של העובדים במשרדים בשנת 2020, מהם 667 מיליון ש"ח לשכר עידוד

  • 31% בלבד

    שיעור המנהלים ביחידות המפעילות שיטת תגמול דיפרנציאלי לתמרוץ העובדים, הסבורים שהשיטה שיפרה את תפוקות העובדים במידה רבה או רבה מאוד

  • 16% בלבד

    שיעור ההסכמים הכוללים קידום יעדים שהציב אגף השכר בתחום מבנה השכר וההעסקה, שהם 24 מתוך 150 הסכמי שכר רלוונטיים בשנים 2016 - 2021

  • 2% בלבד

    שיעור העובדים בשירות הציבורי שקודמו לגביהם יעדים אסטרטגיים שהציב אגף השכר בתחום מבנה השכר וההעסקה במסגרת הסכמי השכר, בשנים 2016 - 2021

  • 457 מיליון ש״ח

    ההוצאה הממשלתית לכיסוי חריגה תקציבית עקב חתימה על הסכם מסגרת, ללא פעולה מאזנת

פעולות הביקורת

בחודשים מאי 2021 עד ינואר 2022 ביצע משרד מבקר המדינה ביקורת בנושא מבנה השכר וההעסקה בשירות הציבורי. נבדקו קביעת מדיניות השכר בשירות הציבורי ויישומה; תקצוב הסכמי שכר; הצמדות שכר בין סקטורים; מורכבות השכר בגופים הממשלתיים; עידוד תפוקות באמצעות תגמולים ייעודיים; רכיבי שכר שאינם הולמים עוד את מטרתם; וקביעת השכר בצה"ל. הביקורת נעשתה במשרד האוצר - באגף השכר והסכמי עבודה, באגף החשב הכללי ובאגף תקציבים. בדיקות השלמה נעשו בנציבות שירות המדינה (נש"ם) ובצה"ל. 

במסגרת בדיקת נושא עידוד התפוקות באמצעות תוספות שכר הפיץ משרד מבקר המדינה בינואר 2022 שאלונים ל-16 מנכ"לים ומנהלי גופים ממשלתיים שבגופים שבניהולם פועלת אחת השיטות לעידוד התפוקות (שיטת תגמול דיפרנציאלי, ראו להלן). כמו כן העביר משרד מבקר המדינה באמצעות המנכ"לים ומנהלי הגופים שאלוני שביעות רצון למנהלי היחידות המסוימות שבהן פועלת השיטה והם התבקשו להביע עמדתם בנושאים שעניינם אפקטיביות השיטה. 16 מנכ"לים ומנהלי גופים ו-81 מנהלי יחידות השיבו לשאלונים.


תמונת מצב העולה מן הביקורת

  • dislike
    מדיניות השכר בשירות הציבורי - מדיניות ממשלתית - במשך יותר משלושה עשורים עמדו גורמי מקצוע שונים, בהם גורמים שמינתה הממשלה, על הצורך לטפל בסוגיות יסוד הנוגעות למבנה השכר וההעסקה בשירות הציבורי בישראל, ובהן: פישוט מבנה השכר (הכולל גם כ-700 רכיבי שכר במשרד...
  • dislike
    מדיניות השכר בשירות הציבורי - טיפול בסוגיות היסוד באמצעות הסכמי שכר - אגף השכר קידם את סוגיות היסוד ואת יעדיו בתחום מבנה השכר וההעסקה במסגרת הסכמי שכר באופן חלקי: קידום ארבע מהסוגיות (פישוט מבנה השכר וההעסקה, עידוד תפוקות, התאמת תנאי השכר לעולם עבודה ת...
  • dislike
    תקצוב הסכמי שכר - גיבוש הנומרטור בהתחשב בהסכמי שכר צפויים - הועלה כי ביולי 2021 פרסם משרד האוצר לציבור את תכנית התקציב הרב שנתית (הנומרטור) לשנים 2022 עד 2025 תחת הנחה כי "בשנים 2022-2021 לא ייחתמו הסכמי שכר חדשים בעלי משמעויות תקציביות בכלל המגזר הצי...
  • dislike
    תקצוב הסכמי שכר - מימון דחיית חלק מתוספת השכר בהסכמי המסגרת מאפריל 2016 - בעת שבה הממשלה חתמה על הסכם מסגרת באפריל 2016 היא קיבלה על עצמה התחייבות עתידית, אך בעת גיבוש תקציב 2017 - 2018 (במהלך המחצית השנייה של שנת 2016) התברר כי סך התחייבויות הממשלה ל...
  • dislike
    תקצוב הסכמי שכר - מימוש הסכמי שכר - הממשלה חתמה על הסכם המסגרת ב-2016, ואולם 65% מההוצאה הממשלתית על תוספות השכר בשנים 2016 - 2020, בהיקף כספי כולל של 18.4 מיליארד ש"ח, היו לאחר תום תקופת ההסכם והשקט התעשייתי (מהם 14.7 מיליארד ש"ח בשנים 2019 - 2020, לא...
  • dislike
    הצמדות שכר - הצמדת שכר בגופי הביטחון לשכר בשירות המדינה - העלות של כל תוספת שכר בשיעור 1% שנקבעת בהסכם מסגרת קיבוצי עם ההסתדרות הכללית החדשה הסתכמה בכ-600 מיליון ש"ח ב-2021, ועלות הצמדת גופי הביטחון לשינויים בשכר עובדי המדינה היא כ-270 מיליון ש"ח נוספי...
  • dislike
    הצמדות שכר - הביטוי הכספי של תוספות השכר עקב הצמדה - הממשלה קבעה מנגנונים לעדכון שכרם של משרתי קבע, שוטרים וסוהרים בהתאם לשינויים בשכר עובדי המדינה, מכיוון שהם אינם רשאים להתאגד בארגון עובדים יציג ולנהל משא ומתן קיבוצי לגבי תנאי שירותם. נמצא כי במקרה ש...
  • dislike
    מורכבות השכר בגופים הממשלתיים - מורכבות השכר ושקיפותו - תלוש שכר מייצג של עובד מדינה המועסק על פי כתב מינוי הוא מורכב ומרובה נתונים באופן שפוגע בשקיפות השכר וביכולת ניהולו ברמה המערכתית. מרכיב היסוד בשכר המשולב הוא 28% - 73% מהשכר הכולל. למורכבות השכר...
  • dislike
    מורכבות השכר בגופים הממשלתיים - ההוצאה על השכר הכולל ותוספות שכר - קיימת שונות ניכרת בין משרדי הממשלה בכל הנוגע לרכיבי השכר הכולל הממוצע למשרה. לדוגמה, רובד השכר המשולב נע בין 28% (בשכר עובדי רשות המיסים) ל-73% (בשכר עובדי רשות מקרקעי ישראל) מהשכר הכול...
  • dislike
    מורכבות השכר בגופים הממשלתיים - פרסום טווח השכר במכרזים פומביים - תשע שנים מאז אימצה הממשלה המלצה לפרסום טווחי שכר בעת פרסום מכרזים פומביים, ושבע שנים מאז היה על נש"ם לבצע זאת, לא יושמה ההמלצה. ככלל, נש"ם והמשרדים אינם מפרסמים במכרזים פומביים את טווח ה...

    עיקרי המלצות הביקורת

    • [alt]
      מומלץ שמשרד האוצר יגבש הצעה למדיניות ממשלתית בדבר השכר וההעסקה בשירות הציבורי ולמימושה, ובעת גיבושה יתחשב גם במדיניות אגף השכר, ויפעל להבאתה לאישור הממשלה כמדיניות שכר והעסקה כוללת המחייבת את גורמי הממשלה, על זרועותיה, גם לצורך פעולותיהם במסגרת משא ומת...
    • [alt]
      מומלץ כי משרד האוצר יפעל, על בסיס מדיניות שכר ממשלתית כוללת, להטמעת עיקרי המדיניות בפעולותיו להשגת הסכמי שכר, במטרה להתאים את השירות הציבורי בישראל למציאות המשתנה, לרבות לשינויים טכנולוגיים, חברתיים-כלכליים ודמוגרפיים, ויפעל ליישום מנגנוני ההצמדה בהתאם...
    • [alt]
      מומלץ שמשרד האוצר יגבש את התוכנית הרב-שנתית (הנומרטור) גם על סמך התייעצות מקצועית עם אגף השכר כאמור, ישקף לממשלה פרטים על אודות הסכמי שכר הצפויים בתקופת התוכנית הרב-שנתית ומקורותיהם, וכן יציין באופן מפורש לפני הגורמים המקצועיים השונים במשרד האוצר את הה...
    • [alt]
      מומלץ כי במסגרת גיבוש מדיניות שכר ממשלתית, משרד האוצר יעלה לדיון את סוגיית התחייבויותיה העתידיות של הממשלה למימוש הסכמי שכר, בשנים שלאחר תקופות ההסכמים, על ההיבטים השונים של הסוגיה, לרבות גידול בתוספות השכר בשנים שבהן אין התחייבות לשקט תעשייתי ולרבות ה...
    • [alt]
      מומלץ כי נש"ם תגבש כלי עבודה מתאים לחישוב טווחי שכר במכרזים ותפרסמם עם שאר פרטי המכרז, וכן תשלים את תהליך ניתוח העיסוקים של התפקידים שבגופים הממשלתיים.

    סיכום

    דוח ביקורת זה מצביע על ליקויים בניהול תחום השכר וההעסקה בשירות הציבורי, בכמה היבטים: ההיבט האסטרטגי - הממשלה לא גיבשה ולא אישרה מדיניות ממשלתית בתחום השכר; ההיבט הפרטני של רכיבי השכר - השכר בשירות הציבורי כולל מאות תוספות שכר וכולל רכיבי שכר שאינם מיושמים עוד בהלימה למטרתם המקורית, ומנגנונים לתגמול ותמרוץ של עובדים שהאפקטיביות שלהם מוטלת בספק; היבט השוויון בין עובדים ובין גופים - בשירות המדינה, ולכל הפחות בעיסוקים הארציים שבו, לא נשמר העיקרון של תשלום שכר דומה עבור עבודה בעלת ערך דומה, באופן העלול לפגוע ביכולתם של משרדים לשפר את השירות שהם מעניקים לציבור בשל השכר הנמוך יחסית המשולם לעובדיהם. הדוח מצביע גם על רשת של הצמדות שכר והשלכות רוחב, בעיקר בכל הנוגע לשכר במערכת הביטחון, שאופן יישומן הגדיל הלכה למעשה את הפער בין השכר של המשרתים בצה"ל, במשטרה ובשב"ס לבין שכר עובדי המדינה; היבט המימון של תוספת שכר - הממשלה חתמה על הסכם מסגרת באפריל 2016 והקצתה כספים למימושו שלא בהתאם לעיקרון העומד בבסיס הנומרטור, ובעקבות זאת נאלצה להקצות מאות מיליוני ש"ח נוספים למימון ההסכם.

    ממצאי הביקורת והנתונים העומדים ביסודם מדגישים את הצורך בכך שהממשלה תקבע מדיניות כוללת בתחום ההעסקה והשכר במערכת הציבורית ותפעל ליישומה.