פרויקט "תבל" לשדרוג מערך המחשוב במוסד לביטוח לאומי

​רקע כללי

המוסד לביטוח לאומי (להלן - המוסד) הוא תאגיד הפועל מתוקף חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן - חוק הביטוח הלאומי או החוק), ונתון לפיקוחו של שר הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - שר הרווחה או השר). הרשות המפקחת על פעילות המוסד ועל הנהלתו היא מועצת המוסד (להלן - המועצה), הפועלת בין היתר באמצעות ועדות שהיא ממנה, כגון ועדה לכספים ולהשקעות (להלן - ועדת הכספים). הרשות המנהלת של המוסד היא מינהלת המוסד (להלן - מינהלת המוסד או המינהלה). חברי המינהלה על פי החוק הם מנכ"ל המוסד (יו"ר המינהלה), חשב המוסד והסמנכ"לים.

פרויקט "תבל" (להלן גם - תבל או הפרויקט) הוא פרויקט המחשוב הגדול והמקיף ביותר במוסד בשנים האחרונות, והוא כולל בניית תשתית טכנולוגית מודרנית ושדרוג הדרגתי של כלל מערכות המידע במוסד בתחומי הליבה (גמלאות וגבייה) והמטה (משאבי אנוש, כספים ולוגיסטיקה). בדצמבר 2009 אישרה מינהלת המוסד את הפרויקט וקבעה כי תוקם לו ועדת היגוי  (להלן - ועדת ההיגוי). בראש ועדת ההיגוי עומד מנכ"ל המוסד ועם חבריה נמנים, בין היתר, סמנכ"ל מינהל תקשוב ומערכות מידע במוסד (להלן - מנהל תמ"מ) ומנהלת הפרויקט.

יעד מרכזי של הפרויקט הוא מימוש תפיסת "המבוטח במרכז" תוך שימת דגש על מיצוי זכויותיו. זאת באמצעות יישום מערך מידע אינטגרטיבי הכולל תשתית נתונים מרכזית ואחידה שתספק מבט כולל על המבוטח.

הפרויקט תוכנן להימשך 11 שנה (מתחילת 2010 ועד סוף 2020) ונחלק לארבעה שלבים. התקציב המקורי המתוכנן לפרויקט כולו היה 477 מיליון ש"ח. בינואר 2010 גדל התקציב של הפרויקט ל-510 מיליון ש"ח ובספטמבר 2011 גדל התקציב פעם נוספת ל-647 מיליון ש"ח (גידול של כ-36% ביחס לתקציב המקורי). שלב א' בפרויקט תוכנן להימשך שלוש שנים וחצי - מינואר 2010 עד יוני 2013. נכון למועד סיום הביקורת באוגוסט 2014 נדחה מועד הסיום המתוכנן של שלב א' לאוקטובר 2015 - עיכוב של יותר משנתיים ביחס למועד הסיום המקורי, ותקציב השלב גדל ל-240 מיליון ש"ח (גידול של כ-89% בהשוואה לתקציב המקורי לשלב זה, שהיה 127 מיליון ש"ח). על פי הערכת מינהל תקשוב ומערכות מידע במוסד (להלן - תמ"מ), עד מועד סיום שלב א' ייתכן שתקציב שלב א' יגדל אף יותר, לכ-270 מיליון ש"ח.

פעולות הביקורת

בחודשים דצמבר 2013 - אוגוסט 2014 בדק משרד מבקר המדינה את פרויקט תבל לשדרוג מערך המחשוב במוסד לביטוח לאומי. נבדקו בעיקר: אופן בחינת החלופות השונות לביצוע הפרויקט; אופן הצגת הפרויקט בפני משרד האוצר; מעורבות ועדת ההיגוי בפרויקט; ניהול תקציב הפרויקט; ניהול תכנית העבודה והתכולות של הפרויקט; הבטחת האיכות בפרויקט; תהליך האפיון של הפרויקט; וגיוס העובדים לפרויקט. הביקורת נעשתה במוסד לביטוח לאומי. בדיקת השלמה נערכה באגף התקציבים במשרד האוצר.

הליקויים העיקריים

ניתוח חלופות

במסמך הייזום של הפרויקט מנובמבר 2009 בחן תמ"מ שתי חלופות מרכזיות: חלופה א' - פתרון המבוסס על חבילת תכנה קיימת ; חלופה ב' - פיתוח עצמי (החלופה שנבחרה). תמ"מ לא בחן במסמך הייזום חלופה של פיתוח המערכת באמצעות מיקור חוץ , אף שמדובר בדרך נפוצה ומקובלת לפיתוח תכנה במגזר הממשלתי ולמרות העובדה שמדובר בהחלטה יסודית הנוגעת לפיתוח כלל מערכות המחשוב של המוסד ולשדרוגן בהיקף של מאות מיליוני ש"ח.

תמ"מ הציג במסמך הייזום את אומדני העלות לשתי החלופות האמורות. אומדן העלות לחלופה ב' היה מלא ומפורט; לעומת זאת האומדן לחלופה א' היה חסר, היות שלא כלל את עלות הקמת מערך המטה, את עלות ההקמה וההתאמה של חלק מהתשתיות הטכנולוגיות ואת עלות התחזוקה שתידרש עבור חלופה זו. עקב כך נפגעה יכולתם של מקבלי ההחלטות להשוות באופן מהימן בין החלופות.

הצגת הפרויקט בפני הוועדה המרכזית לתקשוב במשרד האוצר

המוסד הציג את התכנית הרב-שנתית של הפרויקט לוועדה המרכזית לתקשוב במשרד האוצר בינואר 2011, כעשרה חודשים לאחר תחילת הפרויקט, ולאחר שכבר הושקעו כ-10 מיליוני ש"ח בתשתיות וברכש לצורכי הפרויקט וגויסו עבורו כ-30 עובדים.

מעורבות ועדת ההיגוי בפרויקט

ועדת ההיגוי של הפרויקט היא הגוף העליון המנחה את הפרויקט ומבקר אותו, ותפקידה לפקח על הפרויקט, לדון במצבו ולעקוב אחר התקדמותו. בשנת 2011 התכנסה ועדת ההיגוי רק פעם אחת - בחודש יוני, אף שהחליטה להתכנס בתדירות רבעונית. יודגש כי ב-2011 חלו שינויים משמעותיים בפרויקט, כגון הגדלת תקציבו ב-137 מיליון ש"ח (27%), שינויים שוועדת ההיגוי לא הייתה יכולה לתת עליהם את הדעת, מאחר שלא התכנסה בתדירות מספקת.

התקציב

מנהל תמ"מ לא הביא לבחינתה של מינהלת המוסד ולאישורה את הגדלת תקציב הפרויקט ב-33 מיליון ש"ח עבור תוספת משאבי עיבוד למחשב המרכזי.

בספטמבר 2011 פרסם תמ"מ מסמך שלפיו נדרש עדכון ניכר בתקציב הפרויקט - ובכלל זה הגדלת התקציב הרב-שנתי ב-137 מיליון ש"ח (עלייה של 27%); הגדלת תקציב שלב א' ב-72 מיליון ש"ח (עלייה של 57%); והגדלת התקציב השנתי לשנת 2012 ב-32 מיליון ש"ח (עלייה של 84%). תמ"מ הציג את נתוני עדכון התקציב לוועדת ההיגוי רק כחצי שנה לאחר מכן - בפברואר 2012, ולאחר שכבר הציג אותם שלושה חודשים קודם לכן לוועדת הכספים, בנובמבר 2011. זאת אף שנוהל תמ"מ מחייב לקבל את אישור ועדת ההיגוי במקרה של הגדלת תקציב הפרויקט ביותר מ-10%. זאת ועוד, תמ"מ לא הביא את פרטי עדכון התקציב לפני מועצת המוסד ולפני משרד האוצר, אף שמדובר בעדכון משמעותי בהיקף הכספי הכולל של הפרויקט.

נמצא כי התקציב הרב-שנתי של הפרויקט, שאושר במינהלת המוסד ובוועדת הכספים בשנת 2010, היה תקציב נומינלי שלא כלל רזרבה להתייקרויות, שהסתכמה ב-74 מיליון ש"ח, ולפיכך התקציב לא שיקף את התמונה המלאה לגבי כלל העלויות הצפויות לפרויקט.

מיולי 2012 ועד יוני 2013 הגדיל תמ"מ את התחזית לחריגה בתקציב שלב א' שלוש פעמים, בסכום מצטבר של 70 מיליון ש"ח, וכן הגדיל את התחזית לחריגה מלוח הזמנים של שלב א' ל-18 חודשים. מנהל תמ"מ לא הציג לוועדת ההיגוי ולוועדת הכספים הסבר מלא ומפורט בדבר הגורמים לתחזית החריגה האמורה בתקציב ובלוח הזמנים, ואף לא הסביר מה השפעתה על התכנית הרב-שנתית של הפרויקט, כפי שעשה במועד העדכון הראשון של תקציב הפרויקט בספטמבר 2011. גם הגורמים המפקחים - ועדת ההיגוי וועדת הכספים - לא דרשו לקבל הסבר מפורט לחריגה מהתקציב, אף שמדובר בחריגה של עשרות מיליוני ש"ח, וכן לא בחנו את השפעת החריגה על התכנית הכוללת של הפרויקט.

תמ"מ מסר לוועדת ההיגוי ולוועדת הכספים דיווח מאוחד של תקציבי פרויקט הליבה ופרויקט ה-ERP , אף שמדובר בפרויקטים שונים, שהוגדרו להם מועדים שונים ל"עלייה לאוויר" , ואף שהם מנוהלים על בסיס תכניות עבודה נפרדות. כתוצאה מכך לא ניתן היה לפקח באופן נאות על התקציב המתוכנן לכל פרויקט בנפרד ועל ביצועו.

ממועד אישור הפרויקט ב-2009 ועד למועד סיום הביקורת, הוכנסו שינויים רבים בתקציב הפרויקט ובלוח הזמנים שלו, ולמרות זאת לא ביצע תמ"מ ניתוח כדאיות מעודכן של הפרויקט וממילא לא הציגו בפני ועדת ההיגוי, בפני ועדת הכספים ובפני משרד האוצר.

תמ"מ הוציא דוח ראשון בנושא הבטחת האיכות בפרויקט ה-ERP רק ביולי 2014 - יותר מארבע שנים לאחר תחילת הפרויקט.

ניהול תכנית העבודה של הפרויקט

נמצא כי תמ"מ התקדם בביצוע שלב א' בלא שהייתה בידיו תכנית עבודה מפורטת ליישום שלב זה בכללותו. בפועל, תכנית הבסיס המעודכנת לשלב א', שאישרה ועדת ההיגוי בינואר 2014, התייחסה לפעילות רק עד סוף שנת 2014, אף שהמועד המתוכנן לסיום שלב זה נקבע לאוקטובר 2015. זאת ועוד, עד מועד סיום הביקורת לא הביא תמ"מ לבחינת הגורמים המפקחים ולאישורם תכנית עבודה מפורטת לכל שלב א', כנדרש בנהליו, וזאת למרות הערות חוזרות ונשנות של ועדת הכספים ושל היועץ מטעמה. בהיעדר תכנית עבודה מפורטת ומאושרת לשלב א' כולו, שנמצא כאמור בהליכי ביצוע מתקדמים ביותר, לא ניתן היה לפקח באופן מיטבי על ניהול הפרויקט, לרבות בקרה אחר תקציבו ואחר לוח הזמנים שלו.

מנהלת הפרויקט דיווחה לגורמים המפקחים ביוני 2013 כי התקציב המעודכן של הפרויקט הוא 240 מיליון ש"ח, וכי קיים סיכוי בינוני לחריגה נוספת של 30 מיליון ש"ח. עם זאת תכנית העבודה שהעביר תמ"מ ליועץ ועדת הכספים באותו מועד הסתכמה בכ-260 מיליון ש"ח. לא נמצא כי תמ"מ ניהל הליך קבלת החלטות מסודר לגבי הגדלת תקציב שלב א' ב-20 מיליון ש"ח נוספים, לרבות ניתוח של הכרחיות השינוי ותיעוד ההחלטה לגביו, כנדרש בנוהלי תמ"מ, וממילא לא התבקשו על ידו הגורמים המפקחים לאשר את הגידול האמור בתקציב.

שינויים בתכולת הפרויקט

מנהלת הפרויקט לא הביאה לבחינתה של ועדת ההיגוי את השינויים בתכולות שלב א' של הפרויקט בתחומי המטה והתשתית בהיקף של מיליוני ש"ח, וממילא לא ביקשה את אישורה לשינויים אלה. לפיכך לא היה לפני הוועדה מלוא המידע לגבי השינויים בפרויקט ולגבי השפעתם על תקציב הפרויקט ועל לוח הזמנים לביצועו.

תמ"מ החליט באוגוסט 2011 על פיתוח מערכת "מבוטח"  חדשה בתבל - שלא לפי התכנית המקורית של הפרויקט ולפיה יש להשתמש במערכת "מבוטח" הקיימת. תמ"מ לא הביא את החלטתו בעניין זה לבחינתן של ועדת ההיגוי וועדת הכספים ולאישורן. כמו כן תמ"מ לא הכין השוואה כוללת בין החלופות למערכת "מבוטח" לפי עלות לעומת תועלת; לא בחן את ההשפעות על התקציב של החלטתו לפתח מערכת "מבוטח" חדשה בהשוואה לתקציב המקורי שאושר עבור העדכון של המערכת "מבוטח" הקיימת, וכן לא בחן כיצד תשפיע ההחלטה על לוח הזמנים של הפרויקט, כנדרש בנהליו.

תהליך אפיון הפרויקט

ועדת ההיגוי אישרה את רשימת נציגי הלקוחות  לצוותי האפיון בפרויקט רק ביוני 2011, לאחר שהכנתם של ארבעת אפיוני-העל בפרויקט כבר הסתיימה ותהליך האפיון המפורט כבר היה בשלבי ביצוע.

המוסד לא פרסם כתבי מינוי לצוותי האפיון - נציגי לקוחות ואנשי תמ"מ - כנדרש בנוהלי תמ"מ, למעט בשישה מקרים בתחום הגמלאות. כמו כן נמצא כי מרבית מסמכי האפיון לא אושרו בכתב על ידי נציגי הלקוחות ועל ידי נציגי היחידות הרלוונטיות בתמ"מ.

תמ"מ החליט על שינויים באפיונים לאחר שהכנתם כבר הסתיימה, ובמקרה אחד אף לאחר שהסתיים שלב הפיתוח. במועד ההחלטה לא הוצגה לגורמים המוסמכים השפעת השינויים על תקציב הפרויקט ועל לוח הזמנים שלו, ולא בוצע תהליך מסודר של הפקת לקחים לגבי הסיבות לשינויים אלה.

תמ"מ לא תיאם בין תכנית השיפורים והשינויים (שו"שים) השנתית של המערכות הקיימות המיועדות להחלפה בשלב א' ובין תכנית העבודה של אותן המערכות בתבל. אי-תיאום כאמור עלול ליצור פער בין המערכות הקיימות למערכות שפותחו בתבל, ולחייב ביצוע התאמות בתבל, אף לאחר העלייה לאוויר.

גיוס העובדים

ועדת המכרזים העליונה של המוסד (להלן - ועדת המכרזים) אישרה לגייס עבור הפרויקט 109 עובדים, שהם מרבית העובדים בפרויקט, בנוהל מקוצר, אשר אִפשר התקשרות עם ספקים ללא בקשה להצעת מחיר מעודכנת מהם. זאת אף שבקשה כזו נכללת בנוהל הקבוע של המוסד, שלפיו עבד המוסד כל השנים, ואף שאין הדבר עולה בקנה אחד עם ההתנהלות הרגילה במכרזי מסגרת על פי תקנות חובת המכרזים. בעקבות אישור זה של הנוהל המקוצר גייס תמ"מ מינואר 2010 עד יוני 2012 90 עובדים לפרויקט בתהליך שלא כלל בקשה להצעת מחיר מעודכנת מספקים.

במועד אישור הנוהל המקוצר לא בחנה ועדת המכרזים את ההשפעה הכספית של הוויתור על הבקשה להצעת מחיר מעודכנת מספקים, אף שעלות העסקת העובדים היא המרכיב העיקרי בתקציב הפרויקט והיא מוערכת בכ-505 מיליון ש"ח. זאת ועוד, ועדת המכרזים לא נימקה את החלטתה לאשר גיוס עובדים לפרויקט בנוהל מקוצר, אף שתקנות חובת המכרזים קובעות כי החלטות ועדת המכרזים יהיו מנומקות ויירשמו בפרוטוקול.

ההמלצות העיקריות

על המוסד לתקן את הליקויים שצוינו בדוח, ובכלל זה: להקפיד כי ועדת ההיגוי תתכנס בתדירות שתאפשר בקרה מיטבית על ביצוע הפרויקט; להקפיד כי הנהלת הפרויקט תביא לבחינתן של ועדת ההיגוי וועדת הכספים ולאישורן שינויים בתקציב הפרויקט, בלוח הזמנים ובתכולה הכוללת שלו, תוך הסבר מפורט לכל שינוי ולהשפעותיו על תכנית העבודה הכוללת של הפרויקט ועל תקציבו; לבצע תחקור והפקת לקחים עקב השינויים הניכרים והתכופים שחלו בתקציב הפרויקט; להעביר לוועדת ההיגוי ולוועדת הכספים נתונים נפרדים לפרויקט הליבה ולפרויקט ה-ERP בנושאי התכנון והביצוע התקציביים; להכין תכנית רב-שנתית מעודכנת לפרויקט כולו וכן ניתוח כדאיות מעודכן ולהציגם לוועדת ההיגוי, לוועדת הכספים ולמשרד האוצר; להביא לאישור הגורמים המפקחים תכנית עבודה מפורטת ומלאה לשלב א' של הפרויקט, ובכלל זה פירוט של כל המשימות עד למועד העלייה לאוויר; להציג תכנית עבודה מפורטת לשלב ב'; להוציא כתבי מינוי לצוותי האפיון בפרויקט ולוודא שיתקבלו אישורים בכתב למסמכי האפיון; לנהל ולבקר באופן מסודר שינויים באפיונים מפורטים, ולהפיק לקחים משינויים מהותיים באפיונים לאחר שהכנתם הסתיימה; לתאם בין תכנית השו"שים השנתית של המערכות הקיימות ובין תכנית העבודה של המערכות המקבילות בתבל; ולגייס עובדים לפרויקט בתהליך הכולל בקשה להצעת מחיר מעודכנת מספקים.

סיכום

פרויקט תבל הוא פרויקט המחשוב הגדול והמקיף ביותר של המוסד לביטוח לאומי בשנים האחרונות. נוכח חשיבותו של הפרויקט, היקפו הכספי הנרחב כל כך ומורכבותו, על המוסד לפעול לאלתר לתיקון הליקויים המפורטים בדוח.

על הגורמים המפקחים על הפרויקט - ועדת ההיגוי, ועדת הכספים וכן מועצת המוסד - לתת דעתם במיוחד לאופן ניהול תקציב הפרויקט ולבקרה עליו. יוער כי בהיעדר תשתית מידע מלאה ומפורטת באשר לשינויים הנרחבים בתקציב הפרויקט, בתכולתו ובלוח הזמנים שלו, ולהשפעתם על התכנית הכוללת, לא ניתן לפקח על הפרויקט ועל ההחלטות המתקבלות במסגרתו בצורה מיטבית. זאת ועוד, השינויים התכופים שחלו בתקציב הפרויקט ובלוח הזמנים שלו עד כה מחייבים תחקור והפקת לקחים, שכן לא מן הנמנע שביסוד השינויים, או לפחות בחלקם, עומדים כשלים בהליכי התכנון בפרויקט.

בתיקון הליקויים שהועלו בדוח יהיה כדי לשפר את ניהול השלבים הבאים בפרויקט וכן את ניהולם של פרויקטים עתידיים במוסד. היות שאחד מהיעדים המרכזיים של הפרויקט היה השאיפה להעמיד את המבוטח ואת מיצוי זכויותיו במרכז, נודעת חשיבות רבה להשלמתו של הפרויקט ללא עיכובים נוספים. החריגות שחלו עד כה בתקציב הפרויקט ובלוח הזמנים שלו מחייבות פעולה תכליתית לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה, כדי להבטיח כי המשך היישום של הפרויקט בשנים הבאות ייעשה בהתאם לתכניות ולתכולות שאושרו.