שני רבדים לשלטון המקומי במרחב הכפרי בישראל: הרובד העליון - מועצה שנבחרה או מונתה לניהול ענייניה של מועצה אזורית שבתחום שיפוטה כמה יישובים; הרובד התחתון - ועדים מקומיים שנבחרו או נתמנו ביישובי המועצה. בסוף שנת 2008 היו בישראל 53 מועצות אזוריות ובתחומי שיפוטן שכנו 973 ישובים. אוכלוסייתן נאמדה ב-674,000 נפש.
לפי צו המועצות המקומיות (מועצות אזוריות), התשי"ח-1958 (להלן - צו המועצות האזוריות), כל יישוב יתנהל על ידי ועד מקומי. לפי תיקון לצו המועצות האזוריות , שנכנס לתוקף בינואר 2005, לוועד מקומי הפועל בתחום שיפוטה של מועצה אזורית יהיו סמכויות שהמועצה אצלה לו על פי החלטתה המפורשת. עוד נקבע כי הוועד המקומי רשאי, בכפוף לאישור המועצה, להטיל ארנונה כללית על תושבי היישוב לצורך "ביצוע הסמכויות שהמועצה אצלה לו", ועל המועצה לקיים ביקורת על חשבונותיו ועל דוחותיו הכספיים של הוועד המקומי אם הוא החליט שלא לפעול באמצעותה.
פעולות הביקורת
בחודשים ינואר עד ספטמבר 2009 בחן משרד מבקר המדינה את חלוקת הסמכויות ותחומי האחריות להספקת השירותים המוניציפליים לתושבים בין מועצה אזורית ובין ועד מקומי, את מידת הפיקוח והבקרה של מועצות אזוריות ומשרד הפנים על ועדים מקומיים ואם ועדים מקומיים מתנהלים לפי הוראות החוק, הכללים וההנחיות שנקבעו. כן נבחנו יחסי הגומלין בין הוועדים המקומיים לאגודות השיתופיות. הביקורת נעשתה במועצות האזוריות האלה: גן רווה, הגליל התחתון, חוף הכרמל, לב השרון, מבואות החרמון, מטה אשר, מרום הגליל, משגב, עמק הירדן ועמק חפר (להלן - המועצות האזוריות שנבדקו). מבקר המדינה הפעיל ביקורת על ועדים מקומיים לפי הוראת סעיף 3(ב) לפקודת המועצות המקומיות. במהלך הביקורת נבדקה פעילותם של הוועדים המקומיים בני דרור, בצת, בת חפר, גאליה, חופית, כפר זיתים, מרגליות, צור משה, שיח' דנון ושורשים (להלן - הוועדים המקומיים שנבדקו). בדיקות השלמה נעשו במשרד הפנים, במשרד האוצר, במרכז המועצות האזוריות ואצל רשם האגודות השיתופיות במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה.
משרד מבקר המדינה שלח לכל 973 היישובים שבתחומי שיפוטן של המועצות האזוריות בישראל שאלון לגבי התנהלות הוועדים המקומיים (להלן - שאלוני הוועדים), ול-53 המועצות האזוריות שלח שאלון על הוועדים המקומיים שבתחומי שיפוטן. עד דצמבר 2009 השיבו כל המועצות האזוריות על השאלון שנשלח אליהן, מקצתן על חלקו בלבד, ו-562 יישובים השיבו על שאלוני הוועדים באופן חלקי או מלא.
הממצאים שמובאים בדוח זה מתבססים הן על הביקורת במועצות האזוריות ובוועדים המקומיים שנבדקו והן על המידע שנאסף מן התשובות לשאלונים.
עיקרי הממצאים
הבסיס החוקי לפעילות הוועדים המקומיים
אצילת סמכויות לוועדים המקומיים: אחדות מהמועצות האזוריות, בהן המועצות האזוריות חבל יבנה, מגילות ים המלח ומרום הגליל, לא אצלו סמכויות לוועדים המקומיים, ואלו מספקים לתושבים בידיעת המועצות שירותים מוניציפליים שיש לאצול אותם במפורש; כמה מן המועצות האזוריות, בהן המועצות האזוריות עמק הירדן ומטה אשר, אצלו לוועדים המקומיים סמכויות כלליות שלא פירטו אותם, כך שלא ברור אילו תפקידים יש לאותם ועדים ומה תחומי אחריותם.
ועדת ביקורת לוועד המקומי: אחדות מהמועצות האזוריות, בהן המועצות האזוריות מרום הגליל, הגלבוע ועמק הירדן, לא בחרו ועדות ביקורת לוועדים המקומיים; חלק מוועדות הביקורת שבחרו המועצות האזוריות לא פעלו על פי הוראות צו המועצות האזוריות ולא המציאו דוחות ביקורת לוועד המקומי, לראש המועצה ולוועדת הביקורת שלה. לדוגמה, ועדות הביקורת במועצה האזורית עמק חפר ורוב ועדות הביקורת במועצה האזורית חוף הכרמל לא הגישו דוחות ביקורת לשנת 2007.
ביקורת חשבונות בוועד המקומי: כמה מהמועצות האזוריות, בהן המועצות האזוריות מרום הגליל והגליל העליון, לא מינו רואי חשבון לוועדים מקומיים אף שהנסיבות חייבו זאת.
העסקת עובדים בוועד המקומי: ועדים מקומיים, בהם הוועד המקומי צור משה הפועל בתחום שיפוטה של המועצה האזורית לב השרון, העסיקו עובדים בשכר ללא אישור העסקה מהמועצה האזורית כנדרש.
יחסי הגומלין בין מועצות אזוריות, ועדים מקומיים ואגודות שיתופיות
יחסי הגומלין בין ועדים מקומיים לאגודות חקלאיות: צו המועצות האזוריות קובע כי מי שמכהנים ביישוב שיתופי כחברי ועד ההנהלה של האגודה השיתופית להתיישבות חקלאית (להלן - אגודה חקלאית) יכהנו גם כחברי הוועד המקומי של היישוב (להלן - עיקרון "זהות ועדים"). על הזהות לבוא לידי ביטוי רק בהרכב האנושי של שני הגופים, אך בתפקודם ובפעילותם הם גופים משפטיים נפרדים. על הוועד המקומי לקיים הנהלת חשבונות נפרדת מזו של האגודה, ואם החליט כי גוף אחר ייתן את השירותים המוניציפליים ביישוב - עליו להתקשר לרכישתם לפי ההוראות בצו המועצות האזוריות.
ביישובים שיתופיים רבים הזהות בין הוועד המקומי לאגודה החקלאית באה לידי ביטוי גם בתפקודם: האגודות החקלאיות ניהלו את העניינים המוניציפליים של היישוב, והמועצות האזוריות העבירו את הכספים בעבור אותה פעילות לחשבונות בנק של האגודות החקלאיות ולא לחשבונות בנק נפרדים של הוועדים המקומיים. ועדים מקומיים לא קיימו את הוראות צו המועצות האזוריות בעניין מכרזים לרכישת שירותים אלו, ולא חתמו על הסכמי התקשרות כדין עם האגודות החקלאיות.
הזכויות על מבני הציבור ביישובים: עד תום הביקורת לא הוסדרו הבעלות על מבני הציבור ביישובים והשימוש בהם, ולכן שוררים חילוקי דעות בין הוועדים המקומיים ובין האגודות החקלאיות. אמנם, בכמה מן היישובים הושגו הסכמות בעניין, אולם הן נקבעו בכל יישוב לפי יחסי הכוחות שבין האגודה החקלאית, הוועד המקומי והמועצה האזורית או על בסיס יחסים אישיים בין החברים בשני הוועדים.
אגודות קהילתיות: בשנים האחרונות יזמו גורמים שונים הקמת אגודה שיתופית להתיישבות קהילתית (להלן - אגודה קהילתית) ביישובים השיתופיים. אגודות אלו פועלות מכוח פקודת האגודות השיתופיות והוראות רשם האגודות השיתופיות ומאגדות את כל התושבים ביישוב.
בחוות דעת שהכין המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ) בפברואר 1996 נקבע, כי אגודה קהילתית, שהיא גוף מתחום המשפט הפרטי, אינה רשאית להסיג את גבולם של הוועד המקומי ושל המועצה האזורית, והתיימרותה ליטול לעצמה סמכויות של הרשות המקומית, כקבוע בתקנון האגודה הקהילתית, אינה כדין. העתקים מחוות הדעת הועברו לרשם האגודות השיתופיות וליועץ המשפטי למשרד הפנים, ואולם המשרד, היועץ המשפטי לממשלה ורשם האגודות השיתופיות לא פעלו לקביעת הסדרים ליישומה.
גם לאחר שנקבע בחוות הדעת כי פעולות האגודות הקהילתיות בתחומים שבסמכותה של רשות מקומית אינן כדין, המשיך רשם האגודות השיתופיות לאשר את תקנוניהן של אגודות קהילתיות שבהן היו הוראות המנוגדות לחוות הדעת.
ביישובים רבים פועלות האגודות הקהילתיות כגוף מוניציפלי במקום הוועדים המקומיים בלא הפרדת ניהול הכספים של שני הגופים ומבלי שהוועד המקומי מילא את הוראות צו המועצות האזוריות בכל הנוגע לרכישת שירותים מוניציפליים מגוף אחר.
ארנונת הוועד המקומי
הטלת ארנונה בידי ועד מקומי: צו המועצות האזוריות קובע כי ועד מקומי רשאי באישור המועצה ובכפוף להוראות חוק ההסדרים להטיל ארנונה כללית לצורך מימוש הסמכויות שהמועצה אצלה לו (להלן - ארנונת ועד מקומי).
מנתוני 562 שאלוני הוועדים שנשלחו למשרד מבקר המדינה עולה כי 346 מהם (כ-61%) הטילו בשנת 2008 ארנונת ועד מקומי, נוסף על הארנונה שהטילה המועצה האזורית על המחזיקים בנכסים בתחום שיפוטה. הארנונה שהטילו ועדים מקומיים מסוימים חושבה שלא לפי יחידת שטח אלא לפי בית אב, בניגוד להוראות חוק ההסדרים; ועדים מקומיים אחרים הטילו ארנונה על התושבים ללא אישור המועצה בניגוד להוראות צו המועצות האזוריות; טיפול משרדי הפנים והאוצר בבקשות להטלת ארנונה בשנים 2007-2009 נמשך חודשים רבים, ולעתים הסתיים בסוף שנת התקציב; אחדים מהוועדים הטילו וגבו ארנונת ועד מקומי בידיעת המועצה ללא אישור שרי הפנים והאוצר כנדרש; כמה מן הוועדים המקומיים המשיכו להטיל ולגבות ארנונה גם לאחר הוראת משרד הפנים להפסיק את הגבייה.
הגבלת שיעור הארנונה של הוועדים המקומיים: על פי מדיניות שרי הפנים והאוצר, משנת 2005 לא יהיה תעריף הארנונה למגורים שיטיל הוועד המקומי לראשונה גבוה מ-30% מתעריף המועצה האזורית, ולא תאושר הטלה ראשונה של ארנונת ועד מקומי על נכסים שאינם משמשים למגורים. בשנת 2009 החליטו משרדי הפנים והאוצר שתעריף הארנונה לנכסי מגורים שמטיל לראשונה הוועד המקומי לא יהיה גבוה מ-40% מהתעריף של ארנונת המועצה לנכסי מגורים.
ההוראות בדבר הגבלת שיעור הארנונה חלות רק על הוועדים המקומיים שהטילו ארנונה לראשונה משנת 2005 ואילך ואינן חלות על ועדים מקומיים שהטילו ארנונה לפני כן. לפיכך נגרם אי-שוויון בין הוועדים המקומיים, בין השאר, בכל הנוגע למקורות הכנסתם ולרמות השירותים המוניציפליים שביכולתם לספק לתושבים.
תקציב הוועדים המקומיים
מסיכום הנתונים בשאלוני הוועדים עולה כי התקציב של כ-500 מהוועדים המקומיים לשנת 2008 היה יותר מ-539 מיליוני ש"ח, והתקציב לשנת 2009 היה יותר מ-546 מיליוני ש"ח. תקציב כל הוועדים המקומיים בישראל לשנת 2009 נאמד ביותר מ-700 מיליוני ש"ח.
הבדיקה העלתה כי שר הפנים לא קבע, כנדרש בצו, הוראות לגבי הכנת התקציב של הוועדים המקומיים, מבנהו וצורתו, ויש שונות רבה ביניהם בתחום זה.
ועדים מקומיים לא הגישו למועצות האזוריות תקציב שנתי לאישור. המועצות האזוריות לא הכינו את התקציב עבורם כנדרש בצו המועצות האזוריות, והוועדים פעלו ללא תקציב מאושר.
שירותים מוניציפליים
רשות מקומית מספקת לתושביה מגוון רחב של שירותים מוניציפליים, בהם גינון, תאורת רחובות, תחזוקת דרכים ומבני ציבור, תברואה, פינוי אשפה וגזם ושירותי תרבות וקהילה. משרד הפנים לא בחן אם השירותים שמעניקים הוועדים המקומיים על פי הסמכויות שהואצלו להם מחייבים הטלת ארנונת ועד מקומי, נוסף על ארנונת המועצה האזורית, ואם לא ראוי ששירותים אלה יינתנו על ידי המועצות האזוריות.
התקשרויות למתן שירותים מוניציפליים: ועדים מקומיים התקשרו עם קבלנים לשם הענקת שירותים ביישוביהם שלא לפי הוראות צו המועצות האזוריות ובניגוד לכללי מינהל תקין: נמצאו התקשרויות עם נותני שירותים, בהם בני אותם היישובים, שלא קדם להן מכרז, כמתחייב, ולא היו על חוזיהן חתימות בכתב, והיו הסכמי התקשרות שחסרו בהם פרטים מהותיים. נוסף על כך, היו נותני שירותים שהועסקו על פי חוזים שנחתמו לפני שנים רבות, והוועדים המקומיים שהעסיקו אותם לא בחנו את מחירי השירותים במכרז או בדרך אחרת למרות התמורות הכלכליות שחלו במשק בשנים אלו.
פיתוח מוניציפלי: הממצאים מצביעים על ליקויים בהתנהלותם של ועדים מקומיים בכל הנוגע לביצוע פרויקטים של תשתיות ביישובים: נעשו פעולות ללא תקציב מאושר וללא קבלת כל האישורים הנדרשים, פרויקטים שונו ללא תיעוד ואישור, היו חריגות גדולות בהוצאות בגין העבודות מסיבות בלתי-ברורות וללא תיעוד, לא היו אישורים של הגורמים המוסמכים, ונעדרו שקיפות וגילוי נאות בניהול החשבונות של הפרויקטים.
כפל כהונה במועצה אזורית
הוועדה לניגוד עניינים של נבחרים ברשויות מקומיות שבמשרד המשפטים קבעה בחוות דעת משנת 2005 כי "אין מקום שמי שמכהן בוועד יהיה גם חבר המועצה האזורית, בעלת סמכויות ההכרעה והפיקוח בכל הנוגע לענייני הוועד" (להלן - איסור כפל כהונה). היועץ המשפטי לממשלה צידד בעמדה זו והיא פורסמה בחוזר מנכ"ל משרד הפנים בשנת 2007. על פי הוראות המפקח הארצי על הבחירות במשרד הפנים, שהתבססו על חוות הדעת, חברי ועד מקומי שכיהנו גם כחברי מועצה אזורית התפטרו מאחד מתפקידיהם.
לבית המשפט הוגשו עתירות נגד הוראות חוזר המנכ"ל לאסור כפל כהונה וכן הוגשה פנייה למפקח הארצי על הבחירות לבטל את האיסור האמור לגבי חבר ועד מקומי באחד היישובים. בעקבות פנייה זו הודיעה בפברואר 2009 לשכת המפקח הארצי על הבחירות כי המפקח השהה את מילוי הדרישה להתפטרות מאחד התפקידים עד הכרעת בית המשפט בעניין. עקב החלטתו נוצר מצב שבו אחדים התפטרו מכהונתם באחד התפקידים, ואילו אחרים המשיכו לכהן הן כחברי מועצה והן כחברי הוועד המקומי ביישוביהם.
פיקוח משרד הפנים
כבא כוחה של הממשלה מוסמך שר הפנים לפקח על פעולותיהן של הרשויות המקומיות, דבר המוצא את ביטויו במגוון של חוקים, ביניהם צו המועצות האזוריות. פיקוח יעיל של משרד הפנים על הרשויות המקומיות הכרחי גם בגלל מיליארדי השקלים מכספי הציבור שהמשרד נותן להן בכל שנה כדי לאזן את תקציביהן (מענקי האיזון).
משרד הפנים לא קיים פיקוח ובקרה נאותים על פעילות הוועדים המקומיים - אשר מקיימים רובד שלם של השלטון המקומי שכולל מאות יישובים, מאות אלפי תושבים ותקציב של מאות מיליוני ש"ח. משרד הפנים לא ניהל מאגר נתונים על ועדים מקומיים; מאגר מעין זה היה צריך להכיל מידע על ארנונת ועד מקומי. האגף לביקורת ברשויות המקומיות במשרד הפנים לא פיקח על תקציבי הוועדים המקומיים ועל התנהלותם הכספית. לפיכך למשרד הפנים אין למעשה מידע עליה.
מענקי האיזון למועצות האזוריות
המקורות המשמשים את הוועד המקומי להענקת השירותים המוניציפליים שהואצלו לו הם הכנסות עצמיות שלו שעיקרן ארנונת ועד מקומי וכספים שמעבירה המועצה האזורית. הדוחות הכספיים המבוקרים של המועצות האזוריות, שהם בסיס נתונים לחישוב מענקי האיזון להן, לא כללו את ההכנסות העצמיות של הוועדים המקומיים ואת הוצאותיהם. על כן בחישוב ההכנסה לנפש לצורך קביעת מענקי האיזון למועצות האזוריות לא הובאו בחשבון מקורות כספיים של הוועדים בסך מיליוני ש"ח. לדוגמה, המועצה האזורית עמק חפר קיבלה בשנת 2008 מענק איזון בסך כ-10.2 מיליוני ש"ח. בשנת 2007 הסתכמו ההכנסות העצמיות של 16 ועדים מקומיים הפועלים בתחום שיפוטה בכ-11.2 מיליון ש"ח, והם לא דווחו למשרד הפנים. המועצה האזורית חוף הכרמל קיבלה בשנת 2008 מענק איזון בסך 9.4 מיליון ש"ח, וההכנסות העצמיות של 18 ועדים מקומיים שבתחומה הסתכמו בשנת 2007 בכ-7.7 מיליון ש"ח, ולא דווחו למשרד הפנים.
המתואר לעיל מעורר חשש כי סכום המענקים הכולל שהקצתה ממשלת ישראל לכל הרשויות המקומיות בישראל אינו מחולק כראוי, והדבר בא לידי ביטוי בהגדלת המענק למועצות האזוריות ובצמצום המענק לרשויות מקומיות אחרות.
סיכום והמלצות
ממצאי הביקורת מצביעים על כך שבהסדרים החוקיים שנקבעו לפעולות המועצות האזוריות והוועדים המקומיים אין פתרון מְסַפֵּק ומקיף לבעיית הסדרת פעילותם של הוועדים המקומיים במסגרת השלטון הדו-רובדי, בייחוד לנוכח השינויים שחלו במגזר הכפרי בישראל בשנים האחרונות. דבר זה מתבטא בתפקוד לקוי של חלק מהמועצות האזוריות והוועדים המקומיים ופגע ברמת השירותים שסופקו לתושבים.
מממצאי הביקורת עולה כי ישנם כשלים בפיקוח הציבורי של המועצות האזוריות על הוועדים המקומיים. מן הראוי שמשרד הפנים יבחן את הכלים הארגוניים הדרושים למועצות האזוריות כדי לקיים את חובת הפיקוח ביעילות, במקצועיות ובאמצעות הסדרים הולמים.
על משרד הפנים לבחון מחדש אם נחוץ להעניק לוועד מקומי מעמד של ישות עצמאית לצורך התקשרויות באמצעות מכרזים ללא הבחנה בין סוגיהן. על המשרד ועל המועצות האזוריות להסדיר את העניין במשותף, בין השאר באמצעות ניצול הכלים העומדים לרשות המועצות המעניקים להן יתרון יחסי לעומת הוועדים המקומיים - למשל היתרון בגודל, במקצועיות, בהתמחות ובניסיון במכרזים ובהתקשרויות למתן שירותים מוניציפליים.
על משרד הפנים לבחון אם ביכולתם של ועדים מקומיים לבצע פרויקטים של בנייה ותשתיות ביישובים, נוכח הידע והכלים המקצועיים הנדרשים לכך. על המשרד לשקול אם מועצות אזוריות רשאיות לאצול לוועדים המקומיים סמכויות ביצוע של עבודות פיתוח ותשתיות בלי ליווי מקצועי ובלי להגביל את אופי הפרויקטים, עלותם והיקפם.
על משרד הפנים להנחות את חברי הוועדים המקומיים באמצעות חוזרי מנכ"ל, השתלמויות וידיעונים בכל הנוגע לניהול ישיבות ולרישום פרוטוקולים, לעריכת מכרזים, להרשאות ולמניעת ניגוד עניינים ולהבהיר להם את האחריות האישית שלהם. עליו להורות לוועדים המקומיים שלא החליטו לפעול באמצעות המועצה, על פי אילו כללים חשבונאיים עליהם לנהל את חשבונותיהם ולפקח על יישומם.
על משרדי האוצר והפנים לקיים עבודת מטה מקצועית משותפת להסדרת ההוראות הנוגעות לקביעת שיעורי הארנונה שגובים ועדים מקומיים לצורך הספקת שירותים לתושבים, על פי סמכויות שאוצלות להם המועצות האזוריות.
ספק אם הסדר "זהות הוועדים" יעיל, משום שהדבר פותח פתח לבזבוז כספי ציבור, לניגוד עניינים ולפגיעה בייצוג התושבים וברמת השירותים המוניציפליים הניתנים להם. לפיכך ראוי שמשרד הפנים יבחן את המשך קיומו.
על משרד הפנים לשמור על מעמדם של הוועדים המקומיים, למנוע את שלילת הסמכויות המוניציפליות מהם על ידי האגודות השיתופיות ולהנחות את המועצות האזוריות ואת מרכז המועצות האזוריות לוודא שכל פעולה מוניציפלית שבסמכות גופי השלטון המקומי תיעשה אך ורק על פי הוראות הדין באמצעות הוועד המקומי ביישוב. על המשרד לבער את התופעה של שרשור כספי ציבור מהמועצות האזוריות והוועדים המקומיים לאגודות השיתופיות, שהן גופים פרטיים שאינם נתונים לפיקוח ציבורי על פי החוק.
בעת חישוב מענק האיזון למועצות האזוריות על משרד הפנים לכלול בו גם את ההכנסות שגבו הוועדים המקומיים מארנונה ואת הוצאותיהם בגין שירותים מוניציפליים וכך לקיים גלוי נאות של כל ההכנסות וההוצאות כדי למנוע עיוות בהקצאת המענק. על משרד האוצר לדרוש ממשרד הפנים לשקף במלואן את ההכנסות וההוצאות של הוועדים המקומיים על מנת שלא ייפול פגם בתהליך קבלת ההחלטה על הקצאת מענקי האיזון.
על המועצות האזוריות בישראל ועל הוועדים המקומיים ללמוד את עיקרי הממצאים שנחשפו בביקורת מבקר המדינה ומובאים בדוח זה ולפעול לתיקון הליקויים וליישום ההמלצות הכלולות בו. מן הראוי שמרכז המועצות האזוריות ינחה את המועצות האזוריות בעניין זה וילווה את היישום.