facebook

פרסום דוח מיוחד: התמודדות ממשלת ישראל עם משבר הקורונה

מבקר המדינה אנגלמן: "ביקורת זו רלוונטית מתמיד והעלתה ליקויים משמעותיים. אנו נמצאים כעת בגל רביעי ויש משמעות לתיקון הליקויים באופן מיידי"

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן פרסם היום (31.8.21) את הדוח המיוחד על התמודדות ממשלת ישראל עם משבר הקורונה.

מבקר המדינה אנגלמן: "ביקורת זו רלוונטית מתמיד והעלתה ליקויים משמעותיים. אנו נמצאים כעת בגל רביעי ויש משמעות לתיקון הליקויים באופן מיידי"

על תהליכי קבלת ההחלטות: "נמצאו ליקויים בתהליכי קבלת החלטות והוצאתן לפועל. בדיוני הממשלה וקבינט הקורונה לא התקיים הליך סדור של בקרה ומעקב אחר החלטות רה"מ והממשלה, לא הושלם תהליך של הפקת לקחים ברמה הלאומית, של המל"ל ומשרד הבריאות"

"בממשלה ה- 34 ההחלטות על הסתייעות במשרד הביטחון, הצגת חלופות לתחזיות התחלואה וההחלטה על רכש מנשמים התקבלו במסגרת פורומים שונים בראשות רה"מ ולא נדונו במליאת הממשלה"

על ההתנהלות התקציבית: "היעדר תקציב מדינה לשנת 2020 פגע בהתנהלות התקציבית של הממשלה במשבר. יש לחזור לשיטות הניהול התקציבי הרגילות"

"אי-היערכותו הכוללת של משרד האוצר לפעולות הנדרשות ממנו במצב של התפרצות מגפה, גרמה לכך שהתוכניות לסיוע כלכלי ננקטו בחלקן ללא עבודת מטה סדורה וללא הבחנה מיטבית לגבי אלו שנפגעו יותר".

"לא נמצא תיעוד במשרד האוצר ובמועצה הלאומית לכלכלה לגבי אופן קביעת היקף כולל של תכנית הסיוע שהוכרזה במרץ 2020 בשיעור 80 מיליארד ש"ח והתוכנית לא כללה התייחסות לתרחישים אפשריים של התפתחות המגפה ולמועדי בחינה של אפקטיביות התוכנית".

"לא התקיים שיתוף פעולה לזיהוי מוקדי פגיעה בין רשות המיסים לאגף החשכ"ל. שיתוף פעולה של בנק ישראל עם החשכ"ל היה עשוי להביא תועלת רבה יותר בהשגת מטרות התוכניות".

על נתב"ג: "מתחילת המשבר ועד מועד סיום הביקורת, לא נמצא פיתרון לסוגיית ההדבקה מנתב"ג. הטיפול בנכנסים מחו"ל מנתב"ג התבסס על פתרון אחד של הפניית כ-96% מהנכנסים לבידוד בית.  הדבר הוכח כלא יעיל הן מבחינת הציות של המבודדים והן מבחינת פעולות האכיפה"

על האכיפה: "אין הלימה בין המקומות שבהם הייתה התפרצות נגיף הקורונה ובין האכיפה במקומות אלו. כך נמצא כי היקף הדוחות בירושלים ובבני ברק בתקופת הביקורת לא תאם את רמת התחלואה הגבוהה".

בדוח 13 פרקים בנושאים הבאים: 

  1. ניהול משבר הקורונה ברמה הלאומית – תהליכי קבלת ההחלטות ומימושן
  2. ניהול משבר הקורונה ברמה הלאומית – הטיפול ברשויות המקומיות שבהן הייתה תחלואה גבוהה
  3. ההסברה לציבור במהלך משבר הקורונה
  4. ההיערכות התקשובית של משרדי הממשלה לעבודה מרחוק ויישומה במשבר הקורונה
  5. ההתנהלות התקציבית במשבר הקורונה – ניהול המשבר וההיערכות לעתיד
  6. הנחות מארנונה לעסקים בתקופת משבר הקורונה
  7. שירותים פיננסיים, אשראי ויציבות של גופים פיננסיים במשבר הקורונה
  8. טפול הממשלה במובטלים במשבר הקורונה
  9. הטיפול באזרחים הוותיקים במשבר הקורונה
  10. היבטים בפעילות הרפואה השוטפת במהלך מגפת הקורונה
  11. מערך הדגימות ובדיקות המעבדה לאבחון הקורונה
  12. הוראה ולמידה מרחוק בתקופת הקורונה
  13. חקירות אפידמיולוגיות לקטיעת שרשרות ההדבקה בנגיף הקורונה

ניהול משבר הקורונה ברמה הלאומית - תהליכי קבלת החלטות ומימושן

עם כניסתו של נגיף הקורונה לישראל ופרוץ משבר הקורונה החלה הממשלה ממרץ 2020 להתקין תקנות שעת חירום כדי לאפשר לה לקבל החלטות לעניין הטיפול במשבר ולהטיל מגבלות על הציבור למניעת התפשטות הקורונה בלי שנדרש יהיה לקיים הליכי חקיקה רגילים בכנסת. ב-23.7.20 חוקק "חוק סמכויות מיוחדות להתמודדות עם נגיף הקורונה (הוראת שעה), התש"ף-2020". חוק זה מסמיך את הממשלה להכריז על מצב חירום בשל נגיף הקורונה בתנאים המפורטים בחוק. מתוקף ההכרזה על מצב חירום פורטו בחוק הגבלות שונות שבסמכות הממשלה להטיל על הציבור. בתחילת משבר הקורונה הטיל ראש הממשלה דאז על המטה לביטחון לאומי (מל"ל) לתכלל את פעילות משרדי הממשלה במשבר הקורונה.

משרד מבקר המדינה בדק את אופן טיפול הממשלה במשבר הקורונה. בביקורת זו נבחן אופן ניהול משבר הקורונה ברמה הלאומית, כחלק מדוח מיוחד בנושא התמודדות מדינת ישראל עם משבר הקורונה, שחלקו פורסם כדוחות ביניים בספטמבר ואוקטובר 2020. עיקר הביקורת בדוח זה נוגע לגל התחלואה הראשון שחל במרץ עד מאי 2020 (גל התחלואה הראשון) ולגל התחלואה השני שחל ביוני עד ספטמבר 2020 (גל התחלואה השני). הביקורת נעשתה במטה לביטחון לאומי (מל"ל); במשרד הביטחון - בלשכת עוזר השר להתגוננות, ברשות חירום לאומית (רח"ל), במינהל ההרכשה והייצור (מנה"ר); במשרד הבריאות; במשרד המשפטים; בצה"ל - בפיקוד העורף (פקע"ר), ובמשטרת ישראל - במינהלת האכיפה. בדיקות השלמה בוצעו במשרד ראש הממשלה - במוסד לתפקידים מיוחדים (המוסד) ובצה"ל - באגף המבצעים (אמ"ץ). במהלך הביקורת נפגש צוות הביקורת עם גורמים רבים אשר עסקו בניהול ההתמודדות עם המגפה, ועם מומחים הן בתחום ניהול מגפות והן בתחום ניהול משברים ומצבי חירום.

בביקורת עלה בנוגע לקבלת החלטות בתקופת משבר הקורונה בממשלה ה-34, כי הממשלה קיימה 24 דיונים שעסקו בחלקם או במלואם בנושא ההתמודדות עם משבר הקורונה. כמו כן קיימה ועדת השרים להכרזת אזור מוגבל שבעה דיונים. נוסף על כך רה"מ קיים 31 דיונים בפורום בהרכבים שונים, חלקם בהשתתפות שרים. ההרכבים כללו לרוב את ראש המל"ל דאז ואת המנכ"לים דאז של משרד האוצר ומשרד הבריאות. בביקורת עלה כי הממשלה לא הסמיכה קבינט קורונה, וכי לא הוכרז על הפעלת הממשלה במתכונת חירום כמפורט בנספח ד' לתקנון עבודת הממשלה: נוהל עבודת הממשלה בחירום. עוד עלה כי ההחלטות על הסתייעות במשרד הביטחון, הצגת חלופות לתחזיות התחלואה וההחלטה על רכש מנשמים בתקופת הממשלה ה-34 התקבלו במסגרת פורומים שונים בראשות רה"מ ולא נדונו במליאת הממשלה.

הקמת קבינט הקורונה וקבלת החלטות בממשלה ה-35 - בהחלטת הממשלה מ-24.5.20 נקבע כי תוקם ועדת שרים (קבינט הקורונה) בראשות רה"מ ובהרכב של 15 שרים נוספים. בהחלטת הממשלה הוגדרו תפקידי קבינט הקורונה: (א) הוועדה תשמש "מסגרת תיאום עליונה בין כלל הגורמים הממשלתיים העוסקים בטיפול במשבר הקורונה". (ב) הוועדה "תרכז את אסטרטגיית היציאה". (ג) הוועדה "תעסוק בהיערכות לקראת התפרצות חוזרת של נגיף הקורונה". מאז הקמתו במאי 2020 ועד 15.10.20 קיים קבינט הקורונה 22 דיונים. באותה תקופה קיימה ועדת שרים לאזור מוגבל שישה דיונים. בהחלטת הממשלה לא הוסמך קבינט הקורונה לקבל החלטות בשם הממשלה, ונוכח זאת, עד להקמתו של קבינט הקורונה מחדש ב-26.7.20 נדרש אישור של הממשלה לכל ההחלטות שהתקבלו בו.

פעילות הממשלה וקבינט הקורונה בתקופת גל התחלואה השני - בתקופה שבין 3.7.20 ל-2.8.20 קבינט הקורונה לא התכנס, והממשלה לא דנה בתקופה זו באמצעים לצמצום התחלואה שעליהם המליץ המל"ל, אף שבתקופה זו חל גידול ניכר במספר החולים במצב קשה. נוכח הצורך בקבלת החלטות מהירות ומיידיות בהתמודדות עם משבר מורכב, שיהוי בקבלת החלטות של הקבינט ביולי ובאוגוסט 2020, ובכלל זה אישור תוכנית "הרמזור", פגע ביכולת לצמצם את התחלואה על פי המלצת הגורמים המקצועיים, והדבר השפיע על ההחלטה בדבר הטלת סגר ארצי נוסף ב-18.9.20. 

היכולות האופרטיביות של משרד הבריאות להתמודדות עם משבר הקורונה - משרד הבריאות התקשה בניהול ובמתן מענה אופרטיבי בתחומי הרכש ובניהול מרכז השליטה (משל"ט) אשר נועדו להפחית את סיכוני המגפה. הפרויקטור  מונה כארבעה חודשים מפרוץ מגפת הקורונה בישראל ולמרות שהקשיים של משרד הבריאות בתחומים הניהוליים - אופרטיביים הוצגו לפני מקבלי ההחלטות בתחילת המשבר. כמו כן, מינוי הפרויקטור לא לווה בכתב מינוי ובהגדרת סמכויות. לפיכך התעכב גם גיבוש תוכנית להתמודדות עם נגיף הקורונה. הקמת משל"ט במשרד הבריאות ביולי 2020 נתנה מענה לחלק מהיכולות האופרטיביות החסרות במשרד הבריאות. 

תפקוד המל"ל בסיוע לממשלה בניהול משבר הקורונה - התפקיד שהוטל על המל"ל והמורכבות של ההתמודדות עם המשבר במהלך גל התחלואה הראשון, הביאו את המל"ל, מפעם לפעם, לבצע תפקידים בעלי אופי אופרטיבי הנוגעים לניהול משבר הקורונה נוסף על תפקידו כגוף מטה. ניהול משבר לאומי מצריך הפעלת גוף אופרטיבי ייעודי שיוסמך למימוש החלטות הדרג המדיני. פעילותו של המל"ל במשבר הקורונה נעשתה על בסיס המבנה הארגוני הקיים מבלי שנערכה בחינה באשר להלימה בין המבנה הארגוני של המל"ל לבין משימותיו בהתמודדות עם משבר הקורונה ועם יתר משימותיו השוטפות הנדרשות מתוקף תפקידו. 

הקמת "צוות אדום" במל"ל - בתחילת המשבר נדון במל"ל הצורך להקים "צוות אדום" ("איפכא מסתברא") שיאתגר את הנחות העבודה והעשייה, אך צוות כזה לא הוקם.

בקרה על מימוש החלטות רה"מ והממשלה - בדיוני הממשלה או קבינט הקורונה לא התקיים הליך סדור של בקרה ומעקב אחר החלטות רה"מ והממשלה, כדי לאפשר לשרים לדעת על חסמים במימוש החלטותיהם. בעשרה מ-28 דיונים של הממשלה או קבינט הקורונה בתקופה שבין 8.3.20 ל-8.11.20 המל"ל הציג התייחסות לאופן יישום של החלטות קודמות; ב-18 הדיונים האחרים לא הציג המל"ל למליאת הממשלה או לקבינט הקורונה את תמונת המצב לגבי יישום החלטותיהם. 

תהליך הפקת לקחים בניהול המשבר - בתום גל התחלואה הראשון וההתמודדות איתו, המל"ל לא השלים תהליך הפקת לקחים כוללני בנושא ניהול המשבר לשם הצגת הלקחים למקבלי ההחלטות. כמו כן, הממשלה או קבינט הקורונה לא קיימו דיון הפקת לקחים בתקופה שבין גל התחלואה הראשון לגל התחלואה השני. במועד סיום הביקורת לא הושלם תהליך של הפקת לקחים ברמה הלאומית ובכלל זה לא הושלמה הפקת לקחים של המל"ל ומשרד הבריאות.

התבססות על תרחיש ייחוס בניהול המשבר - בגל התחלואה הראשון: עד ליוני 2020 הממשלה לא דנה בתרחיש ייחוס העוסק, בין היתר, בהשפעות נרחבות של משבר הקורונה על המשק בהיבטי כלכלה, חינוך ורווחה. כמו כן רה"מ דאז קיבל את תחזית התחלואה המחמירה של משרד הבריאות בלי שהוצגו לממשלה החלופות השונות, על אף ההבדלים הניכרים בין התחזיות השונות וביניהן ההבדל בין תחזית רח"ל לתחזית משרד הבריאות וההשפעה של ההחלטה על התרחיש הנבחר על היערכות משרדי הממשלה ועל התנהלות המשק. בגל התחלואה השני: לאחר שקבינט הקורונה והממשלה קבעו את תחזית התחלואה שתשמש הנחת עבודה לקראת גל התחלואה השני, הם הנחו על היערכות מערכת הבריאות בלבד, בלי שבחנו את המשמעויות הנגזרות על תחומים נוספים כגון חינוך, תעסוקה, כלכלה, תחבורה ותרבות, ובלי שהנחו את המשרדים השונים להיערך בהתאם לכך. כל זאת למרות ההשפעה הניכרת שהייתה לתחלואה בגל התחלואה הראשון על כלל התחומים, בדגש על מערכת החינוך והמשק.

קביעת אסטרטגיית יציאה מגל התחלואה הראשון וההיערכות לגל התחלואה השני - המל"ל הכין תוכנית יציאה מהסגר בהסתמך על המלצות צוותי המומחים. עם זאת, בביקורת עלה כי הצעדים הראשונים ליציאה מן הסגר הראשון מאמצע אפריל ועד תחילת מאי 2020 מומשו בלי שהממשלה דנה בתוכנית המל"ל ליציאה מהסגר, ובלי שקבעה יעדים ומדדים לבחינת השפעת ההקלות על התפשטות התחלואה. משדנה הממשלה ב-4.5.20 באסטרטגיית היציאה מהסגר, היא לא בחנה את קיומם של התנאים המחייבים ליציאה מן הסגר שהוגדרו בתוכנית המל"ל, ובהם מימוש מנגנון אפקטיבי לקטיעת שרשרת הדבקה. נוסף על כך, המתווה שאישרה הממשלה ליציאה מן הסגר לא שמר על פערי זמן של שבועיים בין צעדי ההקלות, בניגוד להמלצת המומחים. עוד עלה כי במהלך מאי ויוני 2020 הממשלה שינתה את המתווה שקבעה ואישרה מימוש הקלות בקצב מהיר אף יותר, ללא בחינת ההשפעות של צעדים אלה על התפשטות התחלואה, וכי היא המשיכה לאשר צעדי הקלות גם לאחר התגברות התחלואה אל מעבר לערכי הסף של שתיים מתוך שלוש "נורות האזהרה" שנקבעו. 

הטיפול בנכנסים לארץ מחו"ל - מתחילת מאי 2020 ועד לקראת סוף דצמבר 2020, תקופה שבה גדל באופן עקבי שיעור התחלואה בישראל מכ-16,000 חולים בחודש בתחילת התקופה האמורה ועד לכ-338,000 חולים בסיומה וכן חל גידול במספר הנכנסים לארץ מכ-9,700 נכנסים לחודש בתחילת התקופה ועד לכ-101,000 לחודש בסיומה, לא נקבעה חובת בידוד במלוניות. הממשלה או קבינט הקורונה לא בחנו את עמדת משרד הבריאות בנוגע לשילוב בדיקות לנכנסים מחו"ל או לבחינת חלופות נוספות לשהייה של 14 ימים במלוניות, על אף ההבנה שללא בקרה ופיקוח הדוקים יותר על הנכנסים מחו"ל יהיה קשה למנוע "יבוא" של גל תחלואה חדש לישראל. כמו כן, על אף ההכרה בסכנה  של כניסת וריאנטים של הנגיף לישראל העלולים להעמיד בסכנה את מבצע החיסון, הפעולות שננקטו מאז נודע על הווריאנט האנגלי בספטמבר 2020 לבלימת כניסתו איפשרו מעבר של כ-98% מהנכנסים מחו"ל לבידוד ביתי, בידוד שלא נמצא כי הוא יעיל הן מבחינת הציות של המבודדים והן מבחינת פעולות האכיפה. בביקורת עלה כי הטיפול בנכנסים מחו"ל מנתב"ג התבסס על פתרון אחד של הפניית כ-96% מהנכנסים (כ-531,000 מתוך כ-551,000 נכנסים) לבידוד ביתי בתקופה שבין אפריל 2020 לפברואר 2021, והדבר הוכח כלא יעיל.

מערך חקירות אפידמיולוגיות - מערך החקירות האפידמיולוגיות החל לפעול במתכונת מלאה לאחר שצה"ל הקים את "מפקדת אלון" בתחילת נובמבר 2020, כתשעה חודשים לאחר פרוץ משבר הקורונה וחצי שנה לאחר הנחיית רה"מ להקמתו, אשר ניתנה עוד בתחילת היציאה מהסגר הראשון.

מבקר המדינה ממליץ כי המל"ל יערוך בחינה מקיפה בשיתוף כל הגורמים המעורבים בניהול המשבר, ובראשם משרד הבריאות, כדי להצביע על החלופה הנכונה אשר תיתן מענה להיבט האופרטיבי, ובכלל זה את בחינת הנורמות הנוכחיות לטיפול במגפה כפי שנקבעו לפני פרוץ משבר הקורונה ובהתאמה לצרכים המיוחדים לטיפול בהיקף כה נרחב של אירוע דומה בעתיד. עוד מומלץ כי הממשלה תקיים דיון, בהתאם לממצאי בחינת המל"ל, באשר לחלופות השונות לניהול אופרטיבי של משבר מסוג מגפה.עוד מומלץ כי המל"ל יפעל להשלמת תהליכי הפקת הלקחים ובהם ישולבו לקחי כלל הגורמים הרלוונטיים. בנוסף מומלץ כי הממשלה או קבינט הקורונה יקיימו דיון בעניין הפקת הלקחים, ובפרט עם סיום גל התחלואה, זאת לצורך שיפור ההיערכות לקראת גלי התחלואה הבאים, אם אלה אכן יתרחשו. עוד מומלץ כי משרד רה"מ והמל"ל יבחנו את המבנה הארגוני של המל"ל לנוכח התמשכות המשבר בשים לב למשימותיו הייעודיות הנוגעות להתמודדות עם המשבר וליתר משימותיו.

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן: "בביקורת נמצא כי על אף ההבנה המהירה של ממשלת ישראל עם התפרצות נגיף הקורונה בעולם ובדבר הסיכונים הנובעים מכך והצורך בנקיטת פעולות לצמצום הסכנה, נמצאו ליקויים בתהליכי קבלת החלטות והוצאתן לפועל, החל מקבלת החלטות בתקופת משבר הקורונה בממשלה ה-34, הקמת קבינט הקורונה וקבלת החלטות בממשלה ה-35, פעילות הממשלה וקבינט הקורונה בתקופת גל התחלואה השני ועד יכולותיו האופרטיביות של משרד הבריאות להתמודדות עם המשבר, תפקודו של המל"ל בסיוע לממשלה בניהול המשבר ועוד". 

ניהול משבר הקורונה ברמה הלאומית - הטיפול ברשויות המקומיות שבהן הייתה תחלואה גבוהה

מגפת הקורונה היכתה רשויות מסוימות באופן חמור יותר מאחרות, ובהן גם ירושלים, בני ברק ודיר אל-אסד. כדי להתמודד עם היקפי תחלואה גדולים, הקימה הממשלה ועדת שרים להכרזה על אזור מוגבל. בהחלטתה הסמיכה הממשלה את ועדת השרים להכריז על אזור מוגבל אם שוכנעה כי יש הכרח בהגבלת הכניסה אליו והיציאה ממנו כדי למנוע את התפשטות המחלה.

משרד מבקר המדינה בדק מגוון היבטים הנוגעים לניהול משבר הקורונה ולהתמודדות עם רשויות מקומיות שבהן הייתה תחלואה גבוהה, ובהם: זיהוי אזורים שבהם תחלואה גבוהה, המדיניות שנקבעה לטיפול בהם ויישומה, קביעת קריטריונים להחלטה על הכרזה על אזור מוגבל ועל סיומה; הקשר בין השלטון המרכזי לשלטון המקומי - הן לגבי שיתוף הרשויות והעברת המידע הנדרש להן להתמודדות מיטבית עם המגפה, והן לגבי מיצוי יכולתן של הרשויות המקומיות במאמצים לקטיעת שרשרת ההדבקה. 

הביקורת עסקה בגל התחלואה הראשון והשני, ובוצעה במטה לביטחון לאומי (מל"ל), במשרד הבריאות, במשרד המשפטים, בפקע"ר, במשרד הפנים, במינהלת האכיפה במשטרת ישראל ובמרכז השלטון המקומי ובשלוש הרשויות שהוזכרו.

במאי 2020 פרסם המל"ל לכלל משרדי הממשלה מסמך מסכם לעבודת המטה המפרט את המדיניות למניעת התפרצות בלתי נשלטת של תחלואה באזור גיאוגרפי או במוסד ציבורי. מבדיקת הביקורת את יישום הפעולות לזיהוי ערים במיקוד בחודשים מאי עד אוגוסט 2020, שבמהלכם חלה עלייה ניכרת בתחלואה עלה כי משרד הבריאות התריע לפני המל"ל מדי יום על תחלואה חריגה וכי המל"ל קיבל את הניתוח היומי של מרכז המידע והידע של משרד הבריאות בקביעות, אולם משרד הבריאות לא העביר למל"ל המלצות לפעולה כמו הגדלת היקף הבדיקות והגברת אכיפה. 

עוד עלה כי קבינט הקורונה, המשמש מסגרת תיאום עליונה בין הגורמים הממשלתיים העוסקים בטיפול במשבר הקורונה ואחראי לגיבוש תוכנית להתמודדות עם התפרצות חוזרת של תחלואה, לא דן באופן הטיפול בערים במיקוד, גם לא לקראת פרוץ גל התחלואה השני ולאחריו, והדיונים בצמצום תחלואה עסקו בהיבט של הגבלות ברמה הארצית (דוגמת הגבלת התקהלות) או בהיבט של אזורים מוגבלים. גם הממשלה וועדות שרים נוספות לא עסקו במדיניות הנדרשת לטיפול בערים במיקוד.

בביקורת עלה כי במהלך גל התחלואה הראשון (אפריל ומאי 2020), גם משזוהתה ירושלים כמוקד תחלואה (שיעור מאומתים בסך של כ-17% לעומת שיעור של כ-7% בממוצע הארצי), משרד הבריאות לא הגדיל את מספר הבדיקות בעיר אלא עם ההכרזה על אזור מוגבל באמצע אפריל 2020 (בשבוע בין 29.3.20 ועד ל-4.4.20 בוצעו 6,061 בדיקות, ובשבוע שאחריו בוצעו 5,748 בדיקות). רק עם ההכרזה על אזור מוגבל מספר הבדיקות שבוצע גדל ל-11,042 בדיקות. במהלך גל התחלואה השני (יוני-אוגוסט 2020) עלה כי במהלך החודשים יוני ויולי חלה עלייה ניכרת בהיקף התחלואה בבני ברק ובירושלים (לדוגמה, בבני ברק שיעור המאומתים נע בין 10% ל-כ-21%, בעוד שהממוצע הארצי נע בין 4.5% ל-8% בתקופה זו) והיקף הבדיקות גדל בהתאמה עד אמצע יולי, מאז מספר הבדיקות החל לרדת, אף ששיעורי החולים המאומתים מסך הבדיקות נשארו גבוהים מהממוצע הארצי.

עוד נמצא כי משרד הבריאות ניהל שני מסדי נתונים נפרדים שאינם מתואמים. משום כך, בגל התחלואה הראשון, באפריל ומאי 2020, היה בידי מערך החקירות האפידמיולוגיות מידע הנוגע ל-38% ו-44% מהחולים המאומתים בבני ברק ובירושלים בהתאמה, דבר שהביא לביצוע חקירות לחלק מהחולים המאומתים, וזאת בערים שבהן הייתה תחלואה גבוהה כאשר גל התחלואה הראשון היה בעיצומו. בגל התחלואה השני המצב השתפר אולם עדיין לא היו למערך החקירות האפידמיולוגיות נתונים על כ-20% מהחולים המאומתים. 

בנוגע להיקף דוחות משטרת ישראל שניתנו בירושלים ובבני ברק, נמצא כי היקף הדוחות שניתנו בירושלים ובבני ברק במסגרת מאמצי האכיפה לא תאם את רמת התחלואה בהן, כפי שנדרש היה בהתאם למדיניות לטיפול באזורים במיקוד. לדוגמה, בירושלים בשבועיים שלפני ההכרזה הראשונה על אזורים מוגבלים בעיר (החל ב-12.4.20 ועד 19.4.20) הייתה עלייה בהיקף מתן הדוחות. אולם עם תום ההכרזה הראשונה חלה ירידה ניכרת במספר הדוחות, שנמשכה גם במהלך תקופת ההכרזה השנייה (החל ב-30.4.20 ועד 4.5.20). לגבי בני ברק עלה כי בחודשים מרץ עד ספטמבר 2020 חילקה משטרת ישראל בבני ברק 2,145 דוחות במסגרת אכיפת הנחיות קורונה, לעומת 52,628 בירושלים בתקופה המקבילה. יוצא אפוא כי בירושלים, אשר מספר תושביה גדול פי 4.5 מאשר בבני ברק, חולקו פי 24 יותר דוחות מאשר בבני ברק.

בנוסף, עד נובמבר 2020 לא היו קריטריונים לסיום הכרזה על אזור מוגבל, ועובדה זו הביאה לעיתים לסיומה של ההכרזה בטרם הושגה ירידה בתחלואה. לדוגמה, משרד הבריאות לא העלה לפני ועדת השרים להכרזת אזור מוגבל את האפשרות להאריך את תוקף ההכרזה על ביתר עילית, והכרזה נוספת לא נידונה בוועדה זו עד ספטמבר 2020, אף שהנתונים העידו על המשך התפשטות התחלואה בעיר.

עוד עלה כי משרד הבריאות לא הביא לדיון בוועדת השרים להכרזת אזור מוגבל את כל הערים שעמדו בתנאי הסף שמשרד הבריאות קבע להכרזה על אזור מוגבל, ועל כן הטיפול בערים אלה בהן היקפי התחלואה היו גדולים, לא היה אחיד. 

נמצא כי בדיון ועדת השרים להכרזת אזור מוגבל שבראשה עומד ראש הממשלה שנערך ב-1.7.20, נידונו 2 מתוך 16 האזורים לגביהם הנחה ראש הממשלה בדיון המוקדם שנערך ב-30.6.20 כי יש לדון באפשרות להכרזה עליהם כאזור מוגבל. זאת בהמשך לפרסום מרכז המידע והידע שהציג את העלייה בתחלואה בגל השני ב-30.6.20. 

עוד עלה כי ועדת השרים לא פעלה באופן יזום לקבלת מידע לגבי ערים שיש בהן תחלואה גבוהה ולבחינת ההתמודדות לצמצום היקף התחלואה בהן והיא מיקדה דיוניה בהמלצות שמשרד הבריאות הציג לפניה. 

בנוסף, ועדת השרים להכרזת אזור מוגבל לא התכנסה במשך חודשיים (מ-9.7.20 ועד ל-6.9.20), אף שמצב התחלואה הוחמר בתקופה זו. 

בנוגע לאפקטיביות ההכרזה של אזור מוגבל, נמצא כי במהלך תקופת הביקורת המל"ל ומשרד הבריאות לא העלו לפני קבינט הקורונה את נושא חוסר האחידות בהכרזות על אזורים מוגבלים, הטיפול הלקוי באזורים המוגבלים, לרבות שילוב ההכרזה בהגדלת היקף הבדיקות, כדי לאפשר דיון בהגברת האפקטיביות הנמוכה של ההכרזות, על אף העלייה בתחלואה. 

כחודש לאחר פניית משרד הפנים למשרד הבריאות בבקשה להעברת נתוני החולים והמבודדים לרשויות המקומיות ולאחר שהמל"ל הכיר בצורך להעביר מידע לרשויות המקומיות, פורסם לרשויות נוהל למסירת נתונים על החולים וחבי הבידוד לרשויות המקומיות. העיכוב בהעברת המידע פגע ביכולתן של הרשויות לסייע לתושביהן המבודדים ובכך לצמצם אפשרות להפרת חובת הבידוד, וכן פגע ביכולתן לפעול לפינוי התושבים החולים למלוניות ובכך לתרום לקטיעת שרשרת ההדבקה בשלבים מוקדמים של התפשטות המגפה. 

בנוגע לביצוע חקירות אפידמיולוגיות על ידי הרשויות המקומיות, נמצא שהרשויות המקומיות העלו לפני משרד הבריאות את הצורך שיבצעו בעצמן חקירות אפידמיולוגיות לשם קטיעת שרשרת ההדבקה בתחילת אפריל 2020, אך רק בתחילת אוגוסט 2020 קיבלו סמכות זו. 

בנוסף,  הגם שהחובה לעטות מסכה הוטלה באפריל 2020,  פקחי הרשויות המקומיות הוסמכו לאכוף  עטיית מסכות ביולי 2020. עוד עלה כי ברשויות בני ברק ודיר אל-אסד, ניתנו בתקופה ספטמבר עד דצמבר 2020, 92 ו-4 דוחות (בהתאמה) על ידי פקחי הרשות המקומית בגין אי-עטיית מסכה ואי-עמידה בהוראות "התו הסגול", ונכון לינואר 2021 עיריית ירושלים לא דיווחה למינהלת האכיפה על פעולות האכיפה שביצעה. 

נכון למועד הביקורת לא הוסמכו פקחי הרשויות המקומיות  לבצע אכיפה על חולים מאומתים וחבי בידוד, הגם שמשטרת ישראל מתקשה לעמוד ביעדים שקבעה בנושא.

כמו כן, הפיקוח והאכיפה של משטרת ישראל על חובת הבידוד של חולים מאומתים וחבי בידוד פחתו בחודשים ספטמבר עד דצמבר 2020 להיקפים של 8% - 47% על חובת הבידוד של החולים המאומתים ו-7% - 22% על חבי הבידוד, אף שבחודשים אלו עלתה התחלואה בהיקף ניכר והגיעה בחודש דצמבר לכ-98,000 חולים ולכ-465,000 חבי בידוד.

עוד עלה כי מאפריל 2020 ועד מועד סיום הביקורת הפעילו עיריות ירושלים ובני ברק חמ"ל פינוי חולים וחבי בידוד למלונות החלמה ובידוד ופעלו בשיתוף פעולה עם פקע"ר ומשרד הביטחון בנושא זה, ובכך הביאו לתהליך עבודה שתרם ליעילות הפינוי.

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן: "משבר הקורונה חשף את הליקויים בקשרים של השלטון המרכזי עם השלטון המקומי. בביקורת עלה שלא מומשה המדיניות לטיפול באזורים במיקוד לשם בלימת התפרצויות תחלואה לפני התפשטותה, וכי באזורים שבהם התפשטה התחלואה  לא ניתן טיפול יעיל. מומלץ כי משרד הבריאות, משרד הפנים, המשרד לביטחון הפנים ומשרד המשפטים - יפעלו להרחבת שיתוף הרשויות המקומיות במאמץ הלאומי לצמצום התחלואה, ויבחנו בהתאם לכך את הצורך להרחיב את סמכויותיהן".

ההסברה לציבור במהלך משבר הקורונה

 


ההסברה בעת חירום נדרשת לקיים תהליך רצוף ומתמשך של העברת מידע לציבור, המכוון להניעו לפעולה ולהתנהגות מצילת חיים באמצעות שלושה מרכיבים עיקריים: העברת מידע חיוני; שכנוע והנעה לפעולה; וחיזוק החוסן הציבורי. שלושה גופים מרכזיים עמדו במוקד ההסברה והעברת המידע לציבור בישראל במהלך משבר הקורונה: מטה ההסברה הלאומי במשרד ראש הממשלה (רה"מ) המופקד על התיאום בין כלל גורמי ההסברה הממשלתיים בישראל והנחייתם בשעת חירום, משרד הבריאות, אשר הופקד על הובלת ההסברה, ופיקוד העורף בצה"ל (פקע"ר), אשר שימש כגורם מסייע במאמץ ההסברה. משרד מבקר המדינה בדק  את ההסברה לציבור במהלך משבר הקורונה. 

 בביקורת עלה בנוגע הסברת הגבלות הסגר לציבור ולפי מממצאי הסקר של משרד מבקר המדינה כי גורמי ההסברה הצליחו להסביר לציבור את רוב ההגבלות רק במידה בינונית, וככלל, הציבור נתן אמון מצומצם בלבד בגורמים האחראים לניהול המשבר; בין תקופת הסגר הראשון (אפריל 2020) עד לאחר סיום הסגר השני ולפני הסגר השלישי (דצמבר 2020) חלה ירידה ניכרת במידת האמון. מניתוח השיח ברשתות החברתיות עלה כי מידת השכנוע בדבר הנחיצות של רוב ההגבלות הייתה בינונית. מידת האמון במקבלי ההחלטות הייתה מעטה ברוב נושאי הליבה שנבדקו (לדוגמה בנושא נוהל הבידוד ובנושא בדיקות הקורונה).

בנוגע לציות להנחיות כאינדיקציה לאפקטיביות ההסברה: ממצאי הסקר שערך משרד מבקר המדינה העלו כי פחות ממחצית מהציבור הקפיד להימנע ממפגשים עם חברים או משפחה ולשמור על מרחק כנדרש. 

בנוגע להבנת ההגבלות, השכנוע בנחיצותן והאמון בגורמים האחראים לניהול המשבר: מניתוח השיח ברשתות החברתיות עלה כי מידת ההבנה של הציבור את ההגבלות נעה בטווח של 6.5 - 8.8 . כלומר לרוב היא הייתה רבה; מידת השכנוע בדבר נחיצות רוב ההגבלות - הסגר והגבלות התנועה, בדיקות הקורונה, נוהל הבידוד, התו הסגול ופתיחת העסקים ופתיחת מערכת החינוך - הייתה בינונית (נעה בטווח של 5.4 - 6.5), ובדבר שתיים מההגבלות - עטיית מסכות והתקהלויות - הייתה רבה (7.9 ו-8, בהתאמה). כלומר, הציבור שוכנע בדבר הנחיצות של שתי ההגבלות האמורות ושוכנע רק במידה חלקית בנחיצות של רובן. 

מידת האמון במקבלי ההחלטות הייתה נמוכה ברוב נושאי הליבה שנבדקו (1.9 - 2.9) והייתה בינונית בשתי ההגבלות האמורות שבהן מידת השכנוע הייתה רבה (עטיית מסכות והתקהלויות, 4.2 ו-4.3, בהתאמה). ממצאים אלה עולים בקנה אחד עם ממצאי הסקר שערך משרד מבקר המדינה בדצמבר 2020 ועם סקרי פקע"ר שנערכו ממרץ עד אוקטובר 2020, המצביעים כאמור על מידת אמון מעטה בגורמים האחראים לניהול המשבר: מדד האמון הכללי בשיח ברשתות ממרץ עד אוקטובר 2020 היה בממוצע 3 (בדירוג של 0 - 10). עם זאת, מידת האמון של הציבור באנשי הציבור לנוכח מקרים שבהם לא שימשו דוגמה אישית הולמת לעמידה בהנחיות המגבילות את שגרת החיים הייתה מעטה עוד יותר - 0.8. אמון נמוך של הציבור באנשי הציבור עלול לצמצם במידה ניכרת את הציות להנחיות, ולפיכך מהווה אתגר לגורמי ההסברה, אשר נדרשים לשכנע את הציבור בנחיצות ההנחיות. שכנוע ברמה בינונית ומידה מעטה של אמון, מגדילים את הסיכון לאי-ציות הציבור להנחיות גורמי הממשל.  

בהיבטי ההיערכות וחלוקת האחריות בין גופי ההסברה עלה כי על פי ההחלטה מפברואר 2020 בעניין הובלת ההסברה, אחריות משרד הבריאות להסברה הורחבה בהשוואה למתווה הפעולה המתוכנן, והוא נדרש להוביל ולבצע את פעילות ההסברה; אחריות מטה ההסברה הלאומי צומצמה, והוא הוגדר כמסייע למשרד הבריאות - ולא כפי שהוגדר בהחלטת הממשלה מ-2007 על הקמתו (מנחה את גורמי ההסברה, לרבות במשרד הבריאות, ועומד בראש פורום ההסברה הלאומי בעת חירום, המשמש האחראי העליון לכלל המידע המועבר לציבור); ואחריות פקע"ר לא הוגדרה רשמית עד אוקטובר 2020, לאחר קבלת החלטה בעניין בקבינט הקורונה בסוף ספטמבר 2020. הסדרה זו של חלוקת התפקידים בין גופי ההסברה, שלא על פי תכנון מוקדם, יצרה צורך בהתארגנות נוספת שדרשה זמן ומשאבים. כמו כן חוסר הבהירות בחלוקת האחריות גרם לקשיי תיאום בין גופי ההסברה השונים.

בנוגע להיערכות האסטרטגית והאופרטיבית, עלה כי מטה ההסברה הלאומי, המופקד על ההנחיה והתיאום של כלל גורמי ההסברה בחירום, לא הפיץ מסמך אסטרטגי מחייב לכלל גופי ההסברה הממשלתיים.

בנושא איוש תפקידי מפתח במערך ההסברה הלאומי במשרד ראש הממשלה- משנת 2015 לא היו מאוישים התפקידים של ראש מערך ההסברה ומנהל תחום ההסברה המדינית-ביטחונית. מיולי 2019 תפקיד מנהל מטה ההסברה לא היה מאויש.

בביקורת עלה כי מתחילת משבר הקורונה בסוף ינואר 2020 עד סוף אוקטובר 2020 התקיימו בסך הכול 75 ישיבות ממשלה וקבינט הקורונה. רק בשמונה מהישיבות האלה השתתף נציג מטה ההסברה הלאומי, ובעשר מהן השתתף יועץ ההסברה שבו נעזר משרד רה"מ במשבר הקורונה. בסך הכול השתתפו נציג מטה ההסברה או יועץ ההסברה ב-24% מכלל הישיבות. סוגיות הליבה הקשורות להסברה נדונו ב-27 מהדיונים לפחות, אך נציג מטה ההסברה או יועץ ההסברה לא השתתפו בהם או לא התייחסו להיבט המקצועי של הסוגיות האמורות.  

בנוסף, אף שמטה ההסברה הלאומי הוקם בין היתר במטרה להציג מדיניות הסברה אחידה ועקבית, בשני מועדים מרכזיים במשבר הקורונה, סמוך למועדי היציאה מן הסגרים שהוטלו על הציבור, קודם השלמת גיבוש מתווה אחיד לחזרה לשגרה המחייב את כלל משרדי הממשלה, פרסמו חלק ממשרדי הממשלה פרסומים עצמאיים שלא תואמו מול מטה ההסברה הלאומי, עם מסרים שונים זה מזה, שיש בהם כדי לבלבל את הציבור בנוגע להנחיות הצפויות לחול עליו עם סיום הסגר. 

עוד נמצא כי במהלך רוב שנת 2020 פעלו משרד הבריאות ופקע"ר בנפרד, תוך הקמת שני מערכי הסברה, השקת מסעות פרסום, ביצוע סקרי דעת קהל וניתוחם והפעלת מוקדי מידע נפרדים לציבור ותוך השקעת תקציבים נפרדים.

כמו כן, תוכנית ההסברה והדוברות של משרד הבריאות לא עודכנה משנת 2007 על אף השינויים שחלו בתחום התקשורת, המדיה החדשה ואמצעי ההסברה בעשור האחרון. כך, הרשתות החברתיות כלל אינן מוזכרות בתוכנית בין אמצעי הפצת המסרים. עם זאת משרד הבריאות טיפל בנושאים אלו מתחילת המשבר. עוד נמצא כי תוכנית המשרד משנת 2007 אינה עוסקת בצורך בהתאמת המסרים למגוון קהלי היעד בחברה הישראלית, הנבדלים זה מזה על רקע דתי, תרבותי וחברתי, וכי פעולות ההסברה של המשרד בעת משבר הקורונה באופן המותאם לחברה הערבית ולחברה החרדית החלו בהדרגה ובאיחור בהשוואה להסברה שניתנה לאוכלוסייה היהודית הכללית. עם פרוץ משבר הקורונה, כאשר הוטלה על משרד הבריאות האחריות להובלת ההסברה ומתן המידע לציבור, התשתית הארגונית והמומחיות המקצועית שעמדו לרשות המשרד בתחום ההסברה לא התאימו להיקפה ומורכבותה של המשימה, בין היתר בתחום הטיפול בהסברה לקבוצות שונות באוכלוסייה. 

בביקורת נמצא כי פקע"ר הקים ביוזמת משרד רה"מ אתר לצורך מתן מידע לציבור במהלך משבר הקורונה בעלות של 4.1 מיליון ש"ח, ובו-זמנית משרד הבריאות השקיע באתר המשרד סך של 11.5 מיליון ש"ח; קיימת חפיפה בין אתר משרד הבריאות ואתר פקע"ר (בנוגע ל-10 מ-17 התחומים הנוגעים למשבר הקורונה). המידע באתר פקע"ר מבוסס ברובו על מידע שמשרדי הממשלה מוסרים באתרים שלהם.

בנוגע למוקדים הטלפוניים עלה כי הפעלת מוקדים טלפוניים ואתרי אינטרנט מקבילים של משרד הבריאות ופקע"ר  - כל אחד בנפרד - שיקפה חוסר יעילות, שכן כל אחד מהם התמודד בנפרד עם קשיים במתן שירות מלא ויעיל לציבור (שיא זמן ההמתנה במוקד משרד הבריאות - 48 דקות בממוצע שבועי; שיא שלילי של מספר השיחות שנענו במוקד פקע"ר - 13% בממוצע שבועי). 

בנוסף, מתחילת משבר הקורונה עד ספטמבר 2020 לא היה לפקע"ר כלי ניהולי למעקב אחר פילוח הפניות למוקד לפי נושאים כדי לדעת בין השאר, מה מעסיק את הציבור, אם יש נושאים שטעונים הבהרה לכלל הציבור ומהי האפקטיביות של המוקד. חסרונו של כלי ניהולי כזה עלול לפגוע בטיב השירות שניתן לציבור. 

בנוגע להסברה לאוכלוסיות ייחודיות על כי בהסברה לחברה הערבית משרד הבריאות החל לתרגם לשפה הערבית את המידע והמסרים בהדרגה בהשוואה למידע שהועבר בעברית, בחודשים מרץ ואפריל 2020 פורסם מידע חלקי בדבר מוקדי החשיפה לנגיף ברשויות מקומיות ערביות, ערוץ הטלגרם של משרד הבריאות בערבית הופעל לראשונה סמוך לאמצע מרץ 2020, והמוקד הטלפוני המותאם למשבר הופעל לראשונה בערבית בתחילת אפריל 2020. כל זאת, אף על פי שכ-44% מהתושבים הערבים בני 20 או יותר אינם דוברים עברית על בוריה.

בהסברה לחברה החרדית נמצא כי משרד הבריאות החל למסור מידע לחברה החרדית באמצעי הפצה מותאמים, כגון באמצעות פשקווילים, בהדרגה בהשוואה לחברה היהודית הכללית, אף שחלק מהתושבים החרדים אינם חשופים לאמצעי התקשורת הנפוצים בכלל האוכלוסייה. הפרסומים שהופצו לחברה החרדית בחודש פברואר ובתחילת מרץ 2020 היו מצומצמים יחסית בתוכניהם והיקפם.

בפרק הזמן שחלף עד תחילת ביצוע ההתאמות באמצעי ההסברה לאוכלוסיות הערבית והחרדית, נוצר פער בהטמעת הנחיות ההתנהגות בין החברה היהודית הכללית ובין החברה הערבית והחברה החרדית.

עוד עלה כי הרוב המכריע של ההוצאה של משרד הבריאות (82%) הוקצה למסעות פרסום לחברה היהודית הכללית; 10% - לחברה הערבית (שיעור נמוך פי 2.1 מחלקה באוכלוסייה); ו-5% לחברה החרדית (שיעור נמוך פי 2.4 מחלקה באוכלוסייה) .

בנוסף, תגבור ההסברה לחברה הערבית ולחברה החרדית מהמחצית השנייה של חודש מרץ 2020 כלל לראשונה במשבר הקורונה מסעות פרסום ייעודיים המתייחסים לחגים ולמנהגים והרחיב את השימוש באמצעי הפצה ייעודיים. עם זאת, חסרו פעולות הסברה המתייחסות למאפיינים ולקשיים הייחודיים של שתי האוכלוסיות. כך, למשל, המענה ההסברתי בדבר אירועי החתונות שנחשבים "מקדמי הדבקה" היה חסר.

בנוגע להתמודדות עם מידע כוזב ועמדות הסותרות את המדיניות הממשלתית עלה כי התמודדות מטה ההסברה ומשרד הבריאות לא כללה פעולה שיטתית ורוחבית להתמודדות עם הפצת מידע כוזב, כגון לניטור המידע הכוזב, הצפתו כשגוי והפצת מידע אמין הסותר את המידע הכוזב. כך הופץ מידע כוזב שנותר ללא מענה מצד הגורמים שניהלו את המגפה.

משרד הבריאות החל להכשיר מסבירים לצורך הופעה בכלי התקשורת לאחר פרוץ משבר הקורונה. זאת בשעה שכבר בתחילת המשבר הוא נדרש להתמודד עם עמדות של מומחים שסתרו את העמדה הממשלתית הרשמית וגרמו לעיתים לבלבול בקרב הציבור ולפגיעה במאמץ ההסברתי.

לחיוב צוין כי אומנם התשתית הארגונית והמומחיות המקצועית שעמדו לרשות משרד הבריאות בתחום ההסברה לא התאימו להיקפה ולמורכבותה של המשימה, אך המשרד פעל במהירות להקמת מערך ארגוני ותפקודי אחר תוך הרחבה ניכרת של המסגרת הארגונית הקיימת. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את היוזמות הנקודתיות של משרד הבריאות ופקע"ר לחיזוק החוסן החברתי במיקוד לילדים בחברה הערבית ובחברה החרדית. 

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן: "דוח זה מעלה ממצאים שונים ולפיהם המענה שנתנה הממשלה לצורך בהסברת משבר הקורונה והדרכים להתמודד עמו היה שונה מהמתווה שתוכנן להסברה לאומית באירוע חירום אזרחי ותורגל כשנה וחצי לפני פרוץ המגפה. כדי להבטיח את המוכנות של גורמי ההסברה מטעם הממשלה לשעת חירום, מומלץ להסדיר מתווה מחייב לחלוקת האחריות בין גופי ההסברה השונים ולהתאמת התשתית הארגונית והמקצועית של כל אחד מהם לאחריות שתוטל עליו במסגרת המתווה האמור כמו כן, מומלץ שמטה ההסברה הלאומי יפעל מבעוד מועד לגיבוש תוכניות הסברה לאוכלוסיות מיוחדות".

ההיערכות התקשובית של משרדי הממשלה לעבודה מרחוק ויישומה במשבר הקורונה

אחד השינויים שיאפיינו את שוק העבודה בעתיד, וכבר מאפיין אותו בתקופת הקורונה, הוא עבודה באמצעות התחברות מרחוק למערכות הממוחשבות של הארגון (עבודה מרחוק). משרד מבקר המדינה בדק היבטים הנוגעים להיערכות התקשובית של משרדי ממשלה לעבודה מרחוק וליישומה בתקופת משבר הקורונה. הביקורת נעשתה ברשות התקשוב הממשלתית, במשרד הפנים, במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים, במשרד המדע והטכנולוגיה, במשרד המשפטים ובמשרד להגנת הסביבה, וכן בנציבות שירות המדינה, במשרד האוצר ובמערך הסייבר הלאומי במשרד ראש הממשלה.

בביקורת נמצא כי רשות התקשוב פרסמה כמה הנחיות העוסקות בנושא גישה מרחוק שמתמקדות בעיקר בהיבטים של אבטחת מידע והמשכיות עסקית, אולם הנחיות אלה אינן בגדר מדיניות כוללת בנושא העבודה מרחוק, וחסרה בהן התייחסות למגוון היבטים בתחום התקשוב, כגון: התשתיות והציוד הנדרשים לעובדים לשם עבודה מיטבית; השירותים הממשלתיים הפרונטליים אשר ניתן לתת במסגרת העבודה מרחוק (ואלו שלא); החלופות האפשריות ליישום מודל עבודה זה ותפקידו של הענן במסגרת העבודה מרחוק.

הועלה כי נכון לנובמבר 2020, 21 (57%) מ-37 משרדי ממשלה שנבדקו טרם גיבשו תוכנית המשכיות עסקית להבטחת המשך תפקודו התקין של הארגון; אשר לחמשת משרדי הממשלה שנבדקו פרטנית בביקורת - הועלה כי משרד התחבורה ומשרד המדע טרם השלימו את גיבושה של תוכנית ההמשכיות העסקית, וכי למשרד הפנים, משרד המשפטים והמשרד להגנת הסביבה היו באותו המועד תוכניות להמשכיות עסקית, אך רק אחת מהן - של משרד המשפטים - עסקה בין היתר בנושא העבודה מרחוק.

מניתוח נתוני רשות התקשוב עולה כי עם פרוץ המשבר במרץ 2020 ציינו 19 (45%) מ-42 משרדי הממשלה שיש לכל העובדים הזקוקים לחיבור מרחוק מחשב נייד או נייח (או כל אמצעי חיבור אחר) המאפשר להם חיבור מרחוק, 22 (52%) מהמשרדים ציינו שלא היו להם די מחשבים כדי שיוכלו להקצות מחשב כאמור לרשות כלל העובדים הנזקקים לחיבור מרחוק, ומשרד אחד לא השיב על השאלה; 19 (45%) מהמשרדים ציינו כי המערכות שלהם עמדו בעומס ואיפשרו עבודה תקינה ורציפה מרחוק, שניים (4%) מהמשרדים ציינו שהמערכות שלהם לא עמדו בעומס, ויתר המשרדים לא השיבו על שאלה זו או ציינו כי הם נמצאים בתהליכי היערכות כדי שיוכלו להשלים את המחסור בציוד ובתשתיות באופן שיאפשר לכלל העובדים שנדרשים לעבוד מרחוק לעשות כן. באותו המועד היו חסרים במשרדי הממשלה ובתי החולים הממשלתיים כ-2,500 מחשבים ניידים. המשרדים נקטו מגוון פעולות כדי להרחיב את היקף העבודה מרחוק, למשל הושמשו מחשבים ישנים שנועדו לגריטה, הוקצו מחשבים ברוטציה בין עובדים ובוצעו התאמות במחשבים פרטיים של העובדים. יצוין כי כמה חודשים לאחר פרוץ המשבר חל שיפור ביכולתם של המשרדים לתמוך באופן העבודה האמור.

על מנת למזער את הסיכונים הטמונים בעבודה מרחוק יש להטמיע בקרות שונות שיאפשרו הגנה על המידע, ניטור פעולות חריגות ותיעוד. מניתוח נתוני יה"ב (היחידה להגנת הסייבר בממשלה) עולה כי נכון לדצמבר 2020, למעט משרד אחד, כל משרדי הממשלה האחרים שנבדקו (35 משרדים) עומדים בבקרות שיה"ב קבעה כי הן בגדר תנאי סף להתחברות מאובטחת מרחוק. עם זאת, נמצאו פערים ביישומן של בקרות נוספות: ב-15 (41%) מהמשרדים שנבדקו לא מתבצעים זיהוי ואימות של המכשירים שמהם מתבצעת ההזדהות מרחוק; בעשרה (27%) מהמשרדים בעת חיבור המחשב לרשת לא מתבצע וידוא כי מותקנת בו תוכנת אנטי-וירוס; בשלושה (8%) מהמשרדים אין הגבלה בנוגע למספר החיבורים המותרים בו-זמנית של משתמש יחיד; בחמישה (14%) מהמשרדים הגישה למערכות המשרד לא מתבצעת אך ורק באמצעות רכיב ייעודי מוקשח; בעשרה (27%) מהמשרדים אין הגבלת גישה לכתובות IP מישראל בלבד, ובשלושה (8%) מהמשרדים מערכות החיבור מרחוק אינן מחוברות למערכת ניטור. כמו כן, ניתוח הנתונים העלה כי באחד המשרדים לא הוטמעו ארבע מהבקרות הנוספות, ובשלושה משרדים לא הוטמעו שלוש מהבקרות הנוספות. 

עוד עלה כי בפברואר 2021 שישה מ-40 המשרדים המונחים על ידי יה"ב עדיין אינם עומדים בתקן ISO 27001, הגם שלפי החלטת הממשלה הם היו אמורים לעמוד בו כבר בפברואר 2020. בנוסף, במסגרת הבקרות שיה"ב מקיימת על משרדי הממשלה היא מבצעת מבדקי חדירות לבדיקת המוגנות של הארגון, אולם היא לא ביצעה מבדקי חדירות בהיבט של עבודה מרחוק. 

בביקורת נמצא כי משרדי הממשלה נאלצים להשתמש בתוכנות מסרים מיידיים מסחריות, בעיקר לנוכח היעדרו של תחליף מאובטח ואיכותי לתוכנות אלה. הדבר גורם לחשיפה של המידע הארגוני ומגדיל במידה ניכרת את נגישותו של מידע זה לגורמים בלתי מורשים ולמזיקים; המידע השמור במכשיר אינו מוגן ואינו מנוהל, ולכן הוא חשוף לכל נוזקה פשוטה. בשנת 2020 בחנה יה"ב את האפשרות לספק למשרדי הממשלה מערכת מסרים מיידיים ממשלתית מאובטחת ומוצפנת מקצה לקצה, אולם פיתוח יישום זה לא קודם.

ממצאי הסקרים שבוצעו בתקופת החירום ובתקופת העבודה לפי הוראות התו הסגול  מלמדים כי כשליש מהעובדים דיווחו שנתקלו בתקלות בחיבור מרחוק. עוד עולה מהממצאים כי יש צורך בקיום הדרכות לעובדים, על מנת לשפר את יכולת העבודה מרחוק ולהבטיח כי העבודה תתבצע ביעילות.

בדוח צוין כי עם פרוץ משבר הקורונה, במרץ 2020, הייתה במשרדי הממשלה התשתית הנדרשת להתחברות מרחוק - 95% מהמשרדים ציינו כי הייתה גישה מרחוק לתשתיות ולמערכות התפעוליות אשר נדרשות לעובדים לשם המשך עבודה תקינה ורציפה. הפערים שהועלו נגעו בעיקר לצורך להרחיב את התשתיות ולהגדיל את מספר אמצעי החיבור מרחוק כדי לספק את הצרכים הנדרשים למספר הולך וגדל של עובדים מרחוק. ביולי 2020, כמה חודשים לאחר פרוץ המשבר, כבר חל שיפור ביכולתם של משרדי הממשלה לתמוך באופן העבודה האמור. משרד מבקר המדינה מציין לחיוב את ההתקדמות שחלה בהיערכות המשרדים לעבודה מרחוק ואת הבקרה שביצעה רשות התקשוב בנושא.

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן: "הסדרה לטווח הארוך של העבודה מרחוק לצד עבודה מהמשרד היא הזדמנות ליצור מציאות חדשה שתאפשר את ניצול היתרונות הגלומים במתכונת עבודה זו, תוך התמודדות עם האתגרים שהיא מציבה. הסדרה זו תאפשר למשרדי הממשלה לשפר את היערכותם להמשכיות תפקודית כדי שיוכלו להמשיך לספק שירותים ביעילות ובאופן המיטבי לאזרחי המדינה בעיתות שגרה וחירום, בפרט נוכח הצורך בהמשך ההתמודדות עם מגפת הקורונה וכהיערכות לאתגרים סביבתיים וגלובליים עתידיים".

ההתנהלות התקציבית במשבר הקורונה - ניהול המשבר וההיערכות לעתיד

 


בעקבות משבר הקורונה, בתגובה על הפגיעה הכלכלית נקטו מדינות העולם מגוון רחב של תוכניות סיוע כלכליות לנפגעים. עם תחילת הטלת ההגבלות על פעילות המשק הודיעה הממשלה על תוכניות סיוע בארבעה ראשים: מענה מיידי, רשת ביטחון סוציאלית, המשכיות עסקים, תוכניות האצה.

משרד מבקר המדינה בדק את ההתנהלות התקציבית במשבר הקורונה. הבדיקה נעשתה במשרד האוצרת בבנק ישראל, במועצה הלאומית לכלכלה, במטה לביטחון לאומי, במוסד לביטוח לאומי, ברשות חירום לאומית, ברשות החדשנות, במזכירות הממשלה, במשרד הבריאות, במשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים ובמשרד הפנים.

סך כל תוכניות הסיוע להתמודדות עם נגיף הקורונה שעליהן החליטה הממשלה בשנת 2020 (כולל רכיבי אשראי ותזרים) עמד על כ-202.3 מיליארד ש"ח.

בביקורת עלה כי היעדר תקציב מדינה לשנת 2020 הביא לכך שהממשלה פעלה בכל שנת 2020 בהתאם למסגרת תקציב המשכי על בסיס תקציב שנת 2019, אשר נקבע בחודש מרץ 2018. היקף הקופסאות שנקבע בשינויים בחוק יסוד: משק המדינה ובחוק הפחתת הגירעון והגבלת ההוצאה התקציבית, התשנ"ב-1992, ביחס לתקציבי השנים 2020 ו-2021, הוא כ-84.8 מיליארד ש"ח בשנת 2020 ו-52.3 מיליארד ש"ח בשנת 2021. דוח של ארגון OECD , כמו גם דוח של בנק ישראל מאפריל 2021, הצביעו על כך שגם אם בשלביו הראשונים של משבר הקורונה גבר הצורך של קבלת החלטות תקציביות בזריזות על השיקולים של בקרות תקציביות הקיימות בשיטות התקצוב המקובלות, אין לאפשר כי הנסיבות החריגות של פריצת משבר הקורונה וההתנהלות התקציבית בעטיין יהפכו לנורמה קבועה, וכי יש לחזור לשיטות הניהול התקציבי הרגילות.

עוד נמצא כי משרד האוצר לא השלים בניית תוכניות כלכליות כמענה להשלכות כלכליות של התפרצות מגפה דוגמת מגפת הקורונה,  על פי הנוהל שפרסמה רח"ל בנושא בשנת 2018. אגפי משרד האוצר, וכן רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון לא השלימו את עבודת המטה ולא נערכו מן הפן המקצועי להתפרצות מגפה כדוגמת מגיפת הקורונה, ובכלל זה לא ביצעו את הפעולות להלן - 

  • אגף התקציבים: בחינת היבטים כלכליים המייחדים מצב חירום הנובע מפנדמיה והכנת תוכנית מגירה לביצוע תקציבי; בחינת ממשקי העבודה בינו לבין משרדי הממשלה השונים באשר לקביעת הצעדים הנדרשים והמידע המועבר לצורך הגדרת ההשלכות הכלכלית הנובעות מצעדים אלו; בחינת הדרכים לזיהוי האזרחים והעסקים הנפגעים.

  • אגף החשב הכללי: ביצוע עבודת מטה לבחינת ההשלכות הכלכליות של התפרצות מגפה הכוללת הערכת היקפי ההוצאה הממשלתית, הערכת השפעת ההתפרצות על החוב הממשלתי, תחזית להכנסות המדינה לצרכי ניהול החוב ומימון הגירעון.  

  • אגף הכלכלנית הראשית: קבלת מידע רלוונטי שיסייע בזמן אמת בגיבוש תמונת מצב משקית  לצורך בניית תכניות להתמודדות עם ההשלכות הכלכליות של מגפות,  וכן בחינת המידע שיידרש בעת התפרצות מגיפה לשם תחזית הירידה בהכנסות המדינה.

  • רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון: בחינת ההיבטים המקצועיים הייחודיים למגיפות ולהשפעותיהן שלגביהם יש להסדיר ולהנחות את הגופים המפוקחים על ידה. בין היתר באשר להסדרת נושאי הפנסיה וסיום העסקה הנגזרים מאפשרויות שונות של היעדרות זמנית של עובדים מעבודתם.

עוד עלה בביקורת כי אי-היערכותו הכוללת של משרד האוצר לפעולות הנדרשות ממנו במצב של התפרצות מגפה, באה לידי ביטוי בכך שהתוכניות לסיוע כלכלי לציבור ולעסקים ננקטו בחלקן ללא עבודת מטה סדורה וללא הבחנה מיטבית לגבי חלקים מהציבור ומענפי המשק שנפגעו יותר מענפים אחרים. נוסף על כך, היעדר היערכות מראש של משרד האוצר תרם לכך שהמשרד התקשה, בייחוד בחודשי המשבר הראשונים, להציג לפני מקבלי ההחלטות את ההשלכות הכלכליות הצפויות של צעדים אפשריים למניעת תחלואה במסגרת הדיונים השונים. 

עלה כי תכנית הסיוע המרכזית בהיקף של 80 מיליארד ש"ח הוכרזה ב-30.3.20 וזאת לאחר שב-30.1.20, ארגון הבריאות העולמי הכריז על מצב חירום של בריאות הציבור וב-11.3.20 הארגון הכריז על הקורונה כמגפה עולמית ויומיים לאחר מכן הושבתה מערכת החינוך ומערכת ההשכלה הגבוהה במדינת ישראל. התוכנית המרכזית גובשה לאחר שהוכרזו מספר תוכניות מקדימות בהיקפים נמוכים יותר של עד 10 מיליארד ש"ח. ראש המועצה הלאומית לכלכלה מסר למשרד מבקר המדינה כי היקף התוכנית נקבע לפי הנחיית ראש הממשלה לאחר שהמועצה הלאומית לכלכלה בחנה את השיעור מהתוצר הלאומי של תכניות סיוע במדינות אחרות. 

בביקורת לא נמצא תיעוד במשרד האוצר ובמועצה הלאומית לכלכלה לגבי אופן קביעת היקפה הכולל של תוכנית הסיוע שהוכרזה ולתתי הסעיפים בה, והתוכנית לא כללה התייחסות לתרחישים אפשריים של התפתחות המגפה ולמועדי בחינה של אפקטיביות התוכנית. 

בנוסף, שיעור הביצוע המצטבר של התוכנית הכלכלית במהלך השנה והגיע עד כדי כ-81.3% בסוף דצמבר 2020. בסך הכול עמדה ההוצאה המצטברת במהלך השנה על 68,954 מיליוני ש"ח מתוך מכסה מצטברת של 84,812 מיליוני ש"ח. בקטגוריות התוכנית שבהן התכנון התקציבי היה הגבוה ביותר (בריאות ומענה למשרדי הממשלה; מענק וסיוע לעסקים ולעצמאים; שיפוי המוסד לביטוח לאומי), קיים שיעור הביצוע הגבוה ביותר (109%, 83% ו-90% בהתאמה). עם זאת, קיים שיעור ביצוע נמוך בקטגוריית ה"מטרות האחרות"  ובתוכניות ה"יציאה מהמשבר - תשתיות, טכנולוגיה ודיגיטציה" (49% ו-67% בהתאמה). 

בביקורת נמצא כי בקרת התכנון לעומת הביצוע התקציבי של התקציב הייעודי להתמודדות עם משבר הקורונה בהיקף של כ-85 מיליארד ש"ח ("הקופסה מחוץ למסגרת התקציב") נוהלו בשנת 2020 באמצעות קובצי אקסל בד בבד עם ניהולם בסעיפים שונים במערכות הממוחשבות של תקציב המדינה. ראוי לנהל תקציבים, בייחוד בהיקפים אלו, באמצעות מערכות הכוללות מנגנוני בקרה ממוחשבים כדי למנוע טעויות ושיבושים. בביקורת נמצאו אי-התאמות בין רישומי הבקרה של אגף החשב הכללי על נתוני התכנון והביצוע של התוכניות הכלכליות (שמקורן בנתונים מאגף התקציבים וממשרדי הממשלה), ובין נתוני התכנון והביצוע שמסרו אגף התקציבים ומשרדי ממשלה למשרד מבקר המדינה. לגבי 5 תכניות מתוך 10 תכניות שנבדקו ע"י הביקורת עלו פערים.

בנושא מענקים חד-פעמיים עלה כי במסגרת שתי פעימות באפריל ויולי 2020, ניתנו מענקים חד-פעמיים לכלל האוכלוסייה בעלות כוללת של כ- 8.95 מיליארד ש"ח. בפעימה הראשונה המענק ניתן ללא כל מבחן הכנסה ובפעימה השנייה שולב מבחן הכנסה שלפיו מי שהכנסתו הייתה מעל 649,560 ש"ח בשנת 2019 לא היה זכאי למענק. כמו כן, עלה כי לא בוצעה הפקת לקחים סדורה לאחר כל פעימה שחולקה, זאת על מנת לעמוד על יתרונות, חסרונות וחסמים בחלוקת המענק. 

בנוסף, התכנית לחלוקת תווי מזון אשר אושרה בהיקף של כ- 700 מיליון ש"ח הופעלה בקרב אוכלוסייה רחבה של כ- 260,000 משקי בית זכאים על בסיס תבחינים, בין היתר, של זכאות להנחה בארנונה ללא עבודת מטה שביצעה בחינה פרטנית באשר ליעילות תבחין זה ולמיקוד באוכלוסיות חלשות שנפגעו בצורה משמעותית במשבר הקורונה. כמו כן, עלה כי התכנית שאושרה בממשלה באוגוסט 2020 יצאה לפועל, לאחר כחצי שנה, במהלך פברואר 2021, בין היתר בשל הליכים משפטיים שליוו את ההליך המכרזי לבחירת הספק הזוכה לחלוקת תווי המזון. 

בנוסף, סכום הסיוע לענף התיירות, בהיקף של 300 מיליון ש"ח שקבעה הממשלה בחודש אוגוסט 2020, בהתאם לסיכום בין שר האוצר ושר התיירות דאז מראשית חודש יוני 2020, לא חולק עד לסוף שנת 2020.  צפויה לחלוף לפחות שנה ממועד התחלת הפגיעה במלונות ועד למועד שבו תחל המדינה לתת להם תמיכה בפועל.

בכל הנוגע לתמיכה הנוספת בסך 100 מיליון ש"ח שאושרה עלה כי אף שבחוק נקבע כי משרד האוצר יפרסם מבחנים לחלוקת התמיכות בתוך 30 ימים מיום תחילת החוק  (קרי, עד 29.8.20), פרסם משרד האוצר ב-3.12.20 טיוטת מבחנים לחלוקת כספי תמיכה לסיוע למוסדות ציבור שהכנסותיהם פחתו בעקבות משבר הקורונה, לתגובות הציבור עד 17.12.20 ומבחני חלוקת כספי התמיכה לסיוע למוסדות ציבור נחתמו בידי שר האוצר ב- 17.1.21, לפיכך לא חולק התקציב שנקבע בחוק לשם סיוע ותמיכה במוסדות גדולים במגזר השלישי ותוכנן להיות מחולק בשנת 2020. 

בביקורת נמצא כי בחינת הביצוע התקציבי של מסלולי הסיוע והמענקים של רשות החדשנות, בהתאם לדיווחי אגף החשב הכללי, העלתה כי אף שבהתאם להחלטת הממשלה צפויה הייתה הרשות להשתמש במלוא סכום התקציב עד לסוף שנת 2020, הרי שבפועל בוצע סכום של 659 מיליון ש"ח מתוך 1,200 מיליון ש"ח שתוקצבו (כ-55%). 

בבחינה של 37 מצגות אשר הוצגו לקבינט הקורונה ולממשלה על ידי המל"ל, בחודשים מרץ - נובמבר 2020, עלה כי המל"ל שילב במצגות אלו נתונים בריאותיים בעיקרם, וכי ניתוחים כלכליים לא צורפו למצגות, פרט להצגה של מטריצת מדד כלכלי (תרומה לתוצר) ובריאותי שהוצגה בחודש ספטמבר 2020.  עפ"י אומדני בנק ישראל והכלכלנית הראשית, עלות כל שבוע בסגר הראשון (כנגזרת מהירידה בתוצר) עמדה על כ-5.1 עד 5.4 מיליארד ש"ח, בסגר השני כ-3.2 עד 4 מיליארד ש"ח ובסגר השלישי כ-3 עד 3.5 מיליארד ש"ח. היקף העלויות המהותי של הסגרים, מחדד את החשיבות בשקלול העלויות הכלכליות הנלוות להטלת הסגרים. 

לחיוב צוין כי לאחר שפרצה מגפת הקורונה קיימו אגפי משרד האוצר פעילות רבה בתחומי אחריותם המקצועית כדי להתמודד עם הקשיים שעוררה המגפה, וסייעו בכך להתמודדות הציבור והגופים שבפיקוחם עם השלכות המגפה. 

מבקר המדינה ממליץ כי משרד האוצר ומשרדי הממשלה הרלוונטיים יגבשו תוכנית כלכלית שתשמש כ"תוכנית מגירה" להיערכות להשלכות הכלכליות הנובעות מהתפרצות מגפה, בין היתר בהתבסס על הפקת לקחים שתיעשה מניסיון המשרדים בתקופת הקורונה. מומלץ כי אגף התקציבים במשרד האוצר, משרד הבריאות ומשרד הביטחון יעקבו אחר מידת ביצוע התקציבים שהוקצו לצורך היערכות המשרדים למשבר הקורונה, יבחנו אילו מבין הנושאים שטרם מומשו או שמומשו בביצוע נמוך עדיין רלוונטיים ויבצעו התאמות תקצוב נדרשות בהתאם לבחינתם. נוכח ההשלכות הכלכליות הניכרות של מודל החל"ת על משק המדינה ועל רמות האבטלה, מומלץ כי משרד האוצר, בנק ישראל והמוסד לביטוח לאומי יבחנו לאורך זמן את מדיניות החל"ת שהונהגה בישראל, כדי שיהיה אפשר לשקול את יתרונותיה ואת חסרונותיה אל מול תוכניות אחרות שהונהגו בעולם, וכן לבדוק את מידת התאמתה למשק הישראלי. 

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן: "בביקורת נמצאו ליקויים בכל הנוגע להיערכות הכלכלית המקדימה לסיכוני מגפות, עבודת המטה לגיבוש תוכניות הסיוע הכלכלית להתמודדות עם משבר הקורונה, מימוש התוכניות, הבקרה עליהן והתחשבות בשיקולים כלכליים בעת קבלת ההחלטות במהלך משבר הקורונה. מומלץ כי הממשלה תקיים תהליך הפקת לקחים מניהול המשבר בפן הכלכלי. על כלל הגופים לפעול לתיקון הליקויים הנוגעים להתנהלות התקציבית בעת ניהול משבר הקורונה ולבחון יישום ההמלצות אשר נכללו בדוח זה לצורך טיוב פעילותם והיערכותם לעתיד"

הנחות בארנונה לעסקים בתקופת משבר הקורונה

הסיוע הממשלתי לעסקים באמצעות הנחות בארנונה בשל משבר הקורונה על ידי העברת הכספים לרשויות המקומיות מתקציב המדינה נעשה בשני סבבים ובשתי מסגרות. משרד מבקר המדינה בדק את הסיוע הממשלתי במתן הנחות בארנונה לעסקים בשל משבר הקורונה. בין היתר נבדק תהליך מתן ההנחות בארנונה לעסקים מהרשויות המקומיות ותהליך השיפוי, מתקציב המדינה, לאותן הרשויות על הירידה בהכנסות שלהן. דוח הביקורת עוסק בעיקרו בסבב א' (במסגרתו הוגדרה הנחת פטור מארנונה לחודשים מרץ עד מאי 2020 או הנחה של 25% מהארנונה לשנת 2020). במועד סיום הביקורת רק החל תהליך הטיפול בבקשות להנחות בארנונה בסבב ב' (במסגרתו הוגדרה הנחה בארנונה לעסקים שנפגעו משמעותית בשל משבר הקורונה בשיעור של 95% עד 100% לחודשים יוני 2020 עד יוני 2021).

הביקורת נעשתה במשרד הפנים ובארבע רשויות מקומיות: עיריית תל אביב-יפו, עיריית קריית גת, עיריית נצרת ועיריית נוף הגליל, במשרד האוצר, במרכז השלטון המקומי, במרכז המועצות האזוריות ובסוכנות לעסקים קטנים ובינוניים (הסוכנות) שבמשרד הכלכלה והתעשייה.

בביקורת נמצא כי השיטה לקביעת העסקים הזכאים להנחות בארנונה בסבב א' התבססה על סוג הנכס והשימוש בו. הגם שהשיטה גובשה לצורך מתן מענה מיידי ומהיר לעסקים ולרשויות המקומיות, לצורך קביעת העסקים הזכאים, לא נכללה דרישה להוכחת ירידה בפעילות העסק בתקופת משבר הקורונה (פרט לגבי נכס שסווג כ"נכס אחר"). בנוסף, משרד הפנים לא הסדיר סיווג אחיד לנכסים כדי שישמש אותו ואת כל הרשויות בקביעת חיובי הארנונה. ריבוי סיווג הנכסים עלול להשפיע על מתן ההנחות לעסקים. כלומר, אם חלה טעות בסיווג הנכס, הדבר עלול להביא לכך שבעל עסק הזכאי להנחה לא יקבלה וכן להפך.

השוואת פרמטרים עיקריים בין סבב א' לבין סבב ב'
סבב א' 
סבב ב'
סוג ההנחה
הנחת פטור מארנונה לחודשים מרץ עד מאי 2020 או הנחה של 25% מהארנונה לשנת 2020
​הנחה בארנונה לעסקים שנפגעו משמעותית בשל משבר הקורונה בשיעור של 95% עד 100% לחודשים יוני 2020 עד יוני 2021


​היקף התקציב 

בסבב א' כולל: סכום ההשתתפות של הרשויות המקומיות ושל קרן הניקיון

2.8 מיליארד ש"ח לחודשים מרץ עד מאי 2020 
3.5 מיליארד ש"ח לחודשים יוני 2020 עד יוני 2021
שיעור מימוש התקציב (נכון לאפריל 2021)
 100%
22% - 280 מיליון ש"ח מ-1.3 מיליארד ש"ח שהוקצו לחודשים יוני עד דצמבר 2020
הקריטריון לזכאות להנחה
כלל העסקים המחזיקים בנכסים על פי הכללים שנקבעו בתקנות
עסקים שמחזורם הוא עד 400 מיליון ש"ח ושמחזור פעילותם נפגע משמעותית על פי הכללים שנקבעו בתקנות
מקבלי השיפוי בגין ההנחה
כלל הרשויות המקומיות, מהן 29 רשויות איתנות שקיבלו 1.3 מיליארד ש"ח מתקציב משרד הפנים (57%)
הרשויות שלעסקים שבתחומן אישרה הסוכנות בקשה להנחה, והרשות נתנה להם את ההנחה בפועל  
זמן הטיפול במתן ההנחה לעסק
 מיידי 
שניים עד שלושה חודשים לכל הפחות (ללא עיכובים)

באפריל 2020 פורסם תיקון לחוק שמירת הניקיון ובו נקבע כי קרן הניקיון תעניק מענק סיוע חד-פעמי לטיפול בפסולת ביתית, מכספי היטל ההטמנה, לרשות מקומית המקבלת מענק איזון לשנת 2020 בסך כולל של כ-150  מיליון ש"ח. עוד נקבע בתיקון כי רשויות מקומיות המשויכות לאשכולות 1 עד 6 בדירוג החברתי-כלכלי יקבלו מענק בסך כולל של כ-40 מיליון ש"ח. מהאמור בחוק עולה כי שני המענקים המפורטים, בסך 190 מיליון ש"ח, שיועברו מקרן הניקיון, יועדו להוצאות בגין טיפול בפסולת ביתית. 

בנוסף, אף ש-150 מיליון ש"ח מהסיוע ניתנו מקרן הניקיון ולכאורה היו מיועדים להוצאות ניקיון, הסכום נכלל במודל השיפוי להנחות בארנונה. 

כמו כן, מדיווחי עיריית נוף הגליל ועיריית קריית גת עולה כי הרשויות לא הונחו לבצע רישום ובקרה כספית נפרדת עבור הסכומים אשר התקבלו מקרן הניקיון, ועלתה אי-בהירות לגבי הייעוד של כספים אלו - האם עבור הירידה בארנונה מעסקים או עבור הוצאות ניקיון. עוד עלה כי נציגי משרד הפנים ונציגי המשרד להגנת הסביבה מסרו כי לא הוכנה תוכנית להתחשבנות עם הרשויות על תוספת עלויות הניקיון כתוצאה מהטיפול בפסולת.

בנוגע לבקרת משרד הפנים על כספי השיפוי נמצא כי הנתונים והדוחות שבידי משרד הפנים על שלושה מצבים: נכסים ממשלתיים, נכסים אחרים ותיקון עיוותים, הקשו עליו ועל גורמי בקרה חיצוניים להבחין בין המצבים האמורים ולבצע את הבקרה הנדרשת.

עוד נמצא כי בהסכם השיפוי לא נקבעה הוראה בדבר כספי העודף או החוסר שבין השיפוי הראשוני לבין ההנחות שניתנו בפועל בגינו. לכן, במקרים שבהם נוצר לרשות עודף מהשיפוי הראשוני, הרי הוא יכול להישאר בידיה, ובמקרים שבהם נוצר לרשות חוסר, משרד הפנים לא יעביר כספים לכיסויו. כמו כן,  מהמידע שמסרו ארבע הרשויות שנבדקו בביקורת עלו פערים בבקרה על סיווג הנכסים ברשויות ובהתאמת הסיווג לנקבע בתקנות קורונה א', ובהם בין היתר, היעדר סיווג אחיד של נכסים לכל הרשויות ודיווח של הרשויות על פי סיווג מוסכם זה. יצוין כי פערים אלה עלולים להביא לטעויות בזכאויות להנחה, לטעויות בחישוב סכומי הארנונה וכתוצאה מכך לטעויות בחישובי ההנחות הנגזרים ממנה.

בנוגע להנחות בארנונה למשכירי נכסים, עלה כי בתקנות קורונה א' ובתקנות קורונה ב' לא ניתן מענה למקרים שבהם שוכר של נכס עזב את הנכס מסיבות הקשורות לקורונה, והמשכיר של אותו הנכס לא הצליח להשכיר אותו שוב באותה תקופה.

בתהליך הטיפול בבקשה לקבלת הנחה בארנונה עלה כי בתקופת הביקורת, היה קיים פער זמנים בנוגע לטיפול בבקשה בהתאם למועד בחודש שבו היא מוגשת. כך, לדברי הסוכנות, אם עסק הגיש את הבקשה שלו ב-11 לחודש, הבקשה שלו תחכה עד ל-10 לחודש שאחרי וישלח לרשויות המקומיות עד ה-20 לחודש שאחרי. עסק שהגיש ב-9 לחודש, הבקשה שלו תגיע לרשות המקומית תוך כ-10 ימים.

בנוסף, נמצא כי שיעור הניצול התקציבי של תקציב הסיוע שניתן במסגרת תקנות קורונה ב' הסתכם בסך כ-280 מיליון ש"ח ששולמו נכון לאפריל 2021 בגין החודשים יוני 2020 עד דצמבר 2020. שיעור ניצול זה היווה כ-22% מהתקציב אותו ייעד משרד האוצר להנחות בארנונה בסבב ב'.  שיעור ניצול התקציב המתייחס לתקופה האמורה היה כ-22% מהתקציב אותו ייעד משרד האוצר להנחות בארנונה בסבב ב'. 

כמו כן, עם החלת תקנות קורונה ב' לא גובש מנגנון המאפשר דחיית גבייה של תשלומי הארנונה לעסקים שהיו זכאים לדחייה זו, לרבות בעניין חיובי הריבית בגין תשלומים אלו.

בביקורת צוין לחיוב לגבי סבב א' כי את מנגנון מתן ההנחות בנו משרד הפנים ומשרד האוצר, והוא פשוט ליישום לכלל העסקים. הכנת התקנות, הכנת מתווה השיפוי, סיכום אומדן העלות והתקצוב, הסיכום והחתימה על הסכם השיפוי והעברת השיפוי - כל אלו נעשו בתוך זמן קצר ממועד החלטת הממשלה, נתנו מענה מיידי לעסקים ושמרו על היציבות התקציבית של הרשויות המקומיות. רוב העסקים לא נדרשו להגיש בקשות, טפסים ומסמכים. העסקים שנמצאו זכאים להנחה לפי התקנות זוכו בהנחה באופן ישיר, לרוב על ידי זיכוי בחשבון הארנונה.

בכל הנוגע לסבב ב' צוין לחיוב כי בתחילת התהליך העסקים שביקשו הנחות בארנונה נדרשו לפעול מול כמה גופים, דבר שהכביד את הנטל הבירוקרטי עליהם, ונוצרו עיכובים בטיפול בבקשות. במהלך הביקורת הסוכנות ורשות המיסים שיפרו את סדר הגשת הבקשות והטיפול בהן. בדצמבר 2020 הוסדר ממשק מקוון בין הסוכנות לרשות המיסים, והעסקים מגישים בקשה לסוכנות באופן מקוון באמצעות המרשתת וללא צורך להמציא אישור מרשות המיסים.

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן: "בעלי העסקים והעצמאיים הם מהמפסידים הגדולים של הקורונה. מן הראוי היה שמשרדי הממשלה יעשו הכל כדי להקל עליהם במיצוי זכויותיהם וייוודאו שהסיוע מגיע לעסקים שנזקקים לכך. מומלץ כי משרד הפנים ומשרד האוצר ימשיכו לפעול בשיתוף פעולה וינתחו את צורכי העסקים והרשויות המקומיות ויעשו את כל הנדרש להגברת מיצוי הזכויות של עסקים הזכאים. יש לפעול לתיקון הליקויים שעלו בביקורת ולקבוע קווים מנחים לתוכניות סיוע עתידיות, אם יידרשו".

שירותים פיננסיים, אשראי ויציבות של גופים פיננסיים במשבר הקורונה

התפרצות נגיף הקורונה התבטאה בהאטה חדה בפעילות הכלכלית בעולם, וגררה משבר כלכלי גם בישראל. משבר זה התאפיין במצוקת נזילוּת של משקי בית ועסקים רבים.  משרד מבקר המדינה בדק את השירותים הפיננסיים והאשראי שניתן לציבור במשבר הקורונה ואת חוסנם של הגופים הפיננסיים במהלך המשבר. הבדיקה נעשתה בבנק ישראל, ברשות שוק ההון, ברשות ניירות ערךת באגף חשכ"ל במשרד האוצר וברשות המיסים.

הוגשו 113,589 בקשות לקבלת הלוואות מהקרנות להלוואות בערבות המדינה. 

סכום הבקשות לקבלת הלוואות בכלל הקרנות להלוואות בערבות המדינה עמד על כ-73.6 מיליארד ש"ח.  

היקף הגיוסים של החשב הכללי בארץ ובחו"ל במהלך 2020 שנועד, בין היתר, למימון הסיוע הממשלתי במשבר הקורונה עמד על כ-265.4 מיליארד ש"ח. 

בביקורת נמצא כי לא התקיים שיתוף פעולה לזיהוי מוקדי פגיעה בין רשות המיסים לאגף החשכ"ל במטרה לטייב את פעילות הקרנות להלוואה בערבות מדינה ואת פעילותה של רשות המיסים. בנוסף, שיתוף פעולה של בנק ישראל עם החשכ"ל בתהליך קבלת ההחלטות המאזנות בין גובה הערבויות לסיכון האשראי היה עשוי להביא תועלת רבה יותר בהשגת מטרות התוכניות שכן, שיתוף הפעולה עשוי ליצור הלימה מועילה יותר בין שיעור הריבית על האשראי, שהעמיד בנק ישראל לבנקים במסגרת התוכניות, לבין שיעור הערבות שהעמידה המדינה על האשראי הבנקאי שניתן לעסקים במסגרת הקרנות בערבות מדינה. 

עוד עלה כי חשיפת הגופים המוסדיים לנגזרים בחו"ל פגעה בנזילות התיקים המנוהלים בעת המשבר. חשיפה גבוהה של תיק ההשקעות מחייבת בקרות שוטפות. עם זאת, לא נמצא בביקורת כי רשות שוק ההון העבירה לגופים המוסדיים הנחיות לניהול סיכוני ההשקעה לגבי התיקים המנוהלים לקראת משבר, במטרה לצמצם את היקף חשיפתם ובכך להגן על כספי העמיתים. לא נמצא כי הרשות הנחתה בחודשים ינואר - פברואר 2020, עם הזיהוי על תחילתו של משבר הקורונה, את הגופים המוסדיים לנתח סיכונים מותאמים למשבר מסתמן או לנקוט פעולות אחרות להפחתת החשיפה של הגופים המוסדיים לסיכונים הנובעים מפעילותם כהכנה לקראתו. כמו כן, במהלך המשבר, הרשות לא הנחתה בכתב את הגופיים המוסדיים לגבי ניתוח הסיכונים או ביצוע פעולות אחרות. 

עוד נמצא כי שיעור הערבות שניתן במדינת ישראל לגבי כל התיק (12% לעסקים גדולים, 15% לעסקים קטנים ובינוניים ו-60% במסלול המוגבר) נמוך בהשוואה לשיעור הערבויות שניתן במסגרת תוכניות סיוע ממשלתיות ברוב המדינות המפותחות. לגובה הערבות על התיק הייתה השפעה שלילית על תהליך אישור ההלוואות בקרן לעסקים קטנים ובינוניים. השפעה שלילית זו התבטאה בהפחתת רצון הגופים המממנים ליטול סיכונים וביצירת תמריצים לפעולות שאינן עולות בקנה אחד עם המטרה המוצהרת של הקרן ופוגעות בתדמיתה, על אף חשיבותה הרבה בתקופת המשבר.

בשיחות שקיים צוות הביקורת בחודשים ספטמבר ואוקטובר 2020 עם מנהלי הקרנות בבנקים המסחריים צוין כי העובדה שהסכמי ההתקשרות לא קבעו קריטריונים מדידים להעמדת הלוואות הובילה לכך שאשראי שניתן במסלול הרגיל שימש חלק מהעסקים להוזלת עלויות המימון שלהם, במקום לגשר על פערים תזרימיים שנוצרו בעקבות המשבר. בהיבט של זמני הטיפול בבקשות בקרנות להעמדת הלוואות בערבות מדינה, נמצא כי הסכם ההתקשרות שבו נקבע כי הגורמים המממנים ישלימו את הטיפול בבקשות בתוך שבעה ימי עסקים והביא לציפייה של המבקשים כי כך ייעשה. עם זאת נמצא כי זמני הטיפול בכל המסלולים חרגו מהותית (בכ-15 ימים בממוצע) מזמני הטיפול שנקבעו. בעקבות שינוי המנגנון להעברת המידע בקרנות הגופים המממנים נדרשו לקלוט את הנתונים באופן שהצריך להקלידם מחדש. הדבר גרם לעיכובים במתן המענה לעסקים מבקשי ההלוואות. 

בביקורת נמצא כי לרשות ני"ע אין גמישות מספקת בעיתות משבר למתן תגובה מהירה ומתבקשת ההולמת לתנודות בשווקים שתאפשר פיקוח יעיל ומועיל. במהלך הביקורת קידמה הרשות תזכיר חוק שנועד להרחיב את הסמכויות הקיימות של הרשות ולאפשר לה לקבוע הוראות בנושאים מסוימים באופן עצמאי ומהיר. תזכיר הצעת החוק פורסם באתר משרד המשפטים ובמרשתת למתן הערות לציבור עד ליום 23.7.2020, אך נכון למועד סיום הביקורת (דצמבר 2020) לא קודם ההליך מעבר לכך.

למרות החשיבות הגלומה בפעילותה של רשות ני"ע מתוקף תפקידה כרגולטור פיננסי לא ניתן לכך ביטוי בתקנות שעת חירום ולא נקבעה לגבי הרשות הקלה בתחולת ההגבלה על מספר העובדים המרבי המותר לשהייה במקום העבודה. הנושא מקבל משנה תוקף ברקע התנודדות החדות בשווקים הפיננסיים, התעצמות המשבר הכלכלי והחרגת המגזר הפיננסי בתקנות. נמצא כי הגדרת היקף ההעסקה במגזר הציבורי בחירום לא מתבצעת בצורה מתודית במסגרת היערכות מוקדמת ובהתאם לתרחישי ייחוס ולצרכים העולים מהשטח.

עוד נמצא כי קבוצת העסקים שמחזור מכירותיהם נע בין 200 - 400 מיליוני ש"ח העדיפה להגיש בקשות לקבלת הלוואה מהמסלול הרגיל, במסגרת הקרן לעסקים קטנים ובינוניים, על פני הגשת בקשות לקרן לעסקים גדולים. כי שיעור גבוה של בקשות בוטלו בשתי הקרנות, בייחוד בקרן לעסקים גדולים שבה בוטלו כ-33% לפחות מן הבקשות במרבית חודשי פעילותה. 

כמו כן, במסלול הרגיל נמצאו פערים בין היישובים היהודיים לבין יישובים שאינם יהודיים לטובת היהודיים הן בשיעור הבקשות שאושרו (כ-3.1%) והן בשיעור הסכום המאושר בממוצע (כ-6.7%). נמצאו גם פערים בשיעור האישור של מספר הבקשות בחלוקה לענפים (שנאמד בכ-42% - 67%), ולפי נתוני רשות המיסים בדבר שלושת ענפי הפעילות שחוו את עיקר הפגיעה במחזור העסקאות (אירוח ואוכל, אומנות ובידור וחינוך), תועדו שיעורי אישור של מספר בקשות נמוכים מהממוצע. 

עוד נמצא כי סורבו בקשות עסקים זעירים רבים להעמדת אשראי בהשוואה לקבוצות עסקים אחרות (שיעור סירוב הגבוה ב-4% - 11%), וקבוצות עסקים גדולים יותר לא זכו לאישור מלוא הסכומים הנדרשים להם כדי לצלוח את המשבר (שיעור הסכום המאושר הממוצע היה נמוך ב-6% - 22% יחסית לקבוצת העסקים הזעירים). 

לחיוב עלה כי בנק ישראל ורשות שוק ההון פעלו במהירות בפרסום הקלות רגולטוריות והנחיות לציבור לטובת הרחבת היקף הסיוע בעת המשבר (ביניהן: כיבוד חיובים של לקוחות שחורגים ממסגרות אשראי, הורדת הגיל המינימאלי בהגדרת "אזרח ותיק" שמזכה את הלקוח בקבלת קדימות בתור למענה טלפוני, הקפאת ביטוחים וחידוש ביטוחים אוטומטי ללא גבייה), וזאת תוך הקפדה על האיזון הנדרש להבטחת יציבות הגופים המפוקחים. כמו כן, אגף החשכ"ל פעל לגיוסי חובות בהיקף של כ-265 מיליארד ש"ח בשנת 2020 שנדרש, בין היתר, למימון הסיוע הממשלתי בתקופת משבר הקורונה.

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן: "בתוכניות הסיוע והאשראי שניתנו לעסקים נמצאו ליקויים. בביקורת נמצאות בין היתר, ליקויים בשיתוף הפעולה בין כלל הגורמים הרלוונטיים, בהגדרת חיוניות פעילותם של רגולטורים פיננסיים בחירום, ונמצא פער בגובה הערבות שהועמד על התיק בקרנות להעמדת הלוואות בערבות מדינה בהשוואה בין-לאומית. לפיכך מומלץ לבחון את מנגנוני הסיוע שהוצעו כדי להגביר את היעילות והמועילות של האשראי שניתן לעסקים, במטרה לגשר על הפער התזרימי שנגרם בעקבות המשבר ולאפשר לעסקים לשוב לתפקוד ולצמוח בסיומו".

טיפול הממשלה במובטלים במשבר הקורונה

 


מתחילת משבר הקורונה הסתמנה בארץ מגמה של צמצום ניכר בשיעור התעסוקה, ומאות אלפי עובדים הוצאו לחופשה ללא תשלום (חל"ת) או פוטרו ממקום עבודתם. לפי נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (הלמ"ס), בשנת 2020 פחת התוצר המקומי הגולמי ב-2.6%. משרד מבקר המדינה בדק את טיפול הממשלה במובטלים במשבר הקורונה. הבדיקה נערכה בבט"ל, בשירות התעסוקה, בזרוע העבודה שבמשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים, במשרד האוצר, משרד ראש הממשלה ובלמ"ס. ממצאי ביניים של דוח זה פורסמו בספטמבר 2020. מעבר לכלי הביקורת הרגילים, ניתח משרד מבקר המדינה את השיח ברשתות החברתיות  וערך סקר טלפוני בקרב תובעי דמי אבטלה. 

בביקורת עלה כי בקרב חלק מהמובטלים נוצר תמריץ שלילי להשתלב בעבודות המוצעות להם. שיעור האבטלה הגדול, בשילוב המספר המצומצם של משרות פנויות במשק, עלולים לגרום לכך שרבים מהמובטלים, ובהם כאלה שאינם מעוניינים לחזור לשוק העבודה עקב התמריץ השלילי, לא יועסקו במשך תקופה ממושכת גם לאחר שיסתיים הסדר החל"ת ביוני 2020, ואף ייתכן שיהפכו ל"מובטלים כרוניים". מצב זה עלול להקשות על השתלבותם מחדש בשוק העבודה.

עוד נמצא כי למרות שוועדת 2030 והצוות לעידוד התעסוקה עסקו בנושאי ליבה, בעלי חשיבות מכרעת לקידום שוק התעסוקה וליציאה מהמשבר התעסוקתי הנלווה למשבר הקורונה, במועד סיום הביקורת טרם הועלו המלצות שני הצוותים לדיון בממשלה. עוד עלה כי עד מועד סיום הביקורת לא גובשה תוכנית אסטרטגית לאומית להשבת המובטלים למעגל התעסוקה.

בנוגע לפעילות הממשלתית בתחום התעסוקה, נמצא כי בשנת 2020, בעת המשבר התעסוקתי החמור הנלווה למגפת הקורונה, הצטמצם היקף הפעילות של שני הגופים המרכזיים המטפלים במובטלים - זרוע העבודה ושירות התעסוקה. הצמצום בא לידי ביטוי במספר המשתתפים בפעילויות השונות של גופים אלו וכן בהיקף הכספי של פעולותיהם. למשל, מספר המשתתפים בהכשרות מקצועיות במימון או בסבסוד המדינה, בפיקוחו של אגף בכיר להכשרה מקצועית ולפיתוח כוח אדם, פחת בכ-64% בין שנת 2019 לשנת 2020. בין שנים אלו גם פחת ביותר מ-40% מספר המשתתפים בקורסים ובהכשרות מקצועיות של שירות התעסוקה ומספרם עמד על 5,706 משתתפים בשנת 2020 לעומת 9,821 משתתפים בשנת 2019. נוכח העובדה כי מאות אלפי מובטלים צפויים להישאר מחוץ לשוק התעסוקה עוד תקופה ממושכת, וכן נוכח פערי המיומנויות שהוצגו בדוח זה, לצמצום בהיקף הפעילות בתחום התעסוקה עשויות להיות השפעות חמורות על סיכויי השתלבותם מחדש של המובטלים בשוק התעסוקה.

בנוסף עלה בביקורת כי המוקד הטלפוני בבט"ל לא סיפק למבוטחים שפנו אליו שירות איכותי, תוך סטייה ניכרת ברמות מדדי השירות (שיעורי הנטישה וזמני ההמתנה). עלה כי על אף התוספת של כ-200 מוקדנים והגידול בהוצאה הכספית בהיקף של כ-36 מיליון ש"ח, המוקד הטלפוני לא הצליח לעמוד בעומס השיחות גם לאחר שמונה חודשים מתחילת משבר הקורונה. באוקטובר 2020 היה זמן ההמתנה כ-12 דקות בממוצע - פי ארבעה מהזמן שנקבע בהסכם השירות. במאי 2020 היה שיעור השיחות שננטשו 37% מהשיחות הנכנסות. מאז יוני 2020 ועד אוקטובר 2020 "התייצב" שיעור הנטישה על כ-22%, חריגה ניכרת של פי ארבעה מהיעד שנקבע במכרז - 5%. לפי ניתוח השיח ברשתות החברתיות, הסנטימנט  השלילי בנוגע למוקד הטלפוני בבט"ל התבטא ב-100% מהפוסטים.

בנוסף נמצא כי תובעי דמי האבטלה נדרשו להליך רישום כפול: הן בבט"ל והן בשירות התעסוקה. רישום כפול יכול לעכב תשלומים וליצור בעיות בהעברת המידע בין שירות התעסוקה לבט"ל. בביקורת עלה כי עד דצמבר 2020 אין טופס אחוד לתובעי דמי אבטלה בבט"ל ובשירות התעסוקה. כמו כן, יישומים מקוונים בבט"ל שיכולים לתרום לשיפור השירות המקוון לתובעי דמי אבטלה בפרט ולתובעי גמלאות אחרות בכלל, כגון פורומים וצ'טבוט, אינם חלק מהשירות שבט"ל מציע לציבור. כמו כן, יישומים מסוימים (כגון האזור האישי בבט"ל, שאליו היו כ-47 מיליון כניסות בשנת 2020) אינם מונגשים בשפות אחרות. 

בנוגע לבקרה על תשלום דמי אבטלה עלה כי שיעור מקבלי דמי האבטלה שבט"ל אינו יודע אם חזרו לעבודה או לא (מנותקי קשר) צומצם בין נובמבר לדצמבר 2020 (מ-29% ל-15%), אך מספרם עדיין גדול - יותר מ-90,000 איש שבט"ל שילם להם דמי אבטלה בסך של 380 מיליון ש"ח מבלי שהוא יודע אם הם עובדים או לא. בביקורת עלה ששירות התעסוקה אינו פונה באופן שיטתי לכלל המובטלים, פעם בחודש, כדי לברר אם הם מחוסרי עבודה אם לאו. מתחילת משבר הקורונה ועד לחודש ינואר 2021 נוצרו חובות של אזרחים בגין קבלת דמי אבטלה ביתר, למי שאינו זכאי לכך, בסכום של קרוב למיליארד ש"ח, ובממוצע כ-84 מיליון ש"ח מדי חודש. מבחינת תחום החקירות בבט"ל, שיעור החקירות מסך תביעות האבטלה פחת מ-0.8% בשנת 2019 ל-0.1% בשנת 2020.

צריכת שירותים בכמה ערוצים בד בבד מביאה לבזבוז משאבי הארגון ולפגיעה באיכות השירות. נמצא כי לקוחות בט"ל שמבצעים פעולות באזור האישי פונים לערוצי שירות מקבילים ללא צורך, שכן המידע שהם מבקשים לקבל נמצא כבר באזור האישי שלהם. לקוחות אלה מעמיסים על ערוצים אחרים, ובשל כך נפגם השירות ללקוחות שאינם יכולים לבצע פעולות באזור האישי עקב סיבות שונות, כגון חוסר במיומנות דיגיטלית או קושי שפתי. כך למשל, לפי נתוני בט"ל שהועברו למשרד מבקר המדינה בדצמבר 2020, בשנת 2020 פנו כ-391,000 תובעי אבטלה למוקדים הטלפוניים, ומתוכם כ-331,000 פנו גם למוקד וגם לאתר האישי (84%).

נכון למועד סיום הביקורת (פברואר 2021) אין מנגנון שוטף של העברת מידע בין שירות התעסוקה, שאצלו המאגר העדכני ביותר של מאפייני המובטלים, ובין זרוע העבודה, שהיא הגורם המרכזי העוסק בתכנון שוק העבודה.

עוד נמצא בביקורת כי איסוף המידע על אודות המובטלים בחודשים מרץ-אפריל 2020 - שבהם ביקשו להירשם לשירות התעסוקה מאות אלפי אנשים - היה חלקי ולא כלל פרטים מלאים רלוונטיים, כגון השכלה ועבר תעסוקתי קודם. הדבר פגע ביכולת לקבל תמונת מצב מהימנה של מאפייני הנרשמים לשירות התעסוקה, להשימם במשרות חדשות או להציע להם הכשרות מקצועיות. נכון לנובמבר 2020, שירות התעסוקה לא השלים את כל המידע הנדרש על אודות הרשומים לשורותיו, וחלק מהמידע הרלוונטי עליהם אינו נמצא בידיו. 

בנוסף, כ-335,000 מובטלים דיווחו לשירות התעסוקה כי אין להם מיומנות מחשובית כלל או שהם בעלי מיומנות מחשובית בסיסית בלבד. ואולם בין שנת 2019 לשנת 2020 פחת מספר המשתתפים בקורסים לשיפור מיומנויות מחשוביות של שירות התעסוקה מ-2,283 ל-1,888 (הפחתה של כ-17%). כמו כן, עלה כי 34% מ-144,000 המובטלים מהחברה הערבית דיווחו על רמת עברית בסיסית בלבד או אי-ידיעת עברית (כ-50,000), ו-44% דיווחו על עברית ברמה גבוהה או ברמת שפת אם. מנגד, בשנת 2020 היו רק 66 משתתפים בקורס של שירות התעסוקה לעברית תעסוקתית, פחות אף משנת 2019, שבה היו 98 משתתפים.

לחיוב עלה כי בספטמבר 2020, כחצי שנה לאחר הסגר הראשון, 80% מהמובטלים היו מרוצים עד מרוצים מאוד מהשירות שקיבלו מבט"ל (54% ציינו "מרוצה" ו-26% "מאוד מרוצה"). בנוסף, בהמשך להמלצות מבקר המדינה בדוח הביניים והצוות לעידוד התעסוקה, בט"ל ומשרד האוצר פעלו במהלך משבר הקורונה לקדם הליכי חקיקה. ב-19.11.20, כחודשיים לאחר פרסום ממצאי הביניים, נקבע במסגרת תיקון לחוק הביטוח הלאומי, כי על המעסיקים להעביר לבט"ל דיווח חודשי מקוון כמפורט בתיקון, הכולל בין היתר את שכר העבודה, היקף המשרה והסיווג של כל עובד. תחולתו של התיקון בחודש אפריל 2021 עבור מעסיקים המעסיקים יותר מ-180 עובדים, ובחודש אוקטובר 2021 עבור אלו המעסיקים לכל היותר 180 עובדים.

בנוגע לשירות התעסוקה, ביוני 2020, לאחר שהקים מוקד טלפוני במיקור חוץ והגדיל את הקיבולת של המרכזייה ואת מספר המוקדנים, חל שיפור בזמינות המענה של המוקד הטלפוני.

מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן: "משבר הקורונה והפעולות שננקטו בעקבותיו, הובילו את מדינת ישראל לאחד המשברים התעסוקתיים הקשים בתולדותיה. משבר הקורונה חשף ליקויים באיכות השירות לתובעי אבטלה בבט"ל ובפעולות הממשלה לשילובם החוזר של המובטלים בשוק העבודה. מומלץ לאגם את המשאבים של הגורמים המטפלים בשוק התעסוקה תחת גורם ארגוני אחד, כדי להגביר את האפקטיביות של הפעילות הממשלתית, לצד הגברת שיתופי הפעולה בין הגופים השונים".

הטיפול באזרחים הוותיקים במשבר הקורונה

אוכלוסיית האזרחים הוותיקים, המונה בישראל יותר ממיליון נפש, שהם כ-12% מהאוכלוסייה, זוהתה כקבוצת הסיכון העיקרית לתמותה ולסיבוכים בריאותיים מנגיף הקורונה, והסיכון עולה עם הגיל. לצד כמיליון האזרחים הוותיקים המתגוררים בקהילה, שהו באפריל 2020 כ-29,500 אזרחים ותיקים בבתי חולים גריאטריים שבפיקוח משרד הבריאות ובבתי אבות שבפיקוח משרד הרווחה. 

משרד מבקר המדינה בדק את פעולות המדינה והרשויות המקומיות לאיתור ולמיפוי של האזרחים הוותיקים וצורכיהם והסיוע שניתן להם בהפגת הבדידות. לגבי האזרחים הוותיקים במוסדות נבדקו המחסור בעובדים במוסדות והשמירה על הקשר של הדיירים עם יקיריהם. נוסף על כך, לגבי האזרחים הוותיקים במוסדות נבדקו ופורסמו בדוח הביניים באוקטובר 2020 הנושאים: בדיקות לאיתור נשאי קורונה במוסדות, אספקת ציוד מיגון למוסדות, מענים לאזרחים ותיקים נשאי קורונה במוסדות ותהליכי בנייה של "מגן אבות ואימהות". 

בביקורת עלה כי על אף שאזרחים ותיקים הם אוכלוסייה שעשויה להזדקק לסיוע מיוחד בשעת חירום, במועד סיום הביקורת אין בישראל גוף אחד שמרכז מידע בסיסי עליהם, ואשר מאפשר באמצעות מנגנון מוסדר איסוף מידע והעברתו לגופים המעורבים בטיפול באזרחים הוותיקים: ברשויות המקומיות היה חוסר במידע על אזרחים ותיקים הזקוקים לסיוע ובפרטי ההתקשרות עימם, וזה עיכב את מתן הסיוע להם, בייחוד עם פרוץ משבר הקורונה ובמהלך הסגר הראשון. ערב משבר הקורונה לא היה ברשויות גורם שריכז מידע שלם ומעודכן על האזרחים הוותיקים ומאפייניהם, שאִפשר הגשת סיוע לאוכלוסייה זו עם פרוץ המשבר. במאגר העיקרי שבו מרוכז מידע כללי על תושבי מדינת ישראל, מרשם האוכלוסין, לא היה עם פרוץ משבר הקורונה מידע מטויב, כולל פרטי התקשרות, שאִפשר לרשויות המקומיות, למשרדי הממשלה ולגופי סיוע אחרים לאתר ולמפות את האוכלוסייה המבוגרת ולפנות אליה במהירות כדי להושיט לה סיוע. נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (הלמ"ס), אף שהם מעודכנים יותר וכוללים טלפונים של האזרחים הוותיקים, לא שימשו את גופי הסיוע. כמו כן, בין נתוני המאגרים נתגלה פער בהיקף של כ-264,000 אזרחים ותיקים (פער של 23%) - בעיקר בשל אזרחים ותיקים הרשומים במרשם האוכלוסין ושוהים בחו"ל. 

עוד נמצא כי משרד הרווחה והמשרד לשוויון חברתי קבעו במסגרת תוכנית "מגן זהב" יעד למפות את צורכיהם של כלל האזרחים הוותיקים (כמיליון איש), ללא קביעת סדרי עדיפויות של הזדקקות לסיוע. הם הגיעו לשיעורי מיפוי נמוכים - משרד הרווחה כ-30% נכון לפברואר 2021 והמשרד לשוויון חברתי כ-34% נכון ליולי 2021 , לא ביצעו מעקב מול הרשויות המקומיות שאליהן העבירו את המידע על האזרחים הוותיקים ופיצלו את הפעולות שעשו, בין היתר מבחינת העיתוי. כמה רשויות מקומיות ציינו את שביעות רצונן מתהליך המיפוי, ואחרות העלו קשיים בנוגע לריבוי הגורמים שפנו לאזרחים הוותיקים, לעבודה כפולה באיתור צורכיהם ולמידע לא מדויק שנמסר להן.

בביקורת עלה כי הצעת המחליטים לממשלה שגיבש המשרד לשוויון חברתי בשנת 2018 בנושא "סיוע לאזרחים ותיקים בשעת חירום", הכוללת אחריות המשרד על הקמת מאגר מידע על אזרחים ותיקים לשעת חירום, לא עלתה לדיון בממשלה, בפרט בשל היעדר הסכמה עם משרד הרווחה. עם זאת, ממרץ 2020 פעל המשרד לשוויון חברתי להקמת מאגר מידע על אזרחים ותיקים הן לצורך הסיוע להם בתקופת משבר הקורונה והן מתוך היערכות למצבי חירום עתידיים. לשם כך פנה המשרד לשוויון חברתי במהלך משבר הקורונה בבקשה לקבל מידע על אזרחים ותיקים משישה גופים מרכזיים המחזיקים במידע. בהיעדר נורמה מחייבת לא העבירו שלושה מהם את אישורם להעברת המידע - משרד הרווחה, המוסד לביטוח לאומי ומשרד הקליטה. גם הרשויות המקומיות לא העבירו למשרד לשוויון חברתי את המידע שביקש. בשל כך נפגעו הן תשתית המידע לצורך הסיוע לאזרחים הוותיקים במשבר הקורונה והן התשתית להקמת מאגר למצבי חירום עתידיים.

בהיבט של הפעולות שנעשו להפגת הבדידות של אזרחים ותיקים בקהילה, נמצא כי משרד הרווחה הכיר בחשיבותם של מרכזי היום (אופק) בתקופה זו ואפשר את פתיחתם החל בגל השני במגבלות "התו הסגול" באמצעות הגדלת תעריפים ושיפוי מרכזי היום על אי-הגעתם של אזרחים ותיקים. עם זאת, משרד הרווחה מספק פתרון חלקי למצוקה התקציבית של מרכזי היום בשגרה, המשפיעה במישרין על יכולתם לספק שירותים נאותים לאזרחים הוותיקים בשגרה ובחירום. מנהלת מרכז יום ציינה כדוגמה, כי "כדי להשיג טאבלט עבור הקשישים הייתי צריכה לכתוב ולבקש בקבוצת פייסבוק פה ביישוב, למרות שהיה לי לא נעים לבקש. קיבלתי טאבלט ישן ללא מטען, ואני עדיין מחפשת מטען מתאים". כמו כן, למרות חיוניותן של ה"קהילות התומכות"  משרד הרווחה מתקצב 285 קהילות תומכות ב-148 מתוך 256 הרשויות המקומיות, שבהן רשומים כ-60,000 אזרחים ותיקים. 

בנוסף, משרד הרווחה והמשרד לשוויון חברתי לא פעלו ליידע את האזרחים הוותיקים שעימם יצרו קשר גם בנוגע למענים של המשרד האחר ולהנגיש אותם. בעקבות זאת נמנע מאזרחים ותיקים רבים מידע על מגוון פעילויות שעשויות היו להועיל להם ולשפר את איכות חייהם. 

בהיבט השימוש באמצעים דיגיטליים נמצא כי משרד הרווחה והמשרד לשוויון חברתי פעלו להנגשת השימוש באמצעים דיגיטליים לאזרחים הוותיקים, אולם הם נמצאים בשלבים ראשוניים של פעילות זו. להערכת משרד הרווחה מספר המשתתפים בתכניות המיועדות לכך צפוי להיות כ-10,000 עד סוף שנת 2021. 

עוד עלה בביקורת כי משרד הבריאות ומשרד הרווחה הכירו בחשיבות של שמירת הקשר של הדיירים עם יקיריהם באמצעים דיגיטליים, ובפרט של תקשורת ויזואלית מרחוק, בתקופת הקורונה, ואף הנחו את המוסדות לפעול בנושא. עם זאת, החזקת אמצעים אלו אינה תנאי לקבלת רישיון להפעלת בית חולים גריאטרי או בית אבות, והמשרדים לא הקצו מימון מתקציבם לרכישתם או להפעלתם. כמו כן, המשרדים בדקו באופן חלקי במסגרת הליך הבקרה שלהם על המוסדות (במשרד הבריאות ב-54% מדוחות הבקרה ובמשרד הרווחה ב-27% מהדוחות) שאכן המוסדות מעמידים לרשות הדיירים אמצעים דיגיטליים לקיום תקשורת ויזואלית מרחוק.

בנוסף, למרות המחסור בעובדי כוח עזר במוסדות, הנאמד בהיקף של כ-2,500 איש ואשר בא לידי ביטוי ביתר שאת במשבר הקורונה, ועל אף החלטת הממשלה מיולי 2020 לאפשר להביא מחו"ל עד 2,500 עובדים זרים, ביולי 2021 טרם הובאו לישראל עובדים זרים לצורך העסקתם כעובדי כוח עזר במוסדות. עוד עלה כי נכון לאפריל 2021 האגף לגריאטרייה במשרד הבריאות, טרם השלים בתיאום עם משרד הרווחה, המוסד לביטוח לאומי, משרד ראש הממשלה ומשרד האוצר, גיבוש תוכנית להרחבת תפקידי המטפלים, שלפי החלטת הממשלה ממאי 2020 הייתה אמורה להיות מוגשת למנכ"ל משרד הבריאות במרץ 2021. 

לחיוב עלה בביקורת כי במהלך המשבר הפעילו משרדי הממשלה מיזמים ותוכניות סיוע ייחודיים. בין היתר, חילק משרד הרווחה יותר מ-6 מיליון ארוחות לביתם של כ-127 אלף אזרחים ותיקים בהשקעה תקציבית של כ-260 מיליון ש"ח, וכן לחצני מצוקה וחיישני נפילה לכ-18,000 אזרחים ותיקים. בנוסף, גיבש משרד הרווחה, בשיתוף עם המשרד לשוויון חברתי וגופים נוספים, תוכנית לאומית להגנה על אוכלוסיית הגיל השלישי החיה בקהילה - תוכנית "מגן זהב". 

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן: "משבר הקורונה הציב את אוכלוסיית האזרחים הוותיקים בקהילה ובמוסדות במוקד הסיכון וחייב את הגופים השונים להתגייס במהירות כדי לסייע לה. על אף חשיבותו של מאגר מידע מהימן על אזרחים ותיקים אין בישראל גוף אחד שמרכז מידע בסיסי על כלל אוכלוסייה זו. על משרד הרווחה, המשרד לשוויון חברתי ולפי העניין גם משרד הבריאות, לגבש מתווה לשיתוף ידע, איגום משאבים ותיאום ביניהם ומול הרשויות המקומיות והמוסדות, של כלל הפעילויות, המענים והתוכניות המוצעות לאזרחים הוותיקים להפגת בדידותם".

היבטים בפעילות הרפואה השוטפת במהלך מגפת הקורונה

כדי למנוע פגיעה בבריאות הציבור והידרדרות במצב הרפואי של חולים יש להבטיח שגם בעיתות חירום מתמשכות, דוגמת התקופה של מגפת הקורונה, ימשיכו להינתן השירותים הרפואיים החיוניים במסגרת הקהילה - באמצעות קופות החולים. 

משרד מבקר המדינה בדק היבטים הנוגעים בפעילות הרפואה השוטפת במשבר הקורונה, כתחליף לאשפוז בבית חולים של חולי קורונה ושל חולים אחרים ומערך שירותי בריאות הנפש. הבדיקה נעשתה במשרד הבריאות, בארבע קופות החולים - שירותי בריאות כללית, מכבי שירותי בריאות, קופת חולים מאוחדת ולאומית שירותי בריאות ובבתי החולים הציבוריים הכלליים הממשלתיים.

בביקורת נמצא כי הסבת מיטות וצמצום פעילות בבתי החולים לטובת טיפול בחולי קורונה - ערב התפרצות מגפת הקורונה הייתה מערכת האשפוז ללא יתירות והיא עבדה בעומסים גדולים. עם פרוץ המגפה הורה המשרד לבתי החולים להכין מיטות לצורך אשפוז חולי קורונה. בתי חולים נאלצו לסגור או לצמצם באופן עיתי מחלקות קיימות, רובן מחלקות פנימיות, וכן לצמצם פעילות אלקטיבית (מוזמנת) במחלקות אחרות, כמו המחלקות הכירורגיות השונות. יצוין כי על פי נתוני משרד הבריאות, עד סוף שנת 2020 נוספו 2,474 מיטות במחלקות הקורונה.

התמותה העודפת בישראל נמדדה בכמה מועדים בשנת 2020, ביחס לממוצע בשנים 2010 - 2019, והייתה גבוהה מזו שבכמה ממדינות אחרות (בריטניה, שוודיה, גרמניה, צ'כיה). עד אמצע יוני 2021 מתו מקורונה בישראל כ-6,400 איש. אומנם בחודשים ינואר-מרץ 2020 שיעור התמותה היה נמוך ביחס לשיעור התמותה בתקופה המקבילה בשנים 2017 - 2019, אולם בחודשים אפריל-מאי 2020 שיעור התמותה היה מעט גבוה יותר, ואילו מיולי 2020 חלה נסיקה בשיעור התמותה כך שבספטמבר 2020 שיעור התמותה היה גבוה בכ-22% משיעור התמותה בספטמבר 2019, ובאוקטובר 2020 שיעור התמותה היה גבוה בכ-26% מזה שנמדד באוקטובר 2019.

מיטות טיפול נמרץ כללי ונשימתי ומומחים בתחום זה חיוניים למניעת פגיעה באיכות הטיפול בחולי קורונה. צוואר הבקבוק העיקרי בטיפול בחולים קשה בקורונה הוא מחסור בכוח אדם רפואי בעל מומחיות בטיפול נמרץ ומומחיות בהנשמה, וכן כוח אדם סיעודי מיומן בטיפול בחולים במצב מורכב וקשה. כך לדוגמה, שיעור מיטות טיפול נמרץ כללי מתוך כלל מיטות האשפוז הכללי בישראל עומד על כ-3% ונמוך בהשוואה למדינות בעולם - שיעור מיטות טיפול נמרץ במדינות אירופה עומד בממוצע על כ-5% מסך מיטות האשפוז הכללי, ובארצות הברית שיעורן עומד על כ-10%.

בנושא הרפואה המונעת, משרד הבריאות לא הסביר לציבור  שככל ויקפידו על הכללים שנקבעו - עטיית מסכות ושמירת מרחק למשל, הרי שאין לחשוש להגיע לבדיקות ולקבלת טיפולים רפואיים נדרשים שאינם קשורים לקורונה, ולא הנחה את מרפאות בתי החולים ואת קופות החולים לעשות זאת. מרפאות בתי החולים וקופות החולים לא פעלו באופן שיטתי ליישוג (פעילות יזומה לעידוד חולים להגיע) מטופלים. ובפועל אכן חלה ירידה בהגעת הציבור לבדיקות רפואיות. כך למשל בתחום בדיקות קולונוסקופיה בתקופה ממרץ עד אוקטובר 2020 חלה ירידה של כ-17% מהשנה הקודמת.

בנוסף, על אף הדיווחים מהארץ ומהעולם על עלייה ניכרת ברמות החרדה והדיכאון באוכלוסייה בעקבות מגפת הקורונה, ועל אף ההערכה לעלייה בדרישה לשירותי בריאות הנפש בשיעור של 20%, הדבר לא בא לידי ביטוי בנתוני הקופות, ומהם משתקפת מגמת עלייה קלה בלבד של כ-3% במספר המטופלים שקיבלו שירות לעומת מספרם בתקופה המקבילה בשנה הקודמת.  

כמו כן, משרד הבריאות לא הגדיר את זמני ההמתנה שעל מערך שירותי בריאות הנפש לעמוד בהם ולא קבע יעדים הדרגתיים רב-שנתיים של זמני המתנה. זמני המתנה סבירים נדרשים בהתאם לנקבע בהוראות חוק ביטוח בריאות ממלכתי. הדבר נדרש עוד יותר לאור העלייה במצוקות הנפשיות שנגרמות עקב מגפת הקורונה. 

עוד עלה בביקורת שחלק מבתי החולים פיתחו מיוזמתם דרכי פעולה ליישוג מטופלים ולהנגשת טיפולים רפואיים לחולים המטופלים במרפאות החוץ תוך שמירה על ריחוק פיזי ועל צמצום מגע וחשיפה לאפשרות הדבקה, למשל צוותי רפואה הגיעו לבתי המטופלים והופעלו "מתחמים בטוחים". 

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן: "כדי למנוע פגיעה בבריאות הציבור והידרדרות במצב הרפואי של חולים יש להבטיח שגם בעיתות חירום מתמשכות, דוגמת התקופה של מגפת הקורונה, ימשיכו להינתן השירותים הרפואיים החיוניים במסגרת הקהילה - באמצעות קופות החולים. כמו כן חשוב לעודד את הציבור לצרוך שירותים אלו, ובכלל זה לבצע מעקב וטיפול המשכי במחלות שכבר הופיעו, וכן להמשיך ולהפעיל רפואה מונעת, כמו קבלת חיסונים שנדרשים וביצוע בדיקות תקופתיות לזיהוי מוקדם של מחלות".

מערך הדגימות ובדיקות המעבדה לאבחון קורונה

נגיף הקורונה מידבק ביותר וחשוב לאבחן מהר ככל האפשר הידבקות בו כדי לקטוע במהירות את שרשרת ההדבקה. ישנה חשיבות רבה לקיצור פרק הזמן הנדרש מלקיחת הדגימה ועד לקבלת תוצאות בדיקת הקורונה, שכן לגורם זה השפעה רבה על אפשרות קטיעת שרשרת ההדבקה ומיגור המגיפה. 

באוקטובר 2020 פרסם מבקר המדינה דוח בנושא ניהול מערך הדגימות ובדיקות המעבדה לאבחון קורונה. מאז פרסום הדוח הועברו סמכויות בין הגופים, ומרכיבים מסוימים בהפעלת המערך הועברו לביצוע לגופים פרטיים. 

משרד מבקר המדינה בדק את מערך הדגימות ובדיקות הקורונה, לרבות מצבו נוכח השינויים שנעשו בזמן אמת.  הביקורת נעשתה במשרד הבריאות, במשרד האוצר, במשרד הביטחון, במד"א, בפקע"ר באמצעות המפקדה לקטיעת שרשרת ההדבקה בפקע"ר (מפקדת אלון), בארבע קופות חולים וברשות שדות התעופה. 

בביקורת נמצא חוסר התאמה בין הדרישות ויעדי הזמן מלקיחת הדגימה ועד מסירת תוצאת בדיקת המעבדה שקבעו משרדי הבריאות והביטחון (כפי שהם משתקפים בהסכמים עם חברת הדיגום ועם המעבדות הפרטיות) - עד 24 שעות - לבין היעדים המוצגים בהערכות המצב של מרכז השליטה לקורונה (המשל"ט), שבו שותפים אותם המשרדים - עד 18 שעות. 

עוד נמצא כי מאז נובמבר 2020 ועד מועד סיום הביקורת, הגופים - פקע"ר, משהב"ט ומשרד הבריאות לא פיקחו על זמני ההמתנה לביצוע הדגימות, הנתונים לא נמדדו ולא נאספו ולכן גם לא ניתן לנתחם. המשמעות היא שתנאי המכרז באשר לזמני ההמתנה לא נאכפו. 

בהיבטי רמות שירות במתחמי הדיגום לפי משתתפי הסקר שערך משרד מבקר המדינה, נמצא שזמן ההמתנה הממוצע בשלושת החודשים שלגביהם התבצעה בדיקת הביקורת (נובמבר 2020 עד ינואר 2021) כפי שהוערך על ידי משתתפי הסקר עמד על 37 דקות, והוא גבוה מהזמן שנקבע בתנאי המכרז לתהליך זה - 25 דקות. לפחות 29% ממשתתפי הסקר העריכו שפרק הזמן חרג מ-25 דקות, 18% ציינו כי פרק זמן זה עלה על שעה. בנוסף, כ-29% ממשתתפי הסקר שנבדקו במתחמי "היבדק ולך" סברו כי לא נשמר מרחק ראוי בין הממתינים בתור במתחמי הדיגום לצורך מניעת המשך הפצת הנגיף. לפי הערכת הנבדקים זמן ההמתנה בסופי שבוע היה ארוך יותר מזה של אמצע השבוע (43 דקות לעומת 35 דקות). כמו כן, לפי הערכת הנבדקים היה זמן ההמתנה במתחמי "היבדק וסע" ארוך מזה שבמתחמי "היבדק ולך"; ובאשר לקביעת תור מראש: להערכת הנבדקים היה זמן ההמתנה לאחר שנקבע תור מראש קצר וסביר יותר.

נכון למועד סיום הביקורת, נתוני משרד הבריאות באשר לזמני ההמתנה ממועד הדיגום עד לקבלת תוצאות הבדיקה אינם אמינים ומשכך לא ניתן היה להתבסס עליהם לצורך מיפוי וניתוח זמני התהליך ולצורך קבלת החלטות בהתאם.

על פי נתוני פקע"ר, בנובמבר 2020 בוצעו כ-825,000 דגימות בקופות החולים, ו-59% מהן עמדו ביעד של 18 שעות מלקיחת הדגימה עד מסירת תשובת הבדיקה. בינואר 2021 בוצעו כ-1.7 מיליון דגימות ו-46% מהן עמדו ביעד. מכאן שתוספת הדגימות הגדילה את אי-העמידה ביעדים שנקבעו.

עוד עלה בביקורת כי ההסכמים של משרדי הבריאות והביטחון עם חברות הדיגום נעשו מבלי שהליך הדיגום והבדיקה נותח כהליך מתמשך אחד. ה-SLA  שנקבע במכרז לביצוע הדגימות הוא פרק הזמן מלקיחת הדגימה ועד הגעתה למעבדה, ואולם לא נקבע מה יהיה קצב הגעת הדגימות למעבדות. הדבר הביא להיווצרות מצבים של מצד אחד עומס הגעה רב מדי על המעבדות - "צוואר בקבוק" - שלא אִפשר לסיים את הבדיקות במועד שנקבע, או מצד שני, של מכשירי מעבדות שעמדו מושבתים בשל אי-הגעת הדגימות.

הביקורת העלתה מקרים של דגימות שהעברתן למעבדות התעכבה, וכן של דגימות שהגיעו למעבדה ללא תיעוד במערכות המידע. כמו כן, היו מקרים שבהם קופות החולים לקחו דגימות מעבר ליכולתן, וכדי להתגבר על העיכוב הצפוי במעבדותיהן הן העבירו את עודף הבדיקות למעבדות פרטיות שלא היו אמורות לבדוק אותן.

עוד עלה כי נכון ל-10.1.21 לא היה ממשק סדור שפועל ואוטומטית להעברת נתונים באופן רציף בין מערכת הדגימה למערכת הבדיקות, וכי הנתונים הועברו באמצעות כספות וירטואליות . שיטה זו מחייבת ביצוע של פעולות יזומות ל"דחיפת הנתונים" מגורם אחד לאחסון בכספת, ו"משיכת הנתונים" על ידי הגורם האחר. 

משרד הבריאות פרסם מכרז עבור אספקת שירותי תפעול מערך הדגימות והבדיקות בדצמבר 2020, דהיינו כשמונה חודשים ממועד ההתקשרות המקורית, אף שהתחייב שיוציא מכרז בפני ועדת המכרזים במסגרת ההתקשרות המקורית במאי 2020, ובגין התחייבות זו קיבל אישור להתקשרות בפטור ממכרז. פרסום המכרז כעבור כשמונה חודשים ממועד ההתקשרות המקורי של חברת הייעוץ הפרטית הוביל לארבע הארכות להתקשרות. יצוין, כי משרדי הבריאות והביטחון הוציאו במהלך שנת 2020 כמה מכרזים אחרים להפעלת מערך הדיגום והבדיקות, וזאת בפרקי זמן קצרים מארבעה חודשים. כמו כן, חשב משרד הבריאות אישר באחת הפעמים את הארכת ההתקשרות ללא קבלת אישור של סגן החשב הכללי. עוד עלה כי ההתקשרות עם חברת הייעוץ הפרטית, לרבות הארכות ההתקשרות, נעשו בלי שנחתם הסכם בינה לבין משרד הבריאות. 

בביקורת נמצא כי מתוך 300 מכשירים לבדיקה מהירה מסוג "סופיה" שנרכשו בכ-900,000 דולר (כ-3.69 מיליון ש"ח) והגיעו לארץ, כ-150 לא הופצו, מבין המכשירים שהופצו רק כ-30 פעילים באופן שוטף, והם סיפקו נכון למועד סיום הביקורת כ-1,900 בדיקות בלבד ביום. 

נכון למועד סיום הביקורת זוהו בעולם ובישראל סוגים שונים של מוטציות. עלה שמשרד הבריאות טרם גיבש נוהל המסדיר את התהליך לריצוף הגנומי: מתי יש לבצע תהליך זה, אילו דגימות צריכות לעבור ריצוף ומה היקפן, איזו מעבדה תבצע את הריצוף, מהי רמת השירות (SLA) לביצוע הריצוף, כיצד לעקוב אחר דגימות המיועדות לריצוף, כיצד יש לדווח למשרד הבריאות על תוצאות ריצוף גנומי ועוד. כל הופעה וזיהוי של מוטציה מעלה את החשש להתגברות ההידבקות, לסיכון אוכלוסיות פרטניות ולאי-עמידות של החיסונים הקיימים.

לחיוב צוין כי במהלך משבר הקורונה חל גידול בהיקף הבדיקות שנעשו בישראל, מכ-70,000 בדיקות במרץ 2020, החודש הראשון לפרוץ הנגיף, ועד לשיא של כ-2.7 מיליון בדיקות בינואר 2021.

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן: "על משרד הבריאות, משהב"ט ופקע"ר לפעול לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה ולבחון את יישום ההמלצות. בכלל זה מומלץ כי הם יבחנו איזה חלק ממערך הדגימות והבדיקות שהוקם יש להמשיך לתפעל, לשמר ולתחזק, כדי שניתן יהיה להפעילו בעת התמשכות המגפה ובשעת הצורך, למשל - במקרים של התפרצות מגפה או זיהום רחב היקף של מי שתייה".

הוראה ולמידה מרחוק בתקופת הקורונה

 


מאז התפרצות מגפת הקורונה בעולם בסוף 2019 כ-186 מדינות בעולם ובכללן ישראל, ובהן כ-1.5 מיליארד תלמידים, סגרו את בתי הספר בגבולותיהן באופן חלקי או מלא בהתאם למצב התחלואה ולהחלטות מקומיות שהתקבלו. חלקן עברו ללמידה מרחוק. כחלק מהמאמץ לבלימת התפשטות נגיף הקורונה בישראל נסגרו מוסדות החינוך מ-13.3.20, ויותר מ-1.8 מיליון תלמידי מדינת ישראל עברו למצב שבו נדרשו ללמוד מרחוק זמן ממושך. 

משרד מבקר המדינה בדק את פעולות המדינה בנוגע להוראה וללמידה מרחוק בבתי הספר היסודיים והעל-יסודיים בתקופת הקורונה בהתייחס לחודשים מרץ 2020 - אוגוסט 2021. הבדיקה נערכה במשרד החינוך. יצוין כי באוקטובר 2020 פרסם מבקר המדינה דוח ביניים בנושא זה אשר עסק ב"תשתיות מחשוב ללמידה מרחוק ומרחבי למידה חלופיים בתקופת משבר הקורונה" (דוח הביניים).

לפי נתוני ארגון אונסק"ו, שתיעד במאגר מידע את סטטוס הפעלת מוסדות החינוך ב-210 מדינות וטריטוריות, עלה כי מכלל המדינות שנבדקו, בכשני שלישים מהן בתי הספר היו פתוחים לחלוטין מספר רב יותר של ימים מבישראל. כמו כן מ-23 מדינות נבחרות, מספר הימים שבהם מערכת החינוך בישראל הייתה סגורה (92) או פתוחה באופן חלקי (96) - סה"כ 188 ימים, היה מהגדולים ביותר. מספר הימים שבהם מערכת החינוך בישראל הייתה פתוחה לגמרי לכלל התלמידים בשנת 2020 (45) הוא כמעט הקטן ביותר.

עוד עלה בביקורת כי רבים מהאתגרים שליוו את מערכת החינוך בלמידה מרחוק בשעת הקורונה נתנו את אותותיהם כבר במסגרת תרגילי החירום השנתיים שקיים המשרד מאז 2016, וטופלו במהלך השנים באופן חלקי. בין הקשיים שעלו היו השתתפות חסרה של בתי הספר והתלמידים בתרגילי החירום, היעדר מיקוד בכלים סינכרוניים ומחסור באמצעי קצה לתלמידים. בתום הסגר השלישי עדיין היה מחסור באמצעי קצה לתלמידים וכן מחסור בתשתיות, שהיוו חסם ללמידה מרחוק. למשרד החינוך עדיין אין תמונה מדויקת בנוגע להיקף המחסור ולזהות התלמידים שחסרים אמצעי קצה.

בעת משבר הקורונה עלו פערים בכל הנוגע ליישום ההנחיות שנתן משרד החינוך להפעלת מערכת החינוך, בין היתר בשל: ריבוי חוזרים והנחיות, מורכבותם, הפצתם בסמיכות למועדים ליישומם ובנוגע להתאמת החוזרים לאוכלוסיות ייעודיות. 

עוד נמצא כי משרד החינוך לא דרש לקבל דיווח כמותני מבתי הספר על אודות מידת ההשתתפות של התלמידים בלמידה הסינכרונית מרחוק, משכך לא היו בידיו נתונים שהיו יכולים לאפשר לו לעקוב אחר יישום הנחיותיו, לנתח אותם, להסיק מהם מסקנות, להפיק לקחים לטיוב למידה זו ולפעול להסרת חסמים שמונעים יישום מיטבי של הלמידה הסינכרונית. מסקר ההורים הראשון שעשתה הרשות הארצית למדידה והערכה עלה כי שיעור התלמידים שלא השתתפו במרבית או בכל המפגשים הסינכרוניים שקיימו בתי הספר היה 22%. בקרב ההורים שהשיבו כי ילדיהם השתתפו במרבית או בכל המפגשים היה שיעור דוברי הערבית קטן משיעור דוברי העברית (69% לעומת 81%), ושיעור התלמידים הצעירים (כיתות א'-ו') שהשתתפו היה קטן משיעור התלמידים מהכיתות הגבוהות (ז'-י"ב) בקרב שתי האוכלוסיות. סקר ההורים השני הצביע על ירידה בשיעור התלמידים שלא השתתפו במרבית או בכל המפגשים הסינכרוניים שקיימו בתיה"ס ל-11%. 

בביקורת עלה כי הלמידה הסינכרונית לא התאימה לכלל התלמידים, למשל לתלמידים המתקשים בסוג זה של למידה, הדורשת ריכוז רב (לרבות תלמידים צעירים בגילם), וכי מספר השיעורים הסינכרוניים היה גדול מדי. 

כמו כן עלה כי משרד החינוך לא הפיץ הנחיה סדורה המבהירה האם זו חובה או רשות להפעיל מצלמות באמצעי הקצה של התלמידים, ואם אכן ניתן לחייב זאת - מי הגורם הרשאי להורות על כך.

בהיבטי מעקב המשרד אחר השימוש במשימות המתוקשבות עלה כי משרד החינוך אוסף נתונים כמותניים על היקף הכניסות של התלמידים לאתרי התוכן הדיגיטלי של ספקי התוכן שעימם הוא מתקשר, אולם הוא אינו מנתח את הנתונים הקיימים בידיו בכדי להפיק מהם תובנות על התועלת הנובעת מהשימוש במשימות המתוקשבות. למשל הוא לא בוחן את נתוני הכניסות לפי מחוזות או לפי שלבי גיל או מגזרים. למשרד אין נתונים איכותניים על השימוש שעושים התלמידים בכניסתם לאתרים (לדוגמה מה עושים התלמידים לאחר שהם נכנסים לאתר, כמה זמן הם שוהים בכל דף, מהי מידת הצלחתם במשימות המתוקשבות ועוד), ואין בידיו גם נתונים כמותניים על השתתפות התלמידים בכלל המשימות המתוקשבות שאליהן מפנים בתי הספר. 

בביקורת עלה שבחודשים מרץ 2020 עד דצמבר 2020 (למעט בחודשים יולי-אוגוסט שבהם שהו התלמידים בחופשת הקיץ) 55% - 80% מהתלמידים לא התחברו לתכנים הדיגיטליים באתרי התוכן של ספקי התוכן, בקביעות או בכלל, שיעור השימוש של החברה החרדית והבדואית בתוכן הדיגיטלי היה קטן משיעור השימוש של המגזר היהודי ממלכתי והיהודי ממלכתי-דתי; וככל שהאשכול החברתי-כלכלי היה נמוך יותר, שיעור השימוש באתרי התוכן הדיגיטלי היה קטן יותר. 

מפרוץ משבר הקורונה פעל משרד החינוך להרחיב, בהשקעה של כ-20.2 מיליון ש"ח, את מספר הצילומים של השיעורים המוקלטים, וזאת אף שהנתונים שהיו בידיו הצביעו על ירידה במספר הצפיות מכ-376,000 צפיות במרץ 2020 לכ-112,000 צפיות בנובמבר 2020, ואף שתהליכי הפקת הלקחים שנעשו עמדו על כך ששיעור לא מבוטל מהמורים לא הנחו את תלמידיהם לצפות בשיעורים. הגדלת מספר השיעורים המוקלטים לא לוותה בבדיקת איכות (הן ברמה הפדגוגית והן ברמה הטכנית) במהלך הסגר השני והשלישי. במסגרת זו לא נבחן עדכון מתווה השיעורים, ולא נערכה התייעצות עם השטח לשם בחינה האם יש צורך להמשיך ולהקליט שיעורים נוספים, ואם כן - האם התלמידים, שהם קהל היעד, עושים שימוש מיטבי במערכת השידורים הלאומית. המשרד גם לא פעל לאיתור ולהסרה של החסמים העומדים בפני תלמידים מחברות מסוימות כמו החברה הבדואית בשימוש במערכת השידורים הלאומית.

בביקורת נמצא כי האוכלוסיות העיקריות שנפגעו מהיעדר תמיכת ההורים בלמידה מרחוק היו תלמידי הפריפריה החברתית-כלכלית-תרבותית שלהוריהם היו גם קשיים כלכליים וכן תלמידים להורים המשתייכים לחברה החרדית ולחברה הערבית בדגש על החברה הבדואית; ההישגים של תלמידים מרקע כלכלי-חברתי נמוך ושל תלמידים דוברי ערבית נמוכים בשגרה לעומת הישגי כלל התלמידים, כך ששיטת הלמידה מרחוק, שהיא אחד מכלי הלמידה המתקדמים הנכללים בארגז כלי הלמידה של בתי הספר, עשויה דווקא להעמיק את הפער בין התלמידים מהחברות השונות.

חוקרים בארץ ובעולם מעריכים כי תופעת הנשירה צפויה להחמיר בעקבות משבר הקורונה ובעקבות המעבר ללמידה מרחוק ולהופיע גם בקרב אוכלוסיות שלא הוגדרו קודם לכן ככאלו שיש בהן סיכון לנשירה; על אף האמור, משרד החינוך לא אסף מבתי הספר נתוני מעקב אחר נוכחות התלמידים בשיעורי למידה מרחוק והשתתפותם במהלכה, ואף אין בידיו נתונים מלאים על הנשירה הסמויה בכלל מערכת החינוך וכן על שיעור מנותקי הקשר בתקופת הקורונה ובשנה שקדמה לה בכלל המערכת.

בנוסף, לאורך תקופת הקורונה עלו קשיים במצבם הרגשי והחברתי של התלמידים, בזיהוים ובמתן מענה להם. קשיים אלה הצביעו, בין היתר, על הצורך של התלמידים במפגשים חברתיים עם חבריהם לספסל הלימודים ובמפגשים פרונטליים עם המורים. עלו קשיים שבגינם לא עלה בידי בתי הספר (בתיה"ס) למצות את הפוטנציאל הגלום בלמידה ובמפגשים במרחבים סביבתיים, ובהם הטענה שסוגיית הלמידה במרחבים הסביבתיים לא נוהלה על יסוד תורה סדורה; עלה קושי בהבאת התלמידים ועובדי ההוראה למקומות המפגש; ועלה קושי באיתור מרחבים סביבתיים מתאימים בבית הספר או בשטח הרשות. משרד החינוך גייס דורשי עבודה ומקבלי קצבת אבטלה לעבודה במערכת החינוך, בעיקר לצורך פיצול כיתות לימוד בבתיה"ס היסודיים (בדגש על כיתות ג'-ד' שממילא למדו בביה"ס באופן פיזי); ובפועל, הם לא היו חלק מכוח ההוראה ללמידה במרחבים סביבתיים או בעבודה עם שכבות הגיל שלמדו באופן מועט בבתיה"ס (בעיקר תלמידי החטיבות העליונות שמהווים את הקבוצה העיקרית שלא הגיעה לבתיה"ס ואשר הייתה בעלת פוטנציאל רב ללמידה במרחבים הסביבתיים). 

בביקורת עלה כי רמת הכשרתם של המורים להוראה מרחוק קודם הקורונה היוותה חסם למוכנותם להוראה מסוג זה עם פרוץ הקורונה. מסקר המורים השני של הרשות הארצית למדידה והערכה (שנערך בפברואר-מרץ 2021) עולה כי גם בפברואר 2021 20% - 25% מהמורים חשו שיש בידיהם הכלים והיכולות הנדרשים להם לשם הוראה מרחוק במידה בינונית ומטה, ו-32% מהמורים ציינו שהפיתוח המקצועי שבו השתתפו במהלך הקורונה תרם להם ברכישת הידע והמיומנויות הנדרשים במידה בינונית ומטה. אין בידי משרד החינוך מסד נתונים מלא על הכשרת המורים בכלל ובנוגע להוראה מרחוק בפרט: המשרד אינו מרכז באופן מלא את כל נתוני ההכשרות שעברו המורים ובפרט את ההכשרות בנושא הוראה מרחוק. בשל מגבלות טכנולוגיות המשרד אינו מנתח את הנתונים הקיימים בידיו לגבי הכשרות המורים - ניתוח על פי אפיוני המורים המשתלמים או על פי בית ספר מסוים.

לחיוב צוין כי משרד החינוך פעל לאספקת אמצעי קצה לאוכלוסייה הזקוקה לכך, וביצע זאת תוך עמידה ביעדים שקבע שר החינוך שאוזכרו בתשובת המשרד לדוח הביניים של מבקר המדינה מאוקטובר 2020 .עם פרוץ הקורונה ועוד בטרם החלה שנת הלימודים התשפ"א נערך משרד החינוך להכשיר את המורים להוראה בשיטת הלמידה מרחוק.  במהלך תקופת הקורונה נקט משרד החינוך פעולות כדי לשפר את השתתפות התלמידים בלמידה מרחוק, להפיק לקחים מפעולותיו ולבחון דרכים לשם הפיכת משבר הקורונה להזדמנות.

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן: "הלמידה מרחוק הגבירה את חוסר השוויון הקיים במערכת חינוך. נוכח החשש להגדלת הפערים החברתיים והלימודיים בין התלמידים ונוכח הנתונים שמוצגים בדוח זה, עולה החשיבות שמשרד החינוך יוודא כי הלמידה מרחוק מתנהלת בצורה מיטבית המספקת מענה לימודי, חברתי ורגשי עבור כל תלמידי מדינת ישראל, תוך שימת דגש על אוכלוסיות מיוחדות".

חקירות אפידמיולוגיות לקטיעת שרשרות ההדבקה בנגיף הקורונה

חקירה אפידמיולוגית נועדה במקרה של מגפה לאתר אנשים שנכחו בסמיכות לאדם אשר זוהה כמי שנדבק במחלה (חולה או מאומת), ולכן היו עלולים להידבק ממנו ובכך להמשיך לייצר שרשרות הדבקה. התוצר המצטבר של החקירות האפידמיולוגיות מסייע לגבש תמונת מצב של היקף התחלואה, אופן פיזורה והתפשטותה ומוקדי ההתפרצות. מידע זה חיוני למקבלי ההחלטות לצורך קביעת מדיניות למיגור המגפה. 

משרד מבקר המדינה ביצע ביקורת המשך בנושא מערך החקירות האפידמיולוגיות. במסגרת הביקורת נבדקו הפעלת מערך החקירות האפידמיולוגיות והשימוש במערכות הממוחשבות לניהול החקירות; היעילות והמועילות של מערך החקירות, לרבות לעומת פעולות הסיוע של השב"כ ומצבת המתשאלים האפידמיולוגיים. נתונים מסוימים עודכנו עד אפריל 2021. הביקורת נעשתה במשרד הבריאות ובמפקדת אלון שבפקע"ר,  במשרד החינוך, במרכז השלטון המקומי ובכמה רשויות מקומיות. דוח ביקורת זה הוא המשך לדוח ביניים שפרסם מבקר המדינה באוקטובר 2020 בנושא "חקירות אפידמיולוגיות לקטיעת שרשרות ההדבקה בנגיף הקורונה - ממצאי ביניים לדוח מיוחד שיפורסם בשנת 2021".

בביקורת נמצא כי פרק הזמן מקבלת תוצאה חיובית של בדיקה ועד פתיחת החקירה - בתקופה שמנובמבר 2020 עד אפריל 2021 היה פרק הזמן מקבלת תוצאת בדיקה חיובית ועד לפתיחת החקירה (ממוצע שבועי) בין 5 ל-12 שעות. בנוגע לתקופה שעד פברואר 2021, מדובר בחריגה מהיעד שנקבע עד אותו מועד - שעתיים.

בנוגע לטופס המקוון לתחקור עצמי, עלה שהכנסת הטופס המקוון לתחקור עצמי לשימוש לא צלחה.  

בנוסף, כל עוד מספר המאומתים החדשים ביום לא היה יותר מכ-3,000, שיעור החקירות שהושלמו לא ירד מ-95%. ואולם כאשר רמת התחלואה עברה את רף ה-3,000 מאומתים חדשים ביום, שיעור החקירות שהושלמו החל לרדת, ובתקופת השיא של התחלואה בינואר 2021 ירד ל-89%. לאחר מכן עם הירידה בתחלואה גם עלה שיעור החקירות שהושלמו. בביקורת עלה כי היעד שהציבה מפקדת אלון לגבי מספר המגעים שיש לאתר בחקירות ושהיה תקף עד פברואר 2021 היה לפחות עשרה מגעים, בנוגע לכ-70% מהחקירות שבוצעו, מערך החקירות עמד בו בשיעור של כ-5% באוקטובר 2020, כ- 20% במחצית דצמבר וכ-8% בסוף ינואר 2021. לאחר הורדת היעד לשישה מגעים מפברואר 2021, עמדה מפקדת אלון ביעד זה. בנוגע לזיהוי מקורות החשיפה (הדבקה) בחקירות האפידמיולוגיות נמצא כי מתחילת נובמבר 2020 ועד מחצית ינואר 2021 לא הושג היעד שקבעה מפקדת אלון לזיהוי מקור החשיפה - 50% מהחקירות. ואולם בתקופות מסויימות היעד כמעט הושג - זוהו מקורות החשיפה ב- 47%-48% מהחקירות. 

בתקופה שמספטמבר 2020 עד ינואר 2021 מספר מקומות השהייה שמערכי החקירות זיהו היה בין כ-0.5 לכ-3.6 מקומות, ומכאן עולה שמפקדת אלון לא השיגה את היעד שקבעה עד ינואר 2021 לאיתור - ארבעה מקומות שהייה.     

עוד עלה כי שיתוף הפעולה של המאומתים עם החקירות - 4,500 מאומתים לא שיתפו פעולה עם החקירה. בהתחשב בכך שנדרש לאתר לפחות עשרה מגעים - אותם 4,500 מאומתים היו עלולים לכאורה לייצר אלפי עד עשרות אלפי מגעים אפשריים להדבקה, ובכך להגדיל את שיעור התחלואה. משרד הבריאות לא דן בהמלצת קבינט המומחים הלאומי לשקול במקרים הנדרשים לדרוש ממי שנעשית לגביו חקירה אפידמיולוגית להצהיר על נכונות המידע שמסר ולהבהיר לו את המשמעות של מסירת מידע לא מדויק ואת ההשפעה שיש לכך על התחלואה בקרב סביבתו הקרובה. ממילא לא התקבלה החלטה אם לאמץ את ההמלצה. בפועל, משרד הבריאות העביר למשטרה מקרה אחד בלבד של אי-שיתוף פעולה, לצורך חקירה.

שיעור המאומתים שאושפזו במצב בינוני או קשה שעלו כמגעים קרובים בחקירות לפני שאומתו, מכלל המאומתים במצב זה - בתקופה שנבדקה חלה ככלל עלייה בשיעור החולים שאושפזו במצב בינוני או קשה אשר עלו קודם לכן כמגעים קרובים בחקירות האפידמיולוגיות - מכ-8% בספטמבר 2020 לכ-19% במרץ 2021; השיא היה בסוף פברואר 2021 - 28%. ואולם היעד שקבעה מפקדת אלון (30% עד סוף ינואר 2021 או 33% מתחילת פברואר) לא הושג.  

עוד נמצא בביקורת כי מפרוץ המגפה ועד מחצית מרץ 2021 לא הייתה למשרד הבריאות גישה מקוונת למידע של משרד החינוך על תחלואת תלמידים וצוותי הוראה. הסיבות העיקריות לכך היו הצורך להסדיר את היבטי אבטחת המידע וכן להגן על פרטיות התלמידים וצוותי ההוראה. הדבר מנע ממשרד הבריאות זיהוי מהיר בכל רגע נתון של התפרצויות במוסד החינוכי, בכמה מוסדות באותה רשות או ברשויות סמוכות. 

בנושא פרסום לציבור של תוצרי החקירות עלה כי משרד הבריאות לא קבע מדיניות בנוגע להפצת תוצאות התחקירים האפידמיולוגיים לכלל הציבור, ובפועל תוצאות התחקירים הופצו רק במפקדת אלון. ב-25.11.20 המליץ לראשונה קבינט המומחים הלאומי למשרד הבריאות ליידע את הציבור באופן שוטף על תוצרי חקירות כאלו, אך נכון לפברואר 2021 התוצרים לא הופצו לציבור.

בנוסף, יישומון "המגן" (המאפשר איתור קרבה של אנשים למאומתים העלולה לגרום להדבקתם) לא ענה על המצופה ממנו, ומידת השימוש בו הייתה מועטה -  976,238 התקנות.

בנוגע לחקירות שלא אותרו בהן מגעים - לגבי כ-70% מהחקירות שבוצעו, שיעור החקירות שבהן לא אותרו כלל מגעים ירד מ-11% במחצית ספטמבר 2020 לכ-1% בסוף נובמבר 2020 ונשאר בשיעור זה לערך עד סוף אפריל 2021. הדבר מצביע על שיפור ביכולת לאתר מגעים.

לחיוב צויין הקמת צוות משימה מיוחד (צמ"מ התפרצויות) לניתוח המידע העולה מחקירות אפידמיולוגיות והשימוש שעושים משרד הבריאות ומפקדת אלון בכלים טכנולוגיים לצורך ריכוז המידע שנאסף מהמערכות השונות על מגעי המאומתים - כל זאת לצורך ייעול ושיפור של התהליך לקטיעת שרשרת ההדבקה. בנוסף, הנתונים בנוגע למספר החקירות היומי שביצעו מתשאלי משרד הבריאות טובים מנתוני המתשאלים האחרים. מתחילת דצמבר 2020 ועד אמצע ינואר 2021 חל גידול במספר החקירות היומי הממוצע בכל מערכי החקירות, זאת במקביל לעלייה במספר המאומתים היומי: מ-1.8 ל-4 חקירות בממוצע שביצעו מתשאלי הרשויות המקומיות ומ-2.3 ל-6.4 חקירות בממוצע שביצעו מתשאלי משרד הבריאות. אשר למתשאלי צה"ל, חלה עלייה מ-1.8 חקירות ביום בממוצע בסוף דצמבר 2020 ל-4.6 חקירות ביום במחצית ינואר 2021. לאחר שהתחלואה הגיעה לשיא במחצית ינואר 2021, ירד מספר החקירות היומי שביצעו מתשאלי המשרד וצה"ל.

מבקר המדינה מתניהו אנגלמן: "מערך חקירות אפידמיולוגיות הוא מרכיב מרכזי במניעת מגפה, בעצירת התפשטותה ובקטיעת שרשרות ההדבקה לפני שהן יוצאות מכלל שליטה. כדי לשפר את מועילות מערך החקירות הלאומי הן לצורך מתן מענה למגפת הקורונה שעדיין קיימת והן לצרכים עתידיים אם יהיו, חשוב שמשרד הבריאות, מפקדת אלון בפקע"ר ויתר הגורמים יפעלו כל אחד בתחום אחריותו, וכן במשותף, לתיקון הליקויים שצוינו בדוח זה".