לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור

יישום רפורמות וצמצום פערים בחינוך לגיל הרך

הגעת לתוכן כרטיסייה על מנת להמשיך בנייוט דלג עם החיצים למטה ולמעלה
מסגרת פרסום:
תאריך הפרסום:
סוג הפרסום:
חינוך מוכר שאינו רישמי (המוכש"ר); שיוויון/אי שיוויון; מגזר ערבי; מיעוטים; רפורמת אופק חדש

תקציר

רקע כללי

חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953, קובע בין מטרות החינוך הממלכתי את המטרה להעניק שוויון הזדמנויות לכל ילד וילדה, לאפשר להם להתפתח על פי דרכם וליצור אווירה המעודדת את השונה ותומכת בו. מובן שגם מסגרות הטיפול והחינוך לגיל הרך, מגיל 3 ועד גיל 6, נועדו לחתור לשוויון הזדמנויות ולצמצום פערים חברתיים.

חינוך הילדים בגיל הרך יוצר את התשתית לחינוכם הכולל - להתפתחותם הקוגניטיבית, הרגשית והחברתית. לנוכח תפיסה זו החליטה הממשלה לאמץ את המלצת הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי (להלן - ועדת טרכטנברג) מספטמבר 2011 ליישם את חוק לימוד חובה לגילאי 4-3 . רפורמת "אופק חדש" (להלן - אופק חדש או הרפורמה), שאליה הצטרפו כל גני הילדים בשנת הלימודים התשע"ב

(2012-2011) , והחלטת הממשלה לאמץ את המלצות ועדת טרכטנברג, נועדו להבטיח את התפתחותם המיטבית של ילדים ולאפשר את השתלבותם המוצלחת בבית הספר.

בשנת הלימודים (להלן - שנה"ל) התשע"ד (2014-2013) היו במערכת החינוך 16,507  גני ילדים (להלן - גם גנים), מהם 11,423 גנים רשמיים  ו-3,396 בחינוך המוכר שאינו רשמי (להלן - המוכש"ר)  במגזר החרדי ו-1,688 בחינוך המוכש"ר שאינו חרדי  ובמגזר המיעוטים.

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-אוגוסט 2014 בדק משרד מבקר המדינה היבטים מרכזיים בטיפול הפדגוגי של משרד החינוך (להלן - גם המשרד) בגיל הרך. אלה הנושאים שנבדקו:

1.  יישום אופק חדש בגיל הרך;   2.  נושאים הקשורים לצוות החינוכי בגן ולמערך המסייע לו (המפקחות, המדריכות והיועצות החינוכיות);   3.  פערים ואי-שוויון בטיפול בגיל הרך, בייחוד בנוגע למגזר המיעוטים;   4.  תהליך קבלת ההחלטות בנוגע להמלצת ועדת טרכטנברג להעביר את האחריות לילדים מגיל לידה עד 3 משר הכלכלה לשר החינוך, ויישום החלטת הממשלה להחיל את חוק לימוד חובה, התש"ט-1949 (להלן - חוק לימוד חובה), על בני 4-3. הבדיקה נעשתה באגף לחינוך קדם יסודי (להלן - האגף הקדם יסודי או האגף) שבמינהל הפדגוגי במשרד, האחראי למתן שירותים חינוכיים-לימודיים לילדים בגיל הרך, ובמחוזות תל אביב וחיפה של המשרד. בדיקות השלמה נעשו במינהל לכלכלה ולתקציבים, במינהל הפיתוח שבמשרד החינוך וכן באגף למעונות יום ומשפחתונים שבמשרד הכלכלה.

הליקויים העיקריים

יישום חלקי של רפורמת "אופק חדש" בגני ילדים

שינוי חלקי של ארגון מבנה ההוראה בגן

ממצאי המעקבים שביצע האגף בשנתיים הראשונות להפעלת אופק חדש בכל הגנים, בשנות הלימוד התשע"ב והתשע"ג (2013-2012), הצביעו על יישום בשיעור נמוך של כל המרכיבים הנוגעים לארגון מבנה ההוראה-למידה בגן: פגישה אישית פרטנית של הגננת עם כל ילד ופגישות עם קבוצה קטנה של ילדים בתדירות הקבועה בנוהל, וכן דיווחים של הגננת להורים וביצוע פעולות אחרות לחיזוק הקשר עמם. כן העלו המעקבים שהגננות ממעטות לשלב את תהליכי המעקב והמשוב שנבנו במסגרת הרפורמה, ועל כן לא ניתן לדעת, לאורך זמן, אילו פעולות הן מבצעות ובאיזה היקף.

תשתית חלקית להערכת הגננות

אף שהאגף, בשיתוף הרשות הארצית למדידה והערכה בחינוך (להלן - ראמ"ה) ויחידת ההערכה במינהל עובדי הוראה במשרד, גיבש שיטה להערכת גננות, הם לא השלימו את בניית הרכיבים המרכזיים בתשתית שתאפשר את הפעלת ההערכה בשנה"ל התשע"ה, כנדרש באופק חדש, והמפקחות עדיין לא התנסו בשימוש בה.

אי-הפקה של לקחים מהקשיים ביישום אופק חדש

מממצאי המחקרים של ראמ"ה ומן המעקבים שביצע האגף בשנות הלימוד התשע"ב והתשע"ג עלתה תמונה מורכבת, הכוללת טענות משמעותיות של המעורבים בעשייה בגן בנוגע להישגי הרפורמה והשלכותיה עליהם ועל הפעילות בגן. ואולם האגף לא העלה ממצאים אלה לדיון בהנהלת המשרד כדי לגבש פתרונות מערכתיים לבעיות שעלו, וזאת אף שהמשרד משקיע ברפורמה 960 מיליון ש"ח מדי שנה.

בעיות בהסדרת הצוות החינוכי בגן ובמערך המסייע לגן

היעדר דיון בשיפור היחס המספרי בגן בין מבוגר לילד

הנהלת המשרד לא דנה בשינוי התקן הקובע את היחס בין מספר המבוגרים בגן (גננת וסייעת) למספר הילדים בו (35 בכל שלבי הגיל), אף שלפי התקן בישראל מספר הילדים למבוגר גבוה במידה ניכרת מזה המקובל במדינות מפותחות. זאת למרות המלצות כוח המשימה הלאומי לקידום החינוך בישראל ב"תכנית הלאומית לחינוך" (להלן - ועדת דוברת) והמלצות האגף להקטין את מספר הילדים למבוגר כדי להבטיח את התנאים המיטביים להתפתחות הילדים בגן. במקביל חלק מהרשויות המקומיות (להלן - הרשויות), בעיקר אלה המתאפיינות ברמות סוציו-אקונומיות גבוהה ובינונית, מממנות מתקציביהן סייעת נוספת לכל גן; מצב זה יוצר פערים בין הרשויות מבחינת גודל הצוותים החינוכיים ומציב בעמדת נחיתות דווקא את הרשויות ברמה הסוציו-אקונומית הנמוכה. כמו כן, בהיעדר נתונים של המשרד בנוגע להרכב הצוות החינוכי בפועל, אין באפשרותו לקבל תמונת מצב המשקפת את היכולת האמיתית של הצוות לתת מענה לצורכי הילדים בגן.

אי-הסדרה של תפקידי הסייעת והכשרתה

עוד בתחילת העשור הקודם עמדו משרד החינוך, משרד הפנים ומרכז השלטון המקומי על הצורך להסדיר את ההכשרה המקצועית והתפקידים של הסייעת, שהיא עובדת הרשות המקומית שהעסקתה ממומנת בידי משרד החינוך, ולהגביר את הפיקוח על עבודתה. אולם הגופים האמורים לא הסדירו, באופן המקובל על כל הנוגעים בדבר, אף אחד מהנושאים הללו וכן לא פעלו להגדרת תפקיד הסייעת באופן קרוב להגדרת תפקיד עובדי הוראה במשרד החינוך, כפי שהמליצה ביולי 2012 ועדת החינוך, התרבות והספורט של הכנסת.

חריגה בהקצאת גנים למפקחת והיעדר הגדרה עדכנית לתפקידה

1. הנוהג, שאינו מעוגן בכתב, הוא שמפקחת אחראית לכל היותר ל-100 גנים, ובמחוזות צפון ודרום לכל היותר ל-80 גנים. בפועל אין פיקוח כלל על הגנים בחינוך המוכש"ר שאינו חרדי ובמגזר המיעוטים. בגנים רשמיים שבהם מתבצע פיקוח יש שונות רבה מבחינת מספר הגנים למפקחת, והיחס המרבי לא נשמר במרבית המקרים.

2. עם החלת רפורמת אופק חדש הכיר המשרד בצורך להגדיר מחדש את תפקיד המפקחת, בשל הפער שנוצר בין משימותיה הפורמליות לבין אלה שהיא נדרשת לבצע בפועל, אולם לא קידם יזמה שהחל בה לשינוי הגדרת התפקיד ולפיתוח המקצועי הנגזר משינוי זה. האגף אף לא חזר ובחן, בעשור האחרון, את תפקידי המפקחת כדי להבטיח את הפעלתה המיטבית, ובכלל זה לא גיבש שיטות עבודה חדשות ולא הכשיר מפקחות לביצוען, לרבות למיומנויות הובלה וניהול.

שירותי הדרכה וייעוץ חינוכי מוגבלים ולא שוויוניים

הביקורת הצביעה על שונות רבה בין המחוזות במספר הגנים שבאחריות כל מדריכה, מה שעלול להשפיע על יכולת המדריכה לבצע את משימותיה ועל איכות הדרכתה. השונות נובעת, בין היתר, מכך שהאגף לא קבע תקן למספר הגנים שיהיו באחריות כל מדריכה בהתאם לקריטריונים אחידים (כגון פיזור גאוגרפי של הגנים). לכן גם שיעור הגננות שקיבלו הדרכה בשנה"ל התשע"ג, שהיא השנה האחרונה שבה נאספו נתונים בנושא, משתנה ממחוז למחוז ומוגבל בהיקפו (בין שליש לשני שלישים מהגננות בכל מחוז). נוסף על כך, המתווה שקבע המשרד להפעלת הייעוץ החינוכי אפשר בשנה"ל התשע"ד מתן ייעוץ רק לחמישית מכלל הגנים.

פערים בין מגזר המיעוטים לבין המגזר היהודי בחינוך לגיל הרך

התכניות שגיבשו משרד החינוך ומשרד ראש הממשלה במרוצת השנים, שנועדו לצמצום הפערים בין הילדים מהמגזר היהודי לבין הילדים ממגזר המיעוטים במערכת החינוך בגיל הרך, אף אם יושמו בחלקן, לא הביאו לצמצום הפערים. במועד הביקורת נותרו פערים ניכרים במענה של המשרד לגני מגזר המיעוטים

(כ-21% מכלל הגנים) במכלול היבטי החינוך לגיל הרך בהשוואה למענה הניתן למגזר היהודי. להלן פירוט עיקרי הממצאים:

1. במגזרים הערבי והבדואי שיעור הילדים הלומדים בגנים הרשמיים, בכל שלבי הגיל הרך, בשנים 2014-2010 היה נמוך משמעותית משיעור זה במגזר היהודי. פערים אלה אף הולכים וגדלים (למשל, בשנת 2014 לא למדו כ-36% וכ-26% מבני ה-3 במגזרים הבדואי והערבי, בהתאמה, לעומת כ-13% במגזר היהודי; ואילו בשנת 2010 לא למדו כ-29% ו-כ-40% במגזרים הבדואי והערבי, בהתאמה, לעומת כ-31% במגזר היהודי).

2. מחסור חמור בגנים ביישובים הבדואיים הוא אחת הסיבות לשיעור נמוך של ילדים הנהנים מחינוך חינם ביישובים אלה. למרות זאת נמצאו פערים משמעותיים בין מספר בקשות היישובים הבדואיים לפתיחת כיתות גן בשנים 2014-2012 לבין מספר הכיתות שאישר המשרד (אושרו רק כ-56% מהבקשות). כמו כן, רבים מהגנים במגזר המיעוטים ממוקמים במבנים שאינם מותאמים מהבחינה הפיזית לפעילות ההתפתחותית של הילדים.

3. בגנים במגזר היהודי לומדים 6 ימים בשבוע ובגנים במגזר המיעוטים 5 ימים. למרות זאת המשרד אינו מפעיל מנגנון מפצה מהבחינה הפדגוגית לילדי מגזר המיעוטים, לא במתכונת של תוספת שעות לימוד והוראה ולא בפעילויות העשרה אחרות. לפיכך, בפועל, הוא מעביר לילדים הלומדים 6 ימים בשבוע יותר שעות לימוד ויותר תכנים חינוכיים מלאלו הלומדים רק 5 ימים. ליום הלימודים הנוסף גם משמעות תקציבית, שכן שיטת התקצוב של המשרד נותנת משקל רב ליום הנוסף, והשתתפותו בעלות הפעלת גן ברשות מקומית במגזר היהודי ובמועצה אזורית גבוהה מהשתתפותו בעלות הפעלת גן ברשות מקומית במגזר המיעוטים.

4. תכניות לימוד לגנים לא הותאמו לתרבות ולשפה של מגזר המיעוטים, והאגף גם לא הקצה את המשאבים הנדרשים להתאמתן ולהטמעתן. לא כל התכניות שנכתבו בעברית תורגמו לערבית, והתרגומים הקיימים אינם מדויקים ואיכותיים. אין תכנית כתובה בערבית בתחום המורשת הערבית, שהיא ייחודית למגזר הערבי.

5. הקצאת שעות ההוראה למחוזות עבור תכניות לימודים והעשרה לגני הילדים בתחומים שונים (פרויקטים) אינה מתבססת על קריטריונים מוגדרים, ובכללם כאלה שמביאים בחשבון את הרמה הסוציו-אקונומית של הרשות, ולפיכך אין בה כדי לגשר על פערים סוציו-אקונומיים או מגזריים.

6. נמצא חוסר בהיקף השירותים הניתנים לגני מגזר המיעוטים במרכיבי המערך המסייע - חלק מהמפקחות על מגזר המיעוטים במחוזות פיקחו כל אחת על יותר מהנוהג המקובל (לכל היותר 100 גנים למפקחת). המשרד אף לא הקצה משרות פיקוח לגני המוכש"ר במגזר המיעוטים למרות מספרם הגבוה יחסית (כשליש מכלל הגנים במגזר) ולמרות הבעיות שהתגלעו בהם, ולמעשה אינו מפקח על גנים אלה כלל.

יישום חלקי של שינויים מבניים בתחום החינוך בגיל הרך

העברת הסמכות והאחריות לילדים מלידה עד גיל 3

אמנם הממשלה דחתה ללא נימוק את ההמלצה המרכזית של ועדת טרכטנברג, להעביר את הסמכות והאחריות לתחום המעונות לפעוטות מגיל לידה עד גיל 3 לשר החינוך, אך בפועל הנושא לא ירד מסדר היום החינוכי, נוכח חשיבות החינוך בגילים אלה והרצון לייצר מדיניות פדגוגית רציפה ושלמה משלבי התפתחותו המוקדמים של הילד, כפי שציינה הוועדה; ואולם החלטה מאוחרת יותר של משרדי החינוך והכלכלה להכין ניירות עמדה בנוגע לסוגיה זו לא יושמה.

הצלחה חלקית ביישום מלא של חוק לימוד חובה לבני 4-3

היישום המלא של החוק הביא לעלייה של כ-18% במספר הגנים הרשמיים. משרד החינוך עמד במידה רבה במשימה להקנות לרשויות המקומיות את המשאבים והסיוע להקמת התשתית הפיזית לגנים אלה. גם לאחר שלוש שנים מאז התקבלה החלטת הממשלה בדבר יישום חוק לימוד חובה לבני 4-3, קיימות לא מעט רשויות מקומיות, הן במגזר הערבי והן במגזר היהודי, שבהן החוק לא יושם; הדבר בולט במיוחד אשר לבני 3 במגזר הערבי: נמצא שהחוק מיושם רק עבור 74% מהם, לעומת 86% מהילדים במגזר היהודי. יתרה מזאת, בתחום הפדגוגי עשה המשרד רק מעט כדי לתת מענה לבני גילים אלה, ובכלל זה לא נתן מענה חינוכי טיפולי הולם לבני 3, הדורשים טיפול אינטנסיבי יותר, ולא הגדיל ופיתח כנדרש את המערך המסייע לצוות החינוכי.

ההמלצות העיקריות

1. על הנהלת המשרד בראשות המנכ"לית, בשיתוף האגף וכל גורמי המטה האחרים הנוגעים בדבר, לנתח את הסיבות והחסמים הפוגעים ביישום אופק חדש בגני הילדים, שבמידה רבה רוקנו את הרפורמה ממרכיביה הפדגוגיים; בכלל זה על האגף וההנהלה לבחון מחדש את מרכיבי הרפורמה ולקבוע סדר עדיפויות בין המשימות להשגת יעדיה - אל מול המשאבים והכלים שהוא מקצה לצוות החינוכי של גננת וסייעת - ולפקח באופן קבוע על יישומם.

2. לנוכח השינויים הנדרשים בעבודת הצוות החינוכי בגן במסגרת אופק חדש, התמודדותו עם ילדים בעלי צרכים מיוחדים בני 3 והגידול הניכר במספר הגנים, ראוי שהנהלת המשרד תקבע תקנים מחייבים להיקף משרות המפקחת והמדריכה; בה בעת ראוי שהאגף וכל היחידות הנוגעות בדבר ישקדו על הטמעת דפוסי עבודה חדשים, יפקחו על כך ויעריכו את האפקטיביות של תהליכי הפיקוח, הייעוץ וההדרכה ואת השגת יעדיהם.

 כמו כן, על משרד החינוך לבחון בהקדם אם התקן הקיים נותן מענה ראוי לצרכים החינוכיים בגנים הייחודיים לבני 4-3, וזאת נוכח המלצתו המקצועית של האגף להגדיל את הצוות החינוכי בגנים לגילאים אלה.

3. נוכח הזכות החוקתית לשוויון בחינוך ונוכח הצהרותיו החוזרות על הצורך לגשר על פערים בחינוך בגיל הרך, על המשרד לפעול בדחיפות ובנחישות להשגת יעד זה כדי לבסס את היסודות של חברה שוויונית. עליו לעמוד על כך שגישור על הפערים באמצעות פיצוי רשויות המקבלות מענק איזון אינו מענה מספק, ושהפערים בין האוכלוסיות החזקות לחלשות מעמיקים גם בשל ההבדלים ביכולת הכלכלית של הרשויות ושל תושביהן לתגבר את הצוות החינוכי והפעילות בגנים. בכלל זה: על המשרד לגבש ולהוביל תכניות המתבססות על ניתוח המקורות לפערים המגזריים במערכת החינוך והחסמים לצמצומם; לשקול שימוש בשיטות ובכלים - תקציביים, פדגוגיים או ארגוניים - שבהם השתמש בעבר בהקשרים שונים (כגון מדד טיפוח ) לתעדוף רשויות מקומיות חלשות, ובכלל זה ממגזר המיעוטים, בהביאו בחשבון את מכלול מקורות המימון של כל רשות להפעלת הגנים; ולהעצים את תוכני הלימוד הרב-תרבותיים. כן עליו לבנות מנגנונים שיבטיחו את הטמעת התכניות, דוגמת כלי בקרה והערכה.

4. אשר לטיפול בילדים מגיל לידה עד 3 וחינוכם, לנוכח החלטת הממשלה שלא לשנות את חלוקת הסמכויות בתחום זה כהמלצת ועדת טרכטנברג, על משרד הכלכלה ומשרד החינוך לקדם דרכים להידוק שיתוף הפעולה ביניהם בנושא חינוך הילדים בגילים האמורים ולהבטיח קיומו של רצף חינוכי. במקביל, להשגת המטרה האמורה על משרד החינוך לתת מענה למגוון נושאים הקשורים לקיומה של התשתית החינוכית ליישום חוק לימוד חובה לבני 4-3, באופן שיובטח כי בטווח הארוך יהיו החינוך והטיפול הניתנים על ידו לילדים בגילים המוקדמים ביותר איכותיים ומקצועיים, מותאמים לצרכים, מפוקחים ושוויוניים.

סיכום

חינוך הילד מרגע לידתו תורם להתפתחותו האישית ובה בעת מקדם מטרות חברתיות של חתירה לשוויון הזדמנויות וצמצום פערים, לעצמאות הכלכלית של הוריו ולטיפוח ההון האנושי של החברה בכללותה. תרומת החינוך בגיל זה עולה בחשיבותה אף על חינוך בשלבי גיל אחרים שבאחריות מערכת החינוך, שכן "מה שניתן למנוע בתחילת הדרך, או לתקן בקלות יחסית בגיל צעיר, הופך למשימה בלתי-אפשרית בהמשך" . משרד החינוך לא השכיל ליישם את מרבית הרפורמות והתהליכים שיזם, לצד הממשלה, בשנים האחרונות, ושיועדו לצקת תוכן בשינוי מיקומו של החינוך לגיל הרך בסדר העדיפויות המשרדי והלאומי ולהבטיח שוויון בחינוך מגיל זה. על המשרד לאתר את החסמים שמנעו את יישומן של תכניות אלה, לעדכן אותן ולחולל את השינוי הנדרש ביחס המדינה לחינוך ילדים בגיל הרך.

קישורים רלוונטים