לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור

אכיפה בתחומי הגנת הסביבה // 1633

הגעת לתוכן כרטיסייה על מנת להמשיך בנייוט דלג עם החיצים למטה ולמעלה
מסגרת פרסום:
תאריך הפרסום:
סוג הפרסום:
מפגעים סביבתיים; איכות הסביבה; אכיפה; המשטרה הירוקה; ניגוד עניינים

תקציר

רקע כללי

מדינת ישראל נחשבת מדינה מפותחת, המאופיינת בנתוני צריכה גבוהים, בשטח גיאוגרפי קטן, ובשיעור גבוה של גידול אוכלוסין. נתונים אלו מחייבים מערך אכיפה יעיל של דיני הגנת הסביבה (להלן- דיני הג"ס), אשר יוכל להתמודד עם האתגרים הסביבתיים בישראל, ובכלל זאת יסייע בהטמעת נורמות סביבתיות בקרב הציבור והתעשייה, יצמצם נזקים סביבתיים הכרוכים בגידול אוכלוסין ובפיתוח מואץ, וישמר את משאבי המדינה. אכיפה סביבתית מתבצעת על ידי גורמי אכיפה שהוסמכו לכך על פי חוק, לרבות גורמים במשרד להגנת הסביבה (להלן - המשרד להג"ס או המשרד) וברשויות המקומיות המחזיקות בסמכויות אכיפה מוגדרות בתחום ההגנה על הסביבה.

המשרד להג"ס נושא באחריות לניסוח מדיניות סביבתית ארצית, והוא הגוף העיקרי האחראי לאכיפת דיני הג"ס בישראל. המשרד פועל באמצעות מטה ראשי ושישה מחוזות: צפון, חיפה, תל אביב, מרכז, ירושלים ודרום. פעילות כל מחוז מתבצעת באמצעות ענפים מקצועיים (כמו איכות אוויר, מים, חומרים מסוכנים ותשתיות), ובראשם עומדים רכזים מקצועיים האחראים על יישום המדיניות הסביבתית שנקבעת במטה המשרד, על ניסוח דרישות רגולטוריות ברישיונות עסק, על מתן היתרים ועל פיקוח ואכיפה מינהלית של רגולציה זו. מטה המשרד להג"ס בנוי מאשכולות, ובהם אשכול פיקוח ואכיפה (להלן - אשכול אכיפה), שבתחומי אחריותו הנחיית המחוזות בעבודת הפיקוח והאכיפה וביצוע אכיפה פלילית, בעיקר באמצעות המשטרה הירוקה.

במהלך העשור האחרון חוותה ישראל תנופת חקיקה בתחום הסביבתי, חלקה מהפכנית, המתבטאת למשל בחוק אוויר נקי, התשס"ח-2008, אשר הגדילה את אחריותו של המשרד להג"ס לתחומי אכיפה חדשים והרחיבה תחומים קיימים. גם גידול אוכלוסין בשיעור של יותר מ-22% בעשור האחרון הגביר, מטבע הדברים, את האתגרים שעימם מתמודדים גורמי האכיפה הסביבתית של המשרד. הוראות הדין מעניקות סמכויות לביצוע שני סוגים עיקריים של אכיפה סביבתית: (1) אכיפה מינהלית, שמטרתה העיקרית למנוע נזק סביבתי, באמצעות הסדרת מפגעים והסרתם באופן יעיל ומהיר והיא מתבצעת לרוב על ידי צוותים מינהליים הפועלים במחוזות; (2) אכיפה פלילית, שמטרתה לחזק את ההרתעה ואת הענישה נגד פרטים, חברות או רשויות מקומיות. המשטרה הירוקה היא הגורם המוביל בחקירות פליליות, ועיקר סמכויותיה מעוגנות בחוק הגנת הסביבה (סמכויות פיקוח ואכיפה), התשע"א-2011, ובהן סמכויות פיקוח וסמכויות אכיפה, כגון הסמכות לחקור כל אדם או הסמכות לתפוס כל חפץ הקשורים לעבירה. המשטרה הירוקה מנהלת תיקי חקירה הנפתחים ביוזמתה או בעקבות בקשות לפתיחת תיקי חקירה מהמחוזות. 

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר עד אוגוסט 2018 (להלן - מועד סיום הביקורת) בדק משרד מבקר המדינה היבטים שונים של אכיפה בתחומי הגנת הסביבה, לרבות היבטים הנוגעים לביצוע אכיפה מינהלית ואכיפה פלילית, ובקרה על יעילותן. הביקורת נערכה באגפים שונים במשרד להג"ס, במחוזות דרום ומרכז במשרד ובמשטרה הירוקה. כמו כן, נבחנה האכיפה הסביבתית בידי הרשויות המקומיות בישראל באמצעות שאלון שנשלח אליהן. בדיקות השלמה בוצעו במשרד הפנים ובמשרד המשפטים. עדכונים בכמה נושאים נעשו עד ינואר 2019. בשל היקף היריעה, דוח זה לא יעסוק בשלב התביעה וניהול ההליכים בבתי המשפט. 

הליקויים העיקריים

אכיפה סביבתית על ידי המשרד להגנת הסביבה

קשיים וחסמים רוחביים באכיפה

תורת אכיפה משרדית

המשרד להג"ס פועל ללא תורת אכיפה סדורה ושלמה. נוהל אכיפה סביבתית, שהוצג כתורת האכיפה המשרדית, מתמקד בהיבטים מצומצמים ביותר של מדיניות אכיפה ואינו משקף כלל תורת אכיפה ראויה, מלאה ומפורטת, כנדרש מגורם אכיפה המוביל את הטיפול בתחום הגנת הסביבה: הנוהל אינו כולל מדרג עבירות, אינו קובע סדרי עדיפויות באכיפה או מטרות ויעדים לטווח הארוך בתחום זה; אינו קובע כיצד להכין תוכניות עבודה על בסיס סדרי עדיפויות ומתמקד באופן חלקי בהיבטים פרוצדורליים של סדרי פעולות באכיפה ולוחות זמנים. הנוהל אינו כולל אמות מידה לבחירת ערוץ האכיפה הרצוי; אינו עוסק במבנה הארגוני של מערך האכיפה בתוך המשרד להג"ס; והוא אינו מפרט את אופן הכשרתם של גורמי האכיפה השונים במשרד, את סמכויותיהם ואת הממשקים ביניהם כך שייווצר הליך אכיפתי רציף.

נוהלי האכיפה במשרד להג"ס ומסמכים נוספים שגובשו במשרד במהלך השנים מטפלים בחלקים שונים של הליך האכיפה, ונבדלים זה מזה במידת פירוטם, באיכות ההנחיות המקצועיות שהם מחילים על גורמי האכיפה ובתוקפם המקצועי. המסמכים אינם עולים לכדי מדיניות אכיפה קוהרנטית, אחודה, רציפה ושלמה, המקיפה את כל ההיבטים הרלוונטיים להליכי האכיפה, אף על פי שחלפו יותר מ-16 שנים מאז העיר מבקר המדינה על הצורך לגבש תורת אכיפה, ואף על פי שגם המשרד עצמו מייחס חשיבות לכך.

מרב הפעולות שנוקט המשרד להג"ס במקרה של מפגע הן פעולות הסדרה או אמצעי אכיפה מינהליים, ובולטת בהיעדרה מדיניות מפורטת לשלבי אכיפה אלו: חסרים כללים ואמות מידה ברורים ואחידים לסדרי פעולות אכיפה, אף שגורמי מקצוע במשרד להג"ס חזרו והעלו צורך זה במהלך השנים. מצב זה בלתי תקין זה בהתחשב בחובה המוטלת לאכיפה שוויונית.

לוחות הזמנים לביצוע שלבי האכיפה המוגדרים בנוהלי האכיפה אינם מתאימים לצורכי האכיפה של המשרד להג"ס ואינם מוגדרים בהתאם למהות המפגע ולחומרתו. המחוזות מתקשים לעמוד בלוחות זמנים אלה, בייחוד במפגעים חמורים. חלק מגורמי האכיפה סבורים כי נוהל אכיפה סביבתית של המשרד יומרני, שלוחות הזמנים הנקובים בו אינם סבירים או שהנהלים בכללותם אינם ישימים, ועל כן אינם פועלים על פיהם. עלו מקרים שבהם מיהרו מנהלי מחוזות להעביר בקשה לפתיחה בחקירה פלילית למשטרה הירוקה אף שחומרי התיק לא היו מלאים, והמשטרה הירוקה מיהרה להעביר את תיק החקירה ללשכה המשפטית, אף שהחקירה טרם מוצתה. כל זאת כדי שלא לחרוג מלוחות הזמנים שנקבעו בעניינים אלה.

הצורך בהגדרת תורה סדורה בתחום האכיפה בצורה של מדיניות אכיפה שעלה במשך שנים, לא התבטא בפעולות מעשיות, והוחמצה ההזדמנות שנקרתה למשרד בשנת 2013 - בעקבות שני דוחות ביקורת פנים בנושא המשטרה הירוקה והאכיפה המינהלית - לערוך את השינויים הנדרשים בנושא. היעדר תורת אכיפה שעוסקת במכלול ההיבטים הנוגעים למדיניות האכיפה, לארגון מערך האכיפה ולהפעלתו משקף חסר יסודי בעבודתו המקצועית של המשרד. 

אפקטיביות האכיפה הסביבתית

המשרד להג"ס טרם הגדיר מדדי תוצאה סביבתיים עבור פעילות אכיפה, מינהלית או פלילית, של המחוזות ושל המשטרה הירוקה. הנהלת המשרד אינה מציבה למחוזות ולאשכול אכיפה דרישות לעמוד במדדי תוצאה, שיכלו ללמד על האפקטיביות של פעולות האכיפה בקידום ציות, בצמצום מפגעים סביבתיים וביצירת הרתעה. במקום זאת הנהלת המשרד קובעת בעיקר מדדי תפוקה כמותיים ביחס לכמות נדרשת של פעולות.

המשרד להג"ס לא השלים את הליך הפחתת הסיכונים המשרדיים שמיפה בשנת 2011 סקר סיכונים תפעוליים שערך המשרד. ההליך כלל לא התחיל בנושא סיכונים קריטיים, וביניהם היעדר קביעת סדר עדיפויות משרדי הנגזר מסיכונים סביבתיים וקשיים בביצוע אכיפה. מאז לא ערך המשרד להג"ס סקר סיכונים נוסף, ולא מונה כנדרש מנהל סיכונים תפעוליים משרדי. על כן ממילא תוכניות העבודה המשרדיות בתחום האכיפה אינן מבוססות על מדרג של סיכונים סביבתיים, שעליו היה המשרד אמור להחליט בעקבות סקר סיכונים מקיף ומקצועי.

הצורך במיסוד עבודת המשטרה הירוקה על מערך מודיעין שיאפשר ניהול מבוסס מודיעין בתחום הפיקוח והאכיפה הכלל-משרדי, חזר ועלה במהלך שש שנים מאז הוחלט על הקמתו בשנת 2012. רק בשנת 2018 החלו הקמת מערך מודיעין וגיבוש תורת מודיעין, אולם ה"מערך" מושתת על תקן חדש נוסף אחד בלבד, ורוב הפעילות המעשית בנושא מתבצעת על ידי עובדים של המשטרה הירוקה, נוסף על תפקידם, ולדברי מנהל המשטרה הירוקה, אגב פגיעה במערך המבצעי שלה. 

תחומי אחריות ואי תלות שיקול הדעת של גורמי האכיפה

תפקידו של רכז מקצועי כרגולטור בתחום הרישוי ומתן ההיתרים אינו מתיישב תמיד עם תפקידי הפיקוח והאכיפה המוטלים עליו. הרכזים המקצועיים מקיימים קשרי עבודה שוטפים, פתוחים ומבוססים על שיתוף פעולה ודו-שיח מול מפוקחים, בהיותם הגורם האחראי מטעם המשרד לקיום רגולציה. אולם בתפקיד הפיקוח, וביתר שאת באכיפה, נדרשים הרכזים המקצועיים לפעולה נחושה ואף לעומתית מול המפוקחים. ביצוע שני תפקידים אלו, הנבדלים זה מזה במאפייני הקשר מול המפוקחים, בעת ובעונה אחת מעלה חשש כי הרכזים עלולים להתקשות באכיפה מול מפוקחים, לאור הקשרים שנוצרו בהיותם רגולטורים שלהם, ואולי אף להימנע ממנה כליל.

במשרד להג"ס שָׁבָה ועלתה הטענה כי יש להנהיג הפרדה ברורה בין תפקיד הרגולטור לבין תפקיד הפיקוח והאכיפה. אולם על אף הקמת תחום הפיקוח במחוזות, שאמור היה ליצור הפרדה זו, לא בוצעה בפועל הפרדה כזו במחוזות. להפך, לא זו בלבד שהרכזים המקצועיים והפקחים במחוז עוסקים בעת ובעונה אחת בהיבטי רגולציה, פיקוח ואכיפה, אלא שריבוי תפקידים זה אף עוגן בשנת 2017 בנוהלי המשרד ובסמכויותיהם. נוסף על כך, תחום הפיקוח התמקד בקידום הפיקוח ולא באכיפה, שאף נפגעה בעקבות צמצום ניכר בתקני אשכול אכיפה.

המשטרה הירוקה, שלמעטים מעובדיה השכלה בתחומים מדעיים רלוונטיים נדרשים, תלויה ביכולותיהם המקצועיות של רכזים מקצועיים במחוזות בכל הנוגע לחקירת מפגעי מפעלים, ועל כן היא תלויה בשיתוף פעולה מצד המחוז ובהסכמתו להעביר את המפגע לערוץ אכיפה פלילי. במצב זה, ההחלטה אם לפתוח בחקירה בעניין מפגע סביבתי שמקורו בתעשייה נתונה הלכה למעשה בידי מנהלי המחוזות. מציאות זו עלולה להוביל לעירוב שיקולי רגולציה ואכיפה, והדבר אינו מתיישב עם עקרון מניעת ניגוד העניינים המוסדי ואוטונומיות שיקול הדעת הנדרשת מגורמי אכיפה פלילית.

ההנחיות בנוהלי האכיפה המשרדיים, המקנות שיקול דעת למנהל המחוז בנושא בחירת ערוץ אכיפה פלילי, אינן מתיישבות עם עקרון מניעת ניגוד העניינים המוסדי בין תפקידי הרגולציה והאכיפה ועם התובנות העולות מדוח ביקורת זה לגבי הצורך לבסס את עצמאות שיקול הדעת של המשטרה הירוקה, בייחוד בעניין ההכרעה על פתיחת תיקי חקירה נגד מפעלים.

יכולתה של המשטרה הירוקה למלא את תפקידה באופן אוטונומי וללא תלות במחוזות מותנית בהתמקצעות מפקחיה, אולם הליך זה טרם הושלם, על אף קיומה של החלטת שר בנושא משנת 2012: ישנן רק שלוש משרות מקצועיות, כולן בתפקידי תמיכה משרדיים ולא בתפקידי שטח, וחסרה מומחיות בתחומים נוספים. מיעוט משרות אלה מאפשר למשרד להתמקד רק בתיקי דגל נגד מפעלים. לפי המשרד להג"ס כ-28% מהמפקחים בשטח הם בעלי השכלה תיכונית בלבד, וגם לשאר המפקחים בשטח אין השכלה מדעית רלוונטית הנדרשת בתפקידם לחקירת מפגעים מורכבים. מתח הדרגות שנקבע לתפקיד מפקח במשטרה הירוקה לא שונה, ולא התווסף תנאי סף של השכלה אקדמית רלוונטית. הדבר מקשה על המשטרה הירוקה לגייס כוח אדם איכותי ולשמרו.

ליקויים בתיעוד מפגעים ובפעולות אכיפה - נתונים

ליקויים בתיעוד מפגעים סביבתיים

יש פערים ניכרים בין המחוזות במספר המפגעים המדוּוחים אצלם ובסיווגם לפי דרגת חומרתם, והמחוזות אינם מתעדים כנדרש את היקף המפגעים, למעט מחוז מרכז. שיעור המפגעים הגבוה המדוּוח במחוז מרכז מעיד על תיעוד מעמיק ומקיף יותר של מפגעים מאשר בשאר המחוזות, ולאו דווקא על מפגעים רבים יותר. נתוני מחוז מרכז משקפים באופן אמיתי יותר את היקף המפגעים הקיים בשטחו לעומת נתוני המחוזות האחרים, ומהם ניתן להעריך כי היקף המפגעים הארצי גבוה בהרבה מהמתועד. 

אף לא אחד מהמחוזות מסַווג מפגעים כחמורים. מערכות המידע במשרד להג"ס כלל אינן מאפשרות הזנת מפגעים חמורים ותיעודם ככאלה, והם מתועדים ומטופלים בהתאם למסלול האכיפה של מפגע רגיל. זאת מפני שהמחוזות מתקשים בעמידה בלוחות הזמנים המזורזים שהוגדרו לטיפול במפגע חמור, ולפיהם יוגש כתב אישום נגד מבצע המפגע לכל היותר 72 ימים ממועד הדיווח על המפגע. לפיכך נוהל מפגעים משנת 2009 (להלן - נוהל מפגעים חמורים) אינו מקוים, ומפגעים חמורים אינם מתועדים במערכות המידע כחמורים.

נתונים על מפגעים שטופלו באמצעות הסדרה (ללא אכיפה)

נגד רוב המפגעים כלל אינן מתבצעות אכיפה מינהלית או אכיפה פלילית (כ-59% מכלל המפגעים הסביבתיים המדווחים המתועדים), והם מטופלים, אם בכלל, באמצעות הסדרה, ללא כללים אחידים לגבי אופן יישומה. כחצי מהמפגעים המהותיים אף הם אינם נאכפים ומטופלים על דרך ההסדרה, אף שהם ברמת חומרה רגילה או חמורה, ונוהלי המשרד קובעים כי נדרשת אכיפה בגינם. שיעורים אלו אף גבוהים יותר במחוז דרום (כ-63% מהמפגעים המהותיים); במחוז חיפה (כ-53%); במחוז ירושלים (כ-57%) ובמחוז מרכז (כ-50%). כמו כן, משום שהמחוזות מתעדים באופן חסר את המפגעים הסביבתיים, אין לדעת אם המפגעים שאינם מתועדים מטופלים על דרך ההסדרה ומסולקים או שאינם מטופלים כלל.

בשנת 2016 נמצאו שיעורים גבוהים של הפרות משמעותיות במפעלים בסיווג A (שהם בעלי ההשפעה הסביבתית הגדולה ביותר), ואף על פי כן 55% מהן לא נאכפו, ולא הגיעו אפילו לשלבי אכיפה מינהלית ראשונית, פרוצדורלית - כזו שאינה מענישה את הגורם המפגע או מטילה עליו סנקציה, כגון התראה או שימוע. 

הסדרה עשויה להתאים למפגעים טכניים ופשוטים, אולם קיום הליכים מתמשכים של הסדרה או אכיפה מינהלית במפגעים מהותיים, ודיונים ארוכים עם המפוקחים על טיב ההסדרה או על משכה, מעבירים למעַוולים מסר כי ההסדרה אינה אלא המשך של המשא ומתן הרגולטורי. מצב זה שבו פעולות האכיפה נגד הפרות משמעותיות ומפגעים מהותיים נעשות בשיעורים נמוכים עד זעומים הוא חמור ביותר, אינו תואם את דרישות נוהל אכיפה סביבתית ונוהל מפגעים חמורים, פוגע בהרתעה מול מעַוולים סביבתיים ומעביר מסר שלילי לציבור שלפיו ההשלכות הנובעות מביצוע עבירה סביבתית אינן כה חמורות- והוא טעון שינוי מידי. 

האכיפה המינהלית היא הכלי המשפטי הראוי להסדרת מפגעים ולסילוקם. לא ברורה ההצדקה לקיומו של שלב קדם-אכיפתי הקרוי במשרד להג"ס "הסדרה", שהוא שלב נפרד מהאכיפה המינהלית, בייחוד לנוכח העובדה שאף שהוא מוזכר בנוהלי המשרד להג"ס הוא אינו מוגדר בהם, לא נקבעו כללים ליישומו והוא נתון לפרשנות המחוזות. במצב זה נוצר מתחם פעולה "אפור" ונרחב המנקז אליו את מרבית המפגעים, והם מטופלים על ידי המשרד, אם בכלל, באמצעות הסדרה שאינה מתועדת כראוי, אינה כפופה לכללים אחידים, ובעיקר - אינה נמצאת במתחם האכיפה הרשמי המסמן לכל הגורמים המעורבים את קיומם של הפרה או מפגע סביבתיים, וקיומה של אכיפה ראויה כנגדם. 

נתונים על פעולות אכיפה מינהלית

אכיפה מינהלית מתבצעת מלכתחילה בשיעורים נמוכים ברוב המחוזות, והיא הולכת ופוחתת במידה רבה בכל המחוזות עם התקדמות ההליך המינהלי. עולים פערים ניכרים בין המחוזות לגבי מידת נקיטתם של אמצעי אכיפה מינהליים. מחוזות דרום וחיפה, שבהם נמצאים מפעלי A רבים, הפיקו שיעור נמוך במיוחד של התראות. במחוזות ירושלים, צפון וחיפה יש שיעור זניח של שימועים, ובכל המחוזות הופק שיעור זניח של צווים. מחוז ירושלים מסתפק כמעט תמיד רק בהפקת התראות, ובמחוזות דרום, צפון וחיפה קיים שיעור נמוך של אכיפה מינהלית בהתחשב בריכוז הגבוה של מפעלי A בשטחם.

צו סגירה מינהלי הוא אמצעי האכיפה המחמיר ביותר שבסמכות המחוזות, והנתונים מראים כי המחוזות נמנעים כמעט לחלוטין מהפעלתו, ובכל המחוזות אושרה הפקת 114 צווים מינהליים בין שנת 2013 לאמצע 2018, שיעור של 3.2% בלבד מכלל המפגעים המהותיים (ו-2.5% בלבד מכלל המפגעים המדווחים). 

לא מן הנמנע, כי היעדר מדיניות אכיפה ברורה מצד המשרד להג"ס, הכוללת אמות מידה לכל שלבי האכיפה, תרם לחוסר האחידות בין המחוזות ולמיעוט השימוש בכלי האכיפה המינהליים, בייחוד לשיעור הזעום של שימוש בכלי אכיפה חשוב כמו הפקת צו. היעדר מדיניות אכיפה משרדית אחידה בין המחוזות עלול גם להביא לכך שעבריינים סביבתיים, שימצאו כי האכיפה כלפיהם במחוז מסוים חמורה מדי, יעבירו את פעילותם למחוזות אחרים שבהם הם סבורים כי האכיפה חזקה פחות. 

נתונים על אכיפה פלילית

הנתונים מלמדים על אכיפה פלילית דלה בכללותה ועל שיעור זעום של מפגעים מהותיים שבהם ממוצים ההליכים הפליליים עד תום. מספר החקירות הפליליות הנמוך ושיעור נמוך ביותר של הגשת כתבי אישום פוגעים בהרתעה מול מֵעַוולים סביבתיים. כמו כן, פערים בין המחוזות בכל הנוגע לשיעור המפגעים שהם מבקשים לפתוח בגינם חקירה מחזקים את הטענה לגבי היעדר אחידות באכיפה בין המחוזות, גם בנושא האכיפה הפלילית.

רובם המכריע של תיקי החקירה בשנים 2014 ועד יוני 2018 (כ-77%) נסגרו ללא הגשת כתב אישום, ובפחות מרבע מהם הוגש בפועל כתב אישום - שיעור של כ-1.7% בלבד מכלל המפגעים המהותיים שהתרחשו בשנים אלו.

קיימים קשיים בחלוקת האחריות לביצוע החקירה בין המחוזות לבין המשטרה הירוקה: הימשכות ההסדרה וההליך המינהלי במחוזות פוגעת בחקירה הפלילית, ביעילותה ובכוח הרתעתה; כאשר התיק מגיע לבסוף להליך פלילי, מתקשים לאתר את חומרי החקירה ואת המידע הרלוונטיים לגביו; במקרים אחרים, לוחות הזמנים הצפופים שנקבעו לביצוע שלבי האכיפה בנוהל מביאים את המחוזות להעביר את הבקשה לפתיחה בחקירה מוקדם מדי למשטרה הירוקה, והיא בתורה ממהרת להעביר את תיק החקירה ללשכה המשפטית של המשרד להג"ס, ועלו מקרים שבהם נסגרו תיקי החקירה בשל חוסר בשלות.

כוח אדם בתחום האכיפה במשרד להג"ס

הגורמים העומדים בראש מערך האכיפה של המשרד להג"ס תמימי דעים כי יש פערים גדולים בין האחריות הרבה המוטלת על המשרד להג"ס ובין המשאבים העומדים לרשותו למילוי משימותיו, וכי המצב חריף ביותר בתחום האכיפה הסביבתית. לעומת תחום הפיקוח, אשר תוגבר בחלק מהמחוזות בתקנים ייעודיים לפיקוח, לא תוגבר כלל מערך האכיפה - לא במחוזות ולא במשטרה הירוקה, ואף קוצץ. העלייה בתוצרי הפיקוח מאז הוקם תחום הפיקוח וחוסר היערכות ראוי של המשרד בתחום כוח האדם באכיפה יצרו צוואר בקבוק בשלב האכיפה. מצבת כוח אדם חסרה של הגורמים העוסקים באכיפה סביבתית פוגמת ביכולתו של המשרד להג"ס למלא את תפקידו ולקדם את השמירה על הסביבה ועל בריאות האדם, החי והצומח, ולכך יש השלכות כלכליות ועלויות עתק המושתות על הציבור במדינת ישראל. הפער הקיים בין מצבת כוח האדם והכישורים הנדרשים עבור גורמי האכיפה במשרד להג"ס למצבת כוח האדם ותנאי הסף הקיימים בפועל הוא יסודי ועלול להוביל עד כדי מצב של שבר. 

כוח אדם במשטרה הירוקה

אף שתחומי האכיפה שבאחריות המשטרה הירוקה התרחבו מאוד עם חקיקתם של חוקים סביבתיים חשובים בעשור האחרון, ואף שהאתגרים הסביבתיים גברו גם הם עם הגידול באוכלוסייה ועם התרחבות התעשייה, לא טופלו צרכי המשטרה הירוקה באופן מספק, להתאמת כוח האדם הנדרש למציאות זו. מספר המשרות הכולל במשטרה הירוקה נותר כמעט ללא שינוי במשך שבע שנים, ואף צומצם בשנת 2018 בשני עובדים. המשרד להג"ס אינו מקצה משרות חדשות למשטרה הירוקה, והעובדים הקיימים מבצעים תפקידים נוספים על תפקידם, זאת, בין היתר, בשל החלטת המשרד להקצותן תחילה ליחידות אחרות לטובת קידום תחומים אחרים שבסמכותו, לפני קידום תחום האכיפה ולעיתים על חשבונו, אף שאיתר, כדבריו, כשלים רבים באכיפה. משמעות הדבר היא נסיגה בטיפול בכל הנושאים שבאחריותה. 

פיתוח מערך החקירות והמודיעין של המשטרה הירוקה הוגדר צורך אסטרטגי במסגרת שינוי מבני בה, שהחל משנת 2013. אולם השינוי המבני לא נתמך בהקצאת כוח אדם מספקת לביצועו היעיל ולהשגת מטרותיו.

כוח אדם במחוזות

מחסור בכוח אדם הקשה על המחוזות לעמוד במשימות האכיפה הנתונות באחריותם.

בשנת 2017 הוקם תחום פיקוח בארבעה מחוזות, ולצורך כך נקבעו 12 תקנים חדשים, אולם חלוקת התקנים של הפקחים במחוזות אינה בהלימה למספר מפעלי A בשטח המחוז או לגודלו.

מחוז דרום משתרע על יותר מ-60% משטח המדינה ומאופיין בשטחים חקלאיים נרחבים. המחוז מרכז פעילות תעשייתית כבדה, ונמצאים בו רוב שטחי ההטמנה לפסולת ואתרי כרייה וחציבה: במחוז נמצאים כ-42% ממפעליA (כ-170 מפעלים), ומתוכם כ-20 "מגה" מפעלים (כ-80% מהמפעלים המזהמים ביותר בארץ), אשר צורכים משאבי פיקוח ורישוי מיוחדים. אף על פי כן, הנטל היחסי לעובד בתחום התעשייה במחוז דרום הוא גבוה בהרבה מכל יתר המחוזות. משכך, מחוז דרום מתמקד ב"כיבוי שריפות" ומתקשה לשמור על רצף טיפולי וסדר בפעילותו. לעיתים הוא מאתר עבירה ואינו מטפל בה מפני שעומדים לפתחו נושאים דחופים יותר, והמשאבים המצומצמים העומדים לרשותו משפיעים לרעה על היקף האכיפה הפלילית במחוז.

היבטים משרדיים נוספים בכוח אדם

לפי המשרד להג"ס בחמש השנים האחרונות גדלה מצבת כוח האדם שלו בכללותה במספר זעום של 2.5 תקנים בלבד, ובהערכת מצב אסטרטגית שערך בשנת 2015 הוא ציין כי אחת החולשות של המשרד היא "מחסור במשאבים הנדרשים לביצוע משימות יסוד". פגיעה במצבת כוח האדם של המשרד להג"ס, בייחוד בגורמים העוסקים באכיפה סביבתית, פוגמת ביכולתו למלא את תפקידו ולקדם את השמירה על הסביבה ועל בריאות האדם, החי והצומח, ולכך יש השלכות בריאותיות וכלכליות מרחיקות לכת. פגיעה זו מקבלת משנה תוקף נוכח גידול האוכלוסייה, פיתוח התעשייה, והעלייה ברמת החיים שחוותה מדינת ישראל בעשור האחרון, אשר הגדילו את הסיכונים הסביבתיים שעימם היא מתמודדת.

אכיפה סביבתית ברשויות המקומיות

נתונים בדבר חסרים ביישום חוק רשויות מקומיות

חוק הרשויות המקומיות (אכיפה סביבתית - סמכויות פקחים), התשס"ח-2008 מקנה לרשויות המקומיות סמכות לאכיפתן של עבירות ב-19 חיקוקים במגוון תחומים סביבתיים, וקובע כי רשויות גדולות או איגוד ערים שעיקר עיסוקו שמירה על איכות הסביבה מחויבים לפעול על פיו, בעוד שרשויות קטנות רשאיות לפעול על פיו (להלן - חוק רשויות מקומיות). במבחן התוצאה מרבית הרשויות המקומיות החריגו את עצמן מתחולתו של חוק רשויות מקומיות באמצעות חריג הנמצא בו, באופן מוחלט או מרובו. לפיכך, החוק כמעט שאינו מיושם, והאכיפה הסביבתית בכללותה חסרה ברוב הרשויות המקומיות: בחלק מהרשויות אין פקחים סביבתיים, וברוב הרשויות שבהן יש פקחים מתבצעת אכיפה דלה; האכיפה באמצעות פעולות חקירה וכמות התיקים הפליליים הן זניחות עד אפסיות, וחלק לא מבוטל מהרשויות גם אינן אוכפות באמצעות קנסות.

לצורך בדיקת מידת יישומו של חוק רשויות מקומיות, גיבש משרד מבקר המדינה שאלון בנושא אכיפה סביבתית, אשר נשלח ל- 257 רשויות מקומיות בישראל ועליו השיבו 159 רשויות ומהן 67 רשויות גדולות; מהתשובות עולה כי מתוך הרשויות הגדולות, החייבות באכיפה סביבתית, לכמעט רבע מהן אין פקחים סביבתיים מוסמכים ומכלל הרשויות שענו לשאלון ל-44% אין פקחים סביבתיים מוסמכים.

שינוי התפיסה של תפקיד הפקח ברשות המקומית והפיכתו לגורם אכיפה משמעותי לא חלחלו עדיין בקרב הרשויות המקומיות, והתפקיד נותר פיקוחי במהותו. רובן המכריע של הרשויות המקומיות אינן מפעילות סמכויות חקירה ואמצעי אכיפה פליליים אחרים, ובאופן כללי מתקשות באכיפה בהליך פלילי סביבתי, פעולות שהן מטבען מורכבות יותר ודורשות מיומנות מקצועית בתחום האכיפה הסביבתית. 

הסמכויות שמפעילות הרשויות מתמקדות בפיקוח והטלת קנסות, בעוד שסמכויות החקירה והגשת כתבי אישום, שהן סמכויות מהותיות באכיפה סביבתית אשר יוצרות הרתעה ומקדמות ציות, כמעט שאינן מופעלות: 68% מהרשויות הגדולות ו-80% מהרשויות שהשיבו לשאלון, כלל אינן מפעילות את סמכויות החקירה שחוק רשויות מקומיות הקנה לפקחיהן; רוב הרשויות הגדולות (כ-87%), אשר למרביתן פקחים סביבתיים מוסמכים, לא הגישו כתבי אישום; 40 רשויות מקומיות שענו (כ-26%) אינן מתבצעות שום פעולות תביעה (אף לא בתחומים שאינם הגנת הסביבה), ומתוכן שבע רשויות גדולות. נוסף על כך, 80 מהרשויות המקומיות שענו (כ-50%), ובהן 17 רשויות גדולות, ציינו כי הן אפילו לא הטילו קנסות בגין עבירות סביבתיות.

גורמים המכשילים את יישומו של חוק רשויות מקומיות

מטרתו של חוק רשויות מקומיות היא להקנות להן את הסמכות לאכוף חיקוקים בתחום הגנת הסביבה, וכאמור מטרה זו לא הושגה במרביתן. אולם במהלך השנים מאז חוקק החוק בחר משרד הפנים שלא לנקוט פעולות לקידום יישומו (למעט בסוגיית הכשרת פקחים סביבתיים), אף שהחוק קובע את שר הפנים כשר האחראי לביצועו של החוק. משרד המשפטים לא יישם את המלצה שנכללה בדוח בנושא התביעה הפלילית משנת 2013 (להלן - דוח התביעה הפלילית), שלפיה יפעל היועץ המשפטי לממשלה (להלן - היועמ"ש) מול שר הפנים למימוש אחריותו על הרשויות המקומיות.

משרד המשפטים והמשרד להג"ס זיהו קושי מובנה בעבודת הפיקוח של הרשויות המקומיות, המתבטא בתלות הפיקוח בדרג הנבחר ברשות, בכך שאינו חוסה תחת עקרון עצמאות שיקול הדעת ואינו כפוף לגורמי אכיפה פלילית מקצועיים, למרות המלצה בדוח התביעה הפלילית ולפיה יש להרחיב את הנחיית עצמאות התביעה הפלילית של היועמ"ש כך שתכפיף את כל גורמי הפיקוח ואכיפת החוק לעקרון עצמאות שיקול הדעת הקבוע בה. ואולם, המלצה זו לא יושמה על ידי משרד המשפטים, אף שהיועמ"ש אימץ את מסקנות הדוח בשנת 2013. משרד הפנים לא גיבש תקינה מינימלית למערך הפיקוח ברשויות המקומיות העוסק באכיפה סביבתית, ולא קידם את הנושא מול משרד האוצר, למרות המלצה בעניין זה בדוח חיזוק שלטון החוק בשלטון המקומי משנת 2016 ולמרות התחייבות משרד הפנים ליישם את המלצות הדוח. 

במהלך השנים שבו ועלו חסמים נוספים אשר הקשו את קידום הטמעת חוק רשויות מקומיות: הרשויות המקומיות העדיפו ברובן להיוותר עם סמכויות מינהליות, ופעלו לפי החריג שמתיר להן חוק רשויות מקומיות, החליטו על אכיפה לפי חוקי עזר, ולא פעלו לפי חוק רשויות מקומיות; כ-40% מהרשויות הגדולות (המחויבות באכיפה סביבתית) שענו לשאלון אוכפות רק חוקי עזר; ב- 28 מהרשויות המקומיות שענו לשאלון אין אכיפה סביבתית כלל. נתונים אלו מצביעים על כך שקיים כשל בכל הנוגע להשגת מטרת החוק.

כמו כן קיים קושי משפטי בעניין סמכותו של עובד ביחידה סביבתית אזורית, המעניקה שירותים סביבתיים לכמה רשויות סמוכות, לאכוף בשטחן של כל הרשויות השותפות ליחידה - עובדה המאלצת כל רשות שותפה ביחידה סביבתית אזורית להסמיך ולהכשיר בנפרד פקחים.

ההמלצות העיקריות

אכיפה סביבתית על ידי המשרד להגנת הסביבה

על המשרד להג"ס לפעול ללא דיחוי להשלמת תורת אכיפה משרדית מקיפה ורציפה, אשר תעסוק בכל שלבי האכיפה המינהלית והאכיפה הפלילית שעליהם אחראי המשרד, ולפתח על בסיס תורה זו את נוהלי האכיפה המשרדיים הדרושים. על תורת האכיפה לבסס עקרונות ליישום הליך האכיפה, ולכלול בין היתר: מדרג עבירות, סדרי עדיפויות בטיפול במפגעים ובאכיפת עבירות סביבתיות ומטרות ויעדים לטווח הארוך בתחום האכיפה; אופן הכנת תוכניות עבודה; אמות מידה אחידות לבחירת ערוץ האכיפה הרצוי או אמצעי האכיפה המתאים; המבנה הארגוני של מערך האכיפה בתוך המשרד; אופן הכשרתם של גורמי האכיפה השונים במשרד, סמכויותיהם וכיצד יתנהלו הממשקים ביניהם כך שייווצר הליך אכיפה רציף. עוד יש לכלול בתורת האכיפה מסגרת זמנים מטויבת לכל שלבי האכיפה; הגדרה ברורה ומדידה ככל הניתן של סוגי המפגעים (קל, רגיל וחמור); והמלצות צוות מיוחד שהוקם בנושא מדיניות אכיפה שיוחלט עליהן. עם השלמתה, יש לתקף את תורת האכיפה, להטמיעה בתהליכי העבודה של גורמי הפיקוח והאכיפה במשרד ולקיים בקרה קפדנית על אופן יישומה, במיוחד במחוזות. במהלך גיבושה של תורת אכיפה, יש גם מקום שהמשרד להג"ס ייוועץ עם משרד המשפטים, בנושאים עקרוניים, וכחלק מההיוועצות על הגורמים הרלוונטיים במשרד המשפטים, וככל שנדרש היועמ"ש, לתת את דעתם לנתוני האכיפה ולאופן תיעודה כפי שעלו בדוח זה.

על המשרד להג"ס לנקוט בהקדם את הצעדים הדרושים לקביעת מדדי תפוקות לפעילות אשכול אכיפה והמחוזות ומדדי תוצאה סביבתיים הקושרים בין משימותיהם למטרות וליעדים של המשרד - לערוך על כך בקרה ולוודא את ביצועם הראוי של פעולות אלה.

על המשרד לפעול ליישומה של תורת המודיעין ולהשלמת מערך המודיעין ללא דיחוי. בתוך כך, על המשרד גם לתת את דעתו להקצאת המשאבים הנדרשים לפעילות תקינה ואפקטיבית של מערך המודיעין.

היעדרה של הפרדה בין תפקיד הרגולציה ובין הפיקוח והאכיפה אינו מתיישב עם עקרון מניעת ניגוד העניינים המוסדי. על המשרד להג"ס לבחון לאלתר קידום של פעולות בתחום המבני-ארגוני ובתחום נוהלי העבודה, אשר יבטיחו הפרדה בין המערך המקצועי בתחום הרגולציה במחוזות לבין המערך בתחום הפיקוח והאכיפה. הקשיים שעלו במהלך השנים בפעילות הצוותים במחוזות הביאו לביצוע שינוי מבני במחוזות, אולם שינוי זה רק החריף את הבעיה; מציאות זו מובילה למסקנה כי על המשרד להג"ס לבחון לאלתר את האופן שבו יבטיח את עצמאות גורמי האכיפה המשרדיים, וליישם פתרון חלופי כמו ריכוז גורמי האכיפה של המחוז באשכול מקצועי ייעודי לאכיפה שפועל במטה המשרד או ליצור הפרדה ארגונית ומקצועית ברורה בתוך המחוז, בין גורמי הרגולציה ובין גורמי הפיקוח והאכיפה, שיוכפפו מכל בחינה לאשכול אכיפה. לצורך גיבוש פתרון מיטבי בנושא, ראוי כי המשרד להג"ס יסתייע במידת הצורך במשרד המשפטים לצורך קביעת דרכים מתאימות להגברת עצמאות גורמי האכיפה במשרד להג"ס.

נדרשת בחינה של כפיפות המשטרה הירוקה, ובכלל זה בחינת חלופות הכפפה, באופן שיבטיח את עצמאות שיקול דעתה. ההחלטה בדבר פתיחה בהליכים פליליים, לרבות נגד מפעלים שגרמו לזיהום אוויר חמור, צריכה להתקבל על ידי הגורם המוסמך על פי חוק לקיימם תוך כדי הפעלת שיקול דעתו כנדרש. במקרה של מפגעים סביבתיים גורם זה הוא המשטרה הירוקה, וההחלטה יכולה להתקבל תוך היוועצות מקצועית עם מנהל המחוז, ונוהלי האכיפה של המשרד צריכים לשקף זאת.

דוח התביעה הפלילית המליץ להרחיב את הנחיית היועמ"ש בנושא עצמאות התביעה הפלילית כך שתבהיר את הכללים בדבר כפיפותם של כל גורמי הפיקוח ואכיפת החוק להנחיה. לפיכך על משרד המשפטים לפעול ליישום המלצה זו או לבחון חלופה אחרת שתסייע לקדם את אי-תלות שיקול הדעת של כלל גורמי האכיפה הפליליים, לרבות המשטרה הירוקה.

התמקצעות מפקחיה וחוקריה של המשטרה הירוקה היא בעלת השלכות מרחיקות לכת על יכולתה לבנות יכולות מקצועיות בחקירת מפגעים מורכבים נגד מפעלים ועל יכולתה לשמור על אי-תלות מקצועית כמצופה מגוף אכיפה מקצועי. על המשרד להג"ס להשלים בהקדם את הליך השינוי המבני במשטרה הירוקה, בהתאם להחלטת הנהלתו עוד משנת 2012, ולבחור בחלופה מתאימה להפרדה ארגונית בין תפקיד הרגולציה ובין תפקידי הפיקוח והאכיפה בתקנים הקיימים כבר היום, ליישמה ולקיים בקרה אחר הטמעתה.

כחלק מגיבוש תורת האכיפה המשרדית, על המשרד להג"ס להבהיר את חלוקת האחריות בין המחוזות והמשטרה הירוקה בכל הנוגע לפעולות ולמסמכים שנדרשים בתיק החקירה; לקבוע אמות מידה ברורות, מדידות ככל שניתן, ואחידות להפעלת כלי האכיפה השונים; ולפשט ככל שניתן את תהליכי העבודה כדי להקל ביצוע של אכיפה מינהלית ופלילית. 

על המשרד להג"ס למפות את הקשיים המשפטיים, הפרוצדורליים והאחרים המקשים לטענתו על שימוש תכוף יותר בכלי אכיפה כמו הפקת צווים, ולבחון חלופות להתמודדות אפקטיבית עם דרישות הדין הקשורות להפקתם. על המשרד לוודא כי המחוזות מתעדים לא רק את קיומם של כלל מפגעים הסביבתיים, אלא גם את כל הפעולות ואת כל צעדי האכיפה שהם נוקטים בגינם לאורך כל הליך האכיפה.

אם המשרד להג"ס סבור שנדרש שלב של הסדרה לגבי סוגי מפגעים מסוימים, קלים או חמורים ככל שיהיו, עליו לשלב את ההסדרה כחלק מההליך המינהלי הרשמי, באופן מפורט ואחיד: להגדיר את סוגי המפגעים שבהם תתאפשר באופן חריג הסדרה, שתהא בכל מקרה חלק מההליך המינהלי; במקרים שמצדיקים הסדרה - לקבוע כי במועד הדיווח על מפגע יוחל בהליך אכיפה מינהלי רשמי; תיעוד המפגעים, אופן הסדרתם, לוחות הזמנים ואת תוצאות ההסדרה במערכות המידע המשרדיות; וקביעת נהלים בנושא אמות מידה אחידות המגבילות את המקרים שבהם תתאפשר הסדרה.

תחום אחריותו העיקרי של המשרד להג"ס הוא שמירה על הסביבה ועל בריאות הציבור, ושטחי פעולתו וסמכויות ממקדות את תחומי אחריותו של המשרד בנושאים סביבתיים. משכך, בבואו להפעיל סמכויות אכיפה, המשרד להג"ס נדרש להתמקד בשיקולים הנוגעים להגנת הסביבה, שהם תחומי הליבה המשרדיים שלו, ולהימנע ממתן משקל יתר לשיקולים הנוגעים לתחומי אחריותם של משרדים אחרים, בוודאי משקל כזה שהופך את השיקול הסביבתי למשני. על השר להג"ס ועל מנכ"ל המשרד להג"ס לפעול ברוח זו ולהבטיח כי גם המשרד ועובדיו יפעלו לאור עיקרון זה, במכלול תפקידיהם, וביתר שאת בנוגע לאחריות המשרד לאכיפה סביבתית.

על המשרד להג"ס לבחון מחדש את חלוקת משאבי כוח האדם במשרד ואם חלקו של תחום האכיפה תואם את חשיבותו בהשוואה לשאר תחומי אחריותו של המשרד. עוד על המשרד להג"ס למפות בהקדם את הפערים בתחום תקינת כוח האדם ותנאי הסף הנדרשים לתפקידי האכיפה הסביבתית, ולגבש תוכנית לגישור פערים אלו בתיאום עם משרד האוצר ועם נציבות שירות המדינה. במקרה של מחלוקות ביניהם יש להביאה בפני הממשלה כדי שתוכל להכריע בה.

על משרד האוצר לבסס את החלטותיו בנושא כוח אדם במשרד להג"ס על מכלול ההיבטים הכלכליים הרלוונטיים, לרבות ההוצאות הכלכליות הניכרות בתחומים שונים (בריאות, טיהור קרקעות, פינוי אשפה מאתרי פסולת פיראטיים, טיהור מקורות מים וניקוי חופים) המושתות בפועל על הציבור ועל מוסדות המדינה בעקבות פעילות עבריינית סביבתית מסוגים שונים. יש מקום שבמערך השיקולים של משרד האוצר תעמוד המציאות ולפיה במשך שנים התהווה פער בין הנורמות החוקיות המחייבות בדיני הג"ס לבין היקף האכיפה ורמתה, כמשתקף בדוח זה. פער זה נוגע במישרין בסוגיית שלטון החוק בישראל. 

אכיפה סביבתית ברשויות המקומיות

מעורבותו של משרד הפנים בפיקוח ובקרה על יישומו של חוק רשויות מקומיות נדרשת במציאות שבה הרשויות המקומיות אינן מיישמות אותו במשך שנים, ולעיתים אף אינן אוכפות כלל את דיני הגנת הסביבה. באיזון הנדרש בין אוטונומיה של רשויות מקומיות אל מול הגנה על האינטרס הלאומי הציבורי והבטחת סטנדרט מינימלי בתפקודן בתחום ההגנה על הסביבה גוברות במקרה זה חשיבות הבקרה המרכזית ומעורבות משרד הפנים.

החרגתן של רוב הרשויות המקומיות את עצמן מתחולתו של חוק רשויות מקומיות אינה יכולה להיוותר ללא כל פעולה מצד משרד הפנים. יש מקום לבחינת הנושא, שתיעשה בהקדם על ידי משרד הפנים כמאסדר של השלטון המקומי ובשיתוף המשרד להג"ס ומשרד המשפטים, ובמסגרתה ראוי לבדוק האם יש מקום ליזום שינוי בחקיקה, אשר יצמצם את השימוש בחריג לחוק ויקדם פתרונות נדרשים נוספים. אם בחינה כזו לא תקודם בהקדם, הרי שנדרשת פעולה רגולטורית יזומה בהובלת משרד הפנים לבדיקת הגורמים לאי-יישומו של חוק רשויות מקומיות, לגיבוש פתרונות נדרשים לשינוי המצב בשיתוף המשרד להג"ס ומשרד המשפטים ליישומם ולביצוע בקרה על התהליך.

על משרד הפנים ועל המשרד להג"ס להכריע בהקדם בסוגיית המשרד הממונה על חוק רשויות מקומיות שעליו תוטל האחריות לקידום יישומו, ואם יחליטו להעבירו לאחריות המשרד להג"ס, עליהם להביא בהקדם לתיקונו. עד אז מוטלת על משרד הפנים האחריות לפעול ללא דיחוי ליישומו: עליו להוביל, ללא דיחוי, הליך של בחינת הקשיים המכשילים את יישומו של חוק רשויות מקומיות, שבו יהיו שותפים גם משרד המשפטים והמשרד להג"ס. בהתאם למסקנות שאליהן יגיעו המשרדים, עליהם לגבש פתרונות משפטיים או אחרים הולמים. על משרד הפנים לפעול ליישומם המלא, בשיתוף המשרד להג"ס ומשרד המשפטים.

יש מקום לכך שמשרד הפנים, בשיתוף המשרד להג"ס, יגבש מודל יישום אפקטיבי יותר עבור הרשויות המקומיות הקטנות, למשל באמצעות אכיפה שיתופית, יבנה תמריצים לכך ויקדם באופן אקטיבי מהלך זה.

כדי לקדם את המשילות ברמות המוניציפלית והלאומית, יש מקום שמשרד הפנים ומשרד המשפטים, בשיתוף המשרד להג"ס, יבחנו בחיוב את האפשרות ליזום ולהוביל מהלך להכנת מדריך לגיבוש מדיניות אכיפה סביבתית ברשויות המקומית, בדומה למדריך לוועדות המקומיות לתכנון ולבנייה ברשויות המקומיות בנושא "מדיניות אכיפה" (להלן - מדריך למדיניות אכיפה לדיני תכנון ובנייה או המדריך) . על משרד הפנים גם לקיים בקרה על יישום מדריך המדיניות בקרב הרשויות והטמעת השינוי בתפיסת הפקח הסביבתי ברשות.

סיכום

מדינת ישראל היא מדינה מפותחת, המאופיינת בנתוני צריכה גבוהים, בשטח גיאוגרפי קטן, בשיעור גבוה של גידול אוכלוסין ובתעשייה מזהמת. נתונים אלו מגבירים את הסיכונים ואת האתגרים הסביבתיים שעימם מתמודדת ישראל, ומחייבים הובלה ויישום של מדיניות שתתמודד עימם. מערך אכיפה יעיל של דיני הג"ס מהווה נדבך חשוב והכרחי ביישום מדיניות סביבתית שאמורה להביא לצמצום הסיכונים והנזקים הסביבתיים. אכיפה סביבתית בישראל מתבצעת על ידי גורמי אכיפה שונים שהוסמכו לכך על פי חוק, ובהם המשרד להג"ס והרשויות המקומיות. אכיפה זו נמצאת בליבת האחריות של המשרד להג"ס, ופעילותו בעניין זה מתבצעת הן באמצעות מחוזותיו והן באמצעות יחידות המטה שלו ויחידותיו הארציות, כגון המשטרה הירוקה.

הביקורת בנושא זה העלתה כמה ליקויים יסודיים בפעילות האכיפה המינהלית והפלילית של המשרד להג"ס: המשרד לא קבע תורת אכיפה או מדיניות אכיפה סדורות הכוללות אמות מידה וסדרי עדיפויות לאכיפה; המשרד אינו בוחן את האפקטיביות של פעילותו בתחום האכיפה ואינו מגדיר מדדי תוצאה. במחוזות נמצא כי קשרי עבודה שוטפים של הצוותים במחוזות עם מפוקחים בשלב הרגולטורי, מקשה עליהם לעבור למצב של אכיפה ויחסים לעומתיים עימם, ולעיתים המחוזות נרתעים מלקיים פעולות אכיפה נגד מפעלים חזקים. אף על פי כן, פעילות הפיקוח והאכיפה של מחוזות המשרד לא הופרדה מפעילותם הרגולטורית; המחוזות גם מתקשים לגבש תשתית ראייתית בתיקים סביבתיים בלוחות זמנים אפקטיביים. במשטרה הירוקה, מערך המפקחים לא התמקצע דיו. מצב זה מגביל את יכולתה המקצועית של המשטרה הירוקה להתמודד עם תיקים מורכבים המחייבים ידע מדעי, משמר את תלותה המקצועית במחוזות, ומוביל אותה להתמקד בתיקים פחות מורכבים מדעית, כמו תיקי ניקיון ופסולת. הקמת מערך מודיעין במשטרה הירוקה עודנה בקו הזינוק ומערך החקירות הוקם חלקית בלבד.

אחד הכשלים הבולטים בפעילות האכיפה של המשרד הוא מיעוט האכיפה הפלילית והסתפקות בהסדרת המפגע ובאכיפה מינהלית מוגבלת , ולפיכך הסיכוי שגורם מזהם ייענש בחומרה הוא נמוך. נוסף על כך, הגברת פעולות הפיקוח הובילה לתפקוד משרדי בלתי מאוזן, שלפיו המערך האכיפתי, המאופיין כאמור בחולשות, מתקשה לממש פעולות אכיפה למול הממצאים הרבים שעלו מפיקוח מוגבר זה ואשר מחייבים אכיפה. כל אלו פוגעים בהרתעה נגד מֵעַוולים סביבתיים, מעביר לציבור מסר שלילי ולפיו הפוגע בסביבה, ככל שיאותר, אינו נושא כראוי בתוצאות מעשיו דבר המגביר את הכדאיות שבזיהום. הנהלת המשרד להג"ס מודעת זה שנים לחולשות מערך האכיפה, ואף שבשנת 2013 הזדמנה למשרד שעת כושר לערוך שינויים נדרשים במערך זה היא הוחמצה, כשתחומי אחריות אחרים שעליהם הוא מופקד, כמו רגולציה ופיקוח, קודמו, בעוד שתחום האכיפה נדחק ונותר מאחור.

בביקורת על פעילות האכיפה הסביבתית ברשויות המקומיות הועלו ליקויים וחסמים המכשילים את יישומן של הוראות חוק רשויות מקומיות, ובהם בעיקר: היעדר גורם מתכלל ומשיכת ידיו של משרד הפנים מהאחריות ליישומו של חוק זה; פגיעה באי-תלותו של מערך הפיקוח והאכיפה הפלילית ברשויות; קשיים משפטיים הנוגעים ליחס בין חקיקה סביבתית ראשית לבין חוקי עזר ולחלוקת סמכויות האכיפה בין הרשויות, אשר הביאה רשויות מקומיות רבות להימנע מאכיפה לפי חוק רשויות מקומיות ולהעדיף אכיפת חוקי עזר המקנים סמכויות ענישה קלות יותר; וכישורי פקחים דלים לנוכח מורכבות התחום הסביבתי.

כדי לשכלל את הטיפול הציבורי באכיפה סביבתית על המשרד להג"ס, שנושא חשוב זה נמצא כאמור בליבת אחריותו, לקדם ללא דיחוי מהלכים משמעותיים לתיקון הליקויים שעלו בביקורת זו, לרבות גיבוש תורת אכיפה משרדית אשר תיתן מענה לבעיות הקיימות; לשפר את תהליכי עבודת גופי האכיפה במשרד; ולקדם את האכיפה המינהלית והפלילית. על המשרד גם לקיים בקרה שוטפת על הטמעת עקרונות העבודה שבתורת האכיפה - במחוזות, במשטרה הירוקה וביחידות המשרד הרלוונטיות - וכן לקיים הליך סדור של הפקת לקחים כדי לטייב ככל האפשר את הליכי עבודתו בנושא חשוב זה.

בעניין האכיפה הסביבתית הנעשית על ידי הרשויות המקומיות נדרשת פעולה נמרצת בהובלת משרד הפנים ובשיתוף משרד המשפטים והמשרד להג"ס: על משרד הפנים ועל המשרד להג"ס להכריע בהקדם בסוגיית האחריות ליישום חוק רשויות מקומיות בנושא; על משרד המשפטים להוביל ללא דיחוי הליך של בחינת הקשיים המכשילים את יישומו של חוק רשויות מקומיות, שבו יהיו שותפים גם משרד הפנים והמשרד להג"ס, ולגבש פתרונות משפטיים הולמים אשר ייושמו על ידי משרד הפנים; ועל המשרד להג"ס להבהיר באופן סדור ופומבי את חלוקת האחריות בענייני אכיפה סביבתית בינו לבין הרשויות המקומיות. יש מקום לכך שהמשרדים האמורים גם יזמו ויובילו הכנת מדריך לגיבוש מדיניות אכיפה סביבתית אשר יסייע לרשויות המקומית בביצוע תפקידן בנושא, ולנקוט את הפעולות הדרושות להטמעתו וליישומו בשטח.

דיני הג"ס מטילים על המשרד להג"ס ועל הרשויות המקומיות אחריות לאכיפה סביבתית בישראל, אולם התנהלותם לאורך השנים מקשה, ולעיתים מכשילה, את יישומו של מערך החקיקה הסביבתית בישראל, ומביאה לפגיעה ניכרת במשילות בתחום ההגנה על הסביבה. שיתוף פעולה בין גורמי האכיפה הסביבתית השונים, וכן בין משרדי הג"ס, הפנים, המשפטים והאוצר, יחד עם מתן עדיפות גבוהה מצידם לטיפול בנושא האכיפה סביבתית - חיוניים מאוד להשגת היעדים בתחום חשוב זה ולהתמודדות ראויה עם האתגרים הסביבתיים לסוגיהם שעימם מתמודדת המדינה, ויפה שעה אחת קודם.

קישורים רלוונטים