facebook

פרסום דוח מיוחד: פעולות ממשלת ישראל והיערכותה למשבר האקלים

מדינת ישראל לא ערוכה למשבר האקלים ועדיין לא חל שינוי תפיסה במדיניות הישראלית לנושא. ל- 84% מהגופים הציבוריים אין כלל תכנית להתמודדות עם משבר האקלים. ישראל היא מהמדינות המעטות בעולם שעדיין אינה פועלת על בסיס תוכנית היערכות לאומית מתוקצבת ומאושרת

מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן:

"משבר האקלים הוא לא עוד נושא סביבתי בעל השפעות מוגבלות, אלא משבר שההיערכות המדינתית אליו היא מרכיב מרכזי באסטרטגיה הלאומית לחיזוק החוסן הציבורי, ונוגע בכל תחומי החיים - בכלכלה, בבריאות, בתחבורה ועוד, כחלק ממאמץ עולמי.

ערכנו ביקורת מקיפה, ראשונה מסוגה בעולם, על היערכות המדינה למשבר האקלים.

מדינת ישראל לא ערוכה למשבר האקלים ועדיין לא חל שינוי תפיסה במדיניות הישראלית לנושא. ל- 84% מהגופים הציבוריים אין כלל תכנית להתמודדות עם משבר האקלים. ישראל היא מהמדינות המעטות בעולם שעדיין אינה פועלת על בסיס תוכנית היערכות לאומית מתוקצבת ומאושרת, זאת אף שהיא מצויה באזור בעל סיכון מוגבר, ולפיכך חשופה עוד יותר לסיכונים של שינויי האקלים. נתונים אלו מהווים נורת אזהרה.

נחשפתי בשבוע האחרון לפרסומים לפיהם הממשלה מקדמת הכרזה על מצב חירום לאומי, לאחר שהדוח עבר למשרדי הממשלה השונים, ובזה נמדדת אפקטיביות הביקורת. משרדי הממשלה צריכים לעשות יד אחת כדי להתמודד עם משבר האקלים ולעמוד בשורה אחת עם המדינות המתקדמות בעולם".

להלן הודעה בנוגע לכל אחד מהפרקים בדוח:

לשינויי האקלים השפעות שבאות לידי ביטוי בארבע מגמות עיקריות: עליית הטמפרטורה, הפחתה במשקעים, עליית פני הים ועלייה בתדירותם של אירועי מזג אוויר קיצוניים - שמשפיעות על מערכות אנושיות וטבעיות. המגמות הללו לעיתים הדדיות ומעצימות זו את זו, ולכל אחת יש פוטנציאל השפעות הרסני. 

התגברות והחמרה של אירועי אקלים, לצד המשך השינוי בדפוסי האקלים, עלולים לגרום לנזק ניכר ולפגיעה בכלכלת ישראל וטומנים בחובם סיכון לביטחון הלאומי של ישראל, ובמיוחד: פגיעה במקורות מים טבעיים, פגיעה ביכולת אספקת מזון לאוכלוסייה; פגיעה בשטחים פתוחים ובמערכות אקולוגיות ואובדן מיני בעלי חיים; פגיעה בבריאות הציבור; פגיעה באספקת החשמל; פגיעה במערכות טכנולוגיות; איום ביטחוני וגיאו-אסטרטגי, בשל דלדול מקורות מים ומזון באזור הגיאוגרפי של ישראל; והשפעות נוספות כגון ירידה בתפוקה בעבודה, התגברות סיכונים לאוכלוסיות בסיכון ותופעת "עוני אנרגטי", סיכונים לשוק הביטוח ולתשתיות לאומיות.

נוסף על כך, היותה של ישראל מדינת "סף מדבר" עלולה להוביל לשינויים קיצוניים לעומת הממוצע העולמי, בעיקר בטמפרטורת האוויר, מי הים ומקורות מים טבעיים, ובהתגברות תהליך ה"מִדבור". 

בשנים האחרונות חוותה ישראל חלק מההשפעות של המגמות המפורטות מעלה בשורה של אירועי אקלים. אירועים אלה גררו בפועל שורה של נזקים לגוף, ולרכוש, לתשתיות, למערכות החשמל, למאגרי המים, למערכות סביבה, לפגיעה בתפקוד של שירותים עירוניים ושל סקטורים נוספים.

ולכן, ישנה חשיבות שמדינת ישראל תיערך להשלכות אלה מבעוד מועד.

משרד מבקר המדינה בדק היבטים הנוגעים לפעילות של עשרות משרדי ממשלה וגופים ממשלתיים וציבוריים בסוגיית ההיערכות הלאומית למשבר האקלים. במהלך הביקורת מופו תחומים וגופים שהם בעלי רלוונטיות למשבר האקלים, נבחנו פעולות הממשלה בנוגע להפחתת פליטות גזי חממה ולהתייעלות אנרגטית והאופן שבו הממשלה נערכת להתמודדות עם הסיכונים הכרוכים בשינויי אקלים והשפעותיהם על המדינה ונבחנה היערכות המדינה למגמות האקלימיות. נבדקו גם המשמעויות הכלכליות שמשבר האקלים טומן בחובו ואת הכלים הפיננסיים, המדעיים והטכנולוגיים הדרושים לשם התמודדות יעילה עם משבר האקלים. בנוסף, נבחנו אופן גיבוש כלי המדיניות ותהליכי העבודה הממשלתיים הנוגעים להתמודדות עם משבר האקלים. כמו כן, נעשתה בדיקה השוואתית ענפה שבחנה מהו אופן הטיפול בסוגיה זו בעשרות מדינות בעולם, בארגונים בין-לאומיים ובגופים מקצועיים, האם משבר האקלים נתפס כסוגיה אסטרטגית לאומית, ומהן ההמלצות המתכללות הרלוונטיות לישראל על בסיס הידע המקצועי המעודכן בעולם.

הבדיקה בוצעה במשרד להגנת הסביבה, בשירות המטאורולוגי, במשרד המדע והטכנולוגיה, במשרד האנרגייה, במשרד החקלאות ופיתוח הכפר, במשרד הבריאות, במשרד האוצר, במשרד ראש הממשלה, ברשות החדשנות, במינהל התכנון וברשות חירום לאומית. בירורי השלמה נעשו במטה לביטחון לאומי, במשרד הכלכלה והתעשייה, במשרד הביטחון ובצה"ל, ברשות שוק ההון, בבנק ישראל, במשרד החוץ, ברשות מקרקעי ישראל, ברשות החשמל וחברת החשמל, במשרד לביטחון הפנים ובעוד גופים ממשלתיים, גופי סמך, רשויות מקומיות וגופים חוץ-ממשלתיים.

פרק 1 - מיטיגציה - פעולות להפחתת פליטות גזי חממה

 


כמות גזי החממה (גז"ח) המצרפית של כל המדינות הנפלטת לאטמוספרה קובעת את ריכוזם באוויר. ככל שריכוזם גבוה יותר, צפויה עלייה גדולה יותר בטמפרטורה בכדור הארץ, וכתוצאה מכך החמרה של תופעות שינויי האקלים בעולם. 

ההתחממות הגלובלית, הנובעת מפליטת גזי חממה מעשה ידי אדם, מוכרת בעשרות השנים האחרונות כאחת הבעיות החמורות שעימן צריכה להתמודד הקהילה הבין-לאומית. הבנה זו הניעה את הקהילה הבין-לאומית לגבש בשנת 1992 את אמנת המסגרת של האו"ם (ה-UNFCCC), שעליה חתומה ישראל.

בביקורת עלה כי: 

הפליטות לנפש בישראל גבוהות בהשוואה למדינות אחרות: 

מגמת הפליטות לנפש נמצאת בעיקרה במגמת ירידה (ירידה לא רציפה מכ-10.7 טונות CO2eq לנפש בשנת 2000 לכ-8.8 טונות CO2eq לנפש בשנת 2018). אולם בהשוואה ל-29 מדינות ה-OECD שנסקרו, ישראל דורגה בשנת 2016 עשירית (בשליש העליון) ברשימת המדינות עם שיעור הפליטות הכי גבוה לנפש. ערכי הפליטה לקמ"ר הגבוהים יחסית של ישראל (3.6 טונה לקמ"ר נכון לשנת 2018), בשילוב עם היותה מדינת בעלת אוכלוסייה המונה כ-9.3 מיליון איש, מביאים לכך שישראל פולטת גזי חממה בהיקף דומה למדינה בגודל בינוני.

היבטי פעולות ממשלת ישראל להפחתת גז"ח עד שנת 2020

מיטיגציה (פעולות להפחתת פליטות גז"ח) בשנים 1996 - 2009: אף שישראל הצטרפה לאמנת ה-UNFCCC ואשררה אותה בשנת 1996, עלה כי כעבור 13 שנים היא קיבלה החלטות אופרטיביות הנוגעות לגיבוש מדיניות בנושא הפחתת פליטות גז"ח. גם אז לא ננקטו הפעולות שנדרשו ליישום ההמלצות וההחלטות בעניין ולהשגת הישגים ממשיים בתחום הפחתת פליטות גז"ח, אף שבחינות עלות-תועלת שבוצעו העלו כי קיימות תועלות מובהקות ביישום אמצעים להפחתת גז"ח.

קביעת יעדי הפחתת פליטות גזי חממה: 

  1. יותר מ-20 שנה לאחר הצטרפותה לאמנת ה-UNFCCC אימצה ממשלת ישראל באפריל 2016 תוכנית לאומית עם יעדי הפחתת פליטות גז"ח (כלליים וסקטוריאליים) נמוכים מההמלצה השמרנית שגיבשה ועדת היגוי בין-משרדית (במקום 7.2 טונה CO2eq לנפש, נקבע יעד של 7.7 טונה CO2eq לנפש). 

  2. ישראל קבעה יעד הפחתת פליטות גז"ח לנפש בלבד, אף שעל מדינות מפותחות לקבוע יעדים בערכים מוחלטים ושאפתניים. קביעת יעדים לנפש מאפשרת לישראל להעלות את כמות הפליטות האבסולוטית כל עוד יש גידול אוכלוסין, זאת בניגוד למגמה (השלילית) ביתר מדינות ה-OECD. 

  3. ישראל קבעה יעד הפחתת פליטות גז"ח אשר היה צפוי להוביל לעלייה אבסולוטית של 103% בפליטות ביחס לשנת 1990 ושל 12% ביחס לשנת 2005, ואילו יעדי יתר המדינות שנסקרו (שווייץ, האיחוד האירופי, קנדה, ארצות הברית, מקסיקו ודרום קוריאה) היו צפויים להוביל אצלן לירידה ממוצעת של 32% ושל 33%, בהתאמה. 

לפיכך, ישראל אינה מדינה "מובילה" (taking the lead) בקביעת יעדי הפחתת גז"ח כנדרש בהסכם פריז.

מיצוי פוטנציאל ההפחתה לעומת היעד של 7.7 טונה פליטות גז"ח לנפש: בחינות עלות-תועלת מקיפות שבוצעו במשך השנים העלו כי קיימות תועלות כלכליות משמעותיות באימוץ עשרות אמצעי הפחתת גז"ח שונים שנבחנו (לעיתים עד כ-80%). בפועל, אומצו פחות אמצעים, ולכן השגת היעד שנקבע, גם אם יינקטו כל אמצעי ההפחתה שבתוכנית הלאומית להפחתת פליטות גז"ח, צפויה להביא למימוש חלקי בלבד (תועלת של 50 מיליארד ש"ח במקום כ-217 מיליארד ש"ח, פחות מרבע) של הפוטנציאל הסביבתי והכלכלי הטמון ביישום אמצעים אלו. כמו כן החלטת ממשלה 542 משנת 2015 בעניין יעדי ישראל להפחתת פליטות, והתוכנית הלאומית להפחתת פליטות גז"ח משנת 2016 שגובשה בעקבותיה, אינן מורות על הפנמת העלויות הכלכליות של פליטות גז"ח, בין באמצעות מס פחמן ובין בדרך אחרת.

הפליטות לנפש וכמות הפליטות האבסולוטית: בשנים 2015 - 2020 נרשמה עלייה בפליטות האבסולוטיות של ישראל. כך למשל, בשנת 2018 היה גידול של 2.3 ובשנת 2019 גידול של 0.3 מיליון טונות CO2eq בהשוואה לפליטות בשנת 2015. לעניין נתוני הפליטות לנפש - הערך של 8.5 טונה פליטות גז"ח לנפש הקיים נכון ל-2020 משקף ירידה למול 2015 ועמידה ביעד שנקבע ל-2025 בזכות מגמת הפחתת השימוש בפחם שהחלה בשנת 2012. עם זאת, דוח ועדת היגוי ומעקב לעניין הפחתת פליטות גזי חממה בראשות המשרד להג"ס ציין בנוגע לשנת 2020 כי בעקבות משבר הקורונה הייתה ירידה משמעותית בפעילות הכלכלית במשק, וכי "למשבר הקורונה היתה תרומה לרמת הפליטות הנמוכה יחסית בשנת 2020". זאת לפי הדוח כתוצאה, בין השאר, מירידה בצריכת הדלקים לתחבורה (כ-10% הפחתה בצריכה בהשוואה לשנת 2019), ירידה בצריכת החשמל במשק (כ-1.4% הפחתה בצריכה בהשוואה לשנת 2019) וירידה בצריכה המשקית.

מידת ההתקדמות בהשגת היעדים הסקטוריאליים: ההתקדמות בהשגת כל היעדים הסקטוריאליים נעה בטווח שבין ב"פיגור" לאפס. 

הנחיות שונות בהחלטות ממשלה 542 משנת 2015 ו-1403 משנת 2016 בתחומים כמו: כלים כלכליים נוספים להמלצות ועדת מיסוי ירוק; מנגנונים לעידוד התייעלות אנרגטית במשרדי ממשלה; עידוד תחבורה ציבורית; חסמים להקמת מתקני אנרגיות מתחדשות; ושימוש בחשבונות החשמל כמסלקה), שכללו היבטים תקציביים ורגולטוריים כאחד - לא בוצעו מאז התקבלו ההחלטות. לפיכך לא הושגו היעדים הסקטוריאליים של ממשלת ישראל בהפחתת פליטות גז"ח. כך גם לגבי יעדים:

  1. יעד צמצום הנסועה הפרטית ב-20% שבהחלטת ממשלה 542 משנת 2015: הנסועה הפרטית עלתה מ-42 מיליארד ק"מ בשנת 2015 לכ-50 מיליארד ק"מ בשנת 2019. לפי דוח המעקב השנתי של המשרד להג"ס ממאי 2021 "הממשלה אינה צפויה לעמוד ביעד לסקטור התחבורה של צמצום נסועה פרטית". כמו כן משרד התחבורה לא הכין תוכנית פרטנית לצמצום הנסועה הפרטית כנדרש החלטת ממשלה 1403 משנת 2016 בעניין.

  2. יעד התייעלות של 20% באנרגיה שבהחלטת ממשלה 4095 משנת 2008: ישראל לא עמדה ביעדים שקבעה לעצמה לשנת 2020, ובפועל ההתייעלות האנרגטית הייתה כ-62% פחות מהיעד שנקבע. כמו כן מתוך 800 מיליון ש"ח שהוקצו בהחלטות הממשלה לטובת הפחתת פליטות גז"ח באמצעות התייעלות, לא נוצלו 500 מיליון ש"ח לפחות. 

  3. יעד ייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות: ישראל לא עמדה ביעד של 10% שקבעה לעצמה בהחלטת ממשלה 4450 משנת 2009 לשנת 2020 (בפועל - שיעור של 35% - 40% פחות מהיעד שנקבע), וההתקדמות להשגת יעד של 17% אנרגיות מתחדשות לשנת 2030 מועטה (ובפרט למול היעד המתהווה של 30%), והגיעה נכון לסוף שנת 2020 ל-6.1% בלבד.

השקעה בתשתיות: לפי ה-OECD, משנת 1997 בקירוב ההשקעה בתשתיות בישראל הייתה נמוכה מההשקעה הממוצעת במדינות ה-OECD. נכון לשנת 2016, ההשקעה בתשתיות בישראל מוערכת בכ-2% מהתמ"ג, ואילו ממוצע ה-OECD הוא כ-3.4% - 3.5% מהתמ"ג (כ-75% יותר מבישראל). 

היבטי גיבוש יעדי הפחתת גז"ח סקטוריאליים לישראל 

גיבוש האסטרטגיה של ישראל למעבר לכלכלה דלת פחמן עד שנת 2050: בתהליך המעבר לכלכלה דלת פחמן 2050 שמוביל המשרד להג"ס נמצאו עיכובים בגיבוש היעדים בעיקר בתחום האנרגיה בשל היעדר הסכמות לגבי היעדים בין משרד האנרגיה ובין המשרד להג"ס. כתוצאה מכך התעכב שלב האינטגרציה של כל חלקי המשק בתהליך, ונכון ליוני 2021 ישראל טרם הציגה תוכנית להפחתת פליטות גז"ח כמצופה בהסכם פריז. 

מאפייני הטיפול בנושא האקלים: ריבוי סמכויות חקיקה ומינהל, קונפליקט בין יעדים של משרדי ממשלה ופער מובנה בין אחריות וסמכות יוצרים קושי מובנה בקידום הפחתת פליטות גז"ח. במצב של קונפליקט או פוטנציאל לקונפליקט בין היעדים המרכזיים של משרדי הממשלה ובין היעד של הפחתת פליטות גז"ח, המשרדים מתעדפים את קידום היעדים שמצויים בליבת אחריותם המיניסטריאלית על פני הפחתת פליטות (למעט במשרד להג"ס). התוצאה היא דחיקה לאורך השנים של משבר האקלים ושל יעדי הפחתת הפליטות בסדר העדיפויות המיניסטריאלי לטובת יעדים אחרים - בשלב גיבוש היעדים, בעת תקצובם ובדרך להשגתם. 

סקטור האנרגיה

היעד החדש לאנרגיות מתחדשות לשנת 2030 בהשוואה למדינות ה-OECD ומדינות אחרות: מדינות שנסקרו, לרבות מדינות ה-OECD, מציגות יעדים מעודכנים לאנרגייה מתחדשת לשנת 2030 שנעים בין 40% ל-100%, ואילו ישראל מציגה יעד חדש של 30% - הנמוך ביותר ממדינות ה-OECD אשר לפי הסכם פריז אמורות להציג יעדים בערכים מוחלטים ושאפתניים ולהוביל את הליך האיפוס הפחמני (דה-קרבוניזציה) העולמי. קביעת יעדים שיגדילו את ההשקעה בתשתיות אנרגיות פוסיליות עד שנת 2030 עלולה לסכן את הליך המעבר לכלכלה דלת פחמן עד שנת 2050.

שיתוף בהחלטת הממשלה 465 בדבר יעד של 30% לאנרגיה מתחדשת לשנת 2030: ההכרעה בסוגיות כמו היקף השטחים הזמינים למתקני PV (פתוחים ודואליים), בשלות טכנולוגית של אגירת חשמל ממתקני PV וניתוחי עלות תועלת שעל בסיסם התקבלה החלטת שר האנרגייה (אשר נרשמה כהחלטת ממשלה 465 משנת 2020 ולפיה "הממשלה רושמת לפניה את החלטת שר האנרגייה על עקרונות המדיניות שלפיהם עד שנת 2030 30% מייצור החשמל יהיה מאנרגייה מתחדשת") התבצעו על ידי משרד האנרגייה ורשות החשמל, ללא שיתוף מוקדם של משרדי ממשלה וגורמים רלוונטיים נוספים (כגון רשות מקרקעי ישראל [רמ"י], מינהל התכנון במשרד הפנים, משרד הבינוי והשיכון והמשרד להג"ס) כגורמים מכריעים. כמו כן בדיקת רשות החשמל הוגבלה להיתכנות שיעור של 30% אנרגיות מתחדשות; היא לא בחנה את הפוטנציאל המלא להפחתת גז"ח לשנת 2030 ולא כללה משמעויות של שיפורים טכנולוגיים הצפויים להשפיע בשנים הקרובות על פוטנציאל זה.

גיבוש יעדים לשנת 2050 לסקטור האנרגייה: ממשלת ישראל גיבשה החלטת ממשלה 171 משנת 2021 יעד פליטות גז"ח לסקטור האנרגיה אשר מלמד על מדיניות של מעבר לכלכלה דלת פחמן ולא מאופסת פחמן כפי שמתכננות מדינות OECD רבות. משרד האנרגיה לא קבע יעד לאנרגיות מתחדשות לשנת 2050 בשל החסמים שאותם מנה ובשל אי-הוודאות בקביעת יעדים לטווח ארוך. המשרד קבע יעד הפחתת פליטות לסקטור האנרגייה, אך לא פירט במפת הדרכים שפרסם בשנת 2021 להערות הציבור ובמסמכי המדיניות של המשרד כיצד בכוונתו להשיגו ללא יעדים שאפתניים לאנרגיות מתחדשות וללא טכנולוגיות חלופיות בשלות או טכנולוגיות בשימוש (כגון טכנולוגיות CCS לתפיסת פחמן, גרעין, מימן וטכנולוגיות עתידיות), וגם לא כיצד בכוונתו לפעול לקידום השימוש בטכנולוגיות החלופיות האמורות או לפעול להסרת החסמים שמנה במסמכיו. 

התרחישים שהציג משרד האנרגיה מלמדים כי הוא סבור שיישום מלא של יעד הפחתת פליטות של 85% מושג באמצעות ייצור חשמל בשיעור של 54% עד 90% מאנרגייה מתחדשת, שהוא טווח רחב שמקנה לו גמישות. המשרד לא הציע טווח זה של אנרגיות מתחדשות כיעד משנה ליעד-העל של הפחתת פליטות. השארת תמהיל של 70% אנרגיית גז טבעי לאחר שנת 2030 ללא קביעת יעדי אנרגיות מתחדשות לשנת 2050 מניחה בסיס לתכנון, פיתוח והשקעות להמשך הפיתוח של משק הגז בישראל, ועלולה לפגוע במעבר עתידי לכלכלה דלת-פחמן.

אומדני עלויות למעבר כלכלה דלת פחמן: אומדן עלויות שבוצע העלה כי בכל אחת מהשנים 2030, 2040, 2050 התרחיש מוטה הטכנולוגיות שאינן סולריות (כמו תפיסת פחמן) הוא היקר ביותר, ואילו התרחיש מוטה אנרגייה סולרית בשנת 2050 - שנת היעד הרלוונטית לאסטרטגית מעבר לכלכלה דלת פחמן - הוא בעל העלויות הנמוכות ביותר מבין כל התרחישים ומוערך בכ-49.2 מיליארד ש"ח, בהשוואה לתרחיש מוטה הטכנולוגיות שאינן סולריות שמוערך בכ-56.9 מיליארד ש"ח. משרד האנרגייה לא בחן מחדש את התרחישים, זאת אף שמהנתונים ניתן היה להסיק שאין היתכנות כלכלית לתרחיש מוטה טכנולוגיות, וכי יש להתמקד בתרחיש הסולרי שהוא בעל מנעד גמישות נרחב בפני עצמו (בעל שיעור של עד 90% אנרגיות מתחדשות) ולבחון את הדרכים להוצאתו לפועל. כמו כן אומדני יישום התרחישים השונים לא הוצגו במפת הדרכים למשק האנרגייה 2050, אשר פורסמה להערות הציבור באפריל 2021. 

מדיניות הפחתת פליטות גז"ח מול הפקת דלקים פוסיליים: קידום הפקת דלקים פוסיליים אינו מתיישב עם המדיניות המוצהרת של הממשלה, זה יותר מעשור, לצמצם פליטות גז"ח ומזהמי אוויר. בעוד הממשלה מקדמת מאבק בשינויי האקלים ולמען אוויר נקי, היא גם מקדמת מדיניות של "מיצוי פוטנציאל" משאבים שנדרש להתאימו למאמץ הלאומי להפחתת פליטות גז"ח.

סקטור התחבורה

רכבים חשמליים: נכון לשנת 2020 שיעור הרכבים החשמליים בישראל הוא 0.05% מכלל הרכבים, והפעולות להגדלת שיעורם נמצאות בראשיתן. בעקבות מגפת הקורונה העולמית החליט משרד האנרגייה לדחות את היעד שנקבע בשנת 2019 - לאסור ייבוא רכבים עם מנועי בערה החל בשנת 2030 - בחמש שנים נוספות (עד שנת 2035) אף על פי שלא הראה כי מדינות אחרות פעלו באופן דומה.

התוכנית להפחתת גז"ח לסקטור התחבורה: חלקים משמעותיים מהתוכנית להפחתת פליטות גז"ח מסקטור התחבורה שאותה מקדמים משרדי התחבורה, הג"ס והאנרגייה נותרים בגדר המלצות או הצעות לנקיטת פעולות וכלי מדיניות, ומשרד התחבורה טרם גיבש תוכנית מפורטת להפחתת גז"ח מסקטור זה אשר משתלבת עם יתר התוכניות האסטרטגיות במשרד התחבורה. כמו כן לא הובהר הקשר בין כל אמצעי, ועד כמה נקיטתו תתרום להפחתת גז"ח. דוגמאות להמלצות (שטרם אומצו או תוקצבו) הן למשל הגדלת ההשקעה בתשתיות התחבורה הציבורית ובפרט במערכות הסעת המונים; חבילת מדיניות מותאמת לניהול חנייה; תמחור הנסיעה בכביש לפי סוג הרכב; סגירת רחובות לתנועה ויצירת תשתית לעידוד רכיבת אופניים והליכה; תוכנית לאומית לעידוד עבודה, לימודים וקניות מרחוק.

חסמים: קיימים חסמים למימוש האמצעים שמנו המשרדים, והסרתם דורשת מעורבות של משרדים ויחידות סמך ממשלתיות רבות (ובהם רמ"י, מינהל התכנון, משרד הפנים והרשויות המקומיות). דוגמאות לחסמים הן היעדר תשתית טעינה יעילה לרכבים חשמליים; קושי בהתקנת נקודות טעינה בבתים משותפים מסיבות משפטיות; היעדר ידע מספיק בתחום הטעינה ברשויות המקומיות; והיעדר תוכנית לעידוד השימוש בתחבורה ציבורית.

יעדי ישראל שגובשו לאיפוס האנרגיה במבנים חדשים: רוב המדינות שנסקרו קבעו כי מבני מגורים יחויבו באיפוס אנרגטי עד 2020, ובישראל חובה כזו צפויה לחול משנת 2025 ובאופן חלקי ביותר. כך למשל מבנים גבוהים יותר מחמש קומות, אשר שיעורם צפוי להיות כ-80% מהמבנים למגורים, ומבני תעשייה כלל אינם כלולים בחובת איפוס אנרגטי. התוכנית אינה כוללת יעדים חדשים לשנת 2050, למעט מבני מסחר. כמו כן טרם גובשו תוכנית ליישום היעדים לאיפוס האנרגייה והפחתת פליטות גזי חממה מסקטור מבנים והמנגנון שיפעל להשגתם.

התייעלות באנרגייה במבנים קיימים: לא נקבעו יעדים לחיוב התייעלות אנרגטית במבנים קיימים אשר בשנת 2050 (לפי משרד האנרגייה) צפויים להיות כ-50% מכלל המבנים.

סקטור הפסולת

יעדים בתחום הפסולת: המשרד להג"ס לא קבע יעדי הפחתת פליטות גז"ח לסקטור הפסולת במסגרת החלטת ממשלה 542 (בהמשך להסכם פריז) ואף שהטיפול בנוגע לצמצום היקפי הפסולת ואופן הטיפול המיטבי בה נמצאו, לפי מסמך האסטרטגיה בנושא של המשרד להג"ס, חסרים.

לחיוב צוין כי כמות הפליטות לנפש נמצאת בעיקרה במגמת ירידה (ירידה לא רציפה מכ-10.7 טונות CO2eq לנפש בשנת 2000 לכ-8.8 טונות CO2eq לנפש בשנת 2018). הערך נכון ל-2020 משקף ירידה למול הערך בשנת 2015 ועמידה ביעד שנקבע לשנת 2025.

כן, צוין לחיוב כי משנת 2012 עבר סקטור ייצור האנרגיה בישראל מייצור חשמל מוטה פחם לייצור מופחת פחם ומוטה גז (כמקור עיקרי) - משנת 2012 עד שנת 2018 חלה ירידה בשימוש בפחם לייצור חשמל בשיעור של 29%, ובשנים 2018 עד 2020 הייתה ירידה של עוד 4%. הדבר הביא לירידה בפליטות מזהמים לאוויר ולירידה מסוימת בפליטות פחמן. הפחתה זו היא הגורם העיקרי להפחתת פליטות CO2 לנפש. המשך יישום מדיניות זו תוביל להפחתה מוערכת של כ-9 מיליון טונות גז"ח עד לשנת 2025 ושל כ-17 מיליון טונות גז"ח עד לשנת 2030.

מבקר המדינה אנגלמן ציין כי אף שנרשמה ירידה בפליטות לנפש, הייתה עלייה בפליטות האבסולוטיות של ישראל. אשר לכל היעדים הסקטוריאליים שנקבעו בשנת 2015, ההתקדמות בהשגתם נעה בטווח שבין ב"פיגור" לאפס. מומלץ לקיים מאמץ ממשלתי בהכרעת הסוגיות שעלו ובהובלת ישראל אל עבר כלכלה דלת פחמן או אף מאופסת פחמן.

פרק 2 - אדפטציה - ההיערכות הלאומית להסתגלות לשינויי אקלים

 


התגברות והחמרה של אירועי אקלים, לצד המשך השינוי בדפוסי האקלים, עלולים לגרום לנזק ניכר ולפגיעה בכלכלת ישראל וטומנים בחובם סיכון לביטחון הלאומי של ישראל במגוון תחומים. כתוצאה מכך הועלה בישראל הצורך ביישום פעולות היערכות ברמה הלאומית והאסטרטגית כדי לקדם היערכות אפקטיבית לשינויי האקלים במסגרת החלטות הממשלה משנת 2009 ומשנת 2018. 

בביקורת עלה כי: 

בהיבטי היערכות לאומית לשינויי אקלים

מוכנות להשפעות שינויי האקלים: בחלוף שלוש שנים מהחלטת הממשלה 4079 אין לישראל תוכנית פעולה לאומית מתוקצבת בת ביצוע שהיא פועלת על פיה, כך שלא הושגה מטרת-העל של החלטת ממשלה זו, ולפיה "בישראל תהיה מוכנות גבוהה להשפעות של אקלים משתנה". 

היערכות מקדימה: למרות הצורך בהיערכות מקדימה וקידום פעולות מניעה ארוכות טווח לסיכונים בתחומים שעלולים להיות מושפעים משינויי האקלים, ובהם תחומי הבריאות, החקלאות והמזון, משק המים והאנרגיה, התשתיות, התכנון והרשויות המקומיות, המוכנות בחירום, ביטחון המדינה, המגוון הביולוגי - שנכללו בהחלטת הממשלה 4079, בהתאם לשאלון מבקר המדינה, 82% מ-63 גופים ציבוריים בישראל לא בחנו את הנושא במסגרת תהליך ניהול סיכונים ארגוני, ו-77% לא ביצעו מיפוי סיכונים וההשפעות של שינויי האקלים על פעילותם. 

בהיבטי בניית תשתית ממשלתית להיערכות 

הקמת גוף מנהל עם סמכויות, משאבים ויכולות לרכישת ידע 

  1. מתן סמכויות ביצוע למינהלת ההיערכות לשינויי אקלים הפועלת במשרד להגנת הסביבה ואשר הוקמה מכוח החלטת ממשלה 4079 בשנת 2018: למינהלת תפקיד מרכזי בגיבוש, תיאום, הטמעה והוצאה אל הפועל של המדיניות הלאומית להיערכות לשינויי אקלים, אולם לא ניתנו לה סמכויות לצורך ביצוע תפקידיה. בכך נפגעה יכולת התכנון, הביצוע והתפעול של היערכות מדינת ישראל לנושא.

  2. תקצוב עבודת המינהלת והפעולות שבהובלתה: המינהלת פועלת בלי שהוקצו לה המשאבים הדרושים לקידום הפעולות שהוטלו עליה ועל ועדות המשנה שלה, ללא תקנים ייעודיים וללא מסגרת ארגונית שאישרה נציבות שירות המדינה. בהיעדרו של תקציב טרם קודמו פעולות מחקריות לצורך היערכות אפקטיבית, פיתוח מתודולוגיה לניתוח סיכונים או בדיקות בהקשר הכלכלי, כגון בחינת הנזק למשק, עלויות המניעה והתועלות הישירות והעקיפות הנובעות מהפעולות הדרושות לצורך ההיערכות הלאומית. דוח היערכות מדינת ישראל לשינוי אקלים שהוגש לאישור הממשלה באפריל 2021 על ידי המינהלת, כולל המלצות לתקצוב של כ-50 פרויקטים באופן מיידי, זאת בלי שניתנו לה סמכויות לצורך ביצוע תפקידיה ותקציב ייעודי ארוך טווח שיאפשר את מימושם.

  3. מוקד ידע לאומי: המינהלת חסרה את רוב הגופים שעליהם המליצה העבודה המדעית והמלצות לאסטרטגיה לאומית (שאימצה הממשלה) כפי שמקובל גם בעולם - ועדה מדעית מייעצת כלל-משרדית, מרכז ידע ומדע ומומחה להערכת סיכונים אשר יוכלו לסייע למינהלת לשמש גורם ידע לאומי שיפעל לשם יצירת הידע הדרוש לקידום פעולות היערכות לאומית בנושא שינויי אקלים.

תקצוב וביצוע של תוכניות היערכות בישראל

  1. תקצוב התוכנית הממשלתית: שלא בהתאם לאמור בהחלטת הממשלה 4079, ולפיה כל גוף נדרש לפעול ולקדם תוכנית היערכות לסיכוני אקלים,ל-84% מהגופים הציבוריים שאליהם נשלח שאלון שהפיץ משרד מבקר המדינה אין תוכנית היערכות לסיכוני אקלים, והם טרם תקצבו את הפעולות הנחוצות לשם כך; 89% מהגופים לא פעלו מול משרד האוצר לקדם תוכניות בנושא. 

  2. תקצוב פרויקטים: מתוך 378 משימות שנכללו בהחלטת הממשלה 4079 בנוגע לכלל הגופים הציבוריים המנויים בהחלטה זו, לגבי 60 מהן (16%) דווח על ידי הגופים הציבוריים כי הן תוקצבו ונכללו בתוכניות העבודה המשרדיות ונקבעו להן לוחות זמנים ומועד אחרון לביצוע.

יצירת ידע מחקרי לצורך התמודדות עם אי-ודאות בשינוי אקלים

  1. ההיבט המדעי-מטאורולוגי: המינהלת לא נקטה את הפעולות הנחוצות על פי העבודה המדעית והמלצות לאסטרטגיה לאומית להשלמת פערי הידע המחקריים, ובסיס הידע הקיים בעבודה המדעית כמעט שלא פותח ולא עודכן ותוקף מאז החלטת הממשלה 4079.

  2. ההיבט הכלכלי: אף שבשנת 2009 החליטה הממשלה כי יש לקדם פעולות היערכות על בסיס בחינה של היבטים כלכליים ותקציביים הנובעים מיישום אמצעי ההיערכות הדבר טרם בוצע.

  3. הערכה מקרו-כלכלית בדבר עלות ההיערכות: היעדרם של כלים, תקציבים ואנשי מקצוע במינהלת לצורך ביצוע הערכות כלכליות מלאות עלול לגרום למציאות ולפיה אין במדינת ישראל בסיס ידע לאומי שכולל הערכה מקרו-כלכלית לקידום ההיערכות לשינויי אקלים.

  4. פערי ידע: למינהלת אין תוכנית סדורה להשלמת פערי ידע בנושא ההיערכות לשינויי אקלים, ואין בפניה תמונת מצב מלאה על אודות מחקרים שביצעו גופים במגזר הציבורי או על מחקרים מתוכננים בעניין זה. 

הבניית תרחישים אקלימיים ושימוש בהם במסגרת פעילות גופים 

  1. אף שמידע מטאורולוגי מעודכן בדבר אירועי עבר ומגמות עתיד מצוי בידי השירות המטאורולוגי (השמ"ט), השימוש שנעשה בו על ידי הגופים הציבוריים חלקי בלבד; כשלושה רבעים מהגופים שענו לשאלון שהפיץ משרד מבקר המדינה דיווחו כי הם אינם משתמשים במגמות מטאורולוגיות עתידיות. 

  2. למרות הצורך בחיזוק הידע האקלימי ובניית יכולת המחקר האקלימי הישראלי ובנייה של בסיס הידע המדעי לצורך קבלת החלטות לפי החלטת הממשלה 4079, בהיעדר תקציב לא הוקם מרכז חישובים לאומי לסימולציות אקלימיות בשמ"ט, ולא בוצעו סעיפים נוספים הנוגעים לצורך בחיזוק הידע האקלימי. ללא שיפור יכולות טכנולוגיות של השמ"ט, הגופים הציבורים בישראל יתקשו להעריך את מגמות האקלים העתידיות הנוגעות להם, ובשל כך עלול להיווצר פער בין הפעולה הממשלתית לבין המגמה האקלימית שתתרחש בפועל ותשפיע על סקטור מסוים או על אוכלוסייה מסוימת.

בהיבטי גיבוש תוכנית היערכות לאומית וביצועה

הטמעתם של שיקולי היערכות לשינויי אקלים בפעולות ובתהליכי קבלת ההחלטות לרוחב הממשלה (Mainstreaming) 

  1. מהשאלון שהפיץ משרד מבקר המדינה עלה כי כ-60% מהגופים הציבוריים דיווחו כי אין להם קשר עם גופי מפתח כמו משרד ראש הממשלה, משרד האוצר ומינהל התכנון בנוגע להיערכות לסיכונים הכרוכים בשינויי האקלים; ורבע מהגופים מגדירים את נושא שינויי האקלים כנושא שייכנס לאחד מיעדיהם בשנים הקרובות. 

  2. נושא ההיערכות לשינויי אקלים מטופל במינהלת במסגרת של "נוסף על התפקיד", ללא התמקצעות והתמחות בנושא, וב-69% מהגופים הציבוריים שהשיבו לשאלון שהפיץ משרד מבקר המדינה אין פונקציה מקצועית לנושא. 

זיהוי וניתוח סיכונים שמקורם בשינויי אקלים 

  1. לא הוקמה ועדת משנה ייעודית להערכת סיכונים לפי החלטת הממשלה 4079; יתר ועדות המשנה במינהלת שעסקו בתחום הסיכונים לא עסקו בנושאים שהעבודה המדעית אשר כוללת המלצות לאסטרטגיה לאומית משנת 2017 המליצה כי הם צריכים להיכלל במסגרת פעילות ועדה זו. המינהלת לא השלימה את גיבושה של מתודולוגיה לקבלת החלטות המבוססת על ניהול סיכונים. 

  2. 77% מהגופים הציבוריים שהשיבו לשאלון שהפיץ משרד מבקר המדינה דיווחו כי טרם ביצעו מיפוי סיכונים הנוגעים לשינויי אקלים, ו-75% מהם אינם מבצעים מיפוי סיכונים משותפים עם גופים ציבוריים נוספים; 82% מהגופים לא בחנו את הנושא במסגרת ניהול סיכונים ארגוני; ו-92% מהגופים דיווחו שלא ננקטת פעולה בהתאם לתיעדוף הפעולה ולניתוח מגמות האקלים של מינהלת היערכות לשינויי אקלים.

  3. סיכונים לתשתיות לאומיות: יש חשש של ממש לפגיעה בתשתיות הלאומיות של ישראל בשל שינויי אקלים כגון למתקני התפלה ולמערכות של הסעות המונים.

הכרה במשבר האקלים כאיום אסטרטגי לאומי: נכון ליולי 2021, רשות חירום לאומית (רח"ל) טרם כללה את נושא שינויי האקלים במפת האיומים הלאומית, ולפיכך נושא שינוי האקלים אינו כלול בתרחיש הייחוס הלאומי המצרפי. 

היערכות מערכת הביטחון לסיכונים שנובעים משינויי אקלים: ביולי 2021 נושא ההיערכות לשינוי אקלים נמצא בבחינה ובלמידה ראשוניים במשרד הביטחון ובצה"ל, וטרם הוקמו צוותי עבודה שיגבשו תוכניות עבודה קונקרטיות שייתנו מענה לסיכונים הנוגעים למערכת הביטחון בשנים הקרובות במסגרת התוכנית הרב-שנתית של צה"ל שאושרה עד 2024 (תר"ש תנופה) ובטווח הבינוני-רחוק. 

קידום ההיערכות בתיאום עם מערכת ההשכלה הגבוהה: המינהלת לא קידמה מחקרים אקדמיים עם המועצה להשכלה גבוהה (מל"ג) או עם הוועדה לתכנון ולתקצוב (ות"ת), כנקבע בהחלטת הממשלה 4079.

בהיבטי סיכוני בריאות, מחלות והתפרצות מגפות עקב שינויי האקלים

מדינת ישראל מצויה באזור "מוקדה" (Hot spot) הנתון להשפעות וסיכונים של שינויי אקלים אשר גורמים לשינויים אקולוגיים עולמיים. אלה מביאים לידי התפשטות וקטורים (מפיצי מחלות) לאזורים חדשים, ובד בבד עם שינוי בעונתיות וערעור האיזונים בטבע, הרס בתי גידול ואובדן מינים, מדינת ישראל עשויה להיות חשופה במידה רבה לסיכונים מרחיקי לכת הנוגעים לביטחון הלאומי של ישראל בכמה מעגלים: מערכת בריאות הציבור ורווחתו, ובכלל זאת חשש מהתגברות השכיחות של אירועי מחלות ומגפות (כמו הקורונה), השפעות חברתיות, נפשיות ומגדריות; ביטחון מזון ומים; והיבטים גיאו-אסטרטגיים.

התוכנית הלאומית לבריאות וסביבה, שעליה הוחלט בהחלטת ממשלה 1287 ממרץ 2016, לא הוגשה לאישור שרי הבריאות והג"ס ולא הועברה לאישור הממשלה. כמו כן אף שמשרד הבריאות בחן פעולות מסוימות בהתאם להחלטת הממשלה 4079 מיולי 2018, בפועל בחינה זו לא הניעה לפעולה ממשית ומשמעותית למימוש העיקרון המנחה שבבסיס החלטת הממשלה - לקדם תוכניות פעולה וצעדי מדיניות שיקטינו את הסיכון הבריאותי. בכך לא מולאו החלטות ממשלה אלה והרציונלים שעמדו בבסיסן - קידום צעדים לשם שיפור איכות החיים של תושבי מדינת ישראל והדורות הבאים ולשם השמירה על בריאותם.

מבקר המדינה אנגלמן ציין כי למרות ההתפתחויות העולמיות וההכרה ההולכת וגוברת בחשיבות היערכות מקדימה של מדינת ישראל על בסיס תוכניות לאומיות מתוקצבות, ממצאי פרק ביקורת זה מצביעים על כך שב-84% מהגופים הציבוריים אין תוכנית היערכות לסיכוני אקלים במסגרת פעילותם. מציאות זו מעמידה את ישראל בסיכונים שילכו ויגברו ככל ששינויי האקלים יחריפו. על כן על מדינת ישראל לנקוט פעולה בעניין ולהשלים גיבוש תוכניות פעולה לאומיות וסקטוריאליות על בסיס הקצאת המשאבים הנדרשים לכך, ולהצטרף למגמה העולמית של היערכות לשינויי האקלים.

פרק 3 - היבטים כלכליים ופיננסיים של משבר האקלים

שינויי האקלים כתוצר של כשל שוק, וההערכות בדבר ההשפעות הכלכליות של משבר האקלים

סיכוני האקלים צפויים להשפיע על מצבה הפיננסי של המדינה באמצעות התמ"ג, שיעורי הצמיחה ותקציב המדינה, שכן ההשפעות של שינויי האקלים צפויות לגרום לנזקים מוחשיים לסקטורים שונים במשק לאורך זמן תוך פגיעה גם ביכולת לספק מוצרים ושירותים. נוסף על כך לשינויי האקלים יש השפעה ישירה על יציבות המחירים במשק. כמו כן להתמודדות עם משבר האקלים ולמאמצים לעבור לכלכלה דלת פחמן יש השפעות על שוק התעסוקה.

בביקורת עלה כי:

בהיבטי משבר האקלים כתוצר של כשל שוק

הנזקים הנגרמים מפליטות גזי החממה הם תוצאה של השפעות חיצוניות של פעילות כלכלית שקשה לתמחר, וכל זמן שאין לפליטות עלות ממשית או השלכות שליליות אחרות ליוצר פליטות גזי החממה, השחקנים הכלכליים אינם מביאים אותן בחשבון במהלך הפעילות שלהם. בשל העובדה שהנזק מפליטות גז"ח אינו מתומחר וגורם להשפעות חיצוניות שליליות שאינן מיידיות, נגרם כשל שוק - נזקי הפליטות אינם באים לידי ביטוי באופן המקובל למדידת פעילות כלכלית - באמצעות התוצר, ובאופקי הזמן הנהוגים בתחזיות כלכליות.

בהיבטי ההערכות בדבר ההשפעות הכלכליות של משבר האקלים

אף גוף ממשלתי כלכלי או גורם האמון על תחזיות מקרו-כלכליות בישראל לא ביצע, נכון למועד סיום הביקורת, הערכה לאומית בנוגע לנזקים ולהשפעות של נזקי שינויי האקלים על המשק הישראלי לטווח הארוך בתרחיש עסקים כרגיל (BAU - Business as usual)  ובתרחישים נוספים שבהם ננקטים אמצעי מיטיגציה ואדפטציה. בהיעדר הערכות כלכליות בנושא אקלים (ברמת המקרו וברמת הפעולות הפרטניות) המועצה הלאומית לכלכלה לא פעלה לקידום הנושא בסדר העדיפויות הממשלתי (בתוכנית האסטרטגית) ומשרד האוצר לא נענה לבקשות, לרבות של המינהלת במשרד להגנת הסביבה להקצות משאבים. בנוסף, מחקרים עדכניים על אודות נזקי שינויי  האקלים שנסקרו בחלק זה מעלים סיכונים מקרו-כלכליים ארוכי טווח הצפויים בעולם ובישראל כתוצאה משינויי האקלים. אובדן התמ"ג העולמי עד שנת 2050 מוערך לפי מחקרים עולמיים שונים שנסקרו בטווח שבין 2.5% ל-18.1% בתרחיש BAU, ובאזור הים התיכון, המזרח התיכון ואפריקה שבה נמצאת ישראל ושכנותיה אובדן התמ"ג אף גבוה מכך ומוערך בטווח שבין 8.5% ל-27.5%. ההערכות הקיימות בעולם לנזקים אלו הן חלקיות בשל אי-הוודאות המאפיינת תרחישים ארוכי טווח הנוגעים לשינויי האקלים - המעלה את החשש כי ההשפעות המצרפיות של שינויי האקלים על הכלכלה יהיו חמורות אף יותר מההערכות שנסקרו (ובפרט ברמות הגבוהות יותר של התחממות). כיוון שאין בעולם מודל או תרחיש אשר יכולים לתת תמונה מלאה על ההשפעות הכלכליות הנגרמות משינויי האקלים, הסיכונים הנובעים מהם ייוותרו במידה רבה בלתי ניתנים לגידור, ויש לתת את הדעת על כך שתוצאות המודלים הן חלקיות ומניבות תחזיות בעלות הערכת חסר משמעותית בנוגע להשפעות הכלכליות המצרפיות של נזקי האקלים.

בהיבטי נקיטת אמצעי מיטיגציה ואדפטציה

ניתוחים כלכליים שנסקרו מראים כי אם ישראל לא תנקוט צעדים להאטת שינויי האקלים, הנזק הכלכלי משינויי האקלים יהיה גבוה יותר מהעלות למשק של תהליך הפחתת הפליטות. למדיניות של הפחתת גז"ח יש תועלות מובהקות, והמשק הישראלי יכול להגיע לירידה ניכרת בפליטות גז"ח בלי לפגוע ביעדי צמיחה ארוכי טווח, ובניתוח עלות-תועלת כוללני המעבר לכלכלה דלת פחמן יוכל להביא לעלייה בתוצר וברווחה החברתית. 

לפי ה-NGFS (רשות הבנקים המרכזיים והמפקחים להפיכת המערכת הפיננסית לירוקה), מעבר מוסדר (Orderly) - מוקדם והדרגתי - לכלכלה דלה או מאופסת פחמן הוא התרחיש בעל ההשפעה הפחותה ביותר על התוצר. לנוכח הפערים העולים מדוח זה בעניין הפחתת גז"ח ובעניין תמחור פחמן בישראל, עלה כי מדינת ישראל מצויה בעניינים אלו בפיגור בהשוואה למדינות OECD אחרות. הסיכונים הפיזיים של משבר האקלים (תרחיש BAU) צפויים להביא להפסד מוערך של כ-11% מהתוצר העולמי עד שנת 2050, ושל 25% מהתוצר עד שנת 2100; ואילו נזקיו המוערכים של המעבר המוסדר קטנים יותר מאשר בתרחיש BAU ומתרחיש של מעבר לא מוסדר (Disorderly) לכלכלה דלת פחמן: 2% מהתוצר בתרחיש מעבר מוסדר עד שנת 2050 לעומת יותר מ-6% בתרחיש מעבר לא מוסדר, ו-4% בתרחיש מעבר מוסדר עד שנת 2100, לעומת יותר מ-9% במעבר הלא מוסדר. לפיכך, ככל שישראל תשתהה במעבר לכלכלה דלת פחמן, עולה החשש כי העלויות למשק הישראלי יהיו גבוהות יותר. 

בהיבטי השפעות המעבר לכלכלה דלת פחמן על שוק העבודה

משרד הכלכלה ומשרד העבודה והרווחה לא בחנו את השלכות משבר האקלים והשינויים הצפויים כתוצאה מהמעבר לכלכלה דלת פחמן על שוק התעסוקה. למעבר לכלכלה דלת פחמן יכולות להיות השפעות שליליות על התעסוקה בתחומים עתירי פליטות. מחקרים שונים מראים כי ניתן לצמצם את ההשפעות השליליות על שוק העבודה כתוצאה מהמעבר לכלכלה דלת פחמן ואף להפיק השפעות חיוביות נוספות, אולם הדבר דורש תכנון, קביעת מדיניות ממשלתית לפיתוח תעסוקה עתירת מיומנויות ירוקות המשולבת במדיניות הכללית של המעבר לכלכלה דלת פחמן ויישום של מדיניות זו. מדיניות ירוקה יכולה ליצור מקומות עבודה בכמה סקטורים כלכליים "ירוקים" (כמו ענף האנרגייה הסולרית), ואילו צמצום מקומות העבודה מתרחש בעיקר בענפים "חומים" (כמו ענף זיקוק דלקים או ענף התעופה) שפעילותם מתחלפת בסקטורים ירוקים. כך למשל, מחקר בעניין העריך כי השגת היעדים שישראל קבעה במסגרת הסכם פריז של ייצור חשמל בשיעור של 17% מאנרגייה מתחדשת בשנת 2030 ייצרו 16,764 משרות הקשורות להקמת מתקנים סולריים, ועמידה ביעדי ההתייעלות האנרגטית תוסיף באופן ישיר 1,400 מקומות עבודה.

בהיבטי חדשנות טכנולוגית אקלימית בישראל

בשנת 2018 שיעור ההשקעה הציבורית של רשות החדשנות בתחומי האנרגייה, המים, הסביבה והקיימות היה 4%, השיעור השלישי הנמוך ביותר מבין התחומים שנסקרו. כמו כן נתונים השוואתיים בנוגע למדינות OECD אחרות מלמדים כי בתחום טכנולוגיות הקשורות באקלים, ישראל מדורגת בתחתית סולם הדירוג עם שלוש מדינות נוספות, והיא התקדמה בכ-2% בשנים 2016 עד 2018 לעומת השנים 2000 עד 2002.

תמחור פחמן

בעשור האחרון מדינות שונות החלו להשתמש בתמחור פחמן בנוגע לסקטורים תעשייתיים כדי לעמוד ביעדי הפליטות של גז"ח לפי הסכם פריז, באמצעות אימוץ מנגנון של מס פחמן המוטל על כל טונה פליטה של 2CO שנפלט לאטמוספרה. מס זה מוטל על השימוש בדלקים בתעשייה, לייצור חשמל ולתחבורה.

בביקורת עלה כי: 

בנושא מגמות בין-לאומיות: במהלך השנים יותר מדינות מאמצות הסדרים לתמחור פחמן ונכון ליולי 2021 ב-61 מדינות כבר אומצו הסדרים כאלו. בה בעת במדינות האיחוד האירופי מקודמת מדיניות ולפיה יבוא ממדינות שלישיות שעימן הן סוחרות (שאינן חברות באיחוד) יחויב ב"היטל פחמן בגבול" (Carbon Border Adjustment Mechanism). תהליכים אלו עלולים להוביל למציאות שבה שותפות סחר של האיחוד האירופי, שישראל נמנית עימן, עלולות להיות מושפעות ממדיניות האיחוד האירופי באופן שיצוא טובין (עתיר פחמן בעיקר) מישראל עשוי להיות חשוף למגבלות סחר.

התהליכים לקידום תימחור פחמן בישראל: בישראל, מאז 2008 בוצעו שורה של עבודות על ידי גורמים ממשלתיים ומקצועיים, אשר ניתחו את המשמעויות הכרוכות במיסוי פחמן ועמדו על היתרונות הגלומים במהלך זה. נמצא כי נכון לספטמבר 2021 טרם ננקטו צעדים אופרטיביים בנושא.

משבר האקלים כמחולל סיכונים פיננסיים

שינויי האקלים מציבים סיכונים יוצאי דופן במורכבותם שכן הם ישפיעו על סקטורים, אזורים גאוגרפיים ונכסים מרובים - לעיתים בו-זמנית. ענפים פיננסיים ה"מאוימים" ממשבר האקלים הם בין היתר שוק ההון, ענף הביטוח והמערכת הבנקאית. 

בביקורת עלה כי ההנחיות הרגולטוריות הפיננסיות כיום בישראל בכללותן אינן נותנות ביטוי לסיכוני אקלים. תחולתן היא על תאגידים מסוגים מסוימים (למשל, חברות ציבוריות) ותחת נסיבות מוגבלות (למשל ביצוע וולונטרי, או התייחסות לשיקולי ESG כמקשה אחת ללא ייחוד של שיקולי אקלים). נוסף על כך ההנחיות לא כוללות אחידות בגילוי ודיווח, אף שיכולתו של מוסד פיננסי להתייחס במדיניות ההשקעות, המימון או הביטוח שלו להיבטים אקלים (ו-ESG בכלל) תלויה בגילוי מידע רלוונטי ואיכותי מצד החברות שבהן הם משקיעים או שאותן הם מממנים או מבטחים. בנוסף, משבר האקלים יוצר סיכונים פיננסיים למדינות, חברות ופרטים באמצעות שני סוגים של סיכוני אקלים: (א) "סיכונים פיזיים" - סיכונים אקוטיים , וכן השפעות כרוניות של שינויים ארוכי טווח בדפוסי מזג האוויר - המשפיעים על הרכוש, ההון הפיזי, התשתיות, החקלאות והנדל"ן; (ב) "סיכוני מעבר" - הנובעים ממעבר העולם לכלכלה דלת פחמן. הערכות כיום נעות בין 1 ל-18 טריליון דולר באובדן ערך נכסים עולמי כתוצאה מכך. סיכוני המעבר, שמאופיינים באי-ודאות בנוגע לטכנולוגיות שיבשילו ואי-ודאות בנוגע לרגולציה שתתגבש, עלולים להשפיע גם על ענפים בישראל: ענף ייצור מוצרי נפט, כימיקלים ומוצריהם בעל פדיון ממכירות (מקומיות ויצוא) של כ-67.5 מיליארד ש"ח; ענף ייצור מוצרי גומי ופלסטיק בעל פדיון של כ-19.6 מיליארד ש"ח; וענף הכרייה והחציבה בעל פדיון של כ-17.7 מיליארד ש"ח - והם עשויים להיות מושפעים אם יוחלט להטיל מס פחמן, אם תקודם מדיניות של מעבר לרכבים חשמליים וייצור אנרגייה מתחדשת או אם יוטלו מכסים לייצוא מוצרים מסוג זה במדינות אחרות.

עוד עלה כי ככל שמדינות העולם יעלו על המסלול של מיטיגציה אגרסיבית (הפחתה חדה ומהירה של פליטות גז"ח), סיכוני האקלים הפיזיים יפחתו, ואילו סיכוני המעבר יגברו. מכאן החשיבות של מעבר מוסדר, מוקדם והדרגתי לכלכלה דלת פחמן ושל הצורך לשמור על שליטה בתהליך המעבר לכלכלה דלת פחמן או האיפוס הפחמני. לעומת זאת, במצב שבו מדינות יפעלו בתרחיש BAU (ללא הפחתת פליטות) או יפעלו מעט או לאט מדי להפחתתן, כפי שעלה בדוח זה בנוגע לישראל, אזי יגברו הסיכונים הפיזיים של שינויי האקלים לעומת סיכוני המעבר, ואף ייתכן כי בתגובה להתממשות הסיכונים הפיזיים יתחזק הצורך במעבר מהיר ולא מוסדר לכלכלה דלת פחמן, ולפיכך גם סיכוני המעבר יתחזקו בהתאם.

בביקורת נמצא כי מעורבותה של ישראל בפעילות הבין-לאומית בתחום סיכונים פיננסיים שמקורם באקלים היא מצומצמת ומסתכמת בהצטרפותו של בנק ישראל לארגון NGFS באוקטובר 2020 ובהצטרפות הבורסה לניירות ערך בתל אביב בתחילת 2021. הועלתה פעילות בין-לאומית ענפה ומתמשכת של רגולטורים וקובעי מדיניות מעשרות מדינות בתחום הסיכונים הפיננסיים והכלכליים הקשורים לאקלים. פעילות זו חוצת ענפים וכוללת את תחום הבנקאות, ההשקעות והביטוח, ואף נוגעת במקרו-כלכלה, והיא מערבת מאות גורמי ממשל ורגולטורים בעשרות מדינות כדי להפכו לעניין נורמטיבי. תוצרי שיתופי פעולה אלו מניבים המלצות מקצועיות, תובנות, ניירות עמדה ועקרונות פרקטיקה מיטביים. בכל הנוגע למעורבות מדינת ישראל בפורומים הבין-לאומיים עלה כי כאמור מעורבותה נמוכה (למעט בנק ישראל והפיקוח על הבנקים המעורבים בפעילות בין-לאומית מגוונת משנת 2020).

בהיבטי סיכוני אקלים במערכת הבנקאות עלה כי:

מאז מכתב ששלח המפקח על הבנקים למערכת הבנקאית בעניין סיכונים סביבתיים בשנת 2009, הוא לא ערך ביקורת ממוקדת סיכונים סביבתיים. התייחסות לסיכונים סביבתיים עלתה אגב ביקורות שנערכו בשישה מקרים בשנים 2012 עד 2017, ובכל השנים הוא לא התייחס בביקורות אלו לסיכוני אקלים שהם בעלי מורכבות ופרופיל ייחודיים.

בנוסף, בממצאי סקירה שערך המפקח על הבנקים ב-2019 העלו כי הנחיותיו במכתב ששלח בשנת 2009 "יושמו באופן מצומצם למדי, ובעיקר בזיקה לאשראי. מרבית הבנקים עיגנו בנהלים הליכים לזיהוי היבטי סיכון סביבתי בעת מתן אשראי אך לא עיגנו נהלים לניטור ובקרה אחר הסיכון". התרשמות הפיקוח על הבנקים הייתה כי "מערך ניהול סיכונים ומערך הביקורת הפנימית מעורבים באופן מוגבל יחסית בכל הקשור לניהול הסיכון הסביבתי, ולא הוגדרו הליכים לניהול הסיכון בראייה קבוצתית. בנוסף נמצא כי לא התקיימו דיונים אפקטיביים בהתייחס לנושא בהנהלה ובדירקטוריון".

עוד עלה כי נוסח מכתב המפקח על הבנקים משנת 2009 לא הזכיר בצורה מפורשת את שינויי האקלים, לא התייחס לאופן יישום אופקי ואחיד של המכתב ולא פירט את מנגנוני ההטמעה הנדרשים כדי ליישם את הנחיותיו. דבר זה הותיר שיקול דעת רחב לתאגידים הבנקאיים ולא קידם אחידות במערכת הבנקאית. במהלך השנים שחלפו התפתחו מאוד הידע והפרקטיקה בתחום סיכוני סביבה, ובפרט בתחום סיכוני האקלים. עם זאת, בביקורת עלה כי במשך עשור מאז מכתב המפקח - משנת 2009 עד שנת 2020 - הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל לא עסק כמעט בסיכוני סביבה או אקלים ולא עדכן את הנחיותיו בהתאם להתפתחויות של גורמים מקצועיים בין-לאומיים ובהתאם להתפתחויות במדינות אחרות, ולא וידא כי התאגידים הבנקאיים יישמו את הנחיות המכתב שהוציא בהתאם לנורמות הבין-לאומיות, כפי שהורה.

הועלה כי תיק היתרות של בנק ישראל לא מושקע בהשקעות בנות קיימה ואחראיות מסוג ESG. כמו כן, הוועדה ליציבות פיננסית בבנק ישראל לא דנה בסוגיית הסיכונים הפיננסיים שמקורם בשינויי האקלים.

לחיוב צוין כי בשנים 2020 עד 2021 גברה פעילותו של המפקח על הבנקים בנושא, והוא נקט פעולות שונות, את מרביתן במהלך הביקורת ולאחריה. כך למשל, בדצמבר2020  שלח המפקח על הבנקים מכתב לתאגידים הבנקאיים בנושא "ניהול סיכונים סביבתיים" ובו הצהרה על כוונתו לקיים עימם שיחות בנושא הסיכונים הסביבתיים והיערכותם לעמידה בציפיות הפיקוחיות לרבות אלו שמפורטות במסמכי רשויות הפיקוח הבין-לאומיות. כמו כן, אגף מדיניות והסדרה בבנק ישראל גיבש טיוטת "ניהול בנקאי תקין" בנושא "ניהול סיכונים סביבתיים" הכוללת, נכון לאוגוסט 2020, התייחסות לסיכוני אקלים .

בהביטי סיכוני אקלים בהשקעות, ביטוח וחיסכון נמצא כי נכון למועד הביקורת, הרשות לניירות ערך לא ערכה ביקורת בנושאי סיכונים סביבתיים ובנוגע לאופן שבו חברות ציבוריות מקיימות הנחיות בנושא דיווח סביבתי.

בנוסף, בחינה שערך המשרד להג"ס בשנת 2012 על התשקיפים של 33 חברות ציבוריות (בעלות מידע סביבתי מהותי) מצאה שונות רבה בין דיווחי החברות, הן מבחינת היקף הדיווח והן מבחינת התכנים המדווחים, וכי היו חברות שלא כללו דיווח סביבתי או שהדיווח היה לא מספק בהשוואה למצבן בפועל. המסקנה העיקרית שעלתה מהעבודה של המשרד להג"ס הייתה כי יש לתקן את התקנות תוך הגדרה ממוקדת לגבי סוגי המידע הסביבתי הנדרש ורמת הפירוט, תוך הצעת תבנית דיווח אחידה. עלה כי במהלך שבע השנים שחלפו מאז, הפעולות אשר בוצעו כפי שהוצע כאמור בנושא חובות דיווח סביבתי החלות על חברות ציבוריות - לא הובילו לתיקון המוצע.

עוד עלה כי גילוי ודיווח על אודות שילוב של שיקולים סביבתיים וחברתיים ושיקולים מתחום הממשל התאגידי (ESG) במדיניות עסקית ופיננסית במתכונת שפרסמה רשות ניירות ערך לא מבדלים את האקלים מיתר שיקולי ה-ESG. כמו כן מתכונת וולונטרית של גילוי ESG והיכולת לדווח בפורמטים שונים מובילות לכך ששיקול הדעת בנוגע לקיום הגילוי, המידע שיכלול, באיזו תדירות, מתכונתו ומיקום הפרסום יישארו בידי החברות עצמן. ללא גילוי איכותי ובר השוואה, אשר עולה בקנה אחד עם עקרונות הגילוי המקובלים בעולם, הרשות לניירות ערך עלולה להתקשות לקדם מדיניות השקעות המביאה בחשבון היבטי אקלים, והחברות מצידן לא יידרשו לשפר את ביצועיהן כדי למשוך משקיעים.

כמו כן, הנחיות רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון מ-2007 לא התייחסו להיבטי אקלים ולא כללו הנחיות למתכונת הדיווח בדבר היבטי ESG שיש לפרסם ואם לכלול היבטי אקלים ובפרט יצירת מתכונת אחידה לדיווח. כמו כן רשות שוק ההון לא ביצעה ביקורות ייעודיות לעניין הנחיות אלו ולא עסקה בהיבטי סביבה. נוסף על כך, לא נמצא כי רשות שוק ההון פעלה בנוגע לסיכוני אקלים בהיבטים נוספים שאינם גילוי, כמו הוראות למבטחים או לקרנות פנסייה לכלול סיכוני אקלים במדיניות ניהול הסיכונים שלהם.

מבקר המדינה אנגלמן ציין כי מומלץ שהגופים השונים יתייחסו לסיכוני האקלים לצד יתר שיקולי ה ESG. כפי שעולה מהממצאים, ההיערכות של הממשלה והרגולטורים הפיננסיים בישראל לסיכונים פוטנציאליים מצויה בראשיתה. 

פרק 4 - היערכות ארגונית, תפקודית ומקצועית לטיפול במשבר האקלים

נכון לשנת 2021, האתגר שבפניו ניצבת ממשלת ישראל הוא גיבוש "חבילת מדיניות אקלים" אפקטיבית בתנאי השטח הקיימים בה. 55 מתוך 60 (92%) הגופים הציבוריים שהשיבו לשאלון של משרד מבקר המדינה סברו כי נושא משבר האקלים רלוונטי או רלוונטי חלקית לפעילותם, בעוד 86% מהגופים הציבוריים שהשיבו על השאלון סבורים כי משבר האקלים אינו מטופל באופן ראוי וממצה בישראל.

מהביקורת עלה כי: 

אי-ודאות כחסם: הכלים המשמשים את הממשלה היום, למשל קבלת החלטות בטווח הקצר והבינוני על בסיס ניתוח עלות-תועלת קלסי, אינם מספיקים לאתגר משבר האקלים. הביקורת העלתה כי משבר האקלים מאופיין באי-ודאות מובנית שתרמה במקרים שונים לקושי בקידום פעולה ממשלתית (כמו במקרה של קידום פעולות היערכות לאומית ואי-תקצובן ואי-קביעת שיעור אנרגיות מתחדשות לשנת 2050).

התנגשות בין שיקולים ציבוריים: השיקולים המרכזיים המנחים גורמים ממשלתיים רלוונטיים לטיפול בנושא האקלים וסדרי העדיפויות הציבוריים שלהם הם אחראים לא תמיד עולים בקנה אחד עם קידום סוגיית האקלים. הדבר מתבטא במשרדי הממשלה הרלוונטיים בהקצאת חסר של כוח אדם, תקציב או תשומת לב משרדית מועטה לנושא האקלים בהשוואה להקצאות ליעדים הציבוריים שבליבת אחריותם של משרדים אלה. קונפליקט מסוג זה שאינו נפתר בשיח בין-משרדי ובהסכמה משותפת יתקשה לבוא על פתרונו בהיעדר הייררכיה בין המשרדים ובהיעדר גורם מתכלל בעל ראייה רחבה ובעל סמכות הכרעה בין המשרדים.

ביזור של הטיפול הממשלתי ועבודה בסגמנטים: סגמנטציה בטיפול בנושא רוחבי ומערכתי כמו משבר האקלים מובילה לחסמים ולריבוי קונפליקטים בין משרדים - הן בנוגע למידת השאפתנות שיש לחתור אליה בהצבת יעדי אקלים, והן בנוגע לדרך שבה נכון להשיגם. מצב זה מקשה את תכלול השיקולים שמצויים בקרב עשרות גופים בעת קבלת החלטות על הגדרת יעדים בנושא; ומכביד על ביצוע פעולת הממשלה בעניין. לפי ממצאי השאלון 86% ממשרדי הממשלה והגופים הציבוריים סבורים כי נושא משבר האקלים אינו מטופל כראוי. 

רתימת משרדי הממשלה: הכלים המשמשים את העבודה השוטפת של משרדי הממשלה לא תמיד הביאו לרתימת גורמי הממשלה הרלוונטיים במסגרת עבודתם השוטפת ובעת הגיבוש והיישום של היעדים הלאומיים בנושא. היעדר ההתגייסות של משרדי הממשלה לאורך השנים הביא להתקדמות מוגבלת בפעולות האקלים של ישראל מאז הצטרפה לאמנת ה-UNFCC. 

היקף ואופן תקצוב: הטיפול במשבר האקלים, המתבסס בחלקו הנרחב על השקעה בתשתיות, כמעט שלא מתוקצב בהיקף המתאים ובאופן ייעודי. למשל, הקמת מינהלת להיערכות לאומית לסיכונים הכרוכים בשינויי האקלים הפועלת ללא תקציב וללא כוח אדם ייעודי, או החלטות הממשלה בעניין הפחתת פליטות גז"ח שלא תוקצבו (למעט התייעלות באנרגייה שתוקצבה חלקית), וכן המנגנון הכרוך ביישומן - שלא תוקצב. במבחן התוצאה, מודל עבודה של תקצוב בסגמנטים (לפי משרד) ותקצוב חד-פעמי או נקודתי אינו מאפשר קידום מערכתי של נושא משבר האקלים תוך הצבת יעדים משמעותיים בתחומי האדפטציה והמיטיגציה ואת השגתם.

תשתית לתקצוב ומימון פעולת האקלים הממשלתית בראייה אינטגרטיבית: ברחבי העולם גוברת המגמה של קידום מסגרות אחודות לתכנון תקציבי ומימוני של המעבר לכלכלה מאופסת (או דלת) פחמן, המצריכה השקעה ממשלתית משמעותית. בישראל - בהיעדר מסגרת לתקצוב ומימון תוכניות אקלים (הכוללות יעדים שעלות השגתם נאמדת במיליארדי ש"ח לאורך כמה עשורים) בשילוב פתרונות שוק, עולה חשש בדבר יכולתה של הממשלה לממש את יעדיה למעבר רוחבי למשק דל פחמן עד שנת 2050 כפי שנקבעו בהחלטת ממשלה 171 מיולי 2021 - ולביצוע פעולות היערכות לשינויי האקלים במגוון סקטורים. כמו כן בישראל טרם נעשו פעולות באמצעות כלים ורגולציה פיננסיים ירוקים (כגון אגרות חוב והלוואות ירוקות) אשר יסייעו במעבר לכלכלה דלת פחמן, וכן פעולות שיסייעו לה להשתלב בתהליכים הגלובליים כדי למשוך אליה השקעות ירוקות זרות אשר יקדמו צמיחה כלכלית ירוקה. 

משבר האקלים כאיום אסטרטגי ומצב חירום: נכון ליולי 2021 משבר האקלים לא הוכרז באופן רשמי כאיום או נושא אסטרטגי המצדיק היערכות מערכתית של גופים בישראל (כגון המל"ל, מערכת הביטחון, רח"ל, המועצה הלאומית לכלכלה וכיו"ב) הוא גם לא הוכרז כ"מצב חירום אקלימי", ואין עוסקים בו ליצירת מניעה ארוכת טווח או לשם היערכות מערכתית כלשהי להתמודדות עם ההשפעות הצפויות. זאת בשעה שרוב של 87% מגופי הממשלה שענו על השאלון סבורים כי משבר האקלים הוא בעל מאפיינים מערכתיים של משבר לאומי. 

לחיוב צוין כי בשנת 2020 החלו גורמי הביטחון בישראל בבחינת המשמעויות הביטחוניות של הסוגיה האקלימית, ומשרד הביטחון הגדיר אותה "בעלת השפעה מכרעת" על הביטחון הלאומי וככזו הכוללת משמעויות פוטנציאליות שליליות ישירות ועקיפות על מערכת הביטחון, על בניין הכוח ועל הפעלתו. כן, צוין לחיוב כי באפריל 2021 פרסם המשרד להג"ס את תזכיר חוק האקלים. יצוין כי נכון למועד הביקורת תזכיר החוק טרם אושר.

מבקר המדינה אנגלמן ציין כי הטיפול במשבר האקלים מורכב ונושא מאפיינים מערכתיים ייחודיים - הוא דורש שיתוף פעולה רב-משרדי בהרבה נושאים ומעקב אחר יישום פעולותיהם, בעודו מתחרה עם סוגיות אחרות על תשומת הלב הממשלתית ועל חלוקת התקציבים. פרק ביקורת זה מציע לבחון שינוי תפיסתי בנוגע לאופן הטיפול בבעיית האקלים, למסגרת הנורמטיבית והמוסדית שבה פועלים בנושא ולכלי המדיניות שיינקטו.