תקציר
בחודשים אוגוסט 2001 - ינואר 2002 ערך משרד מבקר המדינה ביקורת על היערכות גורמי ההסברה הממלכתיים בנושאי חוץ וביטחון, בדגש על מענה מערכתי כולל בהיבטי ההכוונה, התכנון, התיאום והשילוב ביניהם. הביקורת הקיפה את גופי ההסברה במשרד ראש הממשלה, במשרד החוץ, במשרד הביטחון, בצה"ל, במשרד לביטחון פנים ובמשטרת ישראל.
הביקורת התמקדה בבדיקת ההסברה כאחד מהכלים החשובים ביותר המשרתים את מדיניות החוץ והביטחון, על רקע תהליך דינאמי של מאבק מזוין מתמשך עם הפלסטינים, הדורש התמודדות הסברתית בין-לאומית מורכבת, בעיקר לנוכח לוחמת התעמולה הפלסטינית ומול מאמצי תעמולה ערביים אחרים.
בביקורת נמצא, כי מתמשכים ואף מעצימים בתנאי העימות המזוין הליקויים החמורים שמהם סבלה ההסברה הממלכתית זה עשרות שנים, שאופיינו בחוסר בתפיסת הסברה (קונספציה) שלמה וברורה לנושאי חוץ וביטחון ברמה הלאומית.
בהיעדר גורם-על מנחה ומתאם, ונוכח כשלים בתיאום בין גופי ההסברה הממלכתיים, לא צלחו המאמצים החוזרים ונשנים במרוצת השנים לתת מענה הולם לסוגיית ההנחיה והתיאום הכולל במשרד ראש הממשלה. גם תפקידי השרה, שנתמנתה באוגוסט 2001 לרכז את הטיפול בגופי ההסברה במשרד ראש הממשלה, לא מומשו. לא נמצא, כי משרד ראש הממשלה ומשרד החוץ סיכמו ביניהם את ממשקי העבודה ההסברתיים שהציע משרד החוץ, ובעיקר לאור לקחים שהפיק בעניין חיוני זה כבר בפברואר 2001. בפועל, התברר, כי עד ינואר 2002 הצעת משרד החוץ יושמה בחלקה בלבד. בנוסף לזאת עלה, כי לא הוגדרה חלוקת האחריות בין היועץ לתקשורת זרה במשרד ראש הממשלה לבין לשכת העיתונות הממשלתית (לע"מ) ובינו לבין משרד החוץ בנוגע לטיפול בנציגי התקשורת הזרה.
צומצמה במידה רבה הפעלתה של לע"מ במשרד ראש הממשלה למימוש תפקידיה שלשמם היא הוקמה, ללא בחינה יסודית של משמעות הדבר. כך בנוגע לטיפול בנציגי התקשורת הזרה בארץ - חלה נסיגה באחריות לע"מ, בשל העברת תקנים ממנה לאגף התקשורת במשרד ראש הממשלה, ובשל הרחבת פעילותם של גופים במשרד החוץ, בצה"ל ובמשטרת ישראל בנושא; וכך גם באי-שינוי הגדרת אחריותה של לע"מ להקמת מרכז תקשורת בעיתות חירום, שעה שמשרד החוץ הוא שיזם את הפעלת מרכז התקשורת בעימות המזוין. נוכח האמור לעיל, לדעת משרד מבקר המדינה, יש לבחון מחדש את תפקידיה של לע"מ במערך ההסברה הלאומי.
החלטת הממשלה משנת 1999 על האחריות לריכוז התיאום של הפורום להסברת חוץ באמצעות נציג משרד החוץ, אינה מגדירה למשרד החוץ את הסמכות הדרושה לו ליישם הלכה למעשה את אחריותו להסברת חוץ. שיתוף הפעולה בין משרד החוץ לבין גורמי ההסברה האחרים הותנה רק ברצון הטוב, אם נוצר, בין בעלי התפקידים בגופי ההסברה ועל פי סדרי העדיפויות שכל גוף קבע לעצמו.
מערך ההסברה של משרד החוץ לא נערך בעוד מועד לאפשרות של עימות מזוין מול הפלסטינים, ונמצא חוסר בהכנת תכניות פעולה להסברת חוץ בכלל, ונוכח צרכים שעשויים להידרש בדחיפות בגזרות עימות רגישות בפרט. גם חלק ניכר מתהליכי עבודה משותפים שונים במישור הסברת חוץ, שריכז משרד החוץ, כגון תהליך תיאום מערך להסברת חוץ, לא התבצעו. משרד החוץ אף לא הוגדר כמנחה מקצועי ראשי לתחום הסברת חוץ. כתוצאה מכך, הפן המקצועי של עבודת ההסברה לא טופל בראייה כוללת - לא פותח מוקד ידע מקצועי מוגדר להסברת חוץ, וממילא אין הנחיה מקצועית להסברת חוץ לכל הגורמים הממלכתיים העוסקים בכך במדינת ישראל.
פעולות ההסברה במשרד הביטחון בוצעו באופן לא ממוסד, ללא תהליך המכוון בצורה סדורה ושיטתית את מסרי ההסברה הביטחוניים-מדיניים והתאמתם לקהלי היעד השונים, ובלי שבוצע במישור זה תיאום סדור ושיטתי עם משרד החוץ.
בהערכת המצב לשנת 2000 הנחה הרמטכ"ל את צה"ל להתכונן לעימות מזוין, אולם צה"ל לא הכין את המענה ההסברתי הצה"לי לעימות זה כנדרש. בביקורת נמצאו ליקויים במישור התורתי לנושאי הדוברות וההסברה; שילוב חלקי של דובר צה"ל או נציגיו כקציני המטה המקצועיים המופקדים על נושאי התקשורת וההסברה בנוהלי קרב; חוסר בנספחי תקשורת בפקודות מיבצע; והכנה לקויה של המענה במישור התיעוד החזותי הקרבי לצורכי ההסברה.
נמצאו ליקויים חמורים בשיתוף הפעולה בין גורמי ההסברה. הליקויים במישור זה נוגעים לחוסר בעדכון הדדי רצוף, סדור ושיטתי; היעדר תהליך סדור וקבוע של תהליכי למידה משותפים, אשר לא מצאו את ביטוים בביצוע תחקירים משותפים של משרד החוץ וחטיבת דובר צה"ל לצורך הפקת לקחים מהעשייה ההסברתית המשותפת ומתרגילים; הפעלת אמצעי מעקב אחר הנאמר באמצעי התקשורת (להלן - תקשוב) בידי שלושה גופים נפרדים - האחד במשרד ראש הממשלה, השני במשרד החוץ והשלישי בצה"ל - ללא תיאום ביניהם, שעה שריכוז משותף ומתואם של הפעלתם היה מוביל למיצוי מיטבי של כלל יכולותיהם.
פיזור המאמץ ההסברתי הבלתי מתואם גורם לכפילויות, ובכך ניכר גם בזבוז במשאבים הקיימים. התברר, כי לא נערכה אי פעם בחינה תקציבית כוללת של הוצאות המדינה להסברה הממלכתית ביחס לכלל צרכיה, ותוך כדי עדכון תיעדופו של כל צורך וצורך בהתאמה.
ראוי לבחון ברמה הלאומית את סוגיית האיום של לוחמת התעמולה הערבית כאיום אסטרטגי, ואת דרכי ההתמודדות מול תעמולה זו. ההתמודדות נוכח לוחמת התעמולה הערבית לא לוותה במאמץ מודיעיני יסודי ושיטתי במישורי איסוף המידע והמחקר הבסיסי והשוטף, לרבות סיוע מיטבי למאמץ ההסברה.
על אף חשיבותן הרבה של פעולות ההסברה לאוכלוסייה דוברת השפה הערבית, חל במישור חיוני זה כשל הסברתי מתמשך, שבא לידי ביטוי חריף במיוחד עם פרוץ העימות המזוין ובמהלכו נחשפה האוכלוסייה דוברת השפה הערבית באורח רצוף לתעמולה ולהסתה של הרשות הפלסטינית ושל גורמי התעמולה הערביים האחרים, בלי שהוצב מולם מאמץ הסברתי ישראלי הולם. בביקורת עלה, כי שתי סיבות עיקריות עומדות בשורש כשל הסברתי זה: א. היעדר גוף ממלכתי בעל סמכויות הדרושות לריכוז הטיפול בהסברה לעולם הערבי. ב. חוסר באמצעי שידור ישראליים לעולם הערבי.
נוכח כל האמור לעיל, מצביע משרד מבקר המדינה על הצורך החיוני והדחוף לתת פתרון יסודי להסברה בנושאי חוץ וביטחון: לקבוע תפיסת הסברה כוללת לנושאי חוץ וביטחון ברמה הלאומית, ולגזור בהתאמה את המבנה, הארגון והמשאבים הדרושים ובראשם - את גורם-העל האמור להנחות ולייצג את מערך ההסברה ליד שולחן הממשלה והקבינט המדיני-ביטחוני.