לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור

אסדרה בנושא בתי דיור ציבורי לקשישים // 599

הגעת לתוכן כרטיסייה על מנת להמשיך בנייוט דלג עם החיצים למטה ולמעלה
מסגרת פרסום:
תאריך הפרסום:
סוג הפרסום:
דיור ציבורי; קשישים

תקציר

רקע כללי

הזכות לדיור נאות מוכרת במשפט הבין-לאומי, בהצהרות ובאמנות של האו"ם שגם ישראל חתומה עליהן, כאחת מזכויות האדם. אחד הפתרונות לדיור שהמדינה מציעה לקשישים עצמאיים בתפקודם, חסרי דירה ומעוטי הכנסה, העומדים בתנאי זכאות שנקבעו, הוא מגורים בבתי דיור ציבורי לקשישים. בבתים אלה הקשישים מתגוררים ביחידות דיור בתמורה לדמי שכירות סמליים יחסית לדמי שכירות בשוק החופשי, בסביבה מוגנת וכחלק מהקהילה.

סוגיית הדיור של אוכלוסיית הקשישים במדינה מושפעת בין היתר מתהליך הזדקנות האוכלוסייה בישראל. לתהליך זה השלכות דמוגרפיות, חברתיות וכלכליות נרחבות, והן דורשות היערכות ברמת התכנון הלאומי, ובכלל זה התאמה של הסדרי הדיור לאוכלוסייה זו. ואכן, בשנים האחרונות גברה בישראל המודעות למגמה של הזדקנות האוכלוסייה ולצורך להיערך ברמה האסטרטגית של כלל המדינה. ביוני 2015 קבעה הממשלה שההיערכות להזדקנות האוכלוסייה היא סוגיה אסטרטגית ממשלתית.

האחריות לתת פתרונות דיור ציבורי לקשישים "ותיקים" מוטלת על משרד הבינוי והשיכון (להלן - משרד השיכון) והאחריות בהקשר זה כלפי קשישים עולים מוטלת על משרד העלייה והקליטה (להלן - משרד הקליטה). משרד השיכון אחראי על 115 בתי דיור לקשישים, שמתגוררים בהם כ-13,000 קשישים (כ-90% מהדיירים בבתים אלה עלו ממדינות חבר העמים לשעבר). משרד הקליטה אחראי על 73 בתי דיור שמתגוררים בהם כ-12,900 קשישים. את בתי הדיור לקשישים מפעילות חברות ממשלתיות ופרטיות שהתקשרו בהסכמים עם משרדי הממשלה. בבתים אלה ניתנים לדיירים שירותי אב או אם בית, שירותי אחזקה וניקיון של השטחים הציבוריים, ובחלק מהבתים גם שירותים של עובד סוציאלי ושל רכז חברתי. כל משרד מנהל רשימת זכאים נפרדת, לפי תבחינים שקבע, אך מאגר הדירות משותף לזכאי שני המשרדים.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר עד ספטמבר 2018 בדק משרד מבקר המדינה את נושא בתי הדיור הציבורי לקשישים. בין היתר נבדקו הנושאים האלה: מיפוי צרכים, משך ההמתנה לקבלת דירות, הפעולות שננקטו להרחבת המענים לזכאים, סוגיות בהפעלת בתי הדיור והפיקוח עליהם. בנוסף, נבדקו שיתוף הפעולה וחלוקת האחריות בין משרד השיכון למשרד הקליטה בתחום זה. הביקורת נעשתה במשרד השיכון, במשרד הקליטה ובחברות עמידר ושקמונה. בדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר ובמשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים (להלן - משרד הרווחה). 

הליקויים העיקריים

אי-מיפוי צרכים

משרד השיכון ומשרד הקליטה לא ביצעו בשנים האחרונות, במשותף או כל אחד בתחומו, מיפוי של הצרכים בתחום בתי הדיור הציבורי לקשישים על בסיס הנתונים שבידיהם. כך, בין היתר, משרד השיכון לא ביצע סקר שביעות רצון דיירים כדי לבחון את איכות השירות בעיני הדיירים ולקבל מידע וכלים לשיפור המענים הקיימים ולתכנון מושכל שלהם בעתיד, ומשרד הקליטה ביצע סקר כזה בפעם האחרונה בשנת 2002, כלומר לפני יותר מ-15 שנה; המשרדים אינם מרכזים נתונים על משך זמן ההמתנה הממוצע עד קבלת דירה בחלוקה לאזורים גיאוגרפיים; המשרדים אינם מרכזים ומנתחים את המידע אשר להחלטות ועדות החריגים הדנות בבקשות של קשישים להקדים את כניסתם לבית הדיור, להגדיל את הסיוע שהם מקבלים בשכר דירה בעת ההמתנה, להחליף בית דיור וכדומה לצורכי הפקת לקחים.

המתנה לדירות ופעולות להרחבת ההיצע

בתקופת הביקורת, כ-20,000 קשישים הזכאים לדיור ציבורי היו רשומים כממתינים לדירה בבתי הדיור לקשישים - מהם כ-18,400 במשרד הקליטה וכ-1,300 במשרד השיכון. משך זמן ההמתנה הממוצע - במשרד השיכון כ-1.3 שנים ובמשרד הקליטה כשש שנים. להלן, בתרשים 1, זמן המתנה ממוצע (בשנים) במשרד הקליטה ומספר הממתינים לקבלת דיור ממנו בחלוקה למרחבים:

תרשים 1: זמן ההמתנה הממוצע לדירות במרחבים של משרד הקליטה (בשנים)

 [התרשים בקובץ המצורף]

נמצא כי אף שזמני ההמתנה ממושכים, משרד השיכון ומשרד הקליטה לא הציבו יעדים עיתיים וכמותיים לקיצור תור הממתינים. 

הממשלה קיבלה בשנים 2011 - 2014 שלוש החלטות הנוגעות להגדלת מלאי דירות הדיור הציבורי לאוכלוסיית הקשישים באמצעות בניית בתי דיור לקשישים במרכז ובפריפריה על קרקע המיועדת לשימוש ציבורי ("קרקע חומה") שבבעלות רשויות מקומיות, מוסדות לאומיים ובעלים פרטיים. במסגרת זו תוקצבה בנייה של עד 5,000 יחידות דיור. הועלה כי החלטות הממשלה בוצעו באופן חלקי בלבד: הוועדה הבין-משרדית שהוקמה לצורך קידום המיזמים אישרה להקים יחידות דיור לקשישים בהיקף של כ-70% (3,521) בלבד מהיקף הבניה שתוקצבה, זאת בשל הצעות מעטות; בנוגע לכ-29% (1,023) מיחידות הדיור שאישרה הוועדה הבין-משרדית, משרד הקליטה לא חתם על הסכמים לביצוע המיזמים, ובנוגע לכ-28% (1,000) מיחידות הדיור שאישרה הוועדה, משרד הקליטה מעריך שהסיכוי לממש את המיזמים נמוך. 

משרד השיכון והחשב הכללי במשרד האוצר חתמו בדצמבר 2015 על הסכם התקשרות עם הסוכנות היהודית לבנייה של כ- 2,650 יחידות דיור המיועדות לדיור ציבורי לקשישים על קרקעות בבעלות או בחכירה של הסוכנות היהודית בפריסה ארצית. בביקורת נמצא כי בנייתם של מרבית המיזמים שנכללו בהסכם רחוקה מסיום וכי הרוב המוחלט של יחידות הדיור לא יהיו זמינות לאכלוס גם בשנת 2021 - המועד האחרון לאכלוס כל המיזמים לפי ההסכם. העיכוב נובע מחסמים הנוגעים להליכי התכנון ולקבלת היתרי בנייה.

ליקויים בהפעלת בתי הדיור לקשישים ובפיקוח עליהם

נמצא כי הפיקוח של משרד השיכון על הפעלת בתי הדיור לקשישים לוקה בחסר רב: המשרד אינו מבצע ביקורת הנדסית בבתי הדיור בתדירות שקבע או בתדירות קבועה אחרת; המשרד אינו מבצע ביקורת אשר לאיכות שירותי הרווחה הניתנים בבתי הדיור; בשנת 2015 בחן משרד השיכון לאחרונה את ההתנהלות הכספית של החברות המפעילות באמצעות רואה חשבון, אך המלצות הבודקים לא נבחנו, ומאז לא בוצעה בקרה נוספת. כפועל יוצא, ובהיעדר פיקוח של ממש, אין בידי משרד השיכון מידע וכלים לבחון את איכות החברות המפעילות ואת המידה שהן עומדות בתנאי ההסכם. הנפגעים מכך הם הדיירים הקשישים, אוכלוסייה מוחלשת. עוד נמצא כי בכמה בתים שחברת שקמונה מפעילה לא אויש תקן העובד הסוציאלי, כנדרש בהסכם ההפעלה, אף שבכמה מהבתים יש בעיות הדורשות מעורבות של עובד סוציאלי.

בהסכמי ההתקשרות שנחתמו בין החברות המפעילות למשרד השיכון נקבע כי החברות המפעילות יישאו בעלויות התחזוקה השוטפת של הבתים. יוצאות דופן פעולות של אחזקה מונעת, כאלה הנדרשות בין היתר לשמירה על יציבות הבניין ועל מערכותיו. פעולות אלו מתקצב משרד השיכון. הועלה כי כמה מהבתים תוחזקו באופן לקוי וכי יש ליקויים העלולים לפגוע בשלומם של הקשישים, בבטיחותם ובביטחונם, וכן ברכוש המדינה. יצוין כי בשנת 2016, על רקע בעיות באחזקת הבתים, החליט משרד השיכון לבדוק בפיילוט של 11 בתי דיור את הפעלת הבתים באמצעות מכרז מפוצל. בפיילוט הופרדו מכרזי ניהול הבתים ממכרזי התחזוקה. אולם המשרד לא הגדיר לוחות זמנים ואבני דרך לתכנון הפיילוט ולביצועו, ועד מועד סיום הביקורת המכרזים טרם פורסמו.

משרד הקליטה קבע בשנת 1997 דרישת סף לשטח הדירות, אולם יש מאות יחידות דיור ששטחן קטן מן הסף שנקבע. 

פיצול האחריות בין משרדי הממשלה 

אף שיש דמיון רב בין המשימות שבאחריותם ואף שהמשרדים משרתים אוכלוסייה דומה, הממשקים בין משרד השיכון למשרד הקליטה נוגעים בעיקר לעניינים שוטפים - אכלוס דירות פנויות והשתתפות בצוותים ובוועדות בין-משרדיות שעסקו בתחום הדיור הציבורי ובתחום הדיור לקשישים. ביתר העניינים, כל משרד מתנהל באופן עצמאי. המשרדים לא בחנו את ההבדלים בסדרי עבודתם ולא בחנו חלופות לאיגום משאבים. ממילא גם לא נבחנה האפשרות העולה מתוך ראייה כוללת של הנושא, לקבוע חזון משותף ויעדים משותפים. 

הצורך בהיערכות לעתיד

בעשורים האחרונים מתרחשים בישראל שינויים דמוגרפיים ותרבותיים, ובכלל זה, הזדקנות האוכלוסייה והעלייה בתוחלת החיים, והרצון של הקשישים להמשיך להתגורר בקהילה ולקבל בה את השירותים הדרושים להם, לפי בחירתם. בביקורת עלה כי לא ניתנה הדעת ברמה המערכתית לצרכים הצפויים בתחום הדיור הציבורי לקשישים למדיניות הרצויה בו. 

ההמלצות העיקריות

על משרד השיכון ומשרד הקליטה למפות את צורכי הדיור של הקשישים הזכאים לדיור בבתי הדיור הציבורי שבאחריותם על סמך מכלול הנתונים הרלוונטיים. על בסיס מיפוי זה יש לבנות תוכנית סדורה לשיפור מערך הדיור הציבורי לקשישים ולהתאמתו לשינויים הדמוגרפיים הצפויים במדינה, לקבוע יעדים מדידים (כמה דירות דרושות בהווה וכמה יידרשו בעתיד, מיקומן הגיאוגרפי, גודלן ואפיונן, קביעת סל שירותים מיטבי לדייר וכיו"ב), לוחות זמנים לביצוע ואילו משאבים דרושים למימוש התוכנית. כאמור, ראוי כי שני המשרדים יעשו עבודה זו יחד. 

על משרדי הממשלה לפעול להסיר את החסמים המונעים את קידומם של המיזמים להגדלת מלאי בתי הדיור הציבורי לקשישים: על משרד הקליטה בשיתוף אגף התקציבים במשרד האוצר לבחון את המודל הכלכלי שנקבע בהחלטות הממשלה לבניית בתי דיור לקשישים על "קרקע חומה", ובכלל זה את הכדאיות הכלכלית שבבסיסה, כדי להגדיל את מספר המציעים ולזרז את בנייתן בפועל של יחידות הדיור. כמו כן, על משרד השיכון, משרד האוצר ומשרד הקליטה לרתום את הרשויות המקומיות הרלוונטיות למאמץ לקדם את המיזמים עם הסוכנות היהודית, בין היתר באמצעות הקמת צוותי חשיבה משותפים. צוותים אלו יוכלו למצוא מענים לצרכים של הרשויות המקומיות כדי להסיר את החסמים ולקדם הסכמים ייעודיים עם הרשויות המקומיות כדי למנוע דיחוי של מיזמים כאלה או הקפאה שלהם.

על משרד השיכון להגדיר בנוהל אילו סדרי פיקוח נדרשים בבתי הדיור לקשישים ולהקצות את כוח האדם ואת המשאבים הדרושים לביצוע פיקוח יעיל. בנוסף, על המשרד לקבוע סדרי עדיפויות ולוחות זמנים לתיקון בעיות התחזוקה בבתים כדי למזער את הסכנה ולקצר את משך הזמן שהדיירים חשופים אליה. בה בעת, על משרד השיכון לקדם את ביצוע הפיילוט שעליו החליט בנוגע להפעלת בתי הדיור, לקבוע לוחות זמנים ואבני דרך לביצוע ולפרסם ללא דיחוי את המכרזים לניהול בתי הדיור לקשישים ולתחזוקתם.

על משרד השיכון ומשרד הקליטה, עם משרדים רלוונטיים כמו משרד האוצר, משרד הרווחה ומשרד הבריאות, לבצע עבודת מטה משותפת לבחינת המודל המיטבי להפעלת בתי דיור ציבורי לקשישים. במסגרת זו אפשר לבחון, בין היתר, את האפשרות לאחד את תפעול בתי הדיור הציבורי לקשישים ואת ניהול הממתינים במשרד אחד; לבדוק איזה סל שירותים יש לספק לדיירים ולבחון את מידת הצורך במעורבות מצד משרד הרווחה ומצד משרד הבריאות. 

על משרד השיכון, הממונה על תחום הדיור הציבורי במדינה, לפעול לכך שהמדיניות הלאומית המתגבשת בנושא הזדקנות האוכלוסייה תכלול התייחסות לבתי הדיור לקשישים. 

סיכום

בתי הדיור הציבורי הם אחד מפתרונות הדיור שהמדינה מספקת, באמצעות חברות ממשלתיות ופרטיות, לקשישים מעוטי יכולת, מרביתם עולים. על אסדרתם מופקדים משרד הבינוי והשיכון ומשרד העלייה והקליטה.

ממצאי דוח זה מצביעים על ליקויים בתפקודם של משרדים אלה כמאסדרים. על משרד השיכון ומשרד הקליטה לפעול לתיקון הליקויים שהועלו בדוח, ובכלל זה לקדם עבודת מטה משותפת שתכליתה לייעל את מערך בתי הדיור הציבורי לקשישים בישראל בראייה כוללת. בין היתר, עליהם לבחון את הצרכים בתחום, אם חלוקת האחריות בין שני המשרדים רלוונטית ויעילה ואם אפשר וצריך לאחד את הטיפול בנושא במשרד אחד. עבודה זו תשמש גם בסיס לגיבוש מדיניות ארוכת טווח הצופה פני עתיד בשים לב לתהליך הזדקנות האוכלוסייה ולמגמות הדמוגרפיות, שמטרתה להבטיח שהקשישים הזכאים לדיור ציבורי יממשו את זכותם בהתאם לצורכיהם.

קישורים רלוונטים