הייעוץ החינוכי בבתי הספר ובגני הילדים

​על פי הוראות חוק חינוך ממלכתי, התשי"ג-1953, מערכת החינוך אחראית להתפתחות הרגשית, החברתית והערכית של התלמידים, נוסף על אחריותה להתפתחותם הקוגניטיבית ולהרחבת עולם הידע שלהם. תפיסה זו הביאה לידי הקמתו של שירות הייעוץ החינוכי, שהוא שירות מקצועי הפועל במוסדות החינוך מגיל הגן ועד בית הספר (להלן- ביה"ס ) התיכון. בשנת הלימודים התשע"ג (2013-2012) הועסקו במערכת החינוך כ-4,700 יועצים חינוכיים בהיקפי משרה שונים.

השירות הפסיכולוגי-ייעוצי (להלן - שפ"י) במינהל הפדגוגי במשרד החינוך ממונה על שירותי הייעוץ למוסדות החינוך. אגף הייעוץ החינוכי בשפ"י (להלן - אגף הייעוץ) אחראי להתוויית מדיניות ארצית למתן שירותי ייעוץ חינוכי למערכת החינוך על מוסדותיה, לביצועה של מדיניות זו ולסיפוק הדרכה מקצועית והעשרה ליועצים העובדים במערכת החינוך באמצעות מדריכי שפ"י. את הפיקוח על היועצים החינוכיים ואת הכוונתם המקצועית מבצעים המפקחים על הייעוץ, הפועלים במחוזות המשרד. תחומי פעילות היועצים החינוכיים, תנאי העסקתם, ההכשרות הנדרשות, כפיפותם ודרישות העיסוק בתחום מוסדרים בחוזרי מנכ"ל - נהלים פנימיים של משרד החינוך (להלן גם - המשרד).

על פי חוזר מנכ"ל של המשרד משנת 1980, תחומי פעילות הייעוץ החינוכי בבתיה"ס הם, בין היתר: טיפול בצורכי ההסתגלות החברתית והרגשית של תלמידים, התערבויות במצבי משבר וסיכון, מתן מענה חינוכי לתלמידים בעלי צרכים מיוחדים, ייעוץ להורים וייעוץ לצוות החינוכי, בין היתר בשכלול כישוריו בקידום דיאלוג משמעותי עם התלמידים. נוסף על כך, מעורבים היועצים החינוכיים בטיפוח אקלים חיובי מיטבי  בבית הספר, בהפעלה של תכניות התפתחות ומניעה, בהכשרה של צוותי חינוך המנחים תכניות אלה בכיתותיהם ובתמיכה בהם. כמו כן היועץ החינוכי נדרש לעבוד בעבודה צוותית ובין-מקצועית עם קהלי יעד בתוך בית הספר (מנהל, צוות הנהלה ועוד) ועם גורמים חיוניים במעטפת בית הספר (פסיכולוגים חינוכיים, גורמי רווחה ועוד), ללוות תהליכים במוסד החינוכי ולהיות שותף לעיצוב מדיניותו.

בשנים האחרונות גבר הצורך בקבלת שירותי ייעוץ במוסדות החינוך והתרבו הדרישות לקבלת שירותים אלו, בין היתר בשל התרחשותם של שינויים חברתיים וביטחוניים, שאילצו את הסגל החינוכי להתמודד עם נושאים כגון משבר ערכים וערעור על סמכות המורים וההורים; חשיפה גוברת של תלמידים למתח ביטחוני; העמקה של פערים חברתיים על יסוד סוציו-אקונומי, לאום, מקום מגורים וכיו"ב; החמרה בתופעות הסיכון בקרב תלמידים - אלימות, שימוש בסמים ובאלכוהול, פגיעות מיניות, אבדנות ועוד.

פעולות הביקורת

בחודשים פברואר-ספטמבר 2013 בדק משרד מבקר המדינה את מערך הייעוץ החינוכי והשירותים שהוא נותן בבתיה"ס ובגני הילדים. בין היתר נבדקו תנאי העסקתם של היועצים החינוכיים, דרישות הכשרתם, דרכי הערכתם והפיקוח על עבודתם. הביקורת נעשתה במשרד: באגף הייעוץ, במחוזות חיפה, צפון, תל אביב, מרכז, דרום, ירושלים, ובאגף א' לחינוך מוכר שאינו רשמי (חינוך חרדי). בדיקות השלמה נעשו במינהל תקשוב ומערכות מידע ובלשכת מנכ"לית המשרד.

עיקרי הממצאים

תקנון הייעוץ החינוכי

המשרד קבע בחוזר מנכ"ל משנת 2002 תקן מחייב לשעות הייעוץ החינוכי בחטיבה העליונה, שלפיו יוקצו 1.7 שעות ייעוץ שבועיות לכל כיתה.

בביקורת נמצא כי התקן שקבע המשרד לשירותי הייעוץ בחטיבות העליונות אינו נותן מענה הולם לצורכי הייעוץ של מוסדות אלה ותלמידיהם, משום שאינו מביא בחשבון מאפיינים ייחודיים של בתי"ס ואת השונות בין הכיתות במגוון עניינים: מספר הילדים בכל כיתה, מורכבות הכיתות (למשל כיתה רגילה לעומת כיתת חינוך מיוחד), הרכב סוציו-אקונומי, מיקום גאוגרפי (למשל כמה ממוסדות החינוך פועלים ביישובים הנתונים בסכנה ביטחונית מתמדת, שמגבירה חרדה ולחץ ויוצרת תופעות רגשיות והתנהגותיות) וכיו"ב. משתנים אלה משפיעים על יכולתם של יועצים חינוכיים לבצע את מכלול משימותיהם בהצלחה במכסת השעות הנתונה.

לגבי החינוך הקדם-יסודי (להלן גם- הגיל הרך) והיסודי וחטיבות הביניים לא קבע המשרד תקן מחייב שיבטיח מתן שירותי ייעוץ מקצועיים ומיטביים במוסדות. יצוין כי כבר בשנת 1992 המליצה המזכירות הפדגוגית במשרד החינוך להקצות שעות ליועץ חינוכי בכל חטיבות הגיל, לפי מפתח של שעה שבועית אחת לפחות לכל כיתה בבתיה"ס היסודיים ושעה וחצי שבועיות לכל כיתה בחטיבות הביניים. על המלצה זו חזרה בשנת 1999 הוועדה הציבורית לצמצום האלימות בקרב ילדים ונוער במערכת החינוך בישראל בראשות השר (כתוארו אז) מתן וילנאי. גם פניות חוזרות ונשנות שהפנו שפ"י ואגף הייעוץ למנכ"לי המשרד החל מינואר 2004 בבקשה לתקנן את הייעוץ החינוכי לא הביאו לידי הסדרת הנושא.

בהיעדר תקן לשעות הייעוץ החינוכי בבתיה"ס היסודיים ובחטיבות הביניים, ניתנים שירותי הייעוץ החינוכי בשעות המוקצות לעניין מתוך "סל שעות" בית ספרי או "סל שעות" של המחוז, על פי שיקול הדעת וסדרי העדיפויות התקציביים של מנהל בית הספר ומנהל המחוז, בהתאמה. אשר לשירותי הייעוץ בגיל הרך, מדי שנה בשנה מקצה המינהל הפדגוגי במשרד שעות ייעוץ חינוכי לגיל הרך, לפי סדר העדיפויות שלו באותה השנה, והן מחולקות בין מחוזות המשרד.

בכמה מגני הילדים, בתיה"ס היסודיים וחטיבות הביניים לא ניתנים כלל שירותי ייעוץ חינוכי. לפי נתוני המשרד, בשנת הלימודים התשע"ב (2012-2011) לא ניתנו שירותי ייעוץ חינוכי ב-10% מחטיבות הביניים, ב-20% מבתיה"ס היסודיים במגזר היהודי וב-50% מבתיה"ס היסודיים במגזר הערבי. בבתיה"ס במגזר החרדי, השייכים לחינוך המוכר שאינו רשמי, לא ניתנו שירותי ייעוץ חינוכי ב-26% מבתיה"ס היסודיים לבנות ובכ-85% מבתיה"ס היסודיים לבנים. במוסדות החינוך שניתנים בהם שירותי ייעוץ חינוכי, היקפם אינו אחיד. אשר לשירותי ייעוץ חינוכי בגני הילדים, בשנת הלימודים התשע"ד (2014-2013) הקצה המינהל הפדגוגי 1,100 שעות ייעוץ לגיל הרך. שפ"י קבע כי שעות ייעוץ אלה יינתנו בכ-3,300 מבין כ-14,700 גני ילדים הפועלים בשנה זו. כלומר, רק כ-22% מגני הילדים יקבלו שירותי ייעוץ חינוכי בקביעות.

יתרה מכך, בהיעדר תקן, היועץ החינוכי אינו יודע משנה לשנה אם יוכל להמשיך לעסוק במוסד החינוכי במתן שירותי ייעוץ - התחום שבו התמקצע - ובאיזה היקף משרה. זאת ועוד, מציאות שבה היקף משרתו של היועץ החינוכי תלוי בעיקר במשאבים שמנהל ביה"ס מקצה לתחום הייעוץ מתוך "סל השעות" הכללי של ביה"ס, עלולה להעמיד את היועץ החינוכי בקונפליקט כאשר עמדתו לגבי הפעולות שיש לנקוט בעניין מסוים אינה תואמת את עמדת המנהל.

התאמת הגדרת תחומי פעילותם של היועצים החינוכיים להיקף משרתם

בעשורים האחרונים נוספו ליועצים החינוכיים משימות חדשות מכוח שינויי חקיקה ונוהלי המשרד . נוסף על כך, המגמה הכללית של התגברות תופעות אלימות ותופעות סיכון אחרות העצימה את הצורך של התלמידים וצוותי החינוך לשירותי היועצים החינוכיים, האחראים מקצועית על הטיפול בנושא בביה"ס, והביאה אף היא להגברת עומס העבודה המוטל על היועצים.

בביקורת נמצא כי השינויים בדרישות התפקיד לא לוו בתוספת שעות ייעוץ. בנסיבות אלה אין הלימה בין המשימות שהגדיר משרד החינוך ליועצים להיקף משרתם. היות שעבודת היועצים נוגעת לא אחת בדיני נפשות, מרבית היועצים החינוכיים משלימים את משימותיהם מחוץ לשעות העבודה ללא תמורה מתוך תחושת אחריות ושליחות. תופעה זו והיקפה הגדול ידועים למשרד החינוך לפחות משנת 2007, שבה פרסם המשרד את מחקר היועצים החינוכיים . למרות זאת לא נמצא בביקורת שמשרד החינוך דן בנושא או פעל באופן כלשהו למציאת פתרון הולם למצב הבעייתי ולקושי של היועצים החינוכיים למלא את משימותיהם.

העסקת היועצים החינוכיים בתפקידי הוראה

ייעוץ חינוכי והוראה הם מקצועות נפרדים, הנלמדים בנפרד במוסדות להשכלה גבוהה. בפועל משרד החינוך דורש מיועצים חינוכיים המועסקים במערכת החינוך לעסוק בהוראה בכיתות בין שליש לשישית ממשרתם. דרישה זו מעוררת קשיים. בין היתר, יועצים חינוכיים המועסקים במשרה חלקית בייעוץ חינוכי נאלצים פעמים רבות להשלים את משרתם בשעות הוראה נוספות החורגות ממרכיב ההוראה המינימלי ליועץ. מצב זה עלול ליצור תסכול, שחיקה ופגיעה בהתפתחות המקצועית של התחום. נוסף על כך, שני כובעיו של היועץ - מורה, שהוא דמות פדגוגית, בוחנת ואחראית למשמעת, ויועץ, שהוא דמות טיפולית, מכילה ומסייעת - שונים מאוד במהותם. בנסיבות אלה עולה חשש שתלמידים ואנשי צוות הפוגשים את היועץ בכובע המורה יתקשו לתת בו אמון בכובע היועץ ולהסתייע בו.

למשרד מבקר המדינה נמסר כי דרישת המשרד שהיועץ החינוכי ישמש מורה אינה נובעת מתפיסת עולם מקצועית-ייעוצית או פדגוגית, אלא מיועדת להבטיח שיועצים חינוכיים יוכלו להשלים את משרתם החלקית בשעות הוראה וליהנות מתנאי העסקתם של כלל עובדי ההוראה.

ריכוז מידע לצורך התוויית מדיניות ארצית ופיקוח על היועצים החינוכיים

לצורך תכנון פעילותו בתחום הייעוץ החינוכי נדרש שפ"י לאסוף בשיטתיות מידע ונתונים לגבי הפעולות הננקטות בתחום אחריותו ולבחון את יעילותן.

בביקורת נמצא כי אין לשפ"י ולמפקחים על הייעוץ במחוזות כלי ממוחשב שבו נתונים אמינים ומרוכזים לגבי היועצים החינוכיים ושירותי הייעוץ בכל מחוז, מגזר ומוסד חינוכי.

עוד הועלה כי שפ"י אינו דורש מהמחוזות כדבר שבשגרה למסור לו נתונים עדכניים לגבי היועצים החינוכיים ושירותי הייעוץ החינוכי הפועלים בתחומם. כאשר דורש שפ"י לקבל נתונים כאלה, נוגעים עיקרם של הנתונים לתחומי הפיתוח המקצועי וההכשרה של היועצים החינוכיים, ולא לתנאי העסקתם והיקף משרתם. לפיכך אין לשפ"י מידע מרוכז ומעודכן לגבי מספר שעות הייעוץ הניתנות בארץ, בכל מחוז, בכל מגזר ובכל מוסד חינוכי, וכן לגבי היחס בין מרכיב ההוראה למרכיב הייעוץ במשרות היועצים, מספר היועצים החינוכיים שאינם עוסקים בייעוץ, ומספר היועצים שאינם עוסקים בהוראה.

יתרה מכך, אף שתכניות עבודה הן כלי ניהול מרכזי המשמש לתכנון ולגיבוש של היעדים לטווח קצר וארוך, להכוונת פעילות הארגון להשגת התוצאות הרצויות וליצירת בסיס להערכת עמידה ביעדים ולבקרה של כלל הגורמים במערכת, שפ"י אינו דורש לקבל ממחוזות המשרד את תכניות העבודה השנתיות של המחוזות בתחום הייעוץ החינוכי. שפ"י אף אינו מודד באופן שיטתי ותדיר את איכות הייעוץ ויעילותו, והוא לא בנה מנגנונים לשימור ולשיתוף של ידע שנצבר במחוזות המשרד.

בנסיבות אלה אין בידי שפ"י מלוא המידע הדרוש לו לתכנון שירותים חדשים, להרחבת מענים קיימים ולקביעת סדר עדיפויות לחלוקת משאבים ותקציבים, החיוני לביצוע פעולות בקרה ושיפור תהליכים בתחום הייעוץ החינוכי.

עוד נמצא כי הפיקוח המחוזי על היועצים החינוכיים לוקה בחסר. העומס המוטל על המפקחים, בין היתר בשל היחס בין מספר המפקחים למספר היועצים החינוכיים ובשל תפקידיהם הנוספים של המפקחים במחוזות וביישובים, אינו מאפשר פיקוח תדיר ורציף על היועצים החינוכיים במוסדות החינוך שבמחוז, ובכלל זה פיקוח על עמידתם בתכניות העבודה שנקבעו להם. הליווי של המפקחים מתמקד ביועצים בתחילת דרכם (בשנתיים הראשונות לעבודתם עד קבלת רישיון ייעוץ קבוע), וגם בנוגע ליועצים אלה המפקחים אוצלים לעתים את סמכויות הליווי וההדרכה לגורמים שונים במחוז - מדריכים של שפ"י, רכזי ייעוץ חינוכי ועוד. לפיכך המעורבות של המפקחים בעשייה המקצועית השוטפת של היועצים החדשים הולכת ומצטמצמת.

סיכום והמלצות

למערכת החינוך יש תפקיד מרכזי בהתפתחות הרגשית והחברתית של התלמידים. עקב התמורות שחלו בארץ בשנים האחרונות בתחום החברתי-כלכלי ובתחום הביטחוני, ניצבים לפני מערכת החינוך אתגרים קשים בתחום בריאות הנפש, והדבר מגביר את הצורך בקיום מערך טיפולי, שבכללו מערכת ייעוץ חינוכי מקצועית וזמינה.

בביקורת הועלה כי תנאי העסקתם של היועצים החינוכיים במערכת החינוך והיקף משרתם אינם מאפשרים להם למלא את המשימות הרבות המוטלות עליהם ולסייע כראוי לנזקקים לשירותיהם. הדבר עלול לפגוע ברווחה הנפשית של הפרט ובתפקודו של המוסד החינוכי כולו.

הפיקוח על עבודתם של היועצים אינו מיטבי גם הוא, נוכח היעדר ההתאמה בין מספר המפקחים למספר היועצים שבאחריותם, ונוכח העומס המוטל על המפקחים המחוזיים, המבצעים, נוסף על הפיקוח על היועצים, תפקידים אחרים ברמת המחוז והיישוב.

מכיוון ששפ"י אינו אוסף מידע מעודכן לגבי פעילות הייעוץ בכל מחוז ולגבי הצלחתה של פעילות זו, אין לו את הכלים הדרושים להתוויית מדיניות ארצית בתחום הייעוץ, הנסמכת על מיפוי הצרכים של המחוזות, המגזרים והמוסדות החינוכיים.

לדעת משרד מבקר המדינה, נוכח חשיבותם של שירותי הייעוץ החינוכי בכל הנוגע ליצירת אקלים חינוכי מיטבי במוסדות החינוך ולהתפתחותם הרגשית והחברתית של התלמידים, ונוכח השינויים החברתיים שחלו בשנים האחרונות, אשר הביאו לגידול בכמות הדרישות לקבלת ייעוץ חינוכי - יש צורך דחוף בהסדרה של שירותי הייעוץ החינוכי בכל שכבות הגיל. במסגרת הסדרה זו יש לקבוע תקן מחייב, שיבטיח מתן שירותי ייעוץ חינוכי ראויים לכלל התלמידים וצוותי בתיה"ס וגני הילדים, ואת הקצאת המשאבים הנדרשים לכך. נוסף על כך, יש להקפיד על פיקוח נאות של המחוזות על עבודת הייעוץ החינוכי, וכן להשלים את הפעולות הנדרשות ליצירת מאגר נתונים ארצי מעודכן, שעל פי המידע שייכלל בו יהיה אפשר להתוות מדיניות בתחום זה.