לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור
הגעת לתוכן כרטיסייה על מנת להמשיך בנייוט דלג עם החיצים למטה ולמעלה
מסגרת פרסום:
תאריך הפרסום:
סוג הפרסום:
גז טבעי

רקע

הביקורת הקודמת: מבקר המדינה, דוח שנתי 67א (2016), בפרק "חיבור צרכנים לרשת החלוקה של הגז הטבעי", עמ' 903 - 953.

בתחילת שנות האלפיים התגלו לאורך חופי ישראל כמה מאגרי גז טבעי, והגז הטבעי הפך לדלק המרכזי בישראל, בעיקר לייצור חשמל מקומי ולתעשייה הכבדה. נכון לשנת 2021, הצריכה השנתית של גז טבעי היא כ-12 BCM. הגז הטבעי הביא חיסכון בעלויות למשק בהשוואה למחירי הנפט, צמצם את התלות בנפט המיובא וכן הביא תועלת סביבתית ניכרת בהשוואה לתזקיקי הנפט שנעשה בהם שימוש נרחב עד כניסתו של הגז.

הגז הטבעי מהמאגרים בים התיכון מגיע אל הצרכנים באמצעות שתי מערכות גז - מערכת ההולכה שבאחריות חברת נתיבי גז לישראל בע"מ (נתג"ז) ורשת החלוקה שמפותחת על ידי זכיינים פרטיים שזכו במכרז רשות הגז הטבעי.

בשנת 2016 פרסם משרד מבקר המדינה דוח ביקורת בנושא חיבור צרכנים לרשת החלוקה של הגז הטבעי (הדוח הקודם). בדוח זה נעשה, בין היתר, מעקב על תיקון הליקויים מהדוח הקודם. 


נתוני מפתח

  • 22%

    שיעור הצרכנים בפועל של גז טבעי ברשת החלוקה בשנת 2021 (102 צרכנים, שההיקף הכולל של צריכתם השנתית היה 0.3 BCM) מהיעד שקבעה הממשלה עד לשנת 2020 (450 צ...

  • 1.9-0.8 מיליארד ש״ח

    אובדן החיסכון המצטבר למשק בשנים 2020 - 2025 בגין הקצב האיטי של חיבור הצרכנים, הפחתת היעד ודחיית שנת השלמת היעד בחמש שנים

  • כ-50%

    השיעור שהפחיתה רשות הגז הטבעי מהיעד שנקבע בהחלטת ממשלה משנת 2015 לגבי מספר הצרכנים שצפויים להתחבר ולצרוך גז טבעי מרשת החלוקה עד לשנת 2020

  • 217 מיליון ש״ח

    סיוע ישיר ועקיף (באמצעות תעריפי מערכת ההולכה), זאת שלא בהתאם לעקרונות מכרזי רישיונות החלוקה, שבהם נקבע שחברות החלוקה יישאו במלוא עלויות רשת החלוקה

  • 4 שכונות מגורים ויישוב אחד בלבד

    חוברו לרשת החלוקה בישראל (באזור הנגב), נכון למרץ 2022. היישוב שחובר בעבר ברובו בצנרת למאגר גז יבשתי, הוסב לרשת החלוקה האזורית. נוסף על כך, במסגרת...

  • כ-55%

    מהמפעלים (82 מ-149) שקיבלו מענקי חיבור והסבה מהרשות להשקעות ולפיתוח התעשייה והכלכלה שבמשרד הכלכלה לא חוברו בפועל לרשת החלוקה

  • כ-4%

    מ-471 מגה-ואט שהוקצו באסדרה של רשות החשמל משנת 2018 מיוצרים במועד סיום הביקורת במתקני ייצור חשמל מגז טבעי ברשת חלוקת החשמל

  • 170 כלי רכב בלבד

    מונעים בגז טבעי דחוס היו בישראל בשנת 2020 (כ-0.05% מכלל כלי הרכב הכבדים באותה שנה), וזאת על אף תוכניות הממשלה לעבור להנעה באמצעות גז טבעי

פעולות הביקורת

בחודשים יוני 2021 עד מרץ 2022 (תקופת הביקורת) בדק משרד מבקר המדינה את מצב פריסת רשת החלוקה נכון לסיום תקופת הביקורת, ובכלל זה את מדיניות פיתוח רשת החלוקה, הסיוע הממשלתי לחברות החלוקה ולצרכני הקצה, החסמים הבירוקרטיים לפיתוח רשת החלוקה והמודל הכלכלי שלה. הביקורת נעשתה במשרד האנרגייה, ברשות הגז הטבעי, במשרד האוצר, ברשות לשירותים ציבוריים (חשמל), במשרד הכלכלה והתעשייה, במשרד להגנת הסביבה, במשרד התחבורה והבטיחות בדרכים, בחברת החשמל לישראל בע"מ, בחברת נגה - ניהול מערכת החשמל בע"מ. 

בדיקות השלמה נעשו במשרד הבריאות, בשירותי בריאות כללית, במכון התקנים הישראלי, בחברת נתיבי הגז הטבעי לישראל בע"מ וברשות הכבאות וההצלה. כמו כן התקבלו נתונים ונבחנה התייחסותן של חברות החלוקה שהינן זכייניות פרטיות, הפועלות כחברות בתחום התשתיות, אשר זכו במכרזים שפרסמה רשות הגז הטבעי להקמת רשת החלוקה. יודגש כי הגם שחברות אלה מחוייבות להקמת רשת החלוקה, הן חברות פרטיות, אינן מהוות גופים מבוקרים ועל כן תחולת הביקורת אינה משתרעת על עבודתן.


תמונת מצב העולה מן הביקורת

  • dislike
    אי-עמידה ביעדים לגבי חיבור הצרכנים לרשת החלוקה - בחלוף 13 שנים ממתן רישיונות החלוקה הראשונים, שיעור הצרכנים שצרכו בפועל גז טבעי ברשת החלוקה הוא כ-22% בלבד מהיעד שנקבע (102 מ-450 צרכנים). אי-העמידה ביעד ודחיית המועד לחיבור מחצית מספר הצרכנים שנקבעו בהחל...
  • dislike
    הליך להפחתת היעדים לחיבור צרכנים - בנובמבר 2020 צמצמה רשות הגז הטבעי את היעד למספר הצרכנים הצפויים להתחבר ולצרוך בפועל גז טבעי מרשת החלוקה בכ-50% (225 צרכנים) בהשוואה ליעד שנקבע עד לשנת 2020 (450 צרכנים), בהחלטת הממשלה מס' 352 משנת 2015 ודחתה את חיבורם...
  • dislike
    מימון ממשלתי של רשת החלוקה - עד מועד סיום הביקורת השקיעה המדינה בפרויקט רשת החלוקה 537 מיליון ש"ח - 40% מהם (217 מיליון ש"ח) שלא בהתאם לעקרונות מכרזי רישיונות החלוקה שבהם נקבע שחברות החלוקה יישאו במלוא עלויות רשת החלוקה, 23% (124 מיליון ש"ח) בהתאם לעקר...
  • dislike
    מידע על השקעות חברות החלוקה - נכון למועד סיום הביקורת אין בידי רשות הגז הטבעי מידע מעודכן בנוגע להיקפי ההשקעה של חברות החלוקה ולא מצוי בידה מידע על היקף ההשקעה של חברות החלוקה בניכוי מענקי סיוע שהעבירה המדינה ובניכוי תקציבים שהוסטו מנתג"ז. עוד עלה כי א...
  • dislike
    חיבור מפעלים שקיבלו מענקי חיבור והסבה לרשת החלוקה - 82 מפעלים מתוך 149 שקיבלו מענקים מרשות ההשקעות ופיתוח התעשייה והכלכלה במשרד הכלכלה (כ-55% מכלל המפעלים שקיבלו מענקי חיבור והסבה) לא חוברו בפועל לרשת החלוקה. רשות ההשקעות בחנה את יעילות מסלול המענקים פ...
  • dislike
    חסמי פיתוח הנובעים מהמודל הכלכלי ברישיונות החלוקה - אף שרישיונות החלוקה ניתנו לראשונה חמש שנים לאחר רישיון ההולכה ואף שרישיונות החלוקה וההולכה ניתנים לתקופה של 30-25 שנים, רשת החלוקה התפתחה בקצב איטי יחסית ליעדים שהציבה הממשלה ובהשוואה לפיתוח מערכת ההו...
  • dislike
    השפעות השינויים באסדרה של רשות החשמל - בנובמבר 2019 פרסמה רשות החשמל את רשימת 166 יצרני החשמל הזוכים בהליך התחרותי להקמת מתקני ייצור חשמל ואת ההספק המוקצה להם - 471 מגה-ואט. בשנים 2018 - 2021 עשרה זוכים הקימו מתקני ייצור חשמל בהיקף כולל של כ-20 מגה-ואט...
  • dislike
    הסבת מגזר התחבורה הכבדה לשימוש בגז טבעי - על אף היעדים שנקבעו בהחלטות הממשלה ובתוכניות השונות, נכון לשנת 2020 נסעו בישראל כ-170 כלי רכב מונעים בגט"ד (גז טבעי דחוס), מהם כ-130 אוטובוסים, כ-15 משאיות לפינוי אשפה ועוד מספר מצומצם של כלי רכב כבדים מסוגים ש...
  • dislike
    הסבת המגזר הביתי לגז הטבעי - נכון למועד סיום הביקורת חוברו לרשת חלוקת הגז הטבעי ארבע שכונות מגורים בישראל, וכן חובר לרשת החלוקה יישוב שבעבר חובר בצנרת למאגר גז יבשתי - כולם באזור הנגב. בעוד שלוש מ-18 שכונות שהוגדרו בפיילוט בנובמבר 2019 הוחל בהנחת רשת ה...
  • dislike
    חסמים בירוקרטיים לפריסת הרשת - בשנים שחלפו מאז ניתנו הרישיונות לחברות החלוקה, נתקלו החברות בקשיים שונים: התנגדויות מצד רשויות מקומיות וחברות תשתית לפריסת הרשת; דרישות תשלום של חברות תשתית; אי-ריכוז המידע הנדרש לצורך תכנון התוואי במערכת כלל-ארצית. החסמי...

    עיקרי המלצות הביקורת

    • [alt]
      מומלץ כי רשות הגז הטבעי תבחן את יעדי רשת החלוקה, תעדכן אותם ותאשר אותם בהליך סדור בהחלטות ממשלה.
    • [alt]
      מומלץ כי משרד האנרגיה ורשות הגז הטבעי יבחנו אם חברות החלוקה מבצעות את חלקן בפיתוח רשת החלוקה ובקצב שהתחייבו עליו בקבלת הרישיון באופן תדיר ויזום, לשם זיהוי חסמים וטיפול בהם. עוד מומלץ כי רשות הגז הטבעי תדרוש מכלל החברות את היקפי ההשקעה שלהן באופן עיתי ו...
    • [alt]
      מומלץ כי רשות החשמל ורשות הגז הטבעי יפעלו במשותף כדי שהחלטות הנוגעות למשק החשמל ולמשק הגז הטבעי יקדמו את פיתוחם של שני משקים אלו, זאת תוך בחינה של ההשפעות של שינויי האסדרה במשק החשמל על הכדאיות שבהקמת מתקני ייצור חשמל ברשת החלוקה.
    • [alt]
      מומלץ כי חברת נגה וחברת החשמל לישראל בע"מ ישתפו פעולה לצורך פיתוח רשת החשמל והתאמתה לקליטת מתקני ייצור חשמל חדשים ברשת.
    • [alt]
      מומלץ כי משרד האנרגייה, משרד התחבורה והמשרד להגנת הסביבה יפעלו בשיתוף פעולה ויגבשו תוכנית יעדים מוסכמת וישימה לטווח הקצר והבינוני בנוגע למגזר התחבורה הכבדה.

    סיכום

    המעבר לשימוש בגז טבעי כמקור אנרגייה מרכזי בישראל הוא מיזם בעל חשיבות לאומית מכיוון שיש לו יתרונות כלכליים, מדיניים וסביבתיים. ואולם יותר מעשור מראשית פרויקט רשת החלוקה נמצא כי הפרויקט מתקדם בקצב איטי לעומת התכנון והתחזיות. תחזיות הביקוש של רשות הגז הטבעי וחברות החלוקה בראשית הפרויקט, שעל בסיסן גובשו יעדים לפריסת הרשת בהמשך, לא התממשו הן בנוגע למספר הצרכנים שהתחברו לרשת החלוקה והן בנוגע להיקף הצריכה. אי-התממשות תחזיות הביקוש נובעת בין השאר מהתמשכות הפרויקט מעבר ללוחות הזמנים שנקבעו ברישיונות וליעדים שהציבה הממשלה בנוגע להשלמת הפריסה, בין היתר עקב עיכובים בירוקרטיים של חברות תשתית ורשויות מקומיות, עניינים הנוגעים לתיאום העבודה עם חברות החלוקה; התרחשותם של שינויים טכנולוגיים במשק האנרגייה; קביעת יעדים שאפתניים למעבר לכלכלה דלת פחמן. 

    הסבת מגזרי ביקוש חדשים, כגון מגזר התחבורה הכבדה והמגזר הביתי, לשימוש בגז טבעי, שהייתה עשויה להגביר את הביקוש לגז טבעי ברשת החלוקה, נעשתה באיטיות, כך שנכון לסיום הביקורת יישוב אחד וארבע שכונות מגורים בלבד חוברו לרשת החלוקה ואין תחנת תדלוק בגז טבעי שחוברה לרשת החלוקה. ההסבה האיטית של מגזרים אלו לצד שינויים טכנולוגיים בתמהיל מקורות האנרגייה ובמשק הגז הטבעי בפרט מעלים ספק לגבי היתכנות ההסבה בהיקף משמעותי. כל זאת, בשעה שהמודל הכלכלי שברישיונות החלוקה נותר קשיח למדי למרות שינויים אלו. ואולם המודל הכלכלי שנקבע ברישיונות החלוקה היה ידוע לחברות החלוקה בשלבי הגשת הצעות למכרזים. זאת ועוד, מגבלות המודל הכלכלי לא גורעות מקיום התנאים והחובות שנקבעו ברישיונות. חלק מהעיכובים האמורים נבדקו בדוח הביקורת הקודם של משרד מבקר המדינה, שפורסם בשנת 2016. 

    בביקורת זו עלה כי עד דצמבר 2021 צרכו גז טבעי בפועל רק כ-22% ממספר צרכני רשת החלוקה לפי היעד שנקבע לשנת 2020 בהחלטת הממשלה מס' 352. אי-העמידה ביעד שנקבע, שיעור הצרכנים בפועל, הפחתת היעד ב-50% ודחייתו בחמש שנים - כל אלה צפויים להביא לאובדן חיסכון במשק בהיקף של 0.8 עד 1.9 מיליארד ש"ח. 

    על משרד האנרגייה, בשיתוף משרדי האוצר, הכלכלה והגנת הסביבה, לנצל את חלון ההזדמנויות שנותר לניצול הגז הטבעי, לקדם את השימוש במשאב זה ולפתח את רשת החלוקה בצורה מיטבית בהתאם להחלטות הממשלה, לשם חיסכון בעלויות האנרגייה לתעשייה היצרנית בישראל וצמצום זיהום האוויר.