לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור

הנגשת ההשכלה הגבוהה למגזר החרדי // 2011

הגעת לתוכן כרטיסייה על מנת להמשיך בנייוט דלג עם החיצים למטה ולמעלה
מסגרת פרסום:
תאריך הפרסום:
סוג הפרסום:
השכלה גבוהה; מגזר חרדי; שילוב חרדים

תקציר

רקע כללי

המגזר החרדי היווה 11% מהאוכלוסייה בישראל בשנת 2015, ועל פי תחזיות הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן - הלמ"ס), שיעורו צפוי לעלות ל-20% בשנת 2040 ול-32% בשנת 2065. נתוני הלמ"ס מצביעים על שיעור תעסוקה נמוך במגזר החרדי, ובמיוחד אצל הגברים: בשנת 2013 כ-56% מהגברים החרדים בגילי העבודה היו מועסקים, לעומת כ-90% בציבור הגברים היהודי שאינו חרדי. גם ההכנסה הממוצעת וההכנסה החציונית במגזר החרדי בשנת 2014 היו נמוכות באופן משמעותי מאלו של יהודיים לא-חרדיים.

תעודת בגרות ותואר אקדמי הם לא פעם מפתח למציאת תעסוקה איכותית שתשפר את הכנסת העובד ותבטיח לו ולמשפחתו רמת חיים נאותה והיחלצות ממעגל העוני. אך חלק ניכר ממוסדות הלימוד החרדיים לגילי תיכון - ובייחוד לבנים - מתמקדים בלימודים תורניים, ואינם מלמדים מקצועות ליבה או שהם מלמדים מקצועות אלו באופן חלקי. בשנת 2014 רק 5% מהגברים החרדים וכ-16% מהנשים החרדיות בני 19-35 היו זכאים לתעודת בגרות - שהיא אחד מתנאי הקבלה ללימודים אקדמיים - לעומת כ-50% מהיהודים הלא-חרדים וכ-65% מהיהודיות הלא-חרדיות. גם שיעורם של בעלי תואר אקדמי במגזר החרדי היה נמוך מאוד בהשוואה למגזרים יהודיים לא-חרדיים: בשנת 2014 רק כ-2% מהגברים החרדים וכ-8% מהנשים החרדיות בני 25-35 היו בעלי תואר אקדמי (לעומת כ-28% מהגברים היהודים החילונים וכ-43% מהיהודיות החילוניות).

צבר של חסמים מקשה על חרדים להתקבל ללימודים אקדמיים, להתמיד בהם ולהצליח, ובכלל זה הרקע הלימודי הקודם שלהם, שוני בהרגלי למידה, וכן היותם בעלי משפחות כבר מגיל צעיר יחסית.

מבדיקה שערכה הלמ"ס לפי בקשת משרד מבקר המדינה עולה כי פערי התעסוקה וההכנסה בין חרדים ובין לא-חרדים מצטמצמים מאוד כאשר מדובר במי שלמד לימודים אקדמיים.

במטרה להגדיל את השתלבות המגזר החרדי בשוק התעסוקה ואת הפריון בשוק העבודה הקצתה המדינה משאבים ייעודיים לשם שילוב חרדים בלימודים במוסדות להשכלה גבוהה: באוקטובר 2010 ובספטמבר 2016 חתמו הוועדה לתכנון ולתקצוב (להלן - ות"ת) של המועצה להשכלה גבוהה (להלן - מל"ג) ומשרד האוצר על הסכמים רב-שנתיים, שלפיהם יוקצו כ-1.7 מיליארד ש"ח במצטבר לשם שילוב המגזר החרדי בלימודים במוסדות להשכלה גבוהה בשנות הלימודים התשע"ב-התשפ"ב (2011 - 2022). בהתאם לכך יזמו והפעילו ות"ת ומל"ג תוכניות להנגשת ההשכלה הגבוהה למגזר החרדי: בשנים התשע"ב-התשע"ו (2011 - 2016) הן הפעילו את התוכנית הראשונה, והתחייבו להפעיל בשנים התשע"ז-התשפ"ב (2016 - 2022) את התוכנית השנייה (להלן - התוכניות או התוכנית). לפי התוכניות, המוסדות להשכלה גבוהה היו אמורים להקים בקרבתם מסגרות לימוד לחרדים שבהן יתקיימו לימודים אקדמיים במתחמים נפרדים לנשים ולגברים. ועדת היגוי משותפת שהקימו ות"ת ומל"ג ליוותה את ביצוע התוכניות (להלן - ועדת ההיגוי). בשנים התשע"ג-התשע"ז (2012 - 2017) הקצתה ות"ת לתוכניות 619 מיליון ש"ח, ומהם נוצלו 556 מיליון ש"ח (כ-90%). 

פעולות הביקורת

בחודשים מרץ-אוגוסט 2018 בדק משרד מבקר המדינה את התוכניות, את ביצוען ואת מידת האפקטיביות שלהן בשנות הלימודים התשע"ב-התשע"ח (2011 - 2018). הבדיקה נערכה במל"ג, בוות"ת ובמוסדות להשכלה גבוהה. בדיקות השלמה נעשו במשרד החינוך ובמשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים. לצורך הבדיקה השתמש משרד מבקר המדינה בנתונים שקיבל מהלמ"ס.

הליקויים העיקריים

מידת האפקטיביות של התוכניות

מידת העמידה ביעד שנקבע לגבי מספר הסטודנטים החרדים: לפני הפעלת התוכנית הראשונה למדו כ-6,000 סטודנטים חרדים לימודים אקדמיים. בתוכנית הראשונה נקבע יעד של 14,500 סטודנטים חרדים לשנת התשע"ו (2015 - 2016), אולם בפועל למדו בה רק 11,465 (כ-80% מהיעד). מספר הסטודנטים גדל בכ-48% משנת התשע"ב (2011 - 2012) עד שנת התשע"ז (2016 - 2017), אך הצטמצם בשנת התשע"ז. בתוכניות לא נקבע יעד לעניין מספר החרדים שקיבלו תואר ראשון (להלן - בוגרים), ולא נקבעו יעדים בדבר התפלגותם של תחומי לימוד.

שיעור הגברים מכלל הסטודנטים החרדים: שיעור הגברים החרדים באקדמיה נמוך באופן משמעותי מזה של הנשים החרדיות, אך התוכניות לא קבעו יעד של הגדלת שיעורם של הגברים מקרב כלל הסטודנטים החרדים. שיעור זה אף ירד במהלך הפעלתה של התוכנית, ועיקר הגידול היה דווקא בשיעורן של הנשים הלומדות לימודים אקדמיים. למרות זאת - ועל אף המלצות מחקר שליווה את התוכנית הראשונה, ולפיהן כדי לעודד השתתפות גברים בלימודים אקדמיים יש להגדיל את המלגות לגברים בלבד - בתוכנית השנייה צומצמה העדיפות שניתנה לגברים בקבלת המלגות. לפיכך, שיעור הגברים בקרב הסטודנטים עלול להמשיך לקטון.

היעדר טיפול בנשירה מהלימודים: כדי להתמודד עם פערי הידע ועם פערים בהרגלי הלמידה של מועמדים חרדים ללימודים מפעילים המוסדות האקדמיים המשתתפים בתוכניות מכינות קדם-אקדמיות ייעודיות. האפקטיביות של המכינות בתקופת הפעלתה של התוכנית הראשונה הייתה חלקית: המכינות הועילו בעיקר לנשים החרדיות, ושיעור הנושרים מהמכינות בקרב הגברים הגיע לכ-55% (לעומת 35% בקרב הנשים). שיעור הנשירה מהלימודים האקדמיים במגזר החרדי גדול יותר מפי שניים משיעורו בקרב המגזרים האחרים: שיעור הגברים החרדים הנושרים מהלימודים האקדמיים מגיע לכ-46% (לעומת כ-20% אצל הגברים הלא-חרדים), ואצל הנשים החרדיות - כ-28% (לעומת כ-12% אצל הלא-חרדיות). בחישוב משוקלל, מכל 100 גברים חרדים שיתחילו ללמוד במכינות ימשיכו רק 45 ללימודים אקדמיים, ורק 24 מהם יקבלו תואר (לעומת 47 מכל 100 נשים חרדיות). למרות זאת, ועדת ההיגוי, ות"ת ומל"ג לא אספו נתונים על הנשירה (לרבות נתונים מפולחים), לא ניתחו לעומקן את תופעת הנשירה ואת סיבותיה (ובפרט אצל גברים חרדים), לא קבעו יעד של צמצום תופעת הנשירה, לא קיבלו החלטות בנושא ואף לא יישמו פתרונות. 

תיעדוף תחומי לימוד שאינו הולם את צורכי המשק

כ-78% מהבוגרים החרדים בשנות התוכנית התשע"ב-התשע"ז (2011 - 2017) הן נשים, 44% מהן הינן בוגרות לימודי חינוך והוראה במכללות האקדמיות לחינוך, כמפורט בתרשים הבא: 

[התרשים בקובץ המצורף]

לפי נתוני משרד החינוך, בכל שנה כ-6,500 חרדיות מקבלות תעודת הוראה (לאחר לימודים אקדמיים או לא-אקדמיים), אף שמערכת החינוך החרדית אינה זקוקה ליותר מ-1,500 מורות, ואין מחסור במורות חרדיות בשום מקצוע. לעומת זאת, יש מחסור במורים חרדים (גברים) למקצועות הליבה. היות שבמגזר החרדי בדרך כלל מורים גברים מלמדים בנים ומורות נשים מלמדות בנות, אין בעודף המורות כדי להשלים את החסר במורים גברים. לפי נתוני הלמ"ס, וכמפורט בתרשים הבא, רובם המוחלט של החרדים שלמדו במוסדות להכשרת עובדי הוראה בשנים התשע"ג-התשע"ו (2012 - 2016) לא עסקו במקצוע ההוראה (כ-63% מהגברים וכ-88% מהנשים). למרות זאת, שיעור החרדים לומדי ההוראה - ובייחוד שיעור הנשים - ממשיך לעלות בהתמדה בכל שנה. 

העקרונות לקביעת סדרי העדיפויות במתן מלגות ות"ת, לפחות בחלקם, אינם עולים בקנה אחד עם ההסכם מספטמבר 2016 בין ות"ת למשרד האוצר על התוכנית הרב-שנתית השנייה, עם המצב התעסוקתי במקצוע ההוראה ועם המלצות המחקר המלווה. למרות היעדרו של אופק תעסוקה לנשים חרדיות בתחום ההוראה והחינוך, נוספו למעגל הזכאים למלגות נשים שלמדו תחום זה. 

בהחלטת מל"ג ממאי 2017 צומצמה העדיפות שניתנה לגברים בקבלת מלגה, ובוטלה העדיפות הייחודית בקבלת מלגות שניתנה לגברים הלומדים חינוך והוראה של מקצועות הליבה. בנוסף, למרות שוועדת ההיגוי הבהירה בשנת 2013 כי המלגות יינתנו רק עבור לימודים לתארים אקדמיים מלאים, דהיינו לא לצורך לימודי השלמה, החליטה מל"ג במאי 2017 לתת מלגות לחרדים שלמדו לימודי השלמה לתואר בהוראה.

הדבר הביא לעליית שיעורן של הנשים שקיבלו מלגה מ-48% מכלל מקבלי המלגות בשנת התשע"ז (2016 - 2017) ל-78% בשנת התשע"ח (2017 - 2018) (85% מהן למדו הוראה), ושיעורם של הגברים שקיבלו מלגות ירד מ-52% ל-22%.

ועדת ההיגוי, ות"ת ומל"ג קיבלו את ההחלטות הללו על העדפת מקצוע ההוראה בלא שבחנו נתונים מבוססים על תעסוקתם של בוגרי המוסדות להכשרת עובדי הוראה ועל הצורך התעסוקתי בהכשרתם, ובלא שבחנו נתונים על הצרכים התעסוקתיים ביתר מסלולי הלימוד לחרדים. הן אף לא נתנו את הדעת על כך שכבר בשנת 2013 ציינה ועדת ההיגוי כי יש עודף מורות חרדיות, ולא נתנו דעתן על כך שכ-90% מהחרדים שקיבלו תואר בהוראה הוכשרו בתחומי היהדות והחינוך הכללי, שבהם אין אופק תעסוקה. אם כן, המדינה משקיעה משאבים רבים כדי לעודד נשים ללמוד מקצוע שבו ההיצע עולה בהרבה על הביקוש. 

ליקויים בניהול התוכניות ובבדיקת איכותן של תוכניות הלימוד 

מסגרות ייחודיות להפעלת תוכניות לימוד עבור חרדים החלו לפעול עוד בשנת 2000, אך במשך למעלה מתריסר שנים (עד שהחלה לפעול התוכנית הראשונה) לא בדקה מל"ג את איכותן, ואף לא השוותה את רמת הלימוד בהן לזו שבמוסד האם האקדמי שהפעיל אותן. בבדיקת איכותן של ארבע מתוכניות הלימוד אשר הוגשו למל"ג לאישור בשנים 2014 - 2017 נמצאו ליקויים מהותיים בנוגע לתחומי הלימוד בחלק מן המוסדות. גם במחקר המלווה שהוצג למל"ג בתחילת 2016 צוין כי רמתן האקדמית של חלק מהתוכניות אינה מספקת. למרות זאת, מל"ג לא השלימה את בדיקת איכותן של תוכניות הלימוד במרבית התחומים הנלמדים, ולא וידאה כי רמת הלימוד ואיכות ההכשרה זהות לאלו שבמוסדות האם. יש לכך השפעה רבה גם בהיבט הלאומי, שכן ייתכן כי המשאבים המרובים שהושקעו לא יניבו את התוצאה המצופה - הגדלת הפריון במשק.

ות"ת לא ביצעה בתוכנית השנייה את כל המשימות שהיה עליה לבצע לפי ההסכם הרב-שנתי: היא לא אספה נתונים לגבי שיעורי הנשירה של הסטודנטים החרדים, ולא בחנה שינוי במודל התקצוב של התוכנית שיביא לצמצום נשירתם; ות"ת והאוצר לא הקימו צוות עבודה קבוע שילווה את התוכנית כפי שנקבע בהסכם. בפרוטוקולים של דיוני ועדת ההיגוי ושל דיוני ות"ת ומל"ג הנוגעים לאישור התוכנית לא עלה הצורך לכלול בה את המשימות שנקבעו בהסכם. 

לוות"ת אין בסיס נתונים מלא על הלומדים במסגרת התוכניות, לרבות הלומדים במכינות. יש לכך השפעה על תקצוב התוכניות והמוסדות המשתתפים, וכן על גיבוש תוכניות והחלטות.

התוכניות אינן כוללות סיוע בשילוב הבוגרים בתעסוקה ושיתוף פעולה עם תוכניות מקבילות אחרות שגם תכליתן היא שילוב חרדים במעגל התעסוקה. המלצות המחקר המלווה בנושא זה לא יושמו, לרבות ההמלצות בדבר הכשרת גברים חרדים לעבודה כבר במהלך הלימודים.

ההמלצות העיקריות

על ות"ת ומל"ג לקבוע יעדים מדידים של הגדלת שיעור הבוגרים החרדים ושל מספר הגברים החרדים הלומדים - ולנקוט פעולות להשגתו, לרבות מעקב שוטף. על ות"ת ומל"ג גם לתת את הדעת על כך שצמצום העדיפות אשר ניתנה לגברים בקבלת המלגות עלול לגרום לקיטון נוסף בשיעורם של הגברים בקרב הסטודנטים החרדים, וזאת בניגוד למטרת התוכנית. עליהן להקטין את התמריץ ללימודי ההוראה והחינוך של נשים, שכן היצע התעסוקה בתחומי ההוראה קטן באופן משמעותי ממספר הנשים החרדיות הלומדות הוראה. על מל"ג וות"ת לתעדף מקצועות שיש בהם צורך משקי מוכח, כפי שנקבע בהסכם האמור מספטמבר 2016 עם משרד האוצר.

כדי לצמצם את תופעת הנשירה על ות"ת ומל"ג לספק כלים שיאפשרו לסטודנטים להתמודד בהצלחה עם אתגר הלימודים - אם באמצעות הכנה מוקדמת יעילה המותאמת לצורכיהם, ואם באמצעות ליווי ותמיכה מתאימים במהלך הלימודים. בד בבד, מן הראוי שהן ישקלו מתן הכוונה מתאימה למבקשים ללמוד עוד בטרם החלו בלימודיהם לתואר אקדמי - אם בבחירת תחום הלימודים המתאים להם, ואם בבחינת אפשרויות חלופיות להשתלב בהכשרה מקצועית מתאימה במסגרת שאינה אקדמית. היות שבדרך כלל גברים חרדים אינם לומדים מקצועות ליבה ומגיעים לאקדמיה עם פערי ידע עמוקים, יש לשוב ולבחון את ההמלצה - שנכללה במחקר המלווה - להפעיל מכינות להשלמת בחינות הבגרות.

על ות"ת לקדם לאלתר הקמת מסד נתונים שלם ואמין על כל התוכניות ולבסס עליו את החלטותיה. על ות"ת ומשרד האוצר להקים צוות עבודה לצורך ליווי ביצוען של התוכניות. על מל"ג להשלים את בדיקות האיכות הנחוצות כדי להבטיח שרמת הלימודים של התוכניות לחרדים תהיה זהה לרמת התוכניות הרגילות.

סיכום

להשכלה אקדמית, ולו חלקית, יש השפעה חיובית על התעסוקה ועל ההכנסה השנתית הממוצעת. לפיכך, יש חשיבות לתוכניות להנגשת ההשכלה הגבוהה למגזר החרדי. זאת, בעיקר לגברים החרדים, ששיעורי התעסוקה וההשכלה האקדמית שלהם נמוכים מאוד. אולם בביקורת עלה שהתוכניות לוקות בחסר ואינן אפקטיביות דיין עבור הגברים החרדים בהשגת תואר אקדמי. רק כרבע מהגברים החרדים הלומדים במכינות מקבלים תואר (לעומת כמחצית מהנשים החרדיות). חלק הארי של החרדים שקיבלו תואר אקדמי במסגרת התוכניות הוא נשים שקיבלו תואר אקדמי כללי בהוראה. אולם בתחום זה יש עודף גדול של מורות חרדיות, ורובן לא עוסקות בו, בין היתר, מאחר שנשים חרדיות אינן מלמדות בנים חרדים. 

החלטות ועדת ההיגוי, ות"ת ומל"ג להעדיף את לימודי ההוראה בכללותם, לרבות לימודי הוראה בהתמחויות שבהן יש עודף מורים ומורות חרדים - כמו מדעי היהדות והתמחות כללית - סותרות לכאורה את ההסכם עם משרד האוצר, את צורכי המשק העולים מנתוני הלמ"ס ואת צורכי מערכת החינוך, והן מביאות להשקעת משאבים ללא תועלת למשק. ועדת ההיגוי, ות"ת ומל"ג החליטו לתת עדיפות דווקא לתחומי הלימוד האמורים, קיבלו החלטה זו בלא שהיו לפניהן נתונים מלאים - לרבות נתונים בדבר התחומים שיש לעודד מהבחינה התעסוקתית - וחבריהן אף לא דרשו נתונים כאלה לצורך ההחלטה. הן לא קבעו בתוכניותיהן יעד של הגדלת שיעור הגברים בקרב הסטודנטים החרדים, ושיעור זה ירד במרבית השנים שבהן הופעלו התוכניות ואף צפוי הוא להמשיך לקטון בשל צמצום העדיפות שניתנה לגברים בקבלת המלגות. מכאן עולה כי המדינה משקיעה משאבים בלא להפיק תועלת משמעותית למשק מן הבחינה התעסוקתית. מל"ג גם לא מילאה את תפקידה לבחון את איכותן של תוכניות הלימוד בתחומים הנלמדים בתוכנית. על משרד האוצר היה ללוות את התוכנית כפי שנקבע בהסכם. 

כספי הציבור העצומים שהושקעו בתוכנית זו מחייבים את ות"ת ומל"ג לתקן לאלתר את הליקויים שצוינו בדוח זה. עליהן לפעול לצמצום הנשירה המוגברת של הסטודנטים החרדים מהלימודים (יותר מפי שניים בהשוואה ליהודים לא-חרדיים). היות שגברים חרדים אינם לומדים מקצועות ליבה ומגיעים לאקדמיה עם פערי ידע עמוקים, על ות"ת ומל"ג לשקול להפעיל מכינות ייעודיות להשלמת בחינות הבגרות. עוד עליהן להעדיף מקצועות שיש בהם צורך משקי מוכח, וכן להעדיף הכשרת מורים חרדים גברים למקצועות הליבה (שבהם יש מחסור במורים), לשקול לבטל את ההעדפה הלא-נחוצה לכאורה שניתנה להכשרת מורות חרדיות ולתמרץ לימודי הסבה של נשים חרדיות בוגרות הוראה למקצועות נדרשים. על מל"ג, ות"ת ומשרד העבודה, הרווחה והשירותים החברתיים להגביר את שיתוף הפעולה ביניהם כדי לשפר את האפקטיביות של פעולותיהם. בין היתר, עליהם גם לגבש תוכניות משותפות לסיוע בהכוון מראש של המועמדים ללימודים ובהשמה בעבודה של בוגרים וגם של נושרים. זאת, כדי לסייע להם להתאים את תחומי הלימוד לכישוריהם ולרצונותיהם, ואף לעסוק במקצוע שממנו יוכלו להתפרנס בכבוד ולמצות את כישוריהם.

ממשלות ישראל קבעו בהחלטותיהן יעד: להגדיל את שיעור השתתפותם של חרדים בשוק העבודה, וכך גם להגביר את הפריון במשק. המדינה הקצתה לשם כך משאבים עצומים. שילוב מוצלח של חרדים במעגל העבודה - בייחוד של גברים, שחלקם במעגל זה עדיין נמוך מדי - הינו אינטרס כלכלי-לאומי המצריך שינוי עמוק בחלקים שונים של החברה הישראלית, ובתוכם במגזר החרדי. מטבעם של שינויי עומק, שהם נעשים צעד אחר צעד ורק במבט לאחור ניתן לראות את כברת הדרך שנעברה. אומנם דוח זה מצביע על ליקויים ביישום התוכניות להנגשת ההשכלה הגבוהה לחרדים, אך אין ספק שצעדים בדרך לשינוי כבר נעשו. על כל הגורמים המעורבים בתהליכים אלו לבצע מעקב שוטף בדבר התקדמות התוכניות, לקבוע יעדים מדידים של שיפור בביצועים ובהישגים ולתקן את הליקויים שפורטו בדוח זה, ליקויים המקשים את השגת היעד שקבעה הממשלה.