רקע כללי
בעקבות מחאת הדיור באוגוסט 2011 החלה המדינה בשני תהליכים שעניינם תקצוב והפעלה של מעונות סטודנטים: רשות מקרקעי ישראל (להלן - רמ"י) החליטה באותו חודש לשווק קרקע ללא תמורה לבניית מעונות סטודנטים (להלן - מעונות); ובמקביל מינה ראש הממשלה מר בנימין נתניהו ועדה ציבורית בראשות פרופ' מנואל טרכטנברג כדי שתבחן את מצוקת יוקר המחיה במדינת ישראל ותציע פתרונות (להלן - ועדת טרכטנברג). במרץ 2012 אימצה הממשלה את המלצות פרק הדיור בדוח הוועדה, ובאותו חודש חתם משרד האוצר עם הוועדה לתכנון ולתקצוב של המועצה להשכלה גבוהה (להלן - הוות"ת) על "תכנית לבניית מעונות חדשים במסגרת הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי". לפי התכנית אמורה הוות"ת להקצות למוסדות להשכלה גבוהה (להלן - המוסדות או המוסד) 100 מיליון ש"ח בהתאם לתנאי סף ואמות מידה שפורטו.
באוגוסט 2011 החליטה מועצת מקרקעי ישראל לשווק קרקע לבניית 10,000 חדרים במעונות הסטודנטים. בנובמבר 2012 נתנה הוות"ת ל-14 מוסדות להשכלה גבוהה אישור ראשוני להקמת מעונות שיכללו 3,918 מיטות.
פעולות הביקורת
משרד מבקר המדינה בדק בחודשים פברואר-יולי 2015 את יישום התכניות של רמ"י ושל הוות"ת להקמת מעונות. הבדיקה בחנה את שיתוף הפעולה בין שני הגופים ואת השגת יעדי התכניות. כמו כן נבדק אם הוכנה תכנית כוללת להקמת מעונות. הבדיקה התמקדה במשרדי הוות"ת ורמ"י ובמוסדות להשכלה גבוהה. בדיקה מעמיקה נעשתה באוניברסיטה העברית ובאוניברסיטת תל אביב, אשר הקימו זה מכבר מעונות, והתמקדה בשכר הדירה שגבו, במדיניות האכלוס ובניהול המעונות.
הליקויים העיקריים
אי-עמידה ביעדי התכניות להקמת מעונות
על פי החלטת מועצת מקרקעי ישראל מאוגוסט 2011, קרקע לבניית מעונות תשווק באמצעות מכרז פומבי, או בפטור ממכרז ללא תמורה, למוסדות להשכלה גבוהה שהם מלכ"רים. על פי ההחלטה היו אמורים להיבנות 10,000 חדרי מעונות, ובאוקטובר 2012 העלתה מועצת מקרקעי ישראל את היעד ל-20,000. אולם עד מועד סיום הביקורת, יולי 2015, הקצתה רמ"י קרקע לבניית 9,287 חדרים, ומהם נמצאים בשלבי סיום בנייה או שבנייתם הסתיימה רק 2,400 חדרים (26%), בשלושה מוסדות.
אף שבנובמבר 2012 נתנה הוות"ת ל-14 מוסדות אישור ראשוני להשתתפותה במימון הקמת מעונות שיכללו 3,918 חדרים, רק חמישה מוסדות (לרבות השלושה האמורים) נמצאים בשלבי סיום בנייה של 1,006 חדרים בלבד (26%). כולם החלו בהליכי הקמת המעונות לפני השקת התכנית של הוות"ת.
בסקירת פרויקטי בניית המעונות נמצאו פרויקטים שזכו בניקוד גבוה מהוות"ת (מבחינת נחיצות הקמתם ותקצובם) אך לא הוקמו, ולעומתם כאלה שניקודם נמוך ונמצאים בשלבי בנייה סופיים.
חסמים ליישום התכנית של רמ"י
שיתוף הפעולה בין רמ"י לוות"ת לקה בחסר. רמ"י הקצתה קרקע למוסדות שיש בהם פחות מ-2,500 סטודנטים (המינימום שקבעה הוות"ת) או למוסדות לחינוך, אף שידעה כי לא ייכללו בתכנית להקמת מעונות של הוות"ת. רמ"י לא ביצעה בדיקות היתכנות בדבר האפשרות הכלכלית של המוסדות להקים מעונות, ואכן כל המוסדות שזכו לסיוע של רמ"י בלבד לא הצליחו להקים מעונות.
רמ"י גם לא בדקה את סיכויי יישומם של פרויקטים אשר התעכבו מסיבות סטטוטוריות או בשל חילוקי דעות משפטיים וכספיים בינה לבין המוסדות שלא נפתרו עד מועד סיום הביקורת, יולי 2015.
חסמים ליישום התכנית של הוות"ת
על פי התכנית של הוות"ת, המוסדות יוכלו להקים מעונות במימון עצמי - היינו גיוס תרומות וסיוע של הוות"ת - או בשיתוף יזם חיצוני (להלן - BOT ). במהלך הגשת ההצעות לוות"ת לפחות ארבעה מוסדות, מרביתם בפריפריה, התקשו בגיוס תרומות וביקשו מהוות"ת אישור לקחת הלוואה להקמת המעונות; אולם עד מועד סיום הביקורת, יולי 2015, ואף שהוות"ת הודיעה כי בכוונתה לשקול את הסוגיה, היא טרם הוסדרה.
ליקויים ביישום התכניות של רמ"י והוות"ת
רמ"י לא קבעה בהחלטותיה מנגנוני פיקוח או סנקציות למקרים שבהם המוסדות לא יעמדו בתנאים שהציבה להם. בפועל מוסדות רבים גבו מהסטודנטים שכר דירה גבוה משכר הדירה המרבי שקבעה. באוקטובר 2012 החליטה רמ"י כי על מחירי השכירות יפקח מנגנון הפיקוח של משרד הבינוי והשיכון לנושא דירות להשכרה, אולם בפועל לא עירבה את המשרד בהקמת המעונות או בפיקוח על שכר הדירה בהם.
הוות"ת סייעה בהקמת מעונות באוניברסיטת אריאל שהם חלק מפרויקט מתמשך, בניגוד לתנאי הסף שלה עצמה, ולפיהם תסייע בבניית מעונות רק בפרויקטים חדשים.
רמ"י והוות"ת קבעו פרוגרמת בנייה ולפיה לא יהיו יותר מארבעה סטודנטים ביחידת דיור. למרות זאת הן אישרו תכנית של הטכניון לבניית מעונות שבהם חמישה סטודנטים ביחידה.
הפעלת מעונות באוניברסיטה העברית
בשנת 2013 רכשה האוניברסיטה את המעונות בכפר הסטודנטים מהיזם הפרטי שבנה והפעיל אותם. לשם כך לקחה הלוואה מוועדת הקרנות שלה. על פי ההסכם בין הוועדה לאוניברסיטה, האחרונה תפעיל את המעונות במשך 25 שנה, ושיעור התשואה לוועדה יהיה לפחות 5.5% צמוד למדד. יצוין כי על פי מסמכי האוניברסיטה עצמה מדובר בשיעור גבוה מהמקובל באותו מועד. לדעת משרד מבקר המדינה, אין זה ראוי כי הפעלת מעונות סטודנטים, שתכליתם המרכזית הנגשת הלימודים לאוכלוסיות שמתקשות לשאת בעלויות, תניב רווחים לאוניברסיטה באמצעות ועדת הקרנות שלה.
הביקורת העלתה כי תעריף שכר הדירה למיטה במעונות באוניברסיטה העברית בדירות של שניים-שלושה חדרים הוא 1,520 ש"ח לחודש - יקר מהתעריף שמפרסמים הלמ"ס או משרד הבינוי והשיכון עבור מיטה בדירות כאלה בשוק הפרטי (כ-1,300 ש"ח בממוצע לחדר).
הפעלת מעונות באוניברסיטת תל אביב
ביולי 2008 חתמה האוניברסיטה על הסכם עם יזם חיצוני להקמה של מעונות חדשים (להלן - מעונות ברושים), לשיפוץ המעונות הקיימים (להלן - מעונות איינשטיין) ולהפעלת המעונות במשך 24 שנה. שיעור התשואה הצפוי ליזם בעסקה הוא 7.5%. הקריטריונים לאכלוס מעונות איינשטיין מתבססים על המרחק מביתו של הסטודנט לאוניברסיטה, ולפיהם סטודנטים בעלי רכב שאינם נכים יידחו. לעומת זאת הזכאות למעונות ברושים נקבעת בהגרלה מבין כל הסטודנטים מן המניין, ללא קריטריונים כלשהם. יתר על כן, אכלוס המעונות באוניברסיטת תל אביב נעשה ללא כל התחשבות במצבם הסוציו-אקונומי של הסטודנטים. בכך החטיאה האוניברסיטה את ייעודם של המעונות בהנגשת ההשכלה הגבוהה לאוכלוסייה הזקוקה לכך.
עלה כי במעונות איינשטיין, שעברו שיפוץ, גובה שכר הדירה בדירות שני חדרים עם שני שותפים בחדר - קרי ארבעה סטודנטים סך הכול - הוא 5,000 ₪ לחודש, ואילו שכר הדירה שמדווחים משרד השיכון והלמ"ס לדירה כזאת עומד על כ-4,500 ש"ח. יצוין כי מדובר במרבית יחידות הדיור במעונות איינשטיין, שכן בין שבעה בניינים רק בבניין אחד יש דירות ליחיד בחדר.
ההמלצות העיקריות
על הוות"ת לקבוע מדיניות ברורה בדבר אופן פיזור המעונות במכללות, באוניברסיטאות, בפריפריה או במרכז וכמות המיטות המזערית הנחוצה בכל מוסד; הכול בהתחשב במיקום המוסד ובמאפייני הסטודנטים הלומדים בו.
על הוות"ת ורמ"י לעבוד בשיתוף פעולה בכל הנוגע לבחירת המוסדות שיזכו לסיוען, לקביעת תעריף שכר הדירה במעונותיהם ולפיקוח על הקמת מעונות ועל הפעלתם.
על הוות"ת לדון בבקשת המוסדות לאפשר להם - אם הם בעלי יציבות ואיתנות פיננסית - לגייס מימון לבניית מעונות באמצעות הלוואות מגופים פיננסיים כחלופה לשיתוף יזם חיצוני בהקמת המעונות. שיתוף יזם חיצוני עלול לייקר את עלויות הקמת המעונות ובהתאם גם את הפעלתם, ומעלה חשש כי שכר הדירה שידרוש היזם במכרז יהיה גבוה. על הוות"ת להשיב לבקשות אלו תוך פרק זמן סביר.
על רמ"י לוודא כי להקצאות קרקע יש סיכוי להתממש לכדי פרויקטים להקמת מעונות, אם על ידי בדיקת כדאיות כלכלית לפרויקט ואם על ידי בדיקת המצב המשפטי והסטטוטורי של הקרקעות לפני ההקצאה. הסתפקותה של רמ"י בפעולת ההקצאה הביאה לכדי "הקצאות סרק".
סיכום
בעקבות המחאה החברתית שפרצה בקיץ 2011 החלה המדינה בשני תהליכים שעניינם תקצוב והפעלה של מעונות סטודנטים: באוגוסט 2011 החליטה רמ"י לשווק קרקע ללא תמורה לבנייה של 10,000 חדרי מעונות סטודנטים, יעד שהועלה בהמשך ל-20,000 חדרים; ובמרץ 2012 אימצה הממשלה את המלצות ועדת טרכטנברג, לרבות אלו הנוגעות לתכנית לבניית מעונות חדשים שלפיה תקצה הוות"ת למוסדות להשכלה גבוהה 100 מיליון ש"ח. ליצירת פתרונות מגורים לסטודנטים עשויה להיות השפעה רחבה יותר על שוק הדיור כולו, שכן הגדלה משמעותית של מספר חדרי המעונות, בעיקר באזורי ביקוש במרכז הארץ, יכולה למתן את הביקוש לדירות להשקעה ובכך להוריד את מחירי הדיור. נכון למועד סיום הביקורת הוקצתה קרקע רק לכ-9,000 חדרי מעונות, ומהם נבנו או עדיין נבנים כ-2,400 חדרים.
הביקורת העלתה שהסיבות לתפוקות הדלילות של בניית המעונות היו אלה: הוות"ת אפשרה חלופה אחת לבניית המעונות - שיטת ה-BOT - שלא התאימה לכל המוסדות, ולא אפשרה להם להשתמש באשראי בנקאי או מוסדי; חוסר התיאום בין הוות"ת לרמ"י הביא בין השאר לכך שרמ"י הקצתה קרקע למוסדות שלא עמדו בתנאי הסף שקבעה הוות"ת ולא נכללו בתכניתה; רמ"י הקצתה קרקע למוסדות להקמת מעונות סטודנטים בלי לבדוק אם יש לפרויקטים אלה סיכוי להגיע לכדי יישום.
בסופו של דבר, היעדים העיקריים של התכניות לא הושגו: לא סופקו פתרונות דיור לסטודנטים במעונות, ולחצי הביקוש בשוק הדיור עדיין גבוהים וכך גם מחירי הדיור. יתר על כן, שכר הדירה במרבית המעונות אינו נמוך במידה משמעותית מזה שבשוק החופשי, מאחר שרמ"י והוות"ת לא אכפו את קביעתן בנוגע לגובה שכר הדירה המרבי שהיזם רשאי לגבות.
נוכח אי-ההצלחה ביישום התכנית לבניית המעונות, על הוות"ת לקבוע מדיניות כוללת בנושא זה. עליה להכין תכנית מערכתית למערך המעונות בראייה כלל-ארצית ולקבוע את הכללים והקריטריונים לפי צרכים ומאפיינים של המוסדות להשכלה גבוהה. על רמ"י לבצע בדיקות מקדמיות כדי לוודא כי הקצאות קרקע יתממשו לכדי פרויקטים להקמת מעונות סטודנטים. עולה צורך חיוני שהוות"ת ורמ"י גם יגבשו מנגנונים יעילים לפיקוח שוטף על גובה שכר הדירה שנגבה במעונות הסטודנטים, וכן יקבעו את מנגנון קביעת תעריף זה, כך שהוא יגלם בתוכו את המשמעויות הכלכליות של ההטבות שניתנו לצורך הקמת המעונות.