רקע כללי
במערכת התביעה הפלילית במדינת ישראל שתי זרועות מרכזיות: זרוע אחת - פרקליטות המדינה והפרקליטויות המחוזיות במשרד המשפטים (להלן - הפרקליטות), וזרוע שנייה - מערך התביעה המשטרתית במשטרת ישראל, תחת גגו של המשרד לביטחון הפנים.
חלוקת העבודה בין הפרקליטות ובין התביעה המשטרתית קבועה בחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב] התשמ"ב- 198 (להלן - חסד"פ), והיא מתבססת על דרגת חומרת העבירה. הפרקליטות מטפלת בכ-10% מהתיקים הפליליים בישראל הנוגעים ברובם לעבירות החמורות שבספר החוקים, וכ-90% מהתיקים הפליליים מטופלים במינהל התביעות במשטרת ישראל. מדובר לרוב בתיקים הנוגעים לעבירות הפוגעות בסדר הציבורי ובאיכות חייו של הפרט. נוסף על זה, במשטרה פועלים תובעי תעבורה באגף התנועה (להלן - את"ן), תובעי רישוי עסקים (להלן גם - תובעי רישוי) הכפופים לאגף אבטחה ורישוי ותובעת הגנת הסביבה במדור הגנת הסביבה.
עצמאות התביעה בהליך פלילי היא עקרון יסוד בשיטת המשפט בישראל. כל סמכויות התביעה הן סמכויות מינהליות בעלות אופי מעין שיפוטי, המלמדות על הכוח הרב הטמון בידה של התביעה. מכאן נגזרת החשיבות להיות התובע הפלילי עצמאי בהפעלת שיקול הדעת ובלתי תלוי בגורמים זרים מחוץ למערך התביעה. התובע צריך להיות מונע אך ורק משיקולים נקיים וענייניים ועליו לפעול בתום לב ובסבירות, ללא משוא פנים, או הפליה, והחלטותיו כפופות לביקורת שיפוטית.
בשני העשורים האחרונים התקיימו דיונים רבים שעסקו בשאלה אם יש לאחד את התביעה המשטרתית עם הפרקליטות לרשות תביעה אחת, ובכך לבטל את המצב שבו גוף חוקר משמש גם כתובע בהליך הפלילי. במהלך השנים נבחנו גם חלופות מבניות אחרות בתוך המשטרה, ובהן איחוד של גופי התביעה המשטרתיים למערך תביעה אחוד המופרד ממערך החקירות ופועל כמערך עצמאי וחזק, יחד עם חיזוק המעורבות של הפרקליטות בעבודת התביעה המשטרתית והנחייתה.
פעולות הביקורת
בחודשים פברואר-אוגוסט 2018 בדק משרד מבקר המדינה את נושא מערך התביעה המשטרתית תוך בחינת מיקומו ומידת עצמאותו. בביקורת נבחנה שאלת השתייכותה המוסדית והארגונית של התביעה המשטרתית. כמו כן, נבדק כיצד נבחנו במשך השנים חלופות מבניות, ובהן איחוד שתי רשויות התביעה - הפרקליטות והתביעה המשטרתית. הבדיקה נערכה במשרד המשפטים, בפרקליטות המדינה וביחידות התביעה במשטרת ישראל.
דוח זה אינו עוסק בגופי תביעה נוספים שהסמיך היועץ המשפטי לממשלה לנהל הליכי תביעה פליליים במשרדי הממשלה, ברשויות המקומיות וברשויות נוספות דוגמת הרשות להגבלים עסקיים ורשות המסים בישראל.
הליקויים העיקריים
איחוד התביעה המשטרתית עם הפרקליטות
איחוד התביעה המשטרתית עם הפרקליטות עוגן בהחלטת ממשלה משנת 2001 (להלן - החלטת הממשלה) ובמסקנות של כמה ועדות ציבוריות וצוותי עבודה במשרדי הממשלה, כתכנית פעולה ארוכת טווח. חרף החלטת הממשלה, נזנחה במרוצת השנים תוכנית זו עד כדי הסרתה מסדר היום הציבורי, ואין בנמצא תוכנית עבודה עתידית בנוגע לאופן יישומה המלא של תוכנית איחוד התביעה.
עמדתם של היועץ המשפטי לממשלה והפרקליטות, המתנגדת למהלך האיחוד, מכתיבה את המציאות כיום, בלי שהונח לה הבסיס המהותי, המקצועי והפורמלי ובלי שהנושא הוחזר לפתחה של הממשלה לקבלת החלטה בנדון. מצב זה מעורר קושי, שכן מציאות זו מבטלת מסקנות שאליהן הגיעו כמה ועדות ציבוריות, משרד מבקר המדינה וגורמים מקצועיים, שהובילו לקבלת החלטת הממשלה.
הגברת עצמאות התביעה המשטרתית באמצעות שינוי פנים-אירגוני במשטרה
הפעולות הארגוניות שביצעה המשטרה, שעיקרן הפרדת התביעה המשטרתית מהמערך החוקר, על מנת להגביר את עצמאות התביעה לא הושלמו. עד מועד סיום הביקורת באוגוסט 2018 לא יושמו כל ההחלטות שאמורות היו לתרום להבטחת עצמאות התביעה המשטרתית, ובביקורת נמצא כי המערך הארגוני והתפקודי כיום עדיין מעלה חשש בנוגע להבטחת פעולה עצמאית ובלתי תלויה של כלל גורמי התביעה.
ההחלטה בדבר איחוד המערך המשפטי במשטרת ישראל, הכולל את התביעות על סוגיהן (פלילי, תעבורה, רישוי והגנת הסביבה), עם גופי הייעוץ והחקיקה השונים תחת פיקודו של גורם משפטי עצמאי לא יושמה, אף שדווחה לוועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת.
ההחלטה בדבר קיום פעולות שנועדו להגביר את שיתוף הפעולה בין הפרקליטות ובין התביעה המשטרתית לא יושמה במלואה, וכן ההחלטה בדבר הפיקוח של הפרקליטות על מערך התביעות במשטרה. בפועל, הפרקליטות אינה משמשת גורם מפקח או מבקר על עבודת התביעה המשטרתית.
ספק אם די בשינויים שנעשו כדי להסיר את הקשיים הנובעים מהמשך השתייכותה של התביעה למשטרה.
הסדרה וחלוקה של העבודה בין הפרקליטות והתביעה המשטרתית
תיקוני החקיקה בחסד"פ שהסדירו במשך כשני עשורים את חלוקת העבודה בין הפרקליטות ובין התביעה המשטרתית נעשו כהוראת שעה ולא כהסדר קבע, וזאת מתוך ציפייה של המחוקק שבסופו של דבר שתי הרשויות יאוחדו.
משעה שהפכה הוראת השעה להסדר קבע התביעה המשטרתית והפרקליטות חדלו מלקדם את רעיון האיחוד באופן מעשי ופעלו לקידום פתרונות זמניים עד שהפתרון הזמני הפך הסדר קבע. הסדרת חלוקת העבודה בין גופי התביעה בחוק לא נועדה לסתום את הגולל על שאלת האיחוד.
הפרקליטות ומינהל התביעות לא עשו שימוש משמעותי בפורום לניתוב תיקים האמור לשמש ערכאה מכריעה במחלוקות נקודתיות בנוגע לחלוקת העבודה בין הפרקליטות למשטרה. מאז הקמתו בשנת 2014 ועד היום דווח על עניינים בודדים שעלו להכרעה בפניו. ראשי יחידות התביעה מלינים על כך שהפרקליטות מעבירה לתביעה המשטרתית תיקים שלא על פי החלוקה המעוגנת בתיקון 62, עם זאת, הם בוחרים לטפל בתיק בלי לדווח לפורום או בלי להעלות את התיק לדיון בפניו משום שלטענתם מדובר במנגנון מסורבל.
מנתוני המשטרה עולה שבשנים 2015 עד 2017 טיפלה התביעה המשטרתית במרבית תיקי תקיפת שוטר. הטיפול בעבירות המבוצעות כנגד שוטרים מחדד את חשיבות האובייקטיביות של התביעה המשטרתית ואת האתגר העומד בפני התובעים המשטרתיים במילוי תפקידם כלובשי מדים במסגרת המשטרה.
מינהל התביעות
הימצאותו המוסדית של מינהל התביעות כחלק מארגון המשטרה משפיעה על תוכנית העבודה השנתית של המינהל ועל קביעת היעדים בתוכנית זו.
גם לאחר ניתוק חטיבת התביעות מכפיפותה לאח"ם והפיכתה בשנת 2018 למינהל תביעות, המשטרה ממשיכה לעודד פיתוח ממשקים הדוקים בין ראשי היחידות והשלוחות של מינהל התביעות ובין הדרגים הפיקודיים של יחידות השטח. המשטרה לא קבעה עקרונות עבודה מקצועיים שעל פיהם יתקיימו ממשקי העבודה במטרה להבטיח שגורמי התביעה יוכלו למלא תפקידם תוך הפעלת שיקול דעת עצמאי ומקצועי.
תהליכי הקידום והשיבוץ במשטרה אינם מאפשרים יצירת הפרדה של תובעים מן המארג הארגוני של המשטרה. אפשרויות הקידום בתוך מינהל התביעות מוגבלות ותובעים מעוניינים להתפתח מהבחינה המקצועית גם מחוצה לו. מטבע הדברים, מצב כזה מעיב על ההפרדה הנדרשת בעבודת התובעים ומעלה חשש שחלק מהחלטותיהם עשויות להיות מושפעות משיקולים הקשורים למידת התערותם במשטרה או רצונם להתקדם במשטרה.
שילוב התובעים בתגבורים ופעילות מבצעית עלול לפגוע ביכולתם להבטיח את הניתוק ביניהם לבין גורמי השטח.
מיקום חלק מיחידות התביעה במתקנים משטרתיים ובתוך תחנות משטרה לצד יחידות השטח פוגע בנראות עצמאותה של התביעה המשטרתית.
בשל השתייכותו של מינהל התביעות למערך המשטרתי נבחן המענה לבעיות התקינה, האיוש ושימור כוח האדם במינהל מול מכלול צרכיה המבצעיים והתפקודיים של המשטרה על כלל מערכיה, בלי להתייחס באופן פרטני לצרכיו שלו.
תובעים רבים עוזבים את מינהל התביעות אחרי פרק זמן לא ארוך של שירות בארגון, ולעזיבה זו יש השלכות נרחבות, ובכלל זה אובדן משמעותי של ידע מקצועי וארגוני, חוסר בתובעים בעלי ניסיון בטיפול בתיקים מורכבים וסבוכים, עיכוב בטיפול בתיקים ויצירת עומסי עבודה על דור הביניים הנושא בנטל הרב שבעטיו התובע נשחק בעבודתו. מצב זה אף מוביל להיעדר מתן מענה הולם להתמודדות מול סנגורים מנוסים, לתחלופה מתמדת של תובעים ותיקים בתובעים צעירים ולאי-שביעות רצון של חלק מהשופטים.
תביעות תעבורה
תובעי אגף התנועה פועלים במסגרת את"ן והם נדרשים לקחת חלק בפעילות המבצעית של האגף. קיים חשש כי שילוב תובעי את"ן בפעילות מבצעית עלול לפגוע ביכולת להבטיח את הניתוק הנדרש ביניהם לבין שאר היחידות באגף, והוא משליך על נראות עצמאות התובעים.
יש בתהליכי הבקרה הנעשים מטעמו של ראש את"ן כדי ליצור לפחות מראית עין של התערבות בתהליכי העבודה המקצועיים של התביעה ובשיקול דעתה.
קיום בקרה מטעם ראש את"ן והשתתפותו בהליכים לאחר סיום הבקרה עלולים להשפיע על שיקול הדעת של תובעי את"ן, בייחוד כאשר נלווה אליהם איום בסנקציות משמעתיות ופיקודיות.
בעניין אי-הפקדת רכב שהושבת בסיום הליך משפטי נדרשו בשנת 2017 התובעים באת"ן להגיש 113 דוחות הסבר ונערכו 25 ראיונות הדרכה ו-7 ראיונות אזהרה. מצב כזה, שבו תובעי את"ן נתונים לסנקציה פיקודית, עלול לפגוע בשיקול הדעת שלהם, ליצור הרתעת יתר ולמנוע מהם מלקבל החלטות בתיקים.
בשנת 2018, על פי מדיניות ראש את"ן, הוסיפה ראשת מחלקת תביעות את"ן יעד ולפיו יקבלו יחידות התביעה ציונים לפי מספר הבקשות לפסילת רישיון נהיגה עד גמר הדין (להלן - פסילה עד תום ההליכים) שהוגשו. מתן הציונים מגלה פוטנציאל להשפעה על שיקול הדעת המקצועי של תובעי את"ן. ואכן, בשנת 2018 גדל באופן מובהק מספר הבקשות לפסילה עד תום ההליכים שהוגשו לבתי המשפט בתיקי תלת"ן שבהם הטיפול בעבירות תעבורה חמורות מועבר להליך אכיפה שיפוטי מהיר.
תביעות רישוי עסקים
בנובמבר 2016 החליט המפכ"ל דאז כי תובעי הרישוי יישארו בכפיפות לחטיבת אבטחה ורישוי. הנימוק העיקרי להקמת חטיבת התביעות והוצאתה מאח"ם היה הצורך בהפרדה של התובעים מיחידות השטח כדי שניתן יהיה להבטיח את עצמאותם, אך מהלך דומה לא נעשה לגבי תובעי רישוי.
חלוקת העבודה בין המשטרה לרשויות הרישוי המקומיות אינה מוסדרת, והדבר מעלה חשש למצב של כפל סיכון, דהיינו מצב שבו יועמד אדם לדין בידי שני גופי אכיפה שונים בגין אותה עבירה.
עבודתם של תובעי הרישוי לא הוסדרה בנוהל אחיד ומחייב שיקבע את אופן גיוסם, הכשרותיהם ותהליכי העבודה שלהם, באופן שיבטיח פעולת אכיפה אחידה, שוויונית, רציפה ועצמאית.
חרף ההחלטה של מפכ"ל המשטרה על ניתוק כפיפות תובעי הרישוי מקציני הרישוי, תובעי הרישוי עדיין כפופים לגורמי הפיקוד המבצעיים, בניגוד לכל התפיסה של עצמאות התביעה והגברת אמון הציבור במשטרה.
תובעי רישוי מעורבים בתהליכי שיטור ואכיפה של יחידות השטח. עקב זאת קיים חשש לפגיעה ביכולתם לקיים בחינות משפטיות נטולות השפעה.
תביעות הגנת הסביבה
תובעת הגנת הסביבה היא חלק אורגני מהמדור להגנת הסביבה המשמש גוף מבצעי של המשטרה. התובעת מעורה בעבודת המדור באופן שאינו עולה בקנה אחד עם הצורך בניתוק בין עבודתה המקצועית והעבודה המבצעית במדור.
מינהל התביעות אינו מפקח על עבודתה של תובעת הגנת הסביבה; היא מתנהלת באופן עצמאי והיא אינה מקבלת הנחיות מקצועיות מאף לא גורם אחד במשטרה. במצב הקיים הידע שהתובעת צברה במהלך טיפול בתביעות הנוגעות למגוון נושאים אינו מועבר לתובעים נוספים ומינהל התביעות מנותק מעבודתה.
המשטרה לא הכינה נהלים מקצועיים הנוגעים למגוון הנושאים שתובעת הגנת הסביבה מטפלת בהם.
אי-פרסום מידע על עבודת התביעה המשטרתית
יחידות התביעה אינן מפרסמות את כל הנהלים, ההנחיות והנתונים הנוגעים לתביעה המשטרתית. ההימנעות מפרסום הנהלים וההנחיות מסתמנת כגורפת, ומשכך יש בה כדי לפגוע בזכות הציבור לחופש המידע.
בדוח השנתי הכולל של המשטרה אין מידע מפורט על פעילות התביעה המשטרתית; הוא כולל מידע רק על מספר כתבי האישום ללא כל פירוט נוסף.
ההמלצות העיקריות
על משרד המשפטים, בשיתוף אגף תקציבים והחשב הכללי במשרד האוצר, נציבות שירות המדינה והמשרד לביטחון הפנים, לקיים עבודת מטה מקיפה כדי שניתן יהיה לקבל תמונה עדכנית, מפורטת ומקצועית על שאלת איחוד התביעה. עד שתתקבל החלטה על הסדר הקבע - להלן ההמלצות המתייחסות לתיקון הליקויים שנדרשים במצב הנוכחי.
על המשטרה לשוב ולבחון את סוגיית השיוך הארגוני של כל התובעים המשטרתיים ולוודא שעצמאותם נשמרת.
על משרד המשפטים לבחון הקמת מנגנון שיפקח וינחה מהבחינה המקצועית את התביעה המשטרתית ולהסדיר את קשרי העבודה עם התביעה המשטרתית בנהלי עבודה ממוסדים שמקיימים גם מימד של פיקוח.
על הפרקליטות ועל מינהל התביעות לוודא כי מנגנון ההכרעה של הפורום לניתוב תיקים פועל ומגשים את הייעוד שלשמו הוקם.
על הפרקליטות לוודא שהעברת הטיפול בתיקים שעניינם עבירות נגד שוטרים למינהל התביעות תיעשה בצמצום, במידתיות ועל פי כוונת המחוקק. ראוי שהפרקליטות תבחן מדי פעם בפעם אם מטרת ההנחיה שהופצה במחוזות שלא ראוי לכרוך תיקי הפרעה לשוטר אכן מושגת, ואם היקף תיקי תקיפת שוטר שהועברו לטיפולו של מינהל התביעות, אכן מצטמצם.
ראוי שמדיניות השילוב הנובעת מעצם העובדה שמינהל התביעות נמצא בתוך המשטרה תיבחן מפעם לפעם. כמו כן, נדרש לבחון אם לא נוצרו סדקים בשמירה על עצמאותה של התביעה המשטרתית לאחר קבלת ההחלטה על השארת גורמי התביעה במשטרה. בחינות אלו ראוי שייעשו לאור המלצות ועדות ציבוריות.
על המשטרה לבחון אם הליכי משמעת בקשר עם עבודתם המקצועית של תובעי את"ן אינם פוגעים בשיקול הדעת של התובעים.
כדי למנוע כפל סיכון שבו יועמד אדם לדין בידי שני גופי אכיפה שונים בגין אותה עבירה, על המשטרה להסדיר בנוהל כי על תובע רישוי עסקים להודיע לרשות המקומית על הגשת כתב אישום כנגד עסק הפועל בתחומה.
על המשטרה להסדיר את נושא התקינה והכפיפות של תובעי הרישוי במשטרה באופן שיבטיח פעולת אכיפה אחידה, שוויונית, רציפה ועצמאית.
על המשטרה לוודא כי פעילותה של תובעת הגנת הסביבה נעשית על פי הנחיות ונהלים כתובים ומסודרים, תוך קביעת גורם מקצועי שיפקח על עבודתה.
על מערך התביעה המשטרתית לפרסם מידע על נהליו, כדי להגביר את השקיפות השלטונית, ובעיקר כאשר מדובר בגוף האמון על כ-90% מכתבי האישום המוגשים במדינת ישראל.
על המשטרה לפרסם דוח נפרד על פעילות מערך התביעה המשטרתית כדי לחזק את אמון הציבור בעצמאותו של מערך זה.
סיכום
התפקיד של התביעה הפלילית באכיפת החוק אינו מוטל בספק, לפיכך יש חשיבות רבה לכך שהיא תזכה באמון הציבור ותהיה גוף עצמאי, בלתי תלוי, מקצועי ויעיל. כיום, רובם המוחלט של כתבי האישום במדינת ישראל מוגשים בידי תובעים הפועלים במסגרת המשטרה האמונה גם על מערכי החקירות. כבר בשנת 2001 החליטה הממשלה על איחוד התביעה המשטרתית עם פרקליטות המדינה, ומאז נדון האיחוד תוך קביעה של שני מתווים. המתווה הראשון - הסדר קבע לטווח הרחוק, דהיינו איחוד מלא, והמתווה השני - כשלב ביניים - שבמסגרתו תוגבר עצמאותה של התביעה המשטרתית בתוך המשטרה בד בבד עם הגברת הפיקוח והכפיפות הנורמטיבית לפרקליטות. ההחלטה כאמור לא יושמה, אך גם לא בוטלה באופן מפורש, ולא הוחזרה להכרעת הממשלה. בחלוף כמעט 20 שנים, ניתן לומר כי שאלת איחוד שתי רשויות התביעה, אינה עוד על הפרק, ודומה כי הפתרון הזמני הפך הסדר קבע, זאת בלי שהונח לכך הבסיס המהותי, המקצועי והפורמלי.
משטרת ישראל ביצעה שינויים פנים-ארגוניים במערך התביעה הפלילית במטרה להגביר את עצמאותה של התביעה המשטרתית, שעיקרם הפרדת מינהל התביעות מהחקירות והכפפתו למפכ"ל. עם זאת, בביקורת עלה שלא היה בכך די. על מנת לחזק את עצמאות התביעה המשטרתית עד ליישום הסדר קבע נדרשת המשטרה לבצע עוד צעדים ארגוניים, ובהם ניתוק כפיפותם של התובעים המשטרתיים בתחומי התעבורה, הרישוי והגנת הסביבה מהיחידות המבצעיות והמקצועיות שהם פועלים בהן. על המשטרה להשלים את המהלך בו החלה להגברת העצמאות של התביעה המשטרתית. הפרקליטות נדרשת להגביר את מידת מעורבותה בפעילותה של התביעה המשטרתית, תוך יצירת מנגנונים מוסדרים של הנחיה מקצועית ובקרה.
לדעת משרד מבקר המדינה במצב הדברים הקיים יש מקום כי הממשלה תקים ועדה ציבורית-מקצועית בלתי תלויה שתשוב ותידרש לשאלות היסוד המבניות בכל הנוגע לאיחוד מערך התביעה המשטרתית עם הפרקליטות. בחינת הדברים ראוי כי תעשה בין היתר, באמצעות עבודת מטה מקיפה בראי התקופה הנוכחית, בשים לב לתמורות שחלו מאז ועד היום ולאור המסקנות העולות מדוח ביקורת זה. יצוין כי משרד האוצר, נציבות שירות המדינה, המשרד לביטחון הפנים ומשטרת ישראל הביעו נכונות לבצע בחינה כזו.
מוצע כי משרד המשפטים והיועץ המשפטי לממשלה ישמשו בנושא זה חלוץ לפני המחנה באמצעות אימוץ גישה שלפיה יש להעמיד את מדינת ישראל, בשורה אחת עם מרבית המדינות המתוקנות, בעולם המשפט המקובל. לנוכח ההשלכות הנגרמות מהמשך המצב בו המשטרה היא הגורם שאמון הן על החקירה והן על התביעה עליהם לבחון את שיוכו הארגוני של מערך התביעה המשטרתית ועצמאותו מהבחינה העובדתית, הרעיונית, תפיסתית וחוקתית, משום שמדובר בנושא בעל היבטים עקרוניים מן המעלה הראשונה.