לוגו מדינת ישראל
ספריית הפרסומים משרד מבקר המדינה ונציבות תלונות הציבור

רקע

​באוקטובר 2012 פרסם מבקר המדינה דוח בנושא "ניהול יתרות מטבע חוץ - בנק ישראל" (הדוח הקודם). הדוח עסק במגוון סוגיות הקשורות לניהול יתרות מטבע החוץ (יתרות מט"ח או היתרות) המוחזקות ומנוהלות בידי בנק ישראל. לנוכח החשיבות הגלומה בהחזקת היתרות, המשמשות, בין היתר, להתמודדות עם זעזועים כלכליים, פיננסיים ופוליטיים במשק, ובשל השינויים שחלו ברמת היתרות ובמסגרת ניהולן ממועד פרסום הדוח הקודם, ערך משרד מבקר המדינה ביקורת מעקב על תיקון ליקויים שהועלו בדוח הקודם ועל כמה נושאים נוספים.  


נתוני מפתח

  • 110 מיליארד $

    רמת יתרות המט"ח המרבית הרצויה שאשרר נגיד בנק ישראל ביוני 2020.

  • 185.1 מיליארד $

    רמת יתרות המט"ח שהחזיק בנק ישראל בפועל נכון לסוף פברואר 2021 (כ-68% יותר מהרמה המרבית הרצויה).

  • 555.2 מיליארד ש"ח

    התחייבויות בנק ישראל במטבע מקומי נכון לסוף דצמבר 2020.

  • 70.3 מיליארד ש"ח

    גירעון בנק ישראל נכון לסוף דצמבר 2020.

  • 7.5 מיליארד $

    היקף השימוש ביתרות במשבר הקורונה לקשירת עסקאות החלף (Swap) לפירעון מול בנקים מקומיים.

  • 58%

    שיעור הגידול ברמת יתרות מט"ח בשנים 2013 עד 2020 בעקבות רכישות מט"ח של בנק ישראל.

  • 1.94%

    שיעור התשואה העודפת של ניהול היתרות באופן פעיל יחסית לסמן הבסיסי בשנים 2013 עד 2020.

  • 36%

    שיעור נכסי הסיכון בתיק היתרות לשנת 2020. הרכבם - כ-15% מניות, כ-7% אג"ח תאגידיות ו-14% נכסי מרווח.

פעולות הביקורת

​בחודשים אוקטובר 2020 עד פברואר 2021 בדק משרד מבקר המדינה את הפעולות שנקט בנק ישראל לתיקון ליקויים מהותיים שעלו בדוח הקודם, את השינויים שחלו ברמת היתרות ובאופן ניהולן וכן את השימוש בהן במצבי חירום בכלל ובמשבר הקורונה בפרט. הבדיקה התמקדה בחטיבת השווקים בבנק ישראל. עוד נבחנו החלטות שונות של הוועדה המוניטרית.


תמונת מצב העולה מן הביקורת

  • dislike
    הרמה הרצויה של יתרות מטבע החוץ בהשוואה בין-לאומית - רמת היתרות בבנק ישראל (העומדת על כ-46% מהתוצר נכון לפברואר 2021) גבוהה מהרמה הרצויה לפי כל גישות האמידה המקובלות (העומדות בממוצע על כ-15% עד 22% מהתוצר), וגבוהה מהרמה הממוצעת של היתרות בקרב מדינות ההש...
  • dislike
    רמת יתרות מטבע החוץ בבנק ישראל - נכון לפברואר 2021 סך יתרות המט"ח המוחזקות בידי בנק ישראל נאמדו ב-185.1 מיליארדי דולרים, זאת למול הרמה הרצויה, העומדת על 70 עד 110 מיליארדי דולר. משכך קיימת סטייה מהותית של רמת היתרות בפועל מהרף העליון של הרמה הרצויה שקב...
  • dislike
    הגירעון המצטבר בהון הבנק - החזקת תיק יתרות מט"ח בהיקפים של כ-557 מיליארד ש"ח יצרה לאורך השנים התחייבויות שהגיעו לכדי 555 מיליארד ש"ח, שרובן מיוחסות לצבירת היתרות, והקטינה את הון הבנק לכדי גירעון מצטבר בהון בהיקף של כ-70 מיליארד ש"ח, נכון לדצמבר 2020. ה...
  • dislike
    שימוש ביתרות להשגת יעדי המדיניות המוניטרית - ניכר שרכישות מט"ח מתואמות לתנודות בשער החליפין של השקל והדולר. עם זאת, רכישת היתרות בשנים האחרונות לא הובילה לעמידה ביעד האינפלציה, ובפרט ברוב התקופה שחלפה מיוני 2014, אך תרמה לפיחות בערך השקל. יצוין כי על ר...
  • dislike
    עדכון ה"נוהל לביצוע השקעות ועסקאות פיננסיות על ידי עובדי הבנק ולמניעת ניגודי עניינים" - הנוהל עודכן לאחרונה ב-18.8.15, למרות העלאת פרופיל הסיכון ואף שהורחבו סוגי הנכסים שבהם הושקע תיק היתרות בשנים האחרונות.
  • dislike
    סקר הסיכונים בבנק ישראל - הגם שלפי דיווח חטיבת השווקים היא פועלת לעדכון הסיכונים השונים באופן שוטף, לא בוצע סקר סיכונים בבנק ישראל מאז אוגוסט 2013. זאת למרות השינויים המהותיים שחלו ברמת היתרות, במסגרת ניהולן, בסוגי הנכסים המנוהלים, במערכות הבנק ובהתקשר...
  • dislike
    אמידת איכות הניהול הפעיל - ההשוואה בין תשואת הניהול הפעיל ובין הסמן הבסיסי, המוצגת לציבור בדוח השנתי שבנק ישראל מפרסם, אינה מאפשרת אמידה מיטבית של איכות ניהול תיק היתרות. זאת מאחר שהסמן הבסיסי מייצג תיק חסר סיכון ומשכך בעל תוחלת תשואה נמוכה יותר ביחס ...
  • dislike
    הצגת ניהול התיק באופן פנימי וחיצוני - במהלך השנים, בעקבות הגידול בהיקף התיק והתרחבות ההשקעה לנכסים מסוכנים יותר שמטרתם להשיא תשואה, הורחב השימוש בניהול החיצוני. נכון למועד סיום הביקורת, תשעה מנהלים חיצוניים ניהלו נכסים בהיקף של כ-21% מהתיק, המהווים כ-3...
  • dislike
    שימוש ביתרות בתקופת משבר הקורונה - לא נמצאו אסמכתאות לכך שבמהלך משבר הקורונה, ובפרט בחודש מרץ 2020, בחן בנק ישראל צעד של מכירת מט"ח, בעת בה שער החליפין של ש"ח לדולר הגיע בשיאו לכדי 3.862 ש"ח ל-1 דולר. יצוין כי במהלך שנת 2020 רמת היתרות בבנק ישראל גדלה ...
  • like
    תיקון ליקויים שעלו בביקורת הקודמת - תוקנו רוב הליקויים שצוינו בדוח הקודם, בהם חוסר בנהלים להסדרת הפעילות, לרבות יצירת קווים מנחים להשקעה, הבחנה בין כללי ציות והשקעה, נוהל חישוב הנומרר ונוהל אבטחת מידע וסייבר. זאת לצד טיפול בסיכונים בתיק היתרות בכלל וב...

תרשים התקציר

עיקר ממצאי ביקורת המעקב

עיקרי המלצות הביקורת

  • [alt]
    מומלץ כי בנק ישראל ימשיך לבחון באופן עיתי את הרמה הרצויה של היתרות ואת היקף החריגה ממנה ויציג נימוקים לצבירת יתרות עודפות ואת העלויות הכרוכות בכך. נוסף על כך, מומלץ להמשיך ולבחון את התארכות הסטייה מרמת היתרות הרצויה, ובמידת הצורך לפעול להסדרתה.
  • [alt]
    מומלץ כי נוכח הסטייה מהרמה הרצויה של היתרות, בנק ישראל יבחן את הצורך בשינוי העקרונות שעל פיהם יחליט הנגיד על הרמה הרצויה של יתרות מטבע החוץ לטווח ארוך, באישור שר האוצר, וכי בכובעו כיועץ הכלכלי של הממשלה ימשיך הנגיד במתן ייעוץ לממשלה בנוגע לגיבוש כלי מד...
  • [alt]
    מומלץ כי במקביל לפעילות בנק ישראל בשוק המט"ח ובשים לב לממצאי מחקר בנק ישראל משנת 2017 המפורטים בדוח בדבר אפקטיביות התערבות הבנק בשער החליפין לתמיכה ביצוא, משרד האוצר יבחן שימוש בכלים פיסקליים לצורך קידום הייצוא בהתאם למדיניות הממשלתית.
  • [alt]
    מומלץ להכין תוכנית מגירה, לבחינת הוועדה המוניטרית, למימוש היתרות העודפות באופן יעיל בנסיבות מתאימות כדי לחזור לרמה הרצויה ולהפחית את סיכון המוניטין המוטל על בנק ישראל.
  • [alt]
    מומלץ כי בנק ישראל יבצע סקר סיכונים מעודכן, ובפרט לגבי החלק הנוגע לפעילות חטיבת השווקים, שיהלום את השינויים התכופים בתיק היתרות. שינויים אלו עלולים לגרום נזק כספי ישיר ואף התממשות של מכלול סיכונים. עוד מומלץ לוודא כי סקר סיכונים מקיף ייערך לפחות אחת לא...

סיכום

​הביקורת העלתה כי בעשור האחרון, בעקבות יישום חוק בנק ישראל, התש"ע-2010, הוסדרה פעילות בנק ישראל בשוק המט"ח. בתוך כך, נבחן באופן תדיר הצורך בשינוי העקרונות שעל פיהם נקבעת הרמה הרצויה של יתרות מטבע החוץ לטווח ארוך והקווים המנחים למדיניות השקעתן. כמו כן, תוקנו רוב הליקויים שנמצאו בדוח הקודם, בהם חוסר בנהלים להסדרת הפעילות והטיפול בסיכונים בתיק היתרות בכלל ובמקרי קיצון בפרט. עם זאת הגידול הניכר שהתרחש בעשור האחרון ברמת יתרות המט"ח שבנק ישראל מחזיק ברקע ההתפתחויות הכלכליות בעולם הוביל לסטייה של כ-75 מיליארדי דולרים בפברואר 2021 מהרף העליון של הרמה הרצויה שקבע הנגיד, הגדיל את סיכוני ההשקעה ויצר התחייבויות גדולות במאזן הבנק בהיקף של כ-555 מיליארדי ש"ח, שרובן מיוחסות לצבירת היתרות, לצד הקטנת הון הבנק לכדי גירעון מצטבר בהון של כ-70 מיליארד ש"ח, נכון לדצמבר 2020. כדי לחזור לרמה הרצויה ולהפחית את סיכון המוניטין המוטל על הבנק, מומלץ להכין תוכנית מגירה, לבחינת הוועדה המוניטרית, למימוש היתרות העודפות באופן יעיל בנסיבות המתאימות.