רקע כללי
לצה"ל יש השפעה נרחבת ומשמעותית על הסביבה בישראל, בין היתר נוכח גורמים אלה: (א) הפריסה הגיאוגרפית הרחבה של שטחי האימונים ושל מחנות צה"ל, לרבות בקרבת ריכוזי אוכלוסייה ובאזורים בעלי השפעות הידרולוגיות; (ב) האופי המבצעי של פעילות צה"ל; (ג) קיומן של תשתיות ישנות; (ד) היקף כוח אדם גדול מאוד שיוצר פסולת רבה מסוגים שונים; (ה) הניידות הרבה של הכוחות.
נוסף על כך, צה"ל צורך כמות גדולה של אנרגייה, של מים ושל מוצרים מגוונים אחרים, והוא גם מייצר כמות גדולה של פסולת מגוונת ושל שפכים. צה"ל פועל בכל המרחבים - באוויר, בים וביבשה - ויש לו מגוון רחב של מתקנים, לרבות תחנות דלק, מפעלים, נשקיות ומוסכים. עקב כל האמור יש לצה"ל "טביעת רגל אקולוגית" ניכרת, ומדיניותו היא לצמצם אותה כדי להקטין את פגיעתו בסביבה.
ככל שטביעת הרגל האקולוגית של צה"ל גדולה יותר, הסיכון להיווצרות מפגעים סביבתיים, כגון זיהומי מים, זיהומי קרקע וזיהומי אוויר, הולך גדל. הגורמים העיקריים להיווצרות המפגעים הסביבתיים האמורים הם: שפכים, דלקים, שמנים, תחמושת, פסולת לסוגיה ורעש. הטיפול במפגעים הסביבתיים והקטנת הסיכון להיווצרותם חיוניים כדי למנוע פגיעה בבריאות האוכלוסייה ופגיעה בחי ובצומח.
שלושה גופים עיקריים עוסקים בתחום הגנת הסביבה במערכת הביטחון - צה"ל, משרד הביטחון (להלן - משהב"ט) והמשרד להגנת הסביבה. בהוראת הפיקוד העליון בנושא "הגנת הסביבה בצה"ל" צוינו תפקידיהם של אגפים במטה הכללי (להלן - המטכ"ל) בתחום הגנת הסביבה, לרבות אגף הטכנולוגיה והלוגיסטיקה (להלן - אט"ל) ואגף התכנון (להלן - אג"ת), וכן צוינו תחומי האחריות של גופים שונים בצה"ל (להלן - הסמכויות) ושל מפקדי היחידות בתחום זה. במשהב"ט פועל אגף מבצעים לוגיסטיים ונכסים (להלן - אמו"ן), ואחד מתפקידיו העיקריים הוא להיות אחראי לתחום הגנת הסביבה במערכת הביטחון. המשרד להגנת הסביבה פועל לשמירה על הסביבה ועל בריאות הציבור במדינת ישראל, בין היתר באמצעות קידום חוקים ותקנות ופיקוח על יישומם ואכיפתם.
פעולות הביקורת
בחודשים אוקטובר 2017 עד יולי 2018 בדק משרד מבקר המדינה את פעילות מערכת הביטחון בתחום הגנת הסביבה. ואלה הנושאים העיקריים שנבדקו: המענה של צה"ל בתחום הגנת הסביבה ברמת המטכ"ל וברמת הסמכויות; שיתוף הפעולה בין צה"ל ובין משהב"ט בתחום הגנת הסביבה; ממשקי העבודה בין מערכת הביטחון ובין המשרד להגנת הסביבה; עמידתה של מערכת הביטחון בהחלטת הממשלה בנושא "ביצוע תכנית לחיבור מחנות צה"ל לביוב" ובהוראות של כמה חוקים הרלוונטיים להגנת הסביבה.
הביקורת נעשתה בצה"ל - באג"ת, בסמכויות ובפרקליטות הצבאית הראשית; במשהב"ט - בלשכת המנכ"ל, באמו"ן, באגף היועץ המשפטי למערכת הביטחון, באגף התקציבים ובאגף ההנדסה והבינוי; במשרד להגנת הסביבה - במשטרה הירוקה, ביחידה הארצית להגנת הסביבה הימית, בלשכה המשפטית, באגף שפכי תעשייה, דלקים וקרקעות מזוהמות, באגף מים ונחלים ובאגף איכות אוויר ושינוי אקלים; וברשות הממשלתית למים ולביוב (להלן - רשות המים) - במינהל לפיתוח תשתיות ביוב, באגף איכות המים וביחידת ניטור כינרת.
הליקויים העיקריים
ירידה בהיקף המענה של המטה הכללי לתחום הגנת הסביבה
בשנת 2010 אישר הרמטכ"ל דאז תוכנית רב-שנתית (להלן - תר"ש) בנושא "צה"ל שומר סביבה", בסכום של כמיליארד ש"ח. בתר"ש, המתפרסת על 15 שנה, הצביע צה"ל על פערים בטיפולו בתחומים שונים הקשורים להגנת הסביבה וכן הגדיר סדרי עדיפויות לטיפול בגורמי סיכון סביבתיים. במשך שנים לא מומשה התר"ש על פי התכנון והפכה אות מתה, ולא נקבעה אחרת תחתיה. בהיעדר תר"ש בת מימוש נותרו בעינם רבים מהפערים שעליהם הצביע צה"ל כבר בשנת 2010, ונפגעת היכולת של צה"ל לטפל במפגעים סביבתיים ולקדם צעדים מניעתיים.
בשנת 2009 הקים צה"ל באט"ל את מינהל הגנת הסביבה, כגוף מטה מטעם המטכ"ל שמטרתו הייתה לרכז את תחום הגנת הסביבה בצה"ל. בשנת 2016 ביטל אט"ל בין היתר את תקן ראש המינהל (דרגת סא"ל), ובמסגרת מיזוג אט"ל עם זרוע היבשה החליט צה"ל על העברת האחריות לטיפול בתחום הגנת הסביבה לענף תכנון תשתיות ופריסה באג"ת. העברת האחריות אינה רק שינוי ארגוני אלא שינוי רחב בהרבה, והיא הביאה למעשה לביטול של המינהל להגנת הסביבה, ולכך עלולות להיות השפעות על יכולות הטיפול של צה"ל בתחום הגנת הסביבה, על הבקרה והפיקוח של המטכ"ל על תחום זה ועל ממשקיו של צה"ל עם גופים אחרים בתחום זה.
פערים בטיפול הסמכויות בצה"ל בתחום הגנת הסביבה
על פי הוראת קבע אג"ת בנושא "ניהול הגנת הסביבה בצה"ל", ראש מדור הגנת הסביבה בסמכויות ממונה בתקן מלא ומרכז את כל היבטי הגנת הסביבה באגף, בזרוע או בפיקוד. משנת 2016 לא אויש תפקיד ראש מדור הגנת הסביבה בזרוע היבשה, שהיא הסמכות הגדולה בצה"ל מבחינת היקף כוח האדם והפריסה הגיאוגרפית. אשר לשבע מתשע הסמכויות האחרות, ראשי המדורים בהן מטפלים בתחום הסביבתי נוסף על תפקידיהם המרכזיים (כלומר, לא בתקן מלא), והם אף לא הוכשרו מקצועית לתפקיד.
בכמחצית מהסמכויות ראשי המדורים שעליהם הוטל הטיפול בתחום הגנת הסביבה אינם פועלים לפי תוכנית ביקורות סדורה ובהתאם לקבוע בהוראת קבע אג"ת בנושא "ניהול הגנת הסביבה בצה"ל". נוסף על כך, ועדות הגנת הסביבה בסמכויות, למעט זרוע הים וזרוע האוויר והחלל, אינן מתכנסות כלל, וממילא אינן דנות בתוצאות הביקורות שנעשו בתחום זה.
ברוב הסמכויות יותר ממחצית בעלי התפקידים בתחום הגנת הסביבה לא הוכשרו לביצוע תפקידם. בין היתר כתוצאה מכך, תחום הגנת הסביבה בסמכויות אינו מטופל באופן מיטבי.
ליקויים בשיתוף הפעולה בין צה"ל למשהב"ט
שיתוף הפעולה בין צה"ל ומשהב"ט חלקי ולוקה בחסר. אין תהליכים סדורים ומשותפים לבניית תמונת מצב לגבי מפגעים סביבתיים או למיפוי ולניטור שלהם, ואין העברת מידע שוטפת, לרבות בנוגע לטיפול במפגעים.
בדיון בראשות מנכ"ל משהב"ט שהתקיים באוגוסט 2017 הדגיש המנכ"ל כי "הגיעה העת לצמצם את הפערים בין הסטנדרט האזרחי לסטנדרט הקיים ברוב מחנות צה"ל ביחס לעמידה בחובות השמירה על הגנת הסביבה" (ההדגשה במקור) והנחה לגבש תוכנית עבודה חוצת תר"ש משולבת לצה"ל ולמשהב"ט. הנחיית מנכ"ל משהב"ט לא מומשה, ולא גובשה תוכנית עבודה רב-שנתית כאמור.
תפקידה של הוועדה להגנת הסביבה במערכת הביטחון, שבראשה עומד סמנכ"ל וראש אמו"ן וחברים בה נציגים מגופי צה"ל ומאגפי משהב"ט, הוא בין היתר ליזום ולהפעיל פרויקטים בתחום הגנת הסביבה. ואולם הוועדה אינה פעילה ולא התכנסה משנת 2012.
ליקויים בממשקי העבודה בין מערכת הביטחון ובין המשרד להגנת הסביבה ורשות המים
שיתוף הפעולה בין מערכת הביטחון ובין המשרד להגנת הסביבה ורשות המים הוא דל, נטול יוזמות משותפות ורצוף קשיים.
המשרד להגנת הסביבה ומערכת הביטחון אינם מצליחים כבר שבע שנים להגיע להסכמות במחלוקת ביניהם ולקבוע נוהל פיקוח ואכיפה, כנדרש בחוק הגנת הסביבה (סמכויות פיקוח ואכיפה), התשע"א-2011 (להלן - חוק הפיקוח והאכיפה). מלבד אי-העמידה בהוראות החוק, המשמעות של היעדר נוהל היא שהפיקוח והאכיפה של המשרד להגנת הסביבה על יישום החוקים הסביבתיים במחנות צה"ל הם חלקיים בלבד, ובכך נפגע במשך שנים האינטרס הציבורי.
אי-עמידה בהחלטת הממשלה בעניין חיבור מחנות צה"ל לתשתיות ביוב
בהחלטתה מיוני 2010 הטילה הממשלה על שר הביטחון לבצע תוכנית רב-שנתית לשנים 2010 - 2015 "לחיבור מחנות צה"ל לפתרונות ביוב". בביקורת עלה כי חיבור מחנות צה"ל לתשתיות ביוב על פי החלטת הממשלה בוצע באופן חלקי בלבד ומלאכת חיבור מחנות צה"ל לתשתיות ביוב צפויה להימשך עוד שנים רבות. משהב"ט והמשרד להגנת הסביבה לא הקצו את הסכומים שנדרשו בהחלטת הממשלה, משהב"ט לא תיאם את חיבור המחנות עם המינהל לפיתוח תשתיות ביוב (מילת"ב) שברשות המים, ובשנים 2010 - 2015 חיבר משהב"ט לתשתיות ביוב רק כ-30% מכמות המחנות שנדרש היה לחברם. כתוצאה מכך, הביוב בחלק ממחנות צה"ל גולש ומחלחל לתת-קרקע ובכך מסכן מקורות מים וגורם למפגעים סביבתיים ותברואתיים.
פערים בעמידה בהוראות חוק אוויר נקי, התשס"ח-2008
צה"ל מסלק תחמושת בין היתר באמצעות פיצוץ באוויר הפתוח (open detonation) ושריפה פתוחה (open burning). לתהליכים אלו יש השפעות סביבתיות, מכיוון שבמהלכם נפלטים חומרים מזהמים לאוויר. כדי לעמוד בהוראות חוק אוויר נקי, התשס"ח-2008, פעל משהב"ט לסירוגין בשנים 2010 - 2018 להקים מתקן לסילוק תחמושת, ואולם בסופו של דבר הוא לא הוקם. להמשך המצב הקיים עלולות להיות השפעות על איכות האוויר במדינת ישראל.
ליקויים באיסוף פסולת אריזות והעברתה למיחזור
צה"ל אינו מפריד ואינו מפנה פסולת אריזות מזרם הפסולת הכללי כנדרש בחוק להסדרת הטיפול באריזות, התשע"א-2011 (להלן - חוק האריזות), ובהוראת קבע אג"ת בנושא "איסוף ופינוי פסולת למיחזור ממחנות צה"ל", זאת למעט במחנות שבתחום שיפוטן של חמש רשויות מקומיות. משהב"ט וצה"ל נמצאים בעיצומו של גיבוש מתווה ליישום הוראות חוק האריזות והוראת קבע אג"ת האמורה, אך יישום המתווה שיגובש עלול להתעכב עקב מחלוקות כספיות עם תאגיד מחזור האריזות.
ההמלצות העיקריות
על סגן הרמטכ"ל להידרש לתוכנית עבודה בת מימוש לצה"ל בתחום הגנת הסביבה ולעקוב אחר יישומה. כמו כן, עליו לבחון את הליקויים שעלו בתחום הארגון, הבקרה והפיקוח של המטכ"ל, להפיק את הלקחים הנדרשים ולפעול לתיקון הדברים. נוסף על כך, עליו לוודא כי ראשי האגפים ומפקדי הזרועות והפיקודים ינקטו את הצעדים הנדרשים כדי לצמצם את הפערים שצוינו בדוח זה ולשפר את יכולתם לטפל בתחום הגנת הסביבה.
על מנכ"ל משהב"ט ועל סגן הרמטכ"ל לוודא כי צוות עבודה משותף ("שולחן עגול") שהוקם בעקבות הביקורת יביא את אמו"ן ואת אג"ת לקיים שיתוף פעולה מלא בתחום הגנת הסביבה, ובין היתר לבצע תהליכי ניטור ומיפוי סביבתיים לצורך בניית תמונת מצב משותפת שעל בסיסה יהיה ניתן לקבוע בתוכנית עבודה סדרי עדיפויות לטיפול במפגעים סביבתיים במערכת הביטחון.
על סמנכ"ל וראש אמו"ן ועל ראש אג"ת להנחות את הגורמים הרלוונטיים באגפיהם לגבש בהקדם תוכנית עבודה משולבת חוצת תר"שים בתחום הגנת הסביבה.
על סמנכ"ל וראש אמו"ן להפעיל את הוועדה להגנת הסביבה במערכת הביטחון ולכנסה בהקדם.
על שר הביטחון ועל השר להגנת הסביבה להקים צוות משותף לעניין התמודדות מערכת הביטחון בתחום הגנת הסביבה, ועל אג"ת ועל אמו"ן לבסס ממשקי עבודה שוטפים עם המשרד להגנת הסביבה ורשות המים, ובכלל זה העברת מידע לצורך גיבוש תמונת מצב ותוכניות עבודה משותפות.
בהיעדר הסכמה בין השר להגנת הסביבה ושר הביטחון לגבי קביעת נוהל פיקוח ואכיפה, ראוי כי שני השרים יעלו את הסוגיה לפני ראש הממשלה כדי שיקבע נוהל כאמור, בהתאם לחובה המוטלת עליו על פי חוק הפיקוח והאכיפה ולצורך יישום של מתווה פיקוח ואכיפה סביבתי אפקטיבי ויעיל במחנות צה"ל.
על צה"ל ועל משהב"ט לגבש, בשיתוף מילת"ב והמשרד להגנת הסביבה, תוכנית רב-שנתית מעודכנת ותכליתית לחיבור מחנות צה"ל לתשתיות ביוב. על משהב"ט, המשרד להגנת הסביבה ורשות המים לפעול בשיתוף משרד האוצר להגדרת מקורות מימון לתוכנית. ראוי כי שר הביטחון יגיש הצעת החלטה לממשלה שתעגן את התוכנית שתגובש ואת מקורות המימון שלה.
על מנכ"ל משהב"ט ועל מנכ"ל המשרד להגנת הסביבה להגיע להסכמה על אופן סילוק התחמושת בצה"ל שתעלה בקנה אחד עם הוראות חוק אוויר נקי, התשס"ח-2008. אם לא יגיעו שני הצדדים להסכמה, יש להביא את המחלוקת לפתחו של היועץ המשפטי לממשלה.
על משהב"ט ועל צה"ל לסכם בהקדם את המתווה ליישום הוראות חוק האריזות, ועל משהב"ט לפתור את המחלוקות הכספיות עם תאגיד מחזור האריזות.
סיכום
קיימת הכרה בין-לאומית בחשיבות ההגנה על הסביבה, למען הבטחת בריאותם ואיכות חייהם של הדור הנוכחי ושל הדורות הבאים. למערכת הביטחון, ובכללה צה"ל, יש השפעה נרחבת על הסביבה בישראל, והיא אמורה לתת מענה הולם לצורכי ביטחון המדינה, בד בבד עם שמירה על משאבי הטבע והסביבה. מלבד זאת חשוב שמערכת הביטחון תקפיד לשמור על הסביבה כדי שלא להיחשף לתביעות אפשריות של גורמים אזרחיים, דבר שיש לו הן השפעה כספית והן השפעה על אמון הציבור במערכת הביטחון.
הליקויים שצוינו בדוח זה מלמדים שקיימת פגיעה ממשית במימוש מדיניות מערכת הביטחון לצמצם את טביעת הרגל האקולוגית של צה"ל, לטפל במפגעים סביבתיים ולקיים פיקוח ובקרה בתחום הגנת הסביבה. דבר זה בא לידי ביטוי בין היתר בירידה בהיקף המענה של המטה הכללי בצה"ל בתחום הגנת הסביבה, בפערים בטיפול הסמכויות בצה"ל בתחום זה, בליקויים בשיתוף הפעולה בין צה"ל למשהב"ט, בליקויים בממשקי העבודה בין מערכת הביטחון למשרד להגנת הסביבה ובאי-עמידה בהחלטת הממשלה לחיבור מחנות צה"ל לתשתיות ביוב. יש לציין לחיוב את פעילות מערכת הביטחון לשלב שיקולי הגנה על הסביבה בנוגע לבנייה חדשה, אולם אין בכך די כדי לממש את אחריותה העקרונית בתחום, כפי שקבעה היא עצמה.
על מנכ"ל משהב"ט ועל סגן הרמטכ"ל להביא לכך שהגורמים הרלוונטיים בצה"ל ובמשהב"ט יפעלו בתיאום ובשיתוף פעולה רציף כדי לקדם את תחום הגנת הסביבה במערכת הביטחון וכדי לעמוד בהוראות החוק. כמו כן, כדי להשיג את התוצאות הרצויות על סגן הרמטכ"ל להגביר את הבקרה של המטה הכללי ולתקן את הליקויים שצוינו בדוח זה בעניין טיפולן של הסמכויות בצה"ל בתחום הגנת הסביבה. נוסף על כך, יש להגביר את שיתוף הפעולה של מערכת הביטחון עם גורמי ממשלה רלוונטיים, ובייחוד עם המשרד להגנת הסביבה.