רקע כללי
תגליות הגז בשטחי המים הכלכליים של ישראל בשנים האחרונות הביאו לשינוי של ממש בתמהיל מקורות האנרגיה של ישראל בכלל ולשינוי במשק החשמל בפרט, בעקבות המעבר לשימוש בתמהיל דלקים המבוסס ברובו על גז וניצול היתרונות הכלכליים והסביבתיים הנובעים מכך. מאגר הגז תמר, המוחזק באמצעות שותפות תמר, הוא מקור הגז העיקרי למשק הישראלי כולו וגם למשק החשמל. שותפות תמר חתומה על הסכמים לאספקת גז טבעי ליצרני החשמל בישראל, ובראשם חברת החשמל לישראל (להלן - חח"י, חברת החשמל או החברה) שהיא צרכנית הגז הטבעי הגדולה במשק. בנובמבר 2012 הכריז הממונה על ההגבלים העסקיים ששותפות תמר היא מונופול בתחום אספקת הגז.
חח"י היא מונופול העוסק בייצור חשמל, אספקתו וחלוקתו, והיא מוגדרת ספק שירות חיוני מכוח חוק משק החשמל, התשנ"ו-1996 (להלן - חוק משק החשמל). חח"י היא יצרנית החשמל וצרכנית הגז הגדולה במשק. במערך הייצור חח"י פועלת לצד יצרני חשמל פרטיים (להלן - יח"פים) שעל פי מדיניות הממשלה נתח השוק שלהם בייצור חשמל הולך וגדל.
במרץ 2012 חתמו חח"י ושותפות תמר על הסכם לרכישת גז ל-15 שנים (להלן - הסכם הגז או הסכם תמר) שהוערך אז בהיקף כספי של 23.7-18.5 מיליארד דולר. תנאי ההסכם גובשו לאחר משא ומתן ארוך בין הצדדים, שראשיתו במכתב כוונות שנחתם בין הצדדים בשנת 2009 במסגרת משא ומתן בין קונה למוכר מרצון. תנאי הסכם תמר שונים מהתנאים שסוכמו במכתב הכוונות. הפערים ביניהם משקפים גידול בעלויות הכוללות של ההסכם והן יתבטאו בתעריף החשמל. בתקופה שבין החתימה על מכתב הכוונות ובין החתימה על ההסכם הסופי חלו שינויים מהותיים במשק הגז, ובכלל זה במיסוי החל על שותפות תמר, בתוואי כניסת צינור הגז לחוף ובתנאי התחרות במשק הגז; בעקבות זאת, מאגר תמר צפוי היה להיות מקור אספקת הגז הטבעי המרכזי לישראל בשנים הבאות.
משק החשמל ומשק הגז נמצאים בפיקוחם של משרד התשתיות הלאומיות האנרגיה והמים (להלן - משרד האנרגיה) ושל רשות החשמל. תחומים מהותיים הנוגעים לאספקת הגז מרוכזים גם במשרד האוצר וברשות ההגבלים העסקיים.
פעולות הביקורת
בחודשים ספטמבר 2015-מרץ 2016 בדק משרד מבקר המדינה את תהליך גיבוש הסכם הגז, לרבות מחיר הגז בהסכם, הכנת התחזיות ששימשו לקביעת הכמויות הנדרשות וטיפול רשות החשמל, רשות ההגבלים העסקיים ומשרדי האוצר והאנרגיה (להלן - המאסדרים) בהסכם. בדיקות השלמה נעשו עד אוגוסט 2016. הביקורת נערכה בחח"י וברשות החשמל ובדיקות השלמה נעשו במשרד האוצר וברשות הגז הטבעי שבמשרד האנרגיה (להלן - רשות הגז).
הליקויים העיקריים
תנאי הסכם תמר משקפים מחיר גז גבוה יותר והיעילות של מכלול הצעדים שנקטו גורמי הממשלה לצמצום העלויות שנגרמו נמוכה.
1. בין תנאי הסכם תמר לתנאים שסוכמו במכתב הכוונות ישנם פערים מהותיים המוערכים על ידי משרד מבקר המדינה בכ-1.5-0.82 מיליארד דולר. המאסדרים גיבשו צעדים לטיפול בהסכם תמר שכללו שיתופי פעולה וולונטריים ביניהם לבין עצמם, אך מסתמן כי צעדים אלו אינם אפקטיביים, בין היתר בשל שינויים במדיניות הממשלה שהובילו לאי-התממשותן של הנחות שעמדו בבסיס העבודה המשותפת שלהם.
2. היעדר מדיניות ממשלתית כוללת בעת גיבוש ההסכם לפיתוח משק הגז - מדיניות המגדירה את יעדי הממשלה, המניחה אבני דרך וחלופות לפיתוח משק הגז הטבעי ומאזנת את מכלול השיקולים בתחום זה - יצר סביבת עבודה אי-ודאית למאסדרים שנדרשו לטפל בהסכם תמר.
נוסחת ההצמדה של מחיר הגז לחח"י כוללת רכיב תוספתי ייחודי המגדיל את עלות רכש הגז.
נוסחת ההצמדה של מחיר הגז בהסכם תמר כוללת רכיב תוספתי שאינו מופיע ברוב הסכמי הגז שערכה השותפות עם לקוחותיה האחרים. הרכיב כולל הוספת 1% בשנה למדד המחירים לצרכן בארה"ב עד 2019 והפחתת 1% בשנה ממדד זה בשנים 2028-2020, אך ההפחתה אינה מקזזת את התוספות מהשנים הראשונות במלואן. רכיב זה אינו מאוזן ומשקף עלויות עודפות בהיקף מצטבר של 640-370 מיליון דולר.
פערים מהותיים בין תחזיות צריכת הגז של חח"י ערב החתימה על ההסכם לבין צריכת הגז החזויה המעודכנת.
תחזית הצמיחה שחח"י השתמשה בה, על בסיס חוות דעת שקיבלה בעניין תחזית הביקוש לחשמל, הייתה גבוהה במידה ניכרת מתחזיות ארוכות טווח חלופיות שהיו זמינות באותה עת. חח"י לא בחנה תחזיות אחרות ככלי לבקרה על תחזיותיה ולא בדקה את המקור לפערים ביניהן ואת השלכותיהם של פערים אלו על תחזיות הביקוש לחשמל שמהן גזרה את כמויות הגז הדרושות לה בתקופת ההסכם.
במהלך המשא ומתן דירקטוריון חח"י לא בחן את הצורך לעדכן את הקווים המנחים שהתווה להנהלה בתחילת המשא ומתן לנוכח ההרעה בתנאי ההסכם, ואף לא עמד די הצורך לקבל הסברים בדבר השינויים שחלו בתנאים.
אף שהסכם הגז הוא ההסכם בעל המשמעות הכלכלית הגדולה ביותר לפעילות חח"י בעשור הקרוב, במהלך המשא ומתן דירקטוריון החברה לא עמד די הצורך לקבל הסברים בדבר השינויים לרעה שחלו בתנאי ההסכם, על פי דיווחי החברה, ובדבר השלכותיהם הכספיות על החברה. כמו כן, הדירקטוריון לא בחן את הצורך בעדכון הקווים המנחים שהתווה להנהלה בתחילת המשא ומתן בעקבות השינויים לרעה שחלו בתנאי ההסכם. משהובאו פרטי ההסכם המגובש לאישור הדירקטוריון, הוא קיים כמה דיונים מפורטים טרם אישורו, ואף ביקש ליישם בו כמה שינויים שחלקם אכן התקבלו והוכנסו לנוסח ההסכם הסופי.
פעולות חח"י להבטיח הנחת צינור גז שני על ידי שותפות תמר לא היו מספקות, אף שלחברה ולמשק היה עניין בהקמתו.
1. אף שלהנחת צינור שני חשיבות יתרה לחח"י, ואף הייתה אחת ממטרות עסקת האופציה הכלולה בהסכם, נוסח ההסכם אינו מבטיח את הנחתו של צינור שני ומאפשר ליישם חלופות אחרות להגדלת כמות הגז שתסופק לחברה במסגרת האופציה. החלופות שהועלו להנחת צינור שני פחותות מבחינת תועלתן לחברה, וייתכן שאף מבחינת עלות הקמתן, ולכך אין ביטוי כספי בהסכם.
2. חח"י לא נקטה צעדים מול שותפות תמר לקידום הנחתו של צינור שני כדי להגדיל את אספקת הגז הטבעי, אלא הסתמכה על החלטת הממשלה מיוני 2013 שקבעה כי לאחר הקמת המדחסים על השותפות להניח צינור שני. התנהלות זו של החברה החלישה את יכולתה לדרוש משותפות הגז להניח צינור שני בעתיד.
ההמלצות העיקריות
1. על הממשלה לוודא כי בעתיד, כאשר יעמדו לדיון סוגיות מהותיות לכלכלה הישראלית, ובפרט כשהן מצויות בתהליך התהוות, היא תפעל לגיבוש מדיניות ארוכת טווח ברורה שתשקלל השפעות רוחביות על המשק הישראלי. מדיניות כזאת תייצר סביבת עבודה ודאית למאסדרים ותקל עליהם בגיבוש צעדיהם. בכך ישתפר התיאום בין המאסדרים, שלכל אחד מהם ראייה חלקית של התמונה, דהיינו רק בתחום התמחותו, ותגבר האפקטיביות של צעדיהם.
2. על הממשלה לוודא כי משא ומתן בעל חשיבות אסטרטגית שלתוצאותיו השלכות רוחביות על המשק, כמו המשא ומתן הנוגע להסכם חח"י עם שותפות תמר, לא ינוהל בידי גורם אחד שמערכת השיקולים והתמריצים שלו עשויה להיות שונה מזו של הממשלה. מן הראוי שמשא ומתן כזה ינוהל בידי כמה גורמים ממשלתיים או בידי גופי ממשלה שראייתם רוחבית. אישור ההסכם על ידי גורמי הממשלה אין בו די; הוא אינו מאפשר לטפל בזמן אמת בהתפתחויות חריגות, והוא מגביל את יכולתה של הממשלה לפעול למיצוי האינטרס הציבורי.
3. על חח"י לתקף את תחזיותיה ולבחון את הנחות היסוד שבבסיס התחזיות ואת סבירות התממשותן, ובכלל זה לבחון את הפערים שבין תחזיות החברה לתחזיות של גופים אחרים, ולהיוועץ בגופים כלכלים, לרבות בנק ישראל ומשרד האוצר, כדי שיונח לפניה המידע הרחב ביותר הדרוש לקבלת ההחלטות.
4. על חח"י להימנע משימוש בתחזיות החברה לצורך יצירת "כרית ביטחון", כלומר יצירת עודף (רזרבה) למקרי חירום כדי לצמצם את הסיכון למחסור בחשמל. התנהלות מעין זו אינה שקופה ועלולה ליצור תמונת ביקושים שגויה לפני מקבלי ההחלטות. על חח"י לוודא כי "כרית הביטחון" וגודלה יגובשו מחוץ למודל התחזיות של החברה ויוצגו באופן ברור ושקוף.
5. מן הראוי שמשרד האנרגיה יגבש תחזיות חלופיות ובלתי תלויות של הביקוש לחשמל כדי שישמשו אותו בעת קביעת המדיניות ויישומה במשק החשמל.
6. על חח"י, על רשות החשמל ועל משרדי האנרגיה והאוצר לבחון את היקף העלות למשק בעקבות שינוי נוסחת תמחור הגז בסמוך למועדי פתיחת המחיר שנקבעו בהסכם (בשנים 2021 ו-2024), ולפעול לתיקון ההסכם על פי תוצאות הבחינה.
7. על חח"י ועל גורמי הממשלה לבחון בהקדם את האפשרות להקמת צינור שני על ידי שותפות תמר, וזאת בייחוד לנוכח העובדה שמאגר לוויתן עדיין לא פותח ובשל היעדר היתירות בהולכת הגז לחוף.
סיכום
הסכם הגז הוא אבן דרך מרכזית ביישום המעבר לייצור חשמל באמצעות גז טבעי ובניצול היתרונות הסביבתיים והכלכליים הנובעים מכך, לרבות חיסכון ניכר בעלויות הדלקים המשמשים לייצור חשמל. יצוין כי אישור הסכם הגז נעשה תחת נסיבות חריגות של משבר גז בישראל בשנת 2012. הביקורת העלתה ליקויים בהליכי גיבוש ההסכם, העלולים לפגוע ברווחת הציבור מהשימוש בגז.
המשא ומתן בין הצדדים התנהל בתקופה שהתאפיינה בצמצום התחרות במשק הגז, במחסור בגז טבעי ובשינוי המדיניות הפיסקלית במשק הגז. בנסיבות אלו נוצר לחץ על חח"י לגבש את ההסכם ועל גורמי הממשלה לאשרו בהקדם. ומאידך יתכן כי גם עלויות פיתוח המאגר וסוגיות מימון שאיתם התמודדה שותפות הגז, היה בהן בכדי להשפיע על רצון השותפות לחתום על הסכם העוגן בהקדם האפשרי. לחץ זה השפיע על תוצאות המשא ומתן, על התנהלות הצדדים בו, וגם על המאסדרים שנדרשו לאשר את ההסכם.
יחד עם זאת, הסכם הגז בין חח"י לשותפות תמר הוא ההסכם הראשון במשק הגז הישראלי והמהותי ביותר בהיקפו הכמותי והכספי. לפיכך, הסכם זה משפיע על התנאים בהסכמי הגז האחרים במשק, ובכלל זה על מחיר הגז ועל היצע הגז ליתר לקוחות תמר. השלכותיו הן השלכות אסטרטגיות החורגות מפעילות משק החשמל. גיבוש "הסכם עוגן" שיאפשר לפתח את מאגר תמר ולהוציא לפועל את מהפכת הגז במשק האנרגיה הישראלי הופקד בידיה של חח"י. חח"י היא אמנם חברה ממשלתית בתחום החשמל ובעלת ניסיון במשא ומתן לרכש גז, אך תפקידה בחוק, שיקוליה העסקיים ומערכת התמריצים שלה אינם מתיישבים בהכרח עם התועלת של כלל המשק מהגז הטבעי.
תוצאות המשא ומתן בין הצדדים הביאו לפיתוח מאגר תמר ולהזרמת גז למשק הישראלי אף מוקדם מתאריך היעד. עם זאת, התנאים הייחודיים ששררו באותה העת גרמו לשינויים מהותיים בתנאים המסחריים של ההסכם. שינויים אלו הביאו לעליית מחיר הגז ולעלויות נוספות לחח"י בהיקף 1.5-0.82 מיליארדי דולרים, העשויות להתבטא בתעריף החשמל. בשל חשיבות הסכם הגז של חח"י ליתר צרכני הגז במשק, לשינויים אלו אף השלכות כלל-משקיות. לאחר שההסכם נחתם פעלו המאסדרים לצמצום העלויות הנוספות מתוך שיתופי פעולה וולונטריים ביניהם. עם זאת, מסתמן כי האפקטיביות של פעולותיהם נמוכה בשל היעדר עקביות במדיניות הממשלה. בהתנהלותה של חח"י במהלך המשא ומתן נמצאו כמה ליקויים. עיקר הלקויים נמצאו בתהליך הכנת התחזיות, בפעילות דירקטוריון החברה במהלך המשא ומתן ובפעולות שנקטה לצורך הבטחת הנחתו של צינור שני על ידי שותפות תמר.
על כל גורמי הממשלה וחח"י לבחון את היקף העלות הנוספת שתיגרם למשק בעקבות שינוי נוסחת מחיר הסכם הגז בסמוך למועדי פתיחת המחיר, ולשתף פעולה בנקיטת צעדים נוספים שיביאו להפחתת העלויות.